Fondations collectives. Mieux gérer les risques, le manque de transparence et les conflits d'intérêts et créer le cadre nécessaire à cet effet

Wortlaut

Entre 2009 et 2017, le nombre des institutions de prévoyance a baissé d'environ 30 %. Les petites et moyennes entreprises sont toujours plus nombreuses à opter pour une fondation collective ou communautaire et de nouvelles formes de prévoyance apparaissent sur le marché. Certains prestataires ne respectent pas les normes de gouvernance relatives aux risques, à la transparence et aux conflits d'intérêts, comme le démontre le cas de la caisse de pensions Phoenix. Rappelons que ces dernières années, 80 % des dommages résultant d'une insolvabilité ont été causés par des institutions collectives. Or, pour les assurés, c'est une part importante de leur rente qui est en jeu. La Commission de haute surveillance de la prévoyance professionnelle a reconnu les risques qu'encourent les institutions et les assurés, mais ses compétences sont restreintes. Contrairement aux institutions communes dirigées efficacement en collaboration avec les partenaires sociaux (Proparis, Ciepp, Fonds interprofessionnel de prévoyance), des questions de parité se posent dans ces entités.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Comment peut-on garantir que les intérêts des assurés seront parfaitement préservés (art. 51b LPP) dans toutes les institutions de prévoyance ?

2. Le Conseil fédéral est-il conscient des risques que représentent les nouveaux modèles de prévoyance, peu réglementés ?

3. Le Conseil fédéral estime-t-il que la gestion paritaire impliquant la participation des assurés et prescrite par la loi (art. 51 LPP) est encore garantie lorsqu'une fondation de prévoyance est contrôlée par une entreprise privée ?

4. L'élection des représentants des assurés dans le conseil de fondation et la gestion paritaire (art. 51 LPP) sont-elles garanties dans les fondations collectives ?

5. Peut-on garantir que tous les actes juridiques passés sont bien conformes aux conditions usuelles du marché (art. 51c LPP) lorsqu'une fondation de prévoyance délègue sa direction et sa gestion de fortune à une seule société ?

6. Comment est-il possible de vérifier que les actes juridiques passés sont bien conformes aux conditions du marché et que les intérêts des assurés sont effectivement préservés (art. 51b al. 2 LPP) dans le cas d'une telle situation de dépendance ?

7. Comment peut-on garantir la sécurité de toute une institution lorsque les risques sont supportés à l'échelon des entités affiliées ?

8. Faut-il procéder à une révision législative pour pouvoir instaurer une surveillance spécifique des fondations collectives ou des directives sont-elles suffisantes ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le principe de responsabilité propre s'applique aux institutions collectives, comme à toutes les institutions de prévoyance. Cela signifie que la responsabilité première de garantir les intérêts des assurés incombe à l'organe suprême de l'institution. Si ce dernier délègue la direction ou la gestion de fortune à des tiers, il devra, entre autres, vérifier leur intégrité et leur loyauté, et annoncer chaque année les liens d'intérêts de ces personnes à l'organe de révision (art. 51c de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [LPP ; RS 831.40]), ou vérifier les liens d'intérêts qui lui sont annoncés.

En organisant la surveillance de manière pyramidale, le législateur a créé les conditions juridiques propres à garantir les intérêts des assurés en matière de loyauté et d'intégrité : l'organe de révision est tenu de vérifier que l'organe suprême respecte lui-même les dispositions en matière de loyauté et qu'il en contrôle le respect. L'autorité de surveillance cantonale ou régionale surveille les institutions de prévoyance et prend, si nécessaire, des mesures pour corriger les manquements.

2. Il est inexact de dire que les institutions collectives sont peu réglementées. D'une part, elles sont soumises à la législation générale qui s'applique à toutes les institutions de prévoyance. D'autre part, des dispositions légales visent spécifiquement les institutions collectives, par exemple celles qui portent sur les conditions de leur création. Ainsi, les institutions collectives doivent disposer d'un capital initial suffisant et d'une garantie bancaire de 500 000 francs pour une durée de cinq ans. Par ailleurs, dans les institutions collectives, les risques sont fondamentalement les mêmes que ceux des autres institutions de prévoyance. Mais il est vrai que, soumises à une forte concurrence, une partie d'entre elles présentent des taux de conversion trop élevés et des réserves de fluctuation de valeur trop faibles ; elles sont ainsi exposées à un risque de sous-couverture plus élevé que beaucoup d'autres institutions de prévoyance.

