CDAP - GE.2020.0068 - 2020-06-08 - A._____, B.__, C.__, D._____/Le Président du Conseil communal d'Aigle, Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, CONSEIL D'ETAT

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 8 juin 2020

Composition

M. Alex Dépraz, président; Mme Danièle Revey et Mme

Marie-Pierre Bernel, juges.

Recourants

1.

A.________ à

********

2.

B.________ à

********

3.

C.________ à

********

4.

D.________ à

********

Autorité intimée

Président du Conseil communal

d'Aigle, à Aigle

Autorités concernées

1.

Direction générale des affaires institutionnelles

et des communes, Direction des affaires juridiques, à Lausanne,

2.

Conseil d'Etat, à Lausanne,

Objet

Divers

Recours A.________ et consorts c/ "décision" du

Président du Conseil communal d'Aigle du 15 mai 2020

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Le 1er mai 2020, le Président du Conseil communal d'Aigle, E.________,

a adressé un courrier aux membres de cette autorité pour les informer de la

reprise des activités suite à la pandémie de coronavirus (COVID-19).

En substance, le Président du Conseil communal a

rappelé aux membres le cadre légal résultant des mesures urgentes prises en

raison de la lutte contre le coronavirus COVID-19, notamment la possibilité

pour les conseils communaux de se réunir à nouveau dans le respect des recommandations

de l'Office fédéral de la santé publique (OFSP), et informé ceux-ci de la

situation concernant les activités du Conseil communal d'Aigle.

Sous un point intitulé "Décisions",

ce courrier expose ce qui suit :

"Le bureau du Conseil

communal, à sa majorité, a décidé:

- d'annuler la séance prévue le

jeudi 14 mai pour cause de manque de matière à traiter, de laisser

l'administration communale et les commissions redémarrer et travailler

sereinement afin de se réunir avec un ordre du jour étoffé le vendredi 19 juin

pour une séance éventuellement à huis-clos selon l'évolution de la situation;

- de repousser l'adoption des

comptes et du rapport de gestion à mi-septembre 2020, à une date à préciser. La

Municipalité ayant travaillé fort et sans relâche pendant la pause forcée liée

au COVID-19, il y aura certainement d'autres préavis qui nous seront soumis

pour traitement.

- de garder la même composition du

bureau jusqu'à fin septembre."

B.

Le 5 mai 2020, 14 membres du Conseil communal, dont A.________, B.________

et D.________, ont adressé au Président du Conseil communal une demande de

convocation extraordinaire. Ils demandaient qu'une séance du Conseil communal

soit convoquée d'ici au 31 mai 2020 pour y traiter un préavis municipal

n°2020-02 relatif au plan de quartier de ******** ainsi que d'autres affaires

urgentes. Ils souhaitaient en outre que la séance consacrée à l'adoption des

comptes soit "libre de toute délibération sur des préavis municipaux".

Par courriel du 11 mai 2020 adressé aux membres du

Conseil communal et signé par la secrétaire de celui-ci, le Bureau du Conseil

communal a indiqué, se référant au courrier du 1er mai 2020 du

Président, que les dossiers en cours n'impliquaient pas d'urgence pour une

séance avant le mois de juin de 2020. Il a en outre rappelé que l'établissement

de l'ordre du jour était de la compétence "du Président, d'entente avec

la Municipalité". Enfin, la date de la prochaine séance agendée au 19

juin 2020 était confirmée.

Le 13 mai 2020, les signataires du courrier du 5 mai

2020 se sont une nouvelle fois adressé au Président du Conseil communal pour

lui demander la convocation d'une séance extraordinaire "d'ici à fin

mai 2020".

Le 15 mai 2020, le Président du Conseil communal,

tout en reconnaissant que la forme de la réponse du 11 mai 2020 n'était pas

adéquate, a confirmé en substance aux signataires des courriers précités le

contenu de celle-ci et indiqué que la prochaine séance du Conseil communal

aurait lieu le 19 juin 2020.

C.

Le 16 mai 2020, A.________, B.________, C.________ et D.________ ont

adressé une lettre au Conseil d'Etat lui demandant son "arbitrage"

dans le différend qui les opposait au Président du Conseil communal.

Le 25 mai 2020, la Direction générale des affaires

institutionnelles et communales (DGAIC), agissant en tant qu'autorité

d'instruction du recours au Conseil d'Etat, a relevé que la loi ne conférait

pas de compétence d'arbitrage au Conseil d'Etat et a interpellé les prénommés

pour savoir si leur courrier du 16 mai 2020 devait être considéré comme un

recours au sens de l'art. 145 de la loi du 28 février 1956 sur les communes

(LC; BLV 175.11).

Le 27 mai 2020, A.________, B.________, C.________

et D.________ (ci-après: les recourants) ont informé la DGAIC que le courrier

du 16 mai 2020 devait être traité comme un recours contre la

"décision" du 15 mai 2020 du Président du Conseil communal. Ils se

sont en outre référés à une demande de convocation d'une séance du Conseil

communal d'Aigle à laquelle le Président avait immédiatement donné suite.

