Wortlaut

1. De manière générale, que peut faire la Suisse pour se défendre contre une décision erronée rendue par la Cour européenne des droits de l’homme (Cour EDH) et pour éviter une condamnation ou annuler une condamnation déjà prononcée (lorsque la Cour EDH étend par exemple son pouvoir de cognition, élargit le champ des droits de l’homme sans justification fournie par les textes ou les travaux préparatoires ou se prononce sur des questions qui ne relèvent en aucune façon de la Convention européenne des droits de l’homme [CEDH] et ses protocoles additionnels) ?

2. Que pense le Conseil fédéral de la mise en place par la Cour EDH de nouvelles garanties en matière de droits de l’homme, sachant d’une part que le peuple et les cantons ont expressément dit non à une juridiction constitutionnelle (art. 190 Cst.), mais d’autre part que les lois fédérales n’en sont pas moins de plus en plus contrôlées par le truchement de la CEDH quant à leur compatibilité avec le droit supérieur ?

3. Eu égard à la récente extension des garanties en matière de droits de l’homme par l’arrêt rendu sur le recours déposé par les « Aînées pour la protection du climat » et, de manière générale, à l’élargissement du champ d’application de la CEDH par le droit jurisprudentiel, le Conseil fédéral estime-t-il encore défendable d’avoir ratifié la CEDH sans la soumettre, ni avant ni après, au référendum facultatif ou obligatoire ?

4. Dans combien d’affaires définitivement jugées par la Cour EDH et l’ancien Comité des Ministres (donc sans compter les requêtes déclarées irrecevables ou radiées du rôle) la Suisse a-t-elle été condamnée pour au moins une violation des garanties de la CEDH (indiquer le nombre d’affaires définitivement jugées concernant la Suisse et le nombre de condamnations, pour chaque année séparément depuis la ratification) ?

5. Combien de fois le juge suisse actuel à la Cour EDH, Andreas Zünd, s’est-il prononcé en faveur d’une condamnation de la Suisse en raison d’au moins une violation des garanties de la CEDH dans les affaires concernant la Suisse qui ont été définitivement jugées par la Cour EDH (donc sans compter les requêtes déclarées irrecevables ou radiées du rôle) [réponse si possible sur la base du dispositif [par ex. en cas d’unanimité], des délibérations publiques sur l’arrêt ou d’avis particuliers] ?

6. Lorsqu’un juge de la Cour EDH se prononce fréquemment, dans une proportion supérieure à la moyenne, pour ne pas dire systématiquement, pour ou contre une condamnation dans des affaires qui concernent son propre pays, le Conseil fédéral estime-t-il de manière générale que cela affecte l’indépendance du pouvoir judiciaire ?

7. De quelles possibilités le Tribunal fédéral dispose-t-il pour empêcher une condamnation de la Suisse sur la base de la jurisprudence de la Cour EDH relative à la prise en compte de nouveaux éléments de fait et de nouveaux moyens de preuve, compte tenu que devant le Tribunal fédéral, une constatation erronée des faits par l’instance précédente ne peut être critiquée que de manière limitée (art. 97 de la loi sur le Tribunal fédéral, LTF) et qu’aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l’autorité précédente (art. 99, al. 1, LTF) ?

8. Dès lors que le recours des « Aînées pour la protection du climat » contre la Suisse a été jugé recevable, donc d’une association composée de personnes qui n’auraient sans doute pas elles-mêmes pu déposer un tel recours faute de s’être vu reconnaître le statut de victime, comment peut-on désormais éviter une explosion du nombre des recours émanant des associations ?

9. Le Conseil fédéral est-il disposé à accorder à l’avenir au Parlement un pouvoir de codécision accru s’agissant de l’élection ou de la sélection du juge suisse qui siégera à la Cour EDH ?

Begründung

La Suisse a ratifié la CEDH en 1974. Le nombre des condamnations de notre pays par la Cour EDH a augmenté chaque année de manière significative au fil du temps. Déjà en 2012, on pouvait constater que nettement plus de la moitié des 87 condamnations prononcées jusqu’à cette date l’avaient été depuis 1995 (voir Hansjörg Seiler, Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte : Hüter der Menschenrechte, Appellationsinstanz oder Verfassungsgeber ? in ZBl 2012 p. 223 ss). Cette tendance devrait s’être encore renforcée depuis lors. Comme le standard des droits de l’homme en Suisse ne diminue pas, mais qu’il y a néanmoins une extension des droits, tandis que les garanties des art. 2 ss CEDH sont restées inchangées depuis la ratification de la Convention, il faut en conclure que les condamnations croissantes de la Suisse sont dues à un élargissement du champ d’application de la CEDH, uniquement produit par le droit jurisprudentiel (donc par la Cour EDH). Le droit de l’homme à bénéficier de mesures de protection du climat nouvellement créé à partir d’une réinterprétation de l’art. 8 CEDH en est un exemple éloquent. Or, l’élargissement de la portée de la CEDH par le droit jurisprudentiel intervient sans que les institutions démocratiquement élues (peuple, parlement) aient leur mot à dire. Si l’on considère en outre que, selon l’interprétation que fait de l’art. 190 Cst. le Tribunal fédéral, la CEDH prime le droit interne, l’élargissement de son champ d’application par la Cour EDH entraînera de plus en plus de tensions avec notre système de démocratie directe. Ce qui justifie les questions posées ici.

