PS.2020.0007

CDAP - PS.2020.0007 - 2020-06-22 - A.________/Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires

22 juin 2020Français19 min

de la mère: 400 fr. jusqu'à six ans révolus, 500 fr. jusqu'à douze révolus et 700

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.________ et B.________ sont les parents de C.________,

né hors mariage le 6 mai 2013.

Par convention ratifiée le 14 mars

2014 par la Juge de paix de l'arrondissement de la Broye du canton de Fribourg,

B.________ s'est engagé à contribuer à l'entretien de son fils par le versement

des pensions mensuelles suivantes, payables le premier de chaque mois en mains

de la mère: 400 fr. jusqu'à six ans révolus, 500 fr. jusqu'à douze révolus et 700

fr. jusqu'à sa majorité ou jusqu'à la fin de sa formation.

Le 25 juillet 2016, A.________ a cédé ses droits

sur les pensions alimentaires futures dues par B.________ au Bureau de

recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (BRAPA) du canton de Vaud.

Le même jour, elle a également signé une déclaration selon laquelle elle

s'engageait à tenir le BRAPA immédiatement informé de tout changement survenant

dans sa situation financière ou personnelle. Son attention a été expressément

attirée sur le fait que le remboursement des sommes indûment touchées pouvait

être exigé si elle taisait des faits importants.

A.________ a bénéficié dès le 1er

août 2016 d'avances totales sur les montants dus, soit 400 fr. par mois

jusqu'à fin mai 2019 et 500 fr. à compter du 1er juin 2019.

Dans le courant du mois de novembre 2019, le BRAPA

a appris que A.________ avait changé d'adresse et qu'elle avait emménagé avec D.________

à compter du 1er octobre 2019. Il a informé l'intéressée que les

revenus de ce dernier seraient désormais pris en compte pour déterminer son

droit aux avances et l'a invitée à fournir la copie de son bail à loyer et tout

document sur la situation financière de son concubin.

Les renseignements et documents

demandés ont été transmis dans le délai imparti à l'autorité. Il ressort du

bail produit que le contrat a été signé le 28 mai 2019 par A.________ et D.________.

Par décision du 10 janvier 2020, le

BRAPA a fixé à 80 fr. le montant de l'avance mensuelle à laquelle A.________

avait droit à compter du 1er novembre 2019; il a pris en compte le

revenu de D.________ dans le calcul du revenu déterminant pour le droit aux

avances. Par décision du même jour, le BRAPA a réclamé à A.________ la

restitution d'un montant de 360 fr., correspondant à la différence entre

l'avance qu'elle avait perçue pour le mois d'octobre 2019 et celle à laquelle

elle aurait droit compte tenu de son concubinage.

Par acte du 27 janvier 2020, A.________ a saisi la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours

contre ces décisions. Elle s'oppose à la réduction de l'avance mensuelle

qu'elle percevait jusqu'alors. Elle reproche à l'autorité intimée de retenir un

concubinage, sans se fonder sur un jugement. Elle invoque également sa

situation financière difficile, précisant ne réaliser personnellement aucun

revenu.

Dans sa réponse du 17 février 2020,

l'autorité intimée conclut au rejet du recours.

La recourante s'est encore exprimée

dans une écriture du 7 mars 2020.

La cour a statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par

l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au

surplus les conditions formelles énoncées à

l'art. 79 LPA-VD.

2.

a) Aux termes de l'art. 5 de la loi vaudoise du 10 février 2004 sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires (LRAPA; RSV 850.36), l'ayant droit à des pensions alimentaires enfant ou adulte, domicilié

dans le canton de Vaud, qui ne reçoit pas ou qui reçoit irrégulièrement la

prestation qui lui est due, peut demander au Service de prévoyance et d'aide

sociales une aide appropriée.

Cette aide peut notamment consister

dans des avances totales ou partielles sur les pensions alimentaires courantes

en faveur du créancier d'aliment qui se trouve dans une situation économique

difficile (art. 9 al. 1, 1ère phrase, LRAPA). Le règlement

du Conseil d'Etat du 30 novembre 2005 (RLRAPA; RSV 850.36.1) précise à son

art. 4 que des avances mensuelles sont accordées

selon un barème de revenus déterminants nets annuels de l'unité économique de

référence (UER) compris entre 29'000 fr. et 52'000 fr. progressifs par tranches

de 500 fr., les créanciers dont le revenu est inférieur à 29'000 fr. percevant

des avances totales. La loi du 9 novembre 2010 sur l'harmonisation et la

coordination de l'octroi des prestations sociales et d'aide à la formation et

au logement cantonales vaudoises (LHPS; BLV 850.03) est applicable en ce qui

concerne le calcul du revenu déterminant, la composition de l'UER et la

hiérarchisation des prestations sociales (art. 9a LRAPA; art. 5 et 5a RLRAPA).