D.

Par courrier du 2 juin 2020, la DGAIC a transmis à la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) le recours comme objet de

sa compétence. En substance, la DGAIC a considéré que la "décision"

du 15 mai 2020 n'était pas susceptible d'un recours au Conseil d'Etat en

application de l'art. 145 LC dès lors qu'elle émanait du Président du

Conseil communal et non du Conseil communal.

E.

Le Tribunal a statué sans ordonner d'échange d'écritures ni de mesure

d'instruction (art. 82 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

Considérants

1.

Il convient d'examiner d'office la compétence de la CDAP pour connaître

du recours.

a) Selon l'art. 92 al. 1 LPA-VD en lien avec l'art.

27.

al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC; BLV 173.31.1), la CDAP

est compétente pour connaître des recours contre les décisions et les décisions

sur recours rendues par les autorités administratives lorsque la loi ne prévoit

aucune autre autorité pour en connaître.

L'art. 3 LPA-VD a la teneur suivante:

"1 Est une

décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en

application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou

d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer

irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des

droits et obligations.

2.

Sont également des

décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur

recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

[…]".

La décision est un acte de souveraineté individuel,

qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et

contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret

relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les

réf. cit., 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un

acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à

faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre

manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.

1.2

p. 24, 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas assimilables

l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la

recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou

l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de

l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le

citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (cf. RDAF 1999 p.

400; 1984 p. 497 et réf. citées; ég. GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid.

2a).

L'on oppose en particulier dans ce contexte la

décision à l'acte interne ou d'organisation, qui vise des situations à

l'intérieur de l'administration. Deux critères permettent généralement de

déterminer si l'on est en présence d'une décision ou d'un acte interne. D'une

part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un

sujet de droit en tant que tel. D'autre part, le destinataire en est

l'administration elle-même, dans l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323

consid. 4.4 p. 329 et les réf. cit., 131 IV 32 consid. 3 p. 34). L'art. 29a

Cst. exige toutefois que la protection juridique soit garantie à tout le moins

lorsqu'un acte matériel ou une mesure d'organisation (interne à

l'administration) porte atteinte à des intérêts juridiques individuels dignes

de protection (ATF 143 I 336 consid. 4.2 p. 340 s.). On est en présence

d'intérêts juridiques dignes de protection (ou d'une position juridique digne

de protection [schützenswerte Rechtsposition]) en tout cas lorsqu'est

allégué de manière soutenable un droit à ce que l'Etat se comporte de

telle manière ou s'abstienne de tel comportement, droit qui serait violé par

l'acte attaqué (ATF 143 I 336 consid. 4.3.1 p. 341; cf. aussi ATF 143 I 344

consid. 8.2 p. 351).

La distinction entre décisions et actes internes

s'applique non seulement au fonctionnement de l'administration étatique

entendue au sens étroit mais aussi à celui des autorités politiques. Ainsi, le

Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours dirigé contre le refus du

Bureau du Grand Conseil du Canton du Valais d'admettre le caractère urgent d'un

postulat au motif que cet acte constituait un acte interne ou d'organisation du

parlement cantonal (arrêt 2C_1061/2017 du 2 août 2018). Il a également, sous

l'angle de l'art. 6 CEDH, qualifié de pur acte d'organisation interne du

Parlement fédéral qui ne déploie aucun effet externe et ne porte pas atteinte à

des droits de caractère civil, le rejet par le Bureau du Conseil national de

désigner un membre au sein d'une commission (arrêt 1C_65/2012 du 14 février

2012, consid. 2.2.). Dans une affaire vaudoise, le Tribunal fédéral a confirmé

l'arrêt de la CDAP considérant qu'un préavis de la municipalité a l'intention

du conseil communal ne constituait pas une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD

mais un acte interne (arrêt 1C_251/2011 du 21 juillet 2011 confirmant l'arrêt

CDAP GE.2011.0052 du 14 avril 2011). La CDAP a également qualifié d'acte

interne et non de décision le refus du Conseil d'Etat de dessaisir un de ses

membres de certains dossiers (arrêt GE.2018.0050 du 4 avril 2018, consid. 1).

Elle a en revanche qualifié de décision, en l'assimilant à une mesure

disciplinaire de suspension de la compétence de l'autorité de surveillance, le

fait pour une municipalité d'écarter l'un de ses membres de toute

responsabilité au sein du collège, de le priver des informations données aux

autres membres et de le retirer de toutes les fonctions de représentation ou

commissions communales (arrêt GE.2010.0019 du 30 juillet 2010, consid. 2).

b) Les communes vaudoises de plus de 1'000 habitants

sont dotées d'un conseil communal qui est l'autorité délibérante (art. 141 de

la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [CST-VD; BLV 101.01] et art.

17.

ss LC).

Selon l'art. 10 LC, applicable par renvoi de l'art.

23.

