Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de prendre les mesures nécessaires et de modifier l'ordonnance sur le service de la navigation aérienne de sorte que la langue utilisée en radiotéléphonie soit définie d'entente avec les cercles des utilisateurs de l'espace aérien et que, pour les vols à vue non commerciaux en Suisse, les communications radiotéléphoniques puissent continuer à s'effectuer dans la langue nationale locale en plus de l'anglais. Si les bases légales manquent pour ce faire, elles devront être élaborées et soumises à l'Assemblée fédérale.

Begründung

Avec la mise en oeuvre de l'ordonnance sur le service de la navigation aérienne (OSNA) - articles 5 et 5a, liés à l'article 10a de la loi fédérale sur l'aviation (LA) -, entrée en vigueur le 1er janvier 2019, le Conseil fédéral va beaucoup plus loin que l'objectif visé puisqu'il entend interdire les langues nationales aussi pour les vols à vue non commerciaux. Cette situation provoque des problèmes et des conditions inacceptables, ainsi qu'une inégalité de traitement. Ainsi, les petits aérodromes de Sion et Buochs, par exemple, devraient communiquer en anglais avec le pilote d'un planeur qui souhaite atterrir, alors que celui-ci pourrait toujours utiliser sa langue nationale avec l'aéroport intercontinental de Genève ou avec l'aéroport de Lugano. Concernant l'application de l'article 10a LA, intitulé "Langue utilisée en radiotéléphonie", la Parlement était parti du principe que la règle de l'usage exclusif de l'anglais toucherait en particulier les aéroports nationaux, le trafic aérien aux instruments et le trafic aérien commercial international régulier. Pour les espaces aériens inférieurs, les vols à vue non commerciaux, les aérodromes régionaux et les aérodromes militaires, la langue nationale locale devrait toujours pouvoir être utilisée par dérogation, en plus de l'anglais.

Aucune disposition internationale ne prévoit que l'anglais soit la seule langue pouvant être admise. L'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) prescrit ainsi l'usage de la langue locale et de l'anglais. L'Union européenne a abordé la question d'une langue unique en matière de trafic aérien dans son règlement d'exécution (EU) 2016/1185 du 20 juillet 2016. Ce règlement (SERA - Partie C) prévoit, sous SERA.14015 "Langue à utiliser dans les communications air-sol", que "la langue anglaise est utilisée pour les communications entre l'organisme ATS et les aéronefs dans les aérodromes enregistrant plus de 50 000 mouvements IFR internationaux par an". Le texte autorise néanmoins les États membres à ne pas appliquer cette obligation. La France, par exemple, a testé le bilinguisme dans ses principaux aéroports et décidé de conserver cette pratique. Une étude publiée sur le sujet montre que l'usage exclusif de l'anglais dans les communications radiotéléphoniques n'améliore pas la sécurité.

En Suisse, la navigation aérienne est assurée sur mandat de la Confédération. La relation entre le service de la navigation aérienne et les utilisateurs est un service public. La Constitution fédérale définit les langues nationales de la Suisse, garantit la liberté de langue et interdit toute discrimination fondée sur la langue. Par ailleurs, les cantons doivent veiller à la répartition territoriale traditionnelle des langues. Comme Skyguide remplit une tâche publique en matière de navigation aérienne, ces principes sont aussi applicables dans ce domaine, et tout particulier a le droit de communiquer par radiotéléphonie avec le service de navigation aérienne dans une langue nationale de façon sûre et correcte.

Avec cette entrée en vigueur non coordonnée, l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC) accepte de façon délibérée la réduction de la sécurité aérienne, ce qui ne saurait être toléré. L'OFAC est donc invité à renoncer aux publications annoncées pour le 20 juin 2019. Il doit maintenir la réglementation qui était en vigueur au 31 décembre 2018 jusqu'à ce que de meilleures solutions, appropriées, soient trouvées de concert avec toutes les parties prenantes.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral a exposé le contexte ainsi que les raisons à l'origine de cette modification législative en répondant à la motion Jauslin 19.3286, "Corriger le tir en matière de sécurité de l'aviation". En substance, il maintient que l'obligation d'utiliser l'anglais dans les communications radiotéléphoniques dans les espaces aériens contrôlés de Suisse est motivé par le souci de garantir la sécurité. Il n'a jamais été question que cette obligation s'étende à l'ensemble du territoire suisse ; les exceptions (espaces aériens de classe E et G, régions proches de la frontière) ont été communiquées d'emblée puis mises en oeuvre par voie d'ordonnance conformément au message et aux délibérations parlementaires. Ainsi que le laissent apparaître les débats au Parlement, les associations concernées ont été consultées. Aucune objection substantielle n'a été formulée au sujet de la réglementation qui devait figurer dans l'ordonnance sur le service de la navigation aérienne (OSNA).

À la différence de l'espace aérien français, où le français et l'anglais ont cours, les pilotes en Suisse communiquent en anglais, en allemand, en français ou en italien. Ce multilinguisme complique la compréhension de la situation régnant dans l'espace aérien par les pilotes (allophones) qui écoutent les conversations radio en vol.

Les contours de la liberté de la langue garantie par la Constitution ne sont pas nettement définis dans la doctrine et dans la pratique. Il est cependant vrai que l'usage obligatoire de la seule langue anglaise dans les communications radiotéléphoniques avec le service de la navigation aérienne constitue une entorse à l'article 70 de la Constitution (Cst.) et est susceptible de limiter la liberté de la langue. Le message relatif à la révision partielle 1+ de la loi sur l'aviation (LA, RS 748.0) montre toutefois que cette question a été étudiée par le législateur. Le message énonce que le fait de déroger à la Constitution et de restreindre la liberté linguistique exige une base légale formelle, d'où l'introduction de l'article 10a dans la LA. Naturellement, la réglementation répond à un intérêt public tout en respectant le principe de proportionnalité, ce qui se reflète dans les possibilités, évoquées ici, de déroger à la règle et dans les mesures d'atténuation envisagées. Les conditions requises pour restreindre un droit fondamental (cf. art. 36 Cst.), en l'occurrence la liberté de la langue, sont donc en l'espèce réunies.

Le message concernant la révision 1+ de la loi sur l'aviation précise par ailleurs que l'usage unique de l'anglais introduit à l'article 10a peut avoir pour conséquence que certains pilotes soient contraints de rattraper les examens d'anglais ou ne soient plus autorisés à voler dans l'espace aérien suisse contrôlé, ni à atterrir ou décoller sur des aérodromes contrôlés du fait de leurs lacunes linguistiques. Le Conseil fédéral est toujours de l'avis que ces exigences et restrictions supplémentaires sont supportables compte tenu des gains de sécurité promis par l'usage de la seule langue anglaise.

L'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC) envisage plusieurs mesures destinées aux pilotes qui n'ont pas passé l'examen linguistique requis. Depuis avril 2019, l'OFAC propose des examens de radiotéléphonie adaptés aux pilotes de planeur. Cet examen est également ouvert aux pilotes d'avions et d'hélicoptères. Ces derniers doivent de plus passer une évaluation OACI de leurs compétences linguistiques (ELPC) pour pouvoir voler dans les espaces aériens contrôlés. L'OFAC réalise en ce moment une analyse comparative avec les pays limitrophes pour déterminer le niveau linguistique souhaitable. L'OFAC planche en outre sur des adaptations à moyen et long terme afin de simplifier les examens de langue pour les pilotes.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.