Interdiction du Hezbollah: Modification de la loi fédérale interdisant le Hamas et les organisations apparentées | Lexipedia

Département fédéral de justice et police DFJP

Berne, le 12 juin 2026

Interdiction du Hezbollah : modification de la loi fédérale interdisant le Hamas et les organisations apparentées

Rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation

Condensé La modification de la loi fédérale du 20 décembre 2024 interdisant le Hamas et les organisations apparentées vise à interdire également le Hezbollah, les organisations lui servant de couverture, celles qui en émanent ainsi que les organisations et groupements qui agissent sur son ordre ou en son nom. Elle vise ainsi à aider les autorités de la Confédération et des cantons à combattre le Hezbollah et les organisations de ce type. Elle octroie en outre au Conseil fédéral la compétence d’interdire les organisations et groupements dont les dirigeants, les buts ou les moyens sont identiques à ceux du Hezbollah et qui, directement ou indirectement, soutiennent des activités terroristes ou l’extrémisme violent, menaçant ainsi concrètement la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse. Le Conseil fédéral donne ainsi suite à deux motions parlementaires demandant d’interdire le Hezbollah en plus du Hamas. Organisation islamiste militante créée en réaction à l’occupation par Israël du sud du Liban, survenue en 1982, le Hezbollah a affronté plusieurs fois l’armée israélienne, notamment après que cette dernière s’en est retirée en 2000 ; ce fut le cas en 2006. Il s’est solidarisé avec le Hamas juste après l’attaque terroriste du 7 octobre 2023 et a intensifié ses actions au moyen de roquettes, de missiles et de drones. Les affrontements entre lui et l’État hébreu ont chassé de leur maison des milliers de civils des deux camps. Le conflit du Proche-Orient de 2026 n’a fait qu’envenimer la situation entre eux. Au vu de l’escalade qui s’est produite en 2023 et 2024, la Commission de la politique de sécurité du Conseil national et celle du Conseil des États ont chacune déposé à l’automne de 2024 une motion chargeant le Conseil fédéral d’interdire le Hezbollah. Les Chambres fédérales ont adopté ces motions lors de la session d’hiver 2024. Afin de mettre en œuvre ces dernières, le Conseil fédéral propose d’inclure le Hezbollah dans la loi fédérale interdisant le Hamas, octroyant ainsi aux autorités les instruments nécessaires pour empêcher le Hezbollah d’exercer d’éventuelles activités et de recevoir un soutien en Suisse. À l’instar de l’interdiction du Hamas, la présente modification législative prévoit que le Hezbollah, les organisations lui servant de couverture, celles qui en émanent ainsi que les organisations et groupements qui agissent sur son ordre ou en son nom sont interdits et réputés organisations terroristes au sens de l’art. 260ter du code pénal (CP)1. La participation et le soutien à ces entités sont donc passibles de sanctions pénales. Fait exception la prise de contact avec le Hezbollah visant à mettre en œuvre des mesures humanitaires. Les organisations et groupements apparentés au Hezbollah ne sont interdits que si le Conseil fédéral rend une décision de portée générale démontrant qu’ils en sont particulièrement proches, c’est-à-dire que leurs dirigeants, leurs buts ou leurs moyens sont identiques aux siens. Quiconque contrevient à cette interdiction est puni d’une peine privative de liberté de

20 ans au plus ou d’une peine pécuniaire.

Cette interdiction facilite et accélère l’adoption de mesures de police préventive. Elle simplifie aussi l’administration des preuves lors de procédures pénales visées à l’art. 260ter CP. L’interdiction de ces organisations est en outre gage de sécurité juridique pour les intermédiaires financiers dans la lutte contre le financement du terrorisme. Le Bureau de communication en matière de blanchiment d’argent (MROS) peut ainsi échanger plus facilement avec des autorités partenaires étrangères des informations sur les flux financiers en cas de soupçons de financement du terrorisme et empêcher le Hezbollah ou des organisations apparentées d’abuser du système financier suisse à cette fin. De même que pour le Hamas, le Conseil fédéral estime qu’une loi spécifique est le moyen le plus approprié d’interdire le Hezbollah. Le motif de l’interdiction de ces organisations étant un événement spécifique, à savoir l’attaque du 7 octobre 2023 et l’escalade qui s’est ensuivie entre le Hezbollah et Israël, il juge en outre logique et judicieux d’interdire le Hamas et le Hezbollah par une seule et même loi spécifique, d’autant plus que ces deux organisations

1 RS 311.0

2/16

entretiennent des liens matériels et géographiques, ce qui garantit l’unité et la cohérence des deux interdictions.