LC, le conseil communal nomme chaque année en son sein un président, un ou deux

vice-présidents, deux scrutateurs et deux suppléants (al. 1). Il définit chaque

année la composition du bureau dont font partie au minimum le président et les

deux scrutateurs (al. 3). Selon l'art. 25 LC, le conseil communal est convoqué

par écrit par son président, à défaut par son vice-président, ou, en cas

d'empêchement de ceux-ci, par un des membres du bureau. Cette convocation a

lieu à la demande de la municipalité ou du cinquième des membres du conseil

(art. 25 al. 1 LC).

L'art. 25 al. 1 du règlement du Conseil communal

d'Aigle (RCC), adopté par cette autorité le 27 mars 2014 et approuvé par la

Cheffe du département compétent le 3 juin 2014, dispose que le président

convoque le conseil par écrit, que la convocation doit mentionner l'ordre du

jour établi d'entente entre le bureau et la municipalité (président et syndic).

Quant à l'art. 49 RCC, il prévoit que le conseil s'assemble en général dans une

salle communale. Il est convoqué par écrit, par son président, à défaut par son

vice-président ou, en cas d'empêchement de ceux-ci par un membre du bureau.

Cette convocation a lieu à la demande de la municipalité ou du cinquième des

membres du conseil. La convocation doit être expédiée dans le plus bref délai,

mais au moins dix jours à l'avance, cas d'urgence réservés. La convocation doit

contenir l'ordre du jour. Aucun vote sur le fond ne peut avoir lieu sur un

objet non porté à l'ordre du jour.

c) Dans le cadre des mesures destinées à lutter

contre le coronavirus (COVID-19), le Conseil d'Etat a adopté le 18 mars 2020 un

arrêté d'application de l'ordonnance fédérale 2 sur les mesures destinées à

lutter contre le coronavirus (COVID-19) et sur les mesures de protection de la

population et de soutien aux entreprises face à la propagation du coronavirus

(COVID-19; BLV 818.00.180320.1) dont l'art. 8 al. 3 prévoyait que le Conseil

d'Etat pouvait, en cas d'urgence, autoriser un conseil communal ou général à

prendre des décisions sans se réunir.

Le 23 avril 2020, le Conseil d'Etat a adopté un

nouvel arrêté relatif à l'adaptation de certaines règles en matière communale

et de droits politiques dans le cadre de la lutte contre le coronavirus

COVID-19 (BLV 175.11.230420.1) autorisant notamment à nouveau les conseils

généraux et communaux à se réunir pour autant que les recommandations de

l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) en matière de distance sociale et

d'hygiène soient respectées (art. 9).

d) En l'espèce, les recourants font grief au

président du Conseil communal de ne pas avoir donné suite à la demande du 5 mai

2020, réitérée le 13 mai 2020, émanant d'un cinquième des membres du conseil,

de convoquer une séance extraordinaire avant la fin du mois de mai 2020.

Certes, tant l'art. 25 al. 1 LC que l'art. 49 RCC

prévoient qu'un cinquième des membres du conseil communal peuvent demander la

convocation d'une séance, demande à laquelle rien n'indique que le président pourrait

s'opposer. Le refus de convoquer une séance du Conseil communal pour traiter

d'un objet – en l'espèce un préavis municipal relatif à l'adoption d'un plan de

quartier – ne lèse toutefois pas directement les recourants. Ceux-ci n'exposent

d'ailleurs pas en quoi le débat sur le plan de quartier précité revêtirait un

caractère urgent. Il en va de même de la nécessité de consacrer une séance du

Conseil communal uniquement à l'adoption des comptes également invoquée par les

signataires du courrier du 5 mai 2020. En outre, ce point relevant de

l'établissement de l'ordre du jour, il ne revenait pas aux membres du conseil mais

au bureau du conseil, d'entente avec la municipalité, d'en décider (art. 24 al.

2.

LC). Il est d'ailleurs douteux que les recourants conservent un intérêt

actuel au litige (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD; ATF 137 I 296 consid. 4.2; 137

II 40 consid. 2.1) puisque, quoiqu'il en soit, une séance du Conseil communal a

été convoquée pour le 19 juin 2020 et que, compte tenu du délai de convocation

de dix jours (art. 45 RCC), il n'est désormais plus possible de fixer une

séance à une date utile antérieure.

Il y a dès lors lieu de considérer que le courrier

du 15 mai 2020 du Président du Conseil communal constitue un acte

d'organisation interne au Conseil communal et non une décision au sens de

l'art. 3 LPA-VD, ce qui exclut de toute manière qu'il puisse faire l'objet d'un

recours à la CDAP sans qu'il soit nécessaire d'examiner l'éventuelle compétence

du Conseil d'Etat fondée sur l'art. 145 LC.

2.

Le recours doit donc être déclaré irrecevable. Compte tenu des

circonstances, on renoncera à percevoir un émolument (art. 50 LPA-VD). Il n'y a

pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 8 juin 2020

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer

les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.