Selon l'art. 6 al. 2 LHPS, le revenu déterminant unifié (RDU), qui sert de base de calcul pour

notamment le droit aux avances sur pensions alimentaires, est constitué du revenu net au sens de la loi cantonale du 4

juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (ci-après: LI; BLV 642.11),

majoré des montants affectés aux formes reconnues de prévoyance individuelle

liée (3ème pilier A), du montant net dépassant les déductions

forfaitaires pour frais d'entretien d'immeubles et investissements destinés à

économiser l'énergie et à ménager l'environnement, des pertes commerciales de

l'activité indépendante, des pertes commerciales non compensées ainsi que des

pertes sur participations commerciales qualifiées (let. a); d'un quinzième du

montant composé de la fortune nette au sens de la LI, majorée de l'ensemble des

dettes privées et d'exploitation, y compris celles garanties par gage

immobilier (let. b, 1ère phrase). L'UER, pour sa part, désigne

l'ensemble des personnes dont les éléments constitutifs du revenu déterminant

unifié décrits à l'article 6 sont pris en considération pour calculer

le droit à une prestation au sens de la présente loi (art. 9 LHPS). Selon

l'art. 10 al. 1 LHPS, elle comprend: la personne titulaire du droit (let.

a); le conjoint (let. b); le partenaire enregistré au sens des lois fédérale et

cantonale sur le partenariat enregistré (let. c); le partenaire vivant en

ménage commun avec la personne titulaire du droit (let. d); les enfants majeurs

économiquement dépendants, en lien de filiation avec la personne titulaire du

droit, son conjoint, son partenaire enregistré ou la personne avec qui elle vit

en ménage commun (let. e).

b) En l'espèce, l'autorité intimée a

pris en compte le revenu de D.________ dans le calcul du revenu déterminant

pour le droit aux avances de la recourante; elle a expliqué dans ses écritures

s'être fondée sur l'art. 10 al. 1 let. d LHPS, qui prévoit que l'UER comprend

notamment "le partenaire vivant en ménage commun avec la personne

titulaire du droit". La recourante critique cette manière de faire,

reprochant à l'autorité intimée d'avoir retenu l'existence d'un concubinage

sans s'appuyer sur un jugement.

aa) Le Conseil d'État vaudois a

précisé la notion de partenaires "vivant en ménage commun" et

la manière d'établir l'existence d'un tel ménage à l'art. 12 du règlement

d'application, du 30 mai 2012, de la LHPS (RLHPS; BLV 850.03.1). Aux termes de

cette disposition, qui assimile les personnes faisant ménage commun à celles

"menant de fait une vie de couple": sont considérées comme

faisant ménage commun au sens de l'article 10, alinéa 1, lettre d de la loi les

personnes menant de fait une vie de couple (al. 1); le ménage commun peut

être établi sur la base des déclarations du requérant ou de la présomption

ci-après (al. 2); le ménage commun est présumé si (al. 3): le requérant a un ou

plusieurs enfants communs avec son partenaire et s'il vit avec lui dans le même

ménage (let. a) ou le requérant et son partenaire vivent dans le même ménage

depuis au moins cinq ans (let. b).

Par ailleurs, dans un arrêt récent du

15.

octobre 2018 rendu dans la cause 2C_201/2018, le Tribunal fédéral a apporté

les compléments suivants s'agissant de l'interprétation qu'il fallait donner à

l'art. 10 al. 1 let. d LHPS:

"(…)

4.4.3

En l'occurrence, d'un point de vue

strictement littéral, il ne peut être reproché au Tribunal cantonal d'avoir

considéré que le recourant et son amie pouvaient être qualifiés de "personnes

menant de fait une vie de couple" au sens de l'art. 12 al. 1 du règlement

cantonal sur l'octroi des prestations sociales et d'aide à la formation

règlement (RLHPS/VD), dès lors qu'ils habitaient le même appartement et

formaient un couple. Dans le langage courant en effet, le terme de "couple"

sert à désigner deux personnes unies par des relations sentimentales et/ou

physiques (Le Petit Robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la

langue française, édition 2017, p. 565). Il n'en demeure pas moins nécessaire

d'examiner si une telle interprétation littérale du droit cantonal est

soutenable eu égard aux autres méthodes d'interprétation, notamment

systématique et historique.

