Öffentliches Beschaffungsrecht. Differenzen zwischen dem Bund sowie den Kantonen und Gemeinden bezüglich Arbeitnehmerschutz beseitigen

Wortlaut

Der Bundesrat wird beauftragt, eine Änderung des Binnenmarktgesetzes vom 6. Oktober 1995 (BGBM) vorzulegen, die es den Kantonen erlaubt, bei öffentlichen Beschaffungen des Kantons oder der Gemeinden betreffend die Einhaltung der Arbeitnehmerschutzbestimmungen das "Leistungsortsprinzip" anzuwenden, nach dem Muster von Artikel 12 Absatz 1 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 2019 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB).

Begründung

Das Parlament hat am 21. Juni 2019 die Totalrevision des BöB (nBöB) verabschiedet. Dabei hat es beschlossen, in Artikel 12 Absatz 1 betreffend die Einhaltung der Arbeitnehmerschutzbestimmungen das "Leistungsortsprinzip" beizubehalten. Nun ist das nBöB aber nur für Beschaffungen des Bundes anwendbar. Für Beschaffungen der Kantone und der Gemeinden gilt die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB). Im Gegensatz zum BöB stellt die IVöB in ihrem Artikel 12 Absatz 1 betreffend die Einhaltung der Arbeitnehmerschutzbestimmungen auf das "Herkunftsortsprinzip" ab. Diese Rechtsungleichheit zwischen den öffentlichen Beschaffungen der Kantone und Gemeinden einerseits und denjenigen des Bundes andererseits erklärt sich formell aus dem Umstand heraus, dass die IVöB als interkantonale Vereinbarung, anders als das nBöB, das BGBM beachten muss, das ebenfalls das "Herkunftsortsprinzip" kennt.

An einem konkreten Beispiel illustriert: Wenn ein Unternehmen mit Sitz in Zürich im Rahmen einer öffentlichen Beschaffung eine Leistung in Lausanne erbringt, muss es die im Kanton Waadt geltenden Arbeitnehmerschutzbestimmungen einhalten, wenn es sich um eine Beschaffung des Bundes handelt, jedoch "nur" die Arbeitnehmerschutzbestimmungen des Kantons Zürich, wenn es sich um eine kantonale oder kommunale Beschaffung handelt.

Auf den ersten Blick scheint das relativ unerheblich zu sein, kann man doch annehmen, dass angesichts des Umstandes, dass es sich beim Arbeitnehmerschutzrecht in erster Linie um Bundesrecht handelt, die Rechtslage in den beiden Kantonen sich kaum gross unterscheiden wird. Doch wäre dies etwas voreilig, gibt es doch zahlreiche kantonale Unterschiede einerseits in der Rechtsetzung über den Arbeitnehmerschutz und andererseits was die Existenz von Gesamtarbeitsverträgen betrifft oder Normalarbeitsverträge, die manchmal lediglich in einem einzigen Kanton oder in einzelnen Kantonen anwendbar sind. Kommt hinzu, dass Unterschiede etwa in der Belastung mit Steuern und Abgaben oder bei den Löhnen, die zunächst minim erscheinen, unter dem Strich zu erheblichen Unterschieden in den offerierten Preisen führen können, was dann umso erheblicher ist, je mehr der Preis die Beschaffung bestimmt. Daraus können sich beim Vergabeentscheid schnell einmal Wettbewerbsnachteile für Anbieterinnen aus andern Kantonen ergeben.

Es drängt sich von daher auf, das BGBM zu ändern, um dieses Nebeneinander von zwei sich gegenseitig ausschliessenden Prinzipien zu beseitigen.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Das Bundesgesetz über den Binnenmarkt (BGBM; SR 943.02) ist ein Rahmengesetz, das hauptsächlich darauf abzielt, von den Kantonen und Gemeinden aufgestellte Beschränkungen des Marktzugangs abzubauen. Es legt das Herkunftsortsprinzip (Art. 2 Abs. 3 BGBM) als Grundpfeiler für die Förderung eines einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraums (Art. 95 Abs. 2 der Bundesverfassung; SR 101) fest. Bei der Erarbeitung dieses Gesetzes wurde die Anwendung des Leistungsortsprinzips für die Arbeitsbedingungen im öffentlichen Beschaffungswesen diskutiert, insbesondere im Rahmen der Vernehmlassung (siehe Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Binnenmarkt vom 23. November 1994; BBl 1995 I 1213). Der Bundesrat war der Ansicht, dass mit einer Reglementierung, bei der die öffentlichen Beschaffungen immer unter Einhaltung der geltenden Gesamtarbeitsverträge (GAV) am Leistungsort ausgeführt werden müssen, externe Konkurrentinnen und Konkurrenten, die an andere GAV gebunden sind, praktisch vom betreffenden Markt ausgeschlossen würden, da sie gezwungen wären, über eine eigene Niederlassung in der entsprechenden Region zu verfügen. Ausgehend von der Feststellung, dass das Schutzniveau der GAV für die verschiedenen Branchen in der ganzen Schweiz ungefähr vergleichbar ist, wurde im BGBM somit das Herkunftsortsprinzip verankert. Der Bundesrat steht nach wie vor hinter dieser Entscheidung.

Im Rahmen der Totalrevision des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB; SR 172.056.1) wurde die Frage diskutiert, welche Vorschriften im Bereich Arbeitsbedingungen auf lokaler Ebene für Beschaffungen des Bundes gelten sollten. Der Bundesrat hatte sich in seinem Entwurf für eine Harmonisierung zwischen den Rechtsordnungen des Bundes und der Kantone ausgesprochen und die Übernahme des Herkunftsortsprinzips vorgeschlagen, an das die Kantone durch das BGBM gebunden sind (siehe Botschaft zur Totalrevision des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. Februar 2017; BBl 2017 1851). Das Parlament hat jedoch die Revisionsvorlage für das BöB geändert und das Leistungsortsprinzip beibehalten. In der parlamentarischen Debatte wurde das Parlament darauf hingewiesen, dass dies zu einem gewissen Widerspruch zwischen dem Beschaffungsrecht auf Bundesebene und jenem auf kantonaler Ebene führen würde.

Auch wenn die Kantone aufgrund des BGBM nicht grundsätzlich das Leistungsortsprinzip vorschreiben können, lässt sich dessen Anwendung im Ausnahmefall rechtfertigen, insbesondere wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.

Dies würde beispielsweise zutreffen, wenn die GAV unterschiedlich sind und bezüglich Lohn bedeutend voneinander abweichen (Bedingungen von Art. 2 Abs. 5 und Art. 3 BGBM, siehe Gutachten der Wettbewerbskommission vom 21. Oktober 2019 betreffend Zulässigkeit des Leistungsortsprinzips für Arbeitsbedingungen im kantonalen Beschaffungsrecht, zuhanden des Interkantonalen Organs für das öffentliche Beschaffungswesen).

Angesichts dessen beabsichtigt der Bundesrat nicht, eine Änderung des BGBM im Sinne des Motionärs vorzuschlagen. Die Vorschriften des Herkunftsorts spielen eine entscheidende Rolle für die Schaffung eines einheitlichen Schweizer Wirtschaftsraums und die Umsetzung des zentralen Grundsatzes des freien Marktzugangs.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.