Wortlaut

Premièrement, le Conseil fédéral est invité à examiner dans quelle mesure le droit en vigueur permet en principe d’exercer une surveillance sur les procureures et procureurs fédéraux extraordinaires désignés par l’autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération (AS-MPC) et quelle serait l’étendue de cette surveillance.

Deuxièmement, il est invité à indiquer quelles bases légales doivent éventuellement être adaptées pour que la surveillance exercée sur les procureures et procureurs fédéraux extraordinaires désignés par l’AS-MPC corresponde, s’agissant de l’étendue et des compétences, à la surveillance exercée par le Ministère public de la Confédération (MPC) sur les procureures et procureurs fédéraux désignés par lui-même. Il s’agira à cet égard d’exposer dans le détail les compétences attribuées au MPC de lege lata.

Troisièmement, le Conseil fédéral est invité à examiner quelles conditions doivent être remplies pour que l’AS-MPC puisse exercer une telle fonction de surveillance et, si ces conditions ne peuvent être satisfaites, quelle autre autorité devrait être chargée d’exercer la surveillance ou s’il faudrait éventuellement créer une nouvelle autorité à cet effet.

Le Conseil fédéral est prié de fournir les informations demandées dans le cadre d’un rapport.

Begründung

Ce postulat s’inscrit dans le cadre des investigations menées par les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) sur la tentative de chantage à l’encontre du conseiller fédéral Alain Berset. Dans ce contexte, des informations avaient fuité des dossiers de procédure pénale. Le 17 septembre 2021, le MPC a déposé une plainte pénale contre inconnu pour violation du secret de fonction. Une indiscrétion en provenance du MPC n’ayant pu être exclue, l’AS-MPC a nommé le 27 octobre 2021 un procureur extraordinaire chargé d’enquêter sur une possible violation du secret de fonction.

Le procureur extraordinaire a mis un terme à la procédure le 30 janvier 2022. Il a considéré qu’en vertu de l’art. 67 de la loi sur l’organisation des autorités pénales[1], il s’agissait uniquement de vérifier si l’indiscrétion avait été commise par un procureur ou une procureure de la Confédération, raison pour laquelle les investigations ont été limitées à cela. Ayant estimé cette hypothèse invraisemblable au terme de ses investigations, le procureur extraordinaire a classé la procédure. L’AS-MPC et les CdG sont parvenues à la conclusion que ce classement n’était pas satisfaisant et qu’il s’expliquait en premier lieu par la mauvaise interprétation que le procureur extraordinaire avait faite de l’art. 67 LOAP.

Selon le droit en vigueur, l’ordonnance de classement ne pouvait pas faire l’objet d'un recours, car l’AS-MPC n’avait pas la qualité de partie et n’était pas lésée. De l’avis de l’AS-MPC, le conseiller fédéral Berset n’avait pas non plus la qualité de partie dans la procédure engagée pour violation du secret de fonction et ne pouvait donc pas recourir contre l’ordonnance de classement. L’AS-MPC a précisé qu’elle n’avait pas compétence pour donner des instructions à un procureur extraordinaire nommé par elle en ce qui concerne l’activité de ce dernier. Elle a expliqué que les procureurs extraordinaires qu’elle nomme sont indépendants de l’AS-MPC et que l’AS-MPC n’est pas un parquet général. En revanche, les procureurs extraordinaires nommés par le MPC doivent faire régulièrement rapport à ce dernier. Ils doivent également faire approuver leurs ordonnances de classement par le procureur général de la Confédération.

Il en ressort que les compétences des procureurs et procureures extraordinaires et aussi celles de surveillance diffèrent selon qu’ils ont été nommés par l’AS-MPC ou par le MPC. Les CdG parviennent à la conclusion que cette distinction ne se justifie pas objectivement et qu’elle doit être éliminée.

