Wortlaut

La coopération internationale en matière pénale est très importante pour lutter contre l'impunité et établir un ordre juridique international. Pour la Suisse, elle devient toutefois problématique lorsqu'un État partenaire l'utilise à des fins politiques au détriment de l'état de droit et des droits de l'homme. L'art. 2 EIMP prévoit que la coopération en matière pénale doit être refusée si une procédure tend à poursuivre une personne en raison de ses opinions politiques. Dans la pratique, on observe que cette règle est rarement respectée et que le MPC et les autres ministères publics ont souvent de la peine à traiter adroitement les affaires politiquement sensibles. D'où les questions suivantes :

1. Quelles mesures le Conseil fédéral prend-il pour garantir le respect de l'art. 2 EIMP ?

2. Comment le MPC traite-t-il les dossiers qui ont une dimension politique ? Existe-t-il des processus automatisés permettant de déceler si un cas présente des enjeux politiques ?

3. Comment l'OFJ procède-t-il lorsqu'il transmet des demandes d'entraide judiciaire au MPC ou à d'autres ministères publics et lorsqu'il traite des demandes d'arrestation ou d'extradition ayant une dimension politique ? Existe-t-il des processus de diligence automatisés permettant de déceler si un cas présente des enjeux politiques ? Que fait-on pour tenir compte des rapports des organisations internationales ?

4. Quelles mesures le Conseil fédéral a-t-il prises pour éviter que les notices rouges d'Interpol, les extraditions et l'entraide judiciaire ne soient utilisées pour persécuter des dissidents politiques dans des pays autoritaires et des pays où l'état de droit est fragile ?

5. L'OFJ et le MPC peuvent-ils refuser des demandes d'arrestation, d'extradition et d'entraide judiciaire pour cause de persécution politique ? Font-ils réellement usage de ce droit ? Si oui, combien de fois l'ont-ils fait au cours des cinq dernières années ?

6. Que pense le Conseil fédéral des reproches que les États-Unis ont formulé à l'encontre de la Suisse dans le cadre des affaires Magnitski, Alekseïev et Navalny ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. L'Office fédéral de la justice (OFJ) et l'autorité d'exécution de l'entraide judiciaire examinent d'office s'il existe des motifs pour exclure l'entraide, notamment en vertu de l'art. 2 de la loi sur l'entraide pénale internationale (EIMP ; RS 351.1) (voir ch. 3). Les instances de recours examinent également cette question si des griefs ont été portés devant elles à ce sujet. Il n'est pas nécessaire que le Conseil fédéral prenne des mesures supplémentaires.

2. En raison de la séparation des pouvoirs, le Conseil fédéral ne saurait se prononcer sur la manière de procéder du MPC. Celui-ci est toutefois tenu d'examiner d'office les motifs d'irrecevabilité au sens de l'art. 2 EIMP (voir ch. 3).

3. L'OFJ soumet toute demande d'entraide judiciaire à un examen sommaire à sa réception. Il procède à une analyse des risques, en particulier dans les échanges avec les États avec lesquels la Suisse n'a encore jamais collaboré ou bien avec lesquels elle n'est pas liée par un accord bilatéral ou multilatéral. Si un État avec lequel il existe un accord enfreint gravement les instruments conclus en matière de droits de l'homme et cités à l'art. 2 EIMP, une nouvelle appréciation a lieu. L'OFJ consulte à cet effet les rapports des organisations internationales. S'il parvient à la conclusion qu'une analyse approfondie des risques est nécessaire, il s'impose d'examiner la situation générale dans l'État en question et, le cas échéant, la situation individuelle de la personne concernée, mais aussi d'étudier s'il est possible d'écarter d'éventuelles réserves quant aux garanties fournies par l'État requérant. En un tel cas, l'OFJ procède en accord avec le DFAE. Une fois l'examen achevé, soit il rejette la demande, soit il demande les garanties nécessaires, soit il transmet l'affaire à l'autorité d'exécution. Dans ce dernier cas, cela ne signifie pas encore que la Suisse accordera l'entraide judiciaire. La personne concernée conserve la possibilité de faire valoir auprès de l'autorité d'exécution un motif d'irrecevabilité au sens de l'art. 2 EIMP. Si cette allégation paraît vraisemblable, l'autorité d'exécution ou l'instance de recours peut prendre contact avec le DFAE. L'OFJ, de son côté, peut au besoin faire recours contre la décision de l'autorité d'exécution, ou bien il est invité à se prononcer par l'instance de recours. Il peut à cette occasion donner son avis sur l'existence d'un motif d'irrecevabilité au sens de l'art. 2 EIMP.

La coopération est exclue dans les cas d'extradition ayant une dimension politique, tant par les art. 2 et 3 EIMP que par les traités d'extradition multilatéraux et bilatéraux. L'OFJ n'ordonne alors pas la détention en vue de l'extradition. Si une procédure d'extradition est en cours et que la personne poursuivie prétend l'être pour un délit politique ou que l'instruction laisse apparaître des raisons sérieuses de croire que l'acte revêt un caractère politique, la décision incombe à la cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral (et, en dernière instance, au Tribunal fédéral), sur proposition de l'OFJ (art. 55, al. 2, EIMP). Outre la jurisprudence actuelle, l'examen de ces questions repose sur les avis du DFAE et d'autres autorités spécialisées (par ex. le SEM), selon le cas de figure, et, éventuellement, sur les rapports des organisations internationales et des ONG.

4. Avant la publication des notices rouges, la Commission de contrôle des fichiers d'Interpol (CCF), organe indépendant du Secrétariat général de cette organisation, situé à Lyon, examine systématiquement s'il existe un contexte politique ou bien une violation possible de l'art. 3 du statut d'Interpol. Le cas échéant, la notice n'est pas publiée. La personne poursuivie ou son État d'origine par exemple peuvent aussi demander un tel examen. Pour le reste, nous renvoyons aux réponses aux ch. 1 et 3 concernant le respect de l'art. 2 EIMP.

5. En pratique, il est plutôt rare que la Suisse reçoive des demandes d'arrestation ayant un caractère nettement politique (voir ch. 4). Si cela se produit néanmoins, les autorités suisses peuvent refuser l'extradition pour ce motif. Les motifs d'irrecevabilité des demandes d'extradition ne sont pas recensés, si bien qu'il n'est pas possible de donner une réponse chiffrée.

Comme on l'a exposé au ch. 3, l'OFJ ne rejette lui-même les demandes d'entraide judiciaire qu'au stade de l'examen sommaire préalable. Il fait usage de cette compétence, mais ne tient pas de statistique.

6. L'OFJ a reçu de la Russie plusieurs demandes d'entraide judiciaire qu'il a transmises après examen sommaire aux autorités compétentes, pour examen détaillé et exécution. Les parties à la procédure peuvent faire valoir leurs arguments et contester les décisions par la voie judiciaire. Le Conseil fédéral et les autorités suisses sont conscients que ces procédures d'entraide s'inscrivent dans un contexte fortement politisé. Le Conseil fédéral prend acte des inquiétudes exprimées par certains parlementaires américains, mais il souligne que les affaires citées sont traitées strictement selon les critères définis par la loi.

Réponse du Conseil fédéral.