4.4.4

Du point de vue systématique, il

convient de relever que la notion de "personnes menant de fait une vie de

couple" n'est pas une notion propre et spécifique au règlement cantonal

sur l'octroi des prestations sociales et d'aide à la formation (RLHPS/VD). Elle

est utilisée par d'autres lois fédérales et cantonales antérieures à ce

règlement.

Lors de l'adoption de la loi fédérale du 18

juin 2004 sur le partenariat enregistré (LPart; RS 211.231), la Confédération

a, pour la première fois, introduit la notion précitée dans diverses

dispositions fédérales régissant les incompatibilités, les motifs de récusation

et le droit de refuser de témoigner (cf. notamment art. 10 al. 1 ch. 2 LP [RS

281.1] et art. 10 al. 1 let. b PA [RS 172.021]). L'idée était de tenir compte

du fait que le nombre des "personnes non mariées qui font durablement

ménage commun" n'avait cessé de croître ces dernières décennies. Selon le

Conseil fédéral, la notion de "personnes menant de fait une vie de couple"

("faktische Lebensgemeinschaft" en allemand) désignait une "relation

de type matrimonial" entre deux personnes du même sexe ou de sexe

différent qui n'ont pas conclu de mariage ni de partenariat enregistré (Message

du 29 novembre 2002 relatif à la loi fédérale sur le partenariat enregistré

entre personnes du même sexe, FF 2003 1252 ch. 2.5.4). Depuis l'adoption de la

LPart, elle a été reprise plusieurs fois par le législateur fédéral, en

particulier à l'art. 168 al. 1 let. a CPP (RS 312.0) et, surtout, à l'art. 264c

CC (RS 210) qui autorise, à certaines conditions, une personne à adopter

l'enfant du partenaire avec lequel elle "mène de fait une vie de

couple". L'expression est censée viser les "personnes de même sexe ou

de sexes différents entretenant des relations stables et étroites, semblables à

celles entretenues dans les liens du mariage (relations de couple)"(Message

du 28 novembre 2014 concernant la modification du code civil [Droit de

l'adoption], FF 2015 866 ch. 2.3.3.5). Selon la doctrine relative au CPP, elle

se réfère à des partenaires dont la liaison revêt une certaine durée, seule

garantie de stabilité, par opposition à une relation passagère (STÉPHANE WERLY,

in Commentaire romand, Code de procédure pénale, 2011, n° 10 ad art. 168 CPP;

aussi notamment VEST/HORBER, in Basler Kommentar, Schweizerische

Strafprozessordnung, art. 1-195 StPo, 2 ème éd. 2014, n° 11 ad art. 169 CPP).

Comme évoqué, en droit vaudois, la notion de

"personnes menant de fait une vie de couple" est également

préexistante à l'adoption du règlement cantonal sur l'octroi des prestations

sociales et d'aide à la formation (RLHPS/VD). Le législateur cantonal l'a

consacrée le 19 décembre 2006 déjà, au moment où il s'est agi de mettre en

oeuvre la LPart au niveau cantonal (cf. Exposé des motifs et projet de loi

d'application dans le Canton de Vaud de la loi fédérale sur le partenariat, in:

Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton de Vaud, séance du 13 décembre

2006, BGC 2006 6638 ss, spéc. 6663). Cette notion a parfois remplacé celle de

"concubin" que connaissaient certaines lois cantonales. C'est ainsi

que la loi cantonale sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV/VD;

RSV 850.051) dispose, depuis le 1er janvier 2007, qu'au moment de fixer et de

verser un revenu d'insertion à un administré, il convient de prendre en compte

les ressources de la "personne qui mène de fait une vie de couple avec lui"

(cf. art. 31 al. 2 LASV/VD).

