Retrait conditionnel d'une initiative populaire en cas d'adoption d'un contre-projet indirect

Ausgangslage

L'art. 73 de la loi fédérale sur les droits politiques dispose que toute initiative populaire peut être retirée par le comité d'initiative. Différentes raisons peuvent inciter un comité d'initiative à effectuer cette démarche. Par exemple, l'objet de l'initiative peut avoir perdu de son actualité ou sembler n'avoir plus aucune chance d'être accepté en votation populaire. Le plus souvent, toutefois, une initiative populaire est retirée parce que l'Assemblée fédérale a élaboré un contre-projet direct - c'est-à-dire une modification de la Constitution - ou un contre-projet indirect - au niveau de la loi.

Si le Parlement a élaboré un contre-projet indirect (au niveau de la loi) qui donne satisfaction au comité d'initiative, ce dernier risque de se retrouver face à un dilemme : retirer son initiative en faveur d'un contre-projet qui risque d'être rejeté, ou la maintenir par sécurité. Il arrive en effet fréquemment que les contre-projets indirects prévoient une clause selon laquelle ils ne seront publiés qu'après le retrait de l'initiative populaire ou son rejet en votation populaire. Le législateur entend éviter ainsi qu'une modification de la loi n'entre en vigueur en risquant de perdre peu après sa base constitutionnelle, à cause du résultat d'une votation populaire sur une initiative populaire. Le délai référendaire pour le contre-projet indirect commence donc à courir seulement après le retrait ou le rejet de l'initiative populaire. Cela signifie que les auteurs de l'initiative doivent décider de la retirer à un moment où le sort du contre-projet indirect, qui pourrait leur donner satisfaction, n'est pas encore scellé. En conséquence, ceux qui ne veulent courir aucun risque ont tout intérêt à ne pas retirer leur initiative.

Les modifications proposées par le présent projet visent à permettre aux comités d'initiative de retirer leur initiative populaire à condition que le contre-projet indirect entre effectivement en vigueur. Dès lors qu'un comité d'initiative opte pour ce retrait conditionnel, le délai référendaire commence à courir pour le contre-projet indirect. Si le référendum est demandé et que le contre-projet soit rejeté en votation populaire, un vote sur l'initiative populaire est quand même organisé. Dans tous les autres cas, l'initiative est réputée définitivement retirée dès qu'il n'existe plus aucun obstacle juridique à l'entrée en vigueur du contre-projet indirect. (Source : rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des États)

Dans son avis, le Conseil fédéral a soutenu la solution proposée.

Wortlaut

Conformément à l'art. 160, al. 1, de la Constitution et à l'article 107 de la loi sur le Parlement, je dépose l'initiative parlementaire suivante :

La loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (RS 161.1) est modifiée comme suit :

Art. 68

Al. 1

Les listes (sur feuilles, pages ou cartes) au moyen desquelles les auteurs d'une initiative populaire recueillent des signatures doivent contenir les indications suivantes :

...

Let. c

une clause de retrait conforme aux exigences de l'article 73 ;

...

Art. 73

...

Al. 2bis

Le retrait d'une initiative populaire ne peut être assorti de conditions. Si l'Assemblée fédérale oppose à l'initiative un contre-projet indirect élaboré sous la forme d'un acte législatif qu'elle adopte au plus tard à la date du vote final sur l'initiative, le comité d'initiative peut déclarer qu'il retire son initiative à la condition expresse que le contre-projet indirect ne soit pas rejeté en votation populaire. Le retrait conditionnel prend effet :

Let. a

dès que le délai référendaire applicable au contre-projet indirect a expiré, si le référendum n'a pas été demandé ;

Let. b

dès que le non-aboutissement d'une demande de référendum déposée contre le contre-projet indirect a été dûment constaté ;

Let. c

dès que le Conseil fédéral a validé le résultat de la votation en vertu de l'art. 15, al. 1, si la demande de référendum a abouti et que le peuple a accepté le contre-projet indirect.

...

Art. 74

...

Al. 2bis

Si le comité d'initiative a déposé une déclaration de retrait conditionnel en faveur du contre-projet indirect et que celui-ci est rejeté en votation populaire, le Conseil fédéral soumet l'initiative populaire au vote du peuple et des cantons dans un délai de dix mois à compter de la date de validation du résultat de la votation en vertu de l'art. 15, al. 1,.

...

Begründung

A plusieurs reprises - lors de l'élaboration de contre-projets indirects à des initiatives populaires -, le Parlement s'est trouvé confronté au dilemme des initiants qui seraient prêts à retirer leur initiative en faveur d'un contre-projet indirect (législatif), mais qui craignent qu'un éventuel référendum lancé par le front opposé ne fasse ensuite tomber le contre-projet lui-même, les laissant les mains vides.

Le problème se pose une fois de plus - et de manière urgente - avec le contre-projet élaboré par la CEATE-E à l'initiative populaire "Eaux vivantes (Initiative pour la renaturation)": le comité serait disposé à la retirer mais craint que par la suite les milieux de l'économie électrique ne lancent un référendum, comme cela fut le cas en 1992.

Je demande donc aux deux CIP et aux deux conseils de traiter en urgence mon initiative parlementaire, afin d'arriver à temps (session d'hiver 2009) à donner au comité de l'initiative "Eaux vivantes" les assurances dont il a besoin pour le retrait de son projet.

Plus généralement, cette modification de la loi sur les droits politiques sera utile à renforcer l'instrument du contre-projet et à valoriser le travail du Parlement lorsqu'il désire obtenir le retrait d'une initiative populaire en faveur d'une modification de loi, qu'il a élaborée.

Verhandlungen

Au Conseil des États, Corina Casanova, la chancelière de la Confédération, s'est félicitée du projet de loi. Elle a souligné le sérieux de ce projet qui, bien qu'élaboré en un temps record par la Commission des institutions politiques, ne porte en rien atteinte aux droits du Parlement ou à ceux des auteurs de l'initiative. En outre, il permet d'éviter des scrutins inutiles. Le Conseil des États a approuvé les modifications proposées sans discussion ni opposition.

Au Conseil national, une minorité emmenée par Ernst Schibli (V, ZH) a proposé de ne pas entrer en matière sur le projet, arguant que celui-ci restreignait les droits populaires des électeurs. La proposition a trouvé le soutien du groupe UDC et d'une majorité du groupe radical-libéral. Pour Gabi Huber (RL, UR), il est impossible d'offrir aux auteurs d'une initiative populaire une quelconque garantie juridique qu'un contre-projet indirect entrera effectivement en vigueur. En outre, la proposition d'introduire le retrait conditionnel d'une initiative populaire ne ferait que rendre les droits populaires plus complexes et n'entraînerait aucune amélioration du statu quo pour toutes les personnes concernées. La proposition a finalement été rejetée à une faible majorité, par 82 voix contre 76. Par la suite, la Chambre basse a approuvé les décisions du Conseil des États, en introduisant toutefois deux nouvelles modifications rédactionnelles.

Le Conseil des États a approuvé les décisions du Conseil national sans discussion et à l'unanimité.

Au vote final, la loi a été adoptée par 40 voix contre 0 au Conseil des États et par 106 voix contre 88 au Conseil national.