3./4. L'obligation de parité consistant à désigner le même nombre de salariés et d'employeurs dans l'organe suprême s'applique aussi aux institutions collectives (art. 51, al. 2 LPP), y compris lorsqu'elles ont délégué la gestion à des externes. Pour constituer l'organe suprême de toute institution collective nouvellement créée, des élections paritaires doivent être organisées un an au plus tard après la décision de prise en charge de la surveillance (art. 19 de l'ordonnance du 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle [OPP 1 ; RS 831.435.1]). Dans le système de surveillance décrit ci-dessus associant organes de révision et autorités de surveillance, les dispositions juridiques en vigueur permettent de garantir le respect de la parité dans les institutions collectives aussi. Dans le message du 19 novembre 2014 sur la réforme de la prévoyance vieillesse 2020, le Conseil fédéral avait proposé de réglementer plus clairement le droit de vote des salariés et de garantir le caractère démocratique des élections en imposant que celles-ci aient lieu sur la base de listes électorales. Bien que cette proposition ait été supprimée lors des débats parlementaires, le Conseil fédéral continue à la considérer comme judicieuse.

5./6. Avec la réforme structurelle, les obligations d'intégrité et de loyauté visant à éviter tout conflit d'intérêts sont entrées en vigueur le 1er janvier 2012 et elles s'appliquent également aux institutions collectives. Ainsi, les membres de l'organe suprême d'une institution collective ne peuvent pas participer à la gestion externe. Les actes juridiques passés par les institutions collectives doivent être conformes aux conditions usuelles du marché et garantir les intérêts de l'institution de prévoyance. Tout acte juridique passé avec des personnes proches doit être annoncé à l'organe de révision. Celui-ci doit vérifier que les actes juridiques garantissent les intérêts des institutions de prévoyance qui lui sont affiliées. Un appel d'offres doit être lancé pour tout acte juridique important passé avec des proches. Par " important ", on entend aussi les mandats de gestion et les mandats significatifs de gestion de fortune. La réglementation sur les appels d'offres concerne ainsi des attributions en matière de gestion à des employeurs qui sont affiliés à l'institution collective ou commune. En outre, les contrats passés entre les institutions de prévoyance et les entreprises de gestion externes qui portent sur la gestion de fortune, l'assurance et l'administration doivent être résiliables au plus tard cinq ans après leur conclusion. Ces prescriptions s'appliquent aussi lorsque la gestion est confiée à une seule entreprise ou à un conglomérat. Dans les situations délicates, les exigences posées à l'organe suprême se trouvent par conséquent plus élevées. L'autorité de surveillance est elle aussi tenue d'examiner de près ces situations. Si elle en arrive à la conclusion, dans un cas concret, que des procédures sont défaillantes, elle peut et doit ordonner des mesures permettant de remédier aux manquements.

7. Il incombe à l'organe suprême de garantir l'équilibre financier de l'institution collective. Il en va de même lorsque les risques actuariels ou les risques de placement sont délégués aux institutions de prévoyance. L'organe suprême doit veiller à ce que les risques soient identifiés et traités de manière appropriée. À cette fin, il doit, entre autres, faire en sorte que les institutions de prévoyance et lui-même soient informés de tous les risques et sachent qui supporte quels risques et en employant quels moyens.

8. La surveillance des institutions collectives ne doit pas être organisée de manière spécifique. La réforme structurelle a permis d'affiner et d'élargir les moyens de surveillance afin que les autorités de surveillance disposent des instruments nécessaires leur permettant d'exercer une surveillance effective et efficace, y compris sur les institutions collectives. Les autorités de surveillance peuvent par exemple réaliser un examen axé sur les risques pour les institutions collectives ou communes. Le système de surveillance a par ailleurs été renforcé par la création de la Commission de haute surveillance de la prévoyance professionnelle. Cependant, ni le législateur ni les autorités de surveillance et de haute surveillance ne peuvent garantir que, dans toutes les institutions de prévoyance, toutes les réglementations soient respectées par tous les responsables et en tout temps.

Réponse du Conseil fédéral.