4.4.5

Aucun document préparatoire publié ne

traite directement de la manière dont il conviendrait d'interpréter l'art. 12

al. 1 du règlement cantonal sur l'octroi des prestations sociales et d'aide à

la formation règlement (RLHPS/VD). Il ressort en revanche sans équivoque du

contexte existant lors de la mise en oeuvre cantonale de la LPart et de

l'exposé des motifs accompagnant ce projet législatif qu'au sens du Conseil

d'Etat vaudois, la notion de "personnes menant de fait une vie de couple",

qui allait être introduite en droit cantonal vaudois et notamment à l'art. 31

al. 2 de la loi cantonale sur l'action sociale (LASV/VD), était censée

correspondre à celle, identique, connue par le droit fédéral. En outre, à

l'instar de ce qui devait prévaloir au niveau fédéral, cette nouvelle notion de

droit cantonal avait pour vocation de se rapporter directement à la

jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral s'agissant de la définition et des

effets du "concubinage qualifié" ou du "concubinage durable"

(BGC 2006 6647 s.). Les députés cantonaux sont partis du même présupposé en

commission parlementaire, ainsi qu'en plénum lors des débats parlementaires. En

commission, il a été expressément mis en exergue que la notion de personnes

menant de fait une vie de couple n'était pas déterminée précisément au niveau

du droit f.éral, mais qu'elle résultait d'une définition et de critères fixés

dans la jurisprudence (BGC 2006 6795 s.). Devant le Grand Conseil, le Conseiller

d'État en charge du dossier a relevé qu'en ce qui concerne la notion de "personnes

menant de fait une vie de couple" "la jurisprudence [était] déjà

claire", faisant ainsi manifestement allusion à la jurisprudence fédérale

relative au concubinage dit qualifié ou stable (BGC 2006 6819).

4.4.6

La jurisprudence fédérale en matière

d'aide sociale, de même qu'en matière d'avances de pensions alimentaires et de

subsides à l'assurance-maladie, admet depuis longtemps, à l'instar de ce qui

prévaut en matière de contributions d'entretien entre époux, que, si une

personne assistée vit dans une relation de concubinage stable, il n'est pas

arbitraire de tenir compte de cette circonstance dans l'évaluation des besoins

d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque

d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de

tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement

assistance (ATF 134 I 313 consid. 5.5 p. 318; 129 I 1;

136.

I 129 consid. 6.1 p. 134; 134 I 313; FamPra.ch 2004 p. 434,2P.242/2003

consid. 2; arrêts 2P.230/2005 du 10 juillet 2006 consid.

3.3;2P.218/2003 du 12 janvier 2004 consid. 3.2 et 2P.386/1997 du 24 août

1998).

De jurisprudence constante également, le

Tribunal fédéral considère que la relation de concubinage stable justifiant un

devoir d'assistance mutuel doit être comprise comme une communauté de vie d'une

certaine durée, voire durable, entre deux personnes, à caractère en principe

exclusif, qui présente une composante tant spirituelle que corporelle et

économique, et qui est parfois désignée comme une communauté de toit, de table

et de lit (cf. ATF 118 II 235 consid. 3b p. 238; plus récemment arrêt

5A_613/2010 du 3 décembre 2010 consid. 2 et les arrêts cités). Cela étant, il a

été jugé arbitraire de reconnaître l'existence d'un concubinage stable entre

deux partenaires sur la seule base du fait que ceux-ci venaient d'emménager

dans un même logement (arrêt 1P.184/2003 du 19 août 2003 consid. 2.3.2 et 3).

Le fait qu'une personne fasse ménage commun avec son partenaire constitue un

simple indice, mais non la preuve de l'existence de liens aussi étroits que

ceux qui unissent des époux (cf. ATF 138 III 97 consid. 3.4.3 p. 105). Il en

découle que, dans plusieurs domaines du droit, la portée du concubinage a été

appréhendée en fonction de sa durée. Cependant, en l'absence de règle légale

précise, on ne saurait retenir une durée prédéfinie pour admettre un

concubinage stable. Si plusieurs années de vie commune sont certes un élément

parlant en faveur d'une relation de concubinage stable, elles ne sont pas à

elles seules décisives. Le juge doit au contraire procéder dans chaque cas à

une appréciation de l'ensemble des circonstances de la vie commune afin d'en

déterminer la qualité et si celle-ci peut être qualifiée de relation de

concubinage stable (ATF 138 III 157 consid. 2.3.3 p. 161).

4.4.7

Il convient enfin de relever qu'en

pratique, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois

ne se cantonne en principe pas à une interprétation strictement littérale de la

notion de "personnes menant de fait une vie de couple" telle qu'elle

est prévue par la loi cantonale sur l'action sociale (LASV/VD) ou par le

règlement cantonal sur l'octroi des prestations sociales et d'aide à la

formation (RLHPS/VD). Adoptant une approche historique et systématique, elle

part généralement de la prémisse selon laquelle ladite notion correspond en

tous points à celle, identique, contenue par le droit fédéral et, partant, à la

notion jurisprudentielle de "concubinage qualifié" ou "concubinage

stable". En effet, comme le relèvent tant le recourant que l'Office

cantonal, le Tribunal cantonal considère en principe que la notion de "vie

de couple de fait", tel qu'elle est prévue en droit cantonal, doit viser

les cas dans lesquels la cohésion préexistante au sein du couple permet

d'attendre d'une personne qu'elle utilise sa fortune personnelle pour

entretenir son partenaire, même si elle n'y est pas légalement tenue. Il se

fonde ainsi sur l'ensemble des circonstances pour apprécier la qualité de la

communauté de vie de deux personnes qui contestent constituer un concubinage

stable (cf. p. ex. arrêts BO.2017.0010 du 11 juin 2018; BO.2016.0015 du 8

janvier 2018; BO.2016.0017 du 16 août 2017; BO.2016.0010 du 19 octobre 2016;

PS.2015.0087 du 6 octobre 2015; PS.2015.0039 du 27 janvier 2016; PS.2012.0039

du 13 septembre 2012; PS.2008.0016 du 15 décembre 2008).

4.5

Il découle de ce qui précède que les législateurs, les tribunaux,

y compris le Tribunal cantonal vaudois, et la doctrine assimilent, de manière

unanime, la notion de "personnes menant de fait une vie de couple",

telle qu'elle est notamment contenue à l'art. 12 al. 1 du règlement cantonal

sur l'octroi des prestations sociales et d'aide à la formation (RLPHS/VD), à

celle de personnes vivant en concubinage stable ou qualifié et que la prise

d'un logement en commun ne constitue qu'un indice parmi d'autres pour établir

l'existence d'un tel concubinage entre deux personnes. Or, comme cela a été

exposé ci-avant (supra consid. 4.4.1), force est d'admettre qu'il serait

arbitraire d'interpréter et d'appliquer, sans motivation objective, cette

notion juridique d'une autre manière et de s'écarter, ce faisant, de la

jurisprudence, notamment cantonale, relative à cette notion.

(…)"

bb) Dans le cas particulier, l'autorité

intimée s'est contentée de constater, sans autres considérations, que la

recourante et D.________ avaient emménagé dans le même appartement le 1er

octobre 2019 pour retenir qu'ils formaient une UER au sens de l'art. 10 al. 1

LHPS. Ce faisant, elle n'a pas établi l'existence d'un concubinage stable et

durable, qui seul permet selon la jurisprudence rappelée ci-dessus d'inclure le

revenu du partenaire vivant en ménage commun avec le requérant dans le calcul

de l'aide financière prévue à l'art. 9 al. 1, 1ère phrase,

LRAPA. Les pièces du dossier ne permettent par ailleurs pas de retenir une

telle qualification. Il semble au contraire que la relation entre la recourante

et son ami serait relativement récente. Sur la base des éléments dont elle

avait à disposition, l'autorité intimée ne pouvait dès lors pas tenir compte du

revenu de D.________ pour réévaluer l'aide financière octroyée à la recourante.

En retenant implicitement un devoir d'assistance, elle a ainsi violé les art.

10.

al. 1 let. d LHPS et 12 al. 2 RLPHS. Les décisions attaquées ne peuvent par

conséquent être maintenues et doivent être annulées. Il appartiendra à

l'autorité intimée de statuer à nouveau sur le droit aux avances de la

recourante à compter du 1er octobre 2019, le cas échéant après avoir

complété l'instruction sur la durée et l'intensité de la relation que

l'intéressée entretient avec D.________.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent à

l'admission du recours, à l'annulation des décisions attaquées et au renvoi de

la cause à l'autorité intimée pour nouvelle(s) décision(s) dans le sens des

considérants.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les

affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du

28.

avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative

[TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

La recourante, qui a procédé seule sans l'assistance

d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 10

et 11 TFJDA).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

Les décisions du Bureau de recouvrement et

d'avances de pensions alimentaires (BRAPA) du 10 janvier 2020 sont annulées; la

cause est renvoyée à cette autorité intimée pour nouvelle(s) décision(s) dans

le sens des considérants.

III.

L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de

dépens.

Lausanne, le 22 juin 2020

Le président: Le

greffier:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue

officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et

être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué

viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être

jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va

de même de la décision attaquée.

CDAP - PS.2020.0007 - 2020-06-22 - A.________/Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires

Composition

Objet