Stellungnahme des Bundesrates

1. En vertu de l’article 43 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH ; RS 0.101), les parties à l’affaire ont la possibilité de demander, dans un délai de trois mois à compter de la date de l’arrêt d’une Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après : la Cour), le renvoi de l’affaire devant la Grande Chambre, composée de 17 juges. Les arrêts de la Grande Chambre sont en revanche définitifs et ne peuvent pas être remis en cause. Plus généralement, la Suisse a la possibilité de s'exprimer, dans le cadre de travaux intergouvernementaux, sur la réforme de la Convention (p. ex. processus d'Interlaken, initié en 2010 en réponse aux difficultés rencontrées par la Cour pour faire face à l’afflux croissant de requêtes).2. Selon l’article 32 de la CEDH, la compétence de la Cour s’étend à toutes les questions concernant l’interprétation et l’application de la Convention et de ses protocoles qui lui sont soumises. La jurisprudence de la Cour a évolué au fil des décennies. De même que pour les droits fondamentaux de la Constitution fédérale (Cst. ; RS 101), le contenu des garanties de la CEDH peut changer avec l'évolution de la société. La Cour en tient compte en procédant à une interprétation dynamique et évolutive de la CEDH (cf. réponse à l’interpellation 13.3237 Brunner, ch. 1). Le Conseil fédéral reconnait que, par nature, le développement de la jurisprudence de la Cour n’était pas en tous points prévisible. Il prend la critique formulée à l’encontre de la jurisprudence de la Cour au sérieux. Il rappelle cependant que cette interprétation dynamique et évolutive n’est pas nouvelle et que différents arrêts, qui ont à l’époque généré des réactions contrastées, ont contribué à des améliorations incontestées de notre Etat de droit (voir rapport en exécution du postulat Stöckli 13.4187, FF 2015 353, 402s.) et ont renforcé la protection des droits individuels et des libertés fondamentales des justiciables en Suisse (cf. réponse à l’interpellation 13.3237 Brunner, ch. 3. /4.). Il est rappelé en outre que la Cour n'est en principe pas habilitée à examiner la compatibilité d’une loi en tant que telle avec la CEDH. Elle peut toutefois constater, dans un cas d’application, une violation de la CEDH. Dans les cas dans lesquels la Suisse a estimé qu’une loi fédérale devait être modifiée suite à un arrêt de la Cour afin d'éviter la répétition d’une violation de la CEDH, la modification s’est faite selon la procédure législative usuelle. Elle est l'œuvre du législateur et intervient après une consultation des parties intéressées. 3. La CEDH a été signée par le Conseil fédéral en 1972 et approuvée par le Parlement en 1974. D'après les règles en vigueur à l'époque, la décision d'approbation n'était pas soumise au référendum. Selon l'article 89, al. 4 aCst., les traités internationaux conclus pour une durée indéterminée ou pour plus de quinze ans étaient soumis au référendum. La CEDH pouvant être dénoncée au plus tôt cinq ans après l'adhésion - moyennant un préavis de six mois - (art. 58), l'article 89, al. 4 aCst. n'était pas applicable. À l'époque, un traité international était également soumis au référendum lorsqu'il modifiait profondément la structure des institutions ou entraînait un changement fondamental dans la politique extérieure de la Suisse. Le Conseil fédéral a examiné la question de manière approfondie et est parvenu à la conclusion que cette condition n'était pas remplie (cf. message du Conseil fédéral du 4 mars 1974, FF 1974 I 1020, 1047s.). Pour plus de détails, le Conseil fédéral renvoie également au pt. 3.4 de son rapport « 40 ans d'adhésion de la Suisse à la CEDH : Bilan et perspectives. » du 19 novembre 2014 en exécution du postulat Stöckli 13.4187 du 12 décembre 2013 (FF 2015 353).4. Au chiffre 3 de l'annexe 9 à son rapport "40 ans d'adhésion de la Suisse à la CEDH: Bilan et perspectives." du 19 novembre 2014, élaboré en exécution du postulat Stöckli 13.4187 du 12 décembre 2013 (FF 2015 353), le Conseil fédéral a énuméré tous les arrêts rendus par la Cour dans des affaires suisses jusqu'à fin 2013. Dans les cas marqués en gras, la Cour a constaté une violation de la CEDH. Un rapport actualisé sera présenté en exécution du postulat Cottier 24.3343 du 15 mars 2024 « 50 ans de l'adhésion de la Suisse à la Convention européenne des droits de l'homme. Bilan, défis et perspectives » que le Conseil fédéral propose d’accepter. En outre, le Tribunal fédéral met en ligne sur son site Internet tous les arrêts suisses de la Cour (https://www.bger.ch > Jurisprudence > Jurisprudence (gratuite) > ATF (Arrêts principaux) et arrêts CrEDH) ; ceux-ci sont également accessibles au public dans la base de données de la Cour (https://hudoc.echr.coe.int). Quant aux mesures prises en exécution des arrêts en question, elles peuvent être consultées dans la base de données du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe (https://hudoc.exec.coe.int).5. La position du juge élu au titre de la Suisse, qui se prononce en toute indépendance, ressort des arrêts figurant dans les bases de données publiques du Tribunal fédéral et de la Cour.6. Le Conseil fédéral estime que l'indépendance de la Cour et l'impartialité de ses juges sont indispensables et garanties en pratique. L'article 21 de la CEDH comporte des règles détaillées sur les conditions à remplir pour exercer la fonction de juge et la procédure d'élection. L’article 22 CEDH prévoit que les juges sont élus au titre de chaque Haute Partie contractante sur une liste de trois candidats. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, qui se compose de délégations des parlements des États membres, élit à partir de cette liste le juge qui siègera au titre de l'État en question. Pendant toute la durée de son mandat, un juge ne peut exercer aucune activité incompatible avec l'exercice de sa fonction. Au vu de ces éléments, le Conseil fédéral estime que l'indépendance et l'impartialité des juges de la Cour sont garanties. Cette indépendance et cette impartialité ne dépendent pas du nombre de constats de violation auxquels se joint le juge national. 7. Le Tribunal fédéral est tenu d’appliquer le cadre législatif procédural, en particulier les articles 97 et 99 al. 1 LTF. Il est toutefois rappelé que les juridictions inférieures ont l’obligation d’établir les faits pertinents de façon complète et d’examiner le respect des garanties de la CEDH dans les affaires dont elles sont saisies. 8. Le Conseil fédéral s'est penché sur I'arrêt Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse lors de sa séance du 28 août 2024. Il réaffirme son attachement à l’appartenance de la Suisse au Conseil de l’Europe et au système de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH, RS 0.101). Le Conseil fédéral critique toutefois I'interprétation large de la CEDH par la Cour européenne des droits de l’homme dans cet arrêt. Cette jurisprudence ne doit pas conduire à une extension du champ d'application de la CEDH. Le Conseil fédéral a pris note des déclarations adoptées dernièrement par le Conseil national et le Conseil des États en lien avec la Cour européenne des droits de l’homme (cf. 24.053 Déclaration du Conseil des États Arrêt de la CEDH « Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse » et 24.054 Déclaration du Conseil national Arrêt de la CEDH « Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse »). Il observera également les développements en pratique qui se produiront suite à cet arrêt.9. À l'heure actuelle, la liste de trois candidats est formellement adoptée par le Conseil fédéral, qui la transmet ensuite au Conseil de l’Europe. Chaque État Partie à la CEDH peut fixer les modalités de la procédure de sélection nationale le menant à l’établissement d’une liste de trois noms. En Suisse, la procédure de nomination des candidats au poste de juges implique déjà très largement le parlement : le Conseil fédéral transmet les dossiers des personnes présélectionnées à la Délégation parlementaire suisse auprès du Conseil de l'Europe (DCE), laquelle associe au processus de sélection la Commission judiciaire (CJ) de l'Assemblée fédérale. Les candidats passent une audition devant la DCE et la CJ réunies. Ces dernières établissent ensuite une recommandation comportant trois noms, qui est transmise par le président de la DCE au Conseil fédéral avec une évaluation des auditions. En pratique, le Conseil fédéral transmet ensuite cette liste de trois noms au Conseil de l’Europe. Il convient de rappeler que plusieurs objets parlementaires visant à donner au Parlement la compétence de nommer le juge suisse à Strasbourg ont été rejetées (cf. 94.3476 Motion CE Liste de candidats des juges suisses à la Cour européenne de justice ; initiative parlementaire 13.447 Alfred Heer Donner au Parlement la compétence de nommer le juge suisse à Strasbourg).