[1] Loi du 19.3.2010 sur l’organisation des autorités pénales de la Confédération (loi sur l’organisation des autorités pénales, LOAP ; RS 173.71)

Antrag des Bundesrates

Rejet

Stellungnahme des Bundesrates

Lorsqu’il a adopté la loi sur l’organisation des autorités pénales (LOAP ; RS 173.71), le Parlement a tâché d’octroyer la plus grande indépendance possible au Ministère public de la Confédération (MPC). C’est ainsi que ce dernier a été détaché de l’administration fédérale et que sa surveillance a été confiée à un nouvel organisme, l’Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération (AS-MPC). L’AS‑MPC peut édicter des directives de portée générale sur la manière dont le MPC doit s’acquitter de ses tâches, à l’exclusion des instructions dans un cas d’espèce relatives à l’ouverture, au déroulement ou à la clôture de la procédure, à la représentation de l’accusation devant le tribunal ou aux voies de recours (art. 29, al. 2, LOAP). Cette restriction garantit l’indépendance du MPC. Les procureurs extraordinaires nommés par l’AS-MPC elle-même peuvent également se prévaloir de cette indépendance. Un procureur extraordinaire est désigné uniquement en cas de poursuite pénale contre un procureur en chef ou un procureur en raison d’une infraction en rapport avec son activité (art. 67, al. 1, LOAP). Il s’agit d’éviter de donner lieu à des soupçons de partialité ou d’idées préconçues. Le procureur général de la Confédération ne peut pas intervenir dans cette procédure en vertu de son pouvoir d’instruction (art. 13, al. 1, let. a, et 2, LOAP), car le procureur extraordinaire ne lui est pas subordonné hiérarchiquement. C’est là la différence principale avec les procureurs extraordinaires qu’il nomme lui-même. Selon l’art. 5, al. 4, du règlement sur l’organisation et l’administration du Ministère public de la Confédération (RS 173.712.22), le procureur général de la Confédération peut mandater une personne externe en qualité de procureur extraordinaire pour la durée du traitement de procédures. Dans le cadre d’un tel mandat, celui-ci peut remplir toutes les tâches du ministère public prévues par le code de procédure pénale (CPP ; RS 312.0). Le procureur général est responsable de ces procureurs extraordinaires, dont il est le supérieur hiérarchique, ce qui implique qu’il peut leur donner des instructions (art. 13, al. 1, let. a, et 2, LOAP). Son pouvoir d’instruction fait pendant à la responsabilité qu’il assume et comprend la prérogative de donner des instructions en général et dans un cas d’espèce. Soumettre les procureurs extraordinaires nommés par l’AS-MPC à une surveillance reviendrait à conférer à l’autorité de surveillance le droit de leur donner des instructions dans un cas d’espèce – puisqu’ils sont institués pour une procédure unique. Cela contredirait l’art. 29, al. 2, LOAP. L’indépendance de ces magistrats ne serait plus garantie. En ce qu’ils n’ont pas de supérieurs hiérarchiques, ils sont dans une position comparable à celle du procureur général de la Confédération, qui n’a lui non plus aucun supérieur habilité à lui donner des instructions dans un cas d’espèce. Cette différence de traitement, mise en lumière par le postulat, repose sur des motifs objectifs : le procureur général de la Confédération est à la tête de tous les membres du MPC, si bien qu’il porte la responsabilité de toutes les activités relevant de cet organe. Il a par conséquent un vaste pouvoir d’instruction envers les personnes qui lui sont subordonnées. A l’inverse, il est interdit à l’AS-MPC de donner des instructions dans un cas d’espèce aux procureurs extraordinaires. Elle ne porte pas la responsabilité de leur activité. Dès lors qu’on lui donnerait cette compétence, elle aurait à répondre des affaires menées par ces procureurs, et leur indépendance ne serait plus garantie. On aurait également à se demander si l’AS-MPC doit être habilitée à donner des instructions au procureur général dans un cas d’espèce. La question se poserait dans les mêmes termes si l’on confiait la surveillance à une autre autorité. Rappelons cependant que l’art. 29, al. 2, LOAP exclut l’existence d’un tel pouvoir d’instruction. Il faut de plus noter que le 24 avril 2023, l’AS-MPC a adopté une nouvelle pratique concernant la désignation d’un membre du MPC ou la nomination d’un procureur extraordinaire. Selon cette nouvelle directive, les dénonciations pénales visant des membres du MPC doivent être instruites en premier lieu par le MPC lui-même, car tant la taille que l’organisation de ce dernier permettent de garantir suffisamment l’indépendance des personnes chargées de l’instruction. L’AS-MPC ne devrait nommer un procureur extraordinaire que si la dénonciation vise le procureur général de la Confédération ou ses suppléants, ou bien si une dénonciation visant un procureur ordinaire semble avoir des motifs substantiels.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.