Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de créer un fonds indépendant du budget de la Confédération et poursuivant des objectifs à la fois de rendement et d'intérêt général. Ce fonds souverain serait financé en premier lieu par une partie à déterminer des réserves monétaires de la Banque nationale suisse (BNS), en contrepartie d'obligations d'un montant équivalent émises par ce même fonds souverain et servant de garantie. Les bénéfices réalisés par ce fonds souverain seront répartis entre la Confédération et les cantons selon la même clef de répartition que celle qui est appliquée aux bénéfices de la Banque nationale.

Avec la part qui lui reviendra, la Confédération pourra :

1. prendre au moyen d'une augmentation des fonds propres des participations dans des entreprises d'importance systémique (notamment des PME) qui sont exposées au danger imminent d'être rachetées par des entreprises étrangères, notamment publiques ;

2. reprendre des éléments stratégiques tels que des infrastructures, des immeubles, des brevets ou des biens meubles, lorsque cela est nécessaire pour garantir la préservation et le bon fonctionnement de secteurs économiques indispensables et manifestement performants ;

3. financer des programmes d'investissement en vue de stimuler la relance économique et de préserver les avantages concurrentiels de la Suisse, notamment les infrastructures dans les domaines des transports, des réseaux informatiques, de la santé publique, de la production, du tourisme, de la formation et de la recherche.

Le fonds sera placé sous la surveillance du Conseil fédéral, mais agira indépendamment de toute influence politique. Le Conseil fédéral définira également son mandat de prestations et ses objectifs stratégiques, et rendra compte chaque année aux chambres fédérales des activités du fonds.

Begründung

La BNS dispose actuellement de réserves monétaires de plus de mille milliards de francs suisses. Sur ces réserves, la BNS investit actuellement près de 200 milliards de francs suisses en actions étrangères.

Or, sans même parler des risques de fluctuation et de réputation que ces placements peuvent faire courir à la BNS, celle-ci n'a pas pour mission d'investir la fortune nationale suisse à l'étranger.

Le rôle de la BNS est d'abord et avant tout de veiller à la stabilité monétaire et à la stabilité des prix. Elle n'est ni un gestionnaire de fortune ni un investisseur chargé de placer des capitaux dans des entreprises étrangères. Du reste, placer une grande partie de ses réserves monétaires dans des actions étrangères rend à terme la BNS vulnérable.

Un fonds souverain pourrait investir une partie de ces réserves monétaires de manière à la fois plus avantageuse, plus stratégique et plus indépendante, à l'exemple des fonds souverains norvégien ou singapourien. La BNS serait ainsi déchargée de cette responsabilité, du moins en partie.

Les fonds souverains mis en place il y a plusieurs décennies par la Norvège et Singapour montrent que ces fonds peuvent parfaitement s'acquitter de cette responsabilité pour le bien du pays, en faisant preuve d'une approche stratégique, d'une excellente gouvernance et d'une transparence suffisante. On ne voit pas pourquoi cela ne serait pas possible en Suisse.

Les bénéfices pourraient être répartis de la même manière que les bénéfices de la BNS. La solution n'affecterait en rien les droits des cantons ou de la Confédération. Enfin, les bénéfices qui reviendraient à la Confédération pourraient être investis de manière ciblée en Suisse.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Le transfert demandé dans le cadre de la motion d'une partie des réserves monétaires de la Banque nationale suisse (BNS) dans un fonds souverain constituerait une atteinte à l'indépendance de cette dernière garantie par la Constitution et limiterait sa marge de manoeuvre en matière de politique monétaire. Les réserves monétaires de la BNS sont directement liées à sa politique monétaire. La forte hausse des réserves et du bilan enregistrée ces dernières années est due en grande partie aux vastes acquisitions de devises réalisées par la BNS afin de prévenir une appréciation excessive du franc suisse et de lutter contre le risque de déflation inhérent. Pour mettre en oeuvre sa politique monétaire, la BNS doit pouvoir disposer de ses réserves monétaires de manière illimitée et les augmenter ou les réduire en fonction des exigences de sa politique. La marge de manoeuvre de la BNS serait restreinte si une partie de ses réserves monétaires était transférée dans un fonds en contrepartie d'une créance illimitée et donc non liquide.

En outre, la création d'un fonds souverain alimenté par les réserves monétaires de la BNS n'apporterait aucun avantage en matière de politique et de performance de placements par rapport au système actuel. À ce jour, la BNS investit déjà de manière professionnelle dans des placements en devises et axe sa politique de placements sur une liquidité élevée et une large diversification. Un fonds souverain ne pourrait ni garantir les placements en devises transférés ni les convertir en francs sans exercer une pression supplémentaire sur le franc et saper la politique monétaire. L'utilisation des bénéfices en Suisse supposerait également leur conversion en francs et, partant, une pression à la hausse sur notre monnaie. Dans le modèle du fonds souverain, les actifs seraient donc exposés aux mêmes risques de change que les réserves monétaires de la BNS. Si le fonds essayait d'augmenter le potentiel de bénéfices en relevant par exemple la part des actifs par rapport à la BNS, les risques seraient d'autant plus grands.

Par ailleurs, la motion n'indique pas clairement ce qu'il se passerait en cas de pertes sur des placements d'actifs du fonds souverain. Il faudrait soit que le fonds se dote de capitaux propres supplémentaires dès sa création pour pouvoir absorber ces pertes, soit que la BNS amortisse une partie de sa créance envers le fonds en cas de surendettement. Le risque de placement pèserait alors toujours sur elle. Une dotation en capitaux propres à partir des ressources de la Confédération grèverait les finances fédérales au titre des dépenses d'investissement et ne serait possible, compte tenu de la règle actuelle du frein à l'endettement, que si des économies ou des recettes supplémentaires d'un même montant étaient générées, ce qui n'est pas réaliste eu égard à la taille du fonds et à son besoin en capitaux propres de plusieurs milliards.

Enfin, le transfert, de la BNS dans un fonds souverain, d'une partie des réserves monétaires et donc des bénéfices qui en résulteraient réduirait le futur potentiel de distributions régulières de bénéfices de la BNS à la Confédération et aux cantons. Une diminution de ces distributions et l'affectation demandée de la part de la Confédération aux bénéfices du fonds limiteraient la marge de manoeuvre de la Confédération en matière de politique budgétaire et, suivant le moment du transfert des réserves monétaires, reporteraient la réduction de l'endettement lié au coronavirus qui est prévue dans un délai de 11 à 13 ans. Conformément à la décision du Conseil fédéral de juin 2021, la part de la Confédération aux distributions additionnelles de la BNS, qui est actuellement de 1,3 milliard de francs par année au maximum, doit être utilisée pour résorber le découvert lié au coronavirus (voir message du Conseil fédéral du 18 mars 2022).

Les fins pour lesquelles la part de la Confédération aux bénéfices du fonds souverain devrait être utilisée selon la motion sont vastes et très hétérogènes : elles vont des participations dans des entreprises stratégiques à la relance économique, en passant par le financement d'infrastructures, la formation et la recherche. De l'avis du Conseil fédéral, il n'est pas judicieux du point de vue de la politique budgétaire de financer, à partir des bénéfices d'un fonds souverain, des objectifs aussi hétéroclites sans avoir une vue d'ensemble des différents domaines.

Pour les raisons susmentionnées, le Conseil fédéral n'est pas convaincu par la création d'un fonds souverain à partir des réserves monétaires de la BNS, ni par l'affectation des bénéfices aux fins indiquées.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.