3/16

Table des matières Condensé 2

1 Contexte 5

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés 5

1.2 Solutions étudiées et solution retenue 7

1.3 Rapport avec le programme de la législature, la planification financière et les stratégies du Conseil fédéral 10

1.4 Classement d’interventions parlementaires 10

2 Comparaison avec le droit étranger 10

3 Présentation du projet 11

3.1 Réglementation proposée 11

3.2 Mise en œuvre prévue 11

4 Commentaire des dispositions 12

5 Conséquences 13

5.1 Conséquences pour la Confédération 13

5.2 Conséquences pour les cantons et les communes 13

5.3 Conséquences pour la politique extérieure 13

6 Aspects juridiques 14

6.1 Constitutionnalité 14

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse 15

6.3 Forme de l’acte à adopter 15

6.4 Frein aux dépenses 16

6.5 Respect des principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale 16

4/16

Rapport explicatif

1 Contexte

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

1.1.1 Historique

Organisation terroriste islamiste radicale, le Hezbollah a commis de nombreux actes de violence et violations des droits humains. Il agit comme une force paramilitaire et politique au Liban. Créé en réaction à l’occupation par Israël du sud du Liban, survenue en 1982, le Hezbollah a affronté plusieurs fois l’armée israélienne. Il s’est solidarisé avec le Hamas juste après l’attaque terroriste du 7 octobre 2023 et a intensifié ses opérations au moyen de roquettes, de missiles et de drones. Les affrontements entre lui et l’État hébreu ont chassé de leur maison des milliers de civils des deux camps. Face à cette escalade et à la menace sérieuse que représente le Hezbollah, la Commission de la politique de sécurité du Conseil des États a déposé le 11 octobre 2024 la motion 24.4255, qui charge le Conseil fédéral d’interdire le Hezbollah. Le Conseil des États l’a adoptée le 10 décembre 2024. La Commission de la politique de sécurité du Conseil national a déposé le 21 octobre 2024 la motion 24.4263, de teneur identique, que le Conseil national a transmise au Conseil fédéral le 17 décembre 2024.

1.1.2 Le Hezbollah

Le Hezbollah est un mouvement militant islamo-nationaliste libanais composé d’une branche politique, le Bloc de la loyauté à la résistance, et d’une branche militaire, la Résistance islamique au Liban. Il résulte d’une fusion survenue en 1985 entre plusieurs groupuscules islamistes chiites qui ont vu le jour en réponse à l’invasion du Liban par les troupes israéliennes en 1982. Depuis lors, soutenu essentiellement par l’Iran, il prend graduellement de l’ampleur. La révolution iranienne de 1979 a été le déclencheur de la création du Hezbollah. Elle a transformé l’activisme chiite en mouvement militant anti-occidental. Le Hezbollah reconnaît le guide suprême iranien comme autorité religieuse et politique directe et se voit comme une branche idéologique du régime iranien chargé d’imposer la doctrine chiite au Liban. Avec le soutien de Téhéran, il est devenu une milice puissante mue par les idéaux de la révolution islamique. Le mouvement est principalement centré sur la communauté chiite libanaise mais accommode marginalement en ses rangs également des membres d’autres communautés. Au Liban, sa branche militaire n’a eu de cesse de se renforcer dans le cadre de sa lutte armée contre les troupes israéliennes, jusqu’à provoquer le retrait de celles-ci en 2000. Ce retrait n’est toutefois pas complet, et plusieurs poches de territoires à la frontière entre les deux pays restent contestées à ce jour. Depuis la guerre de 33 jours entre Israël et le Hezbollah en 2006, et surtout du fait de l’implication de ce dernier dans la crise syrienne dès 2012 aux côtés du régime syrien, le Hezbollah a continué de se renforcer pour devenir, dès la fin des années 2010, un acteur militaire d’envergure dont l’influence s’étend à toute la région. À ce titre, ses branches militantes, Muqawama et l’Organisation de sécurité extérieure (OSE), jouent un rôle prépondérant en coopérant avec ses alliés régionaux, notamment iraniens, en vue de protéger leurs intérêts communs et ceux des communautés chiites dans la région. Des membres de l’OSE ont par ailleurs été tenus pour responsables d’activités terroristes ciblant des intérêts juifs ou israéliens, menées au-delà du Proche-Orient, notamment en Amérique du Sud et en Europe. Le 18 juillet 2012 à Burgas, en Bulgarie, le Hezbollah a été accusé d’être à l’origine de l’explosion d’une bombe dans un bus qui a causé la mort de sept personnes, dont cinq touristes israéliens. À la suite de cet attentat, l’Union européenne (UE) a qualifié sa branche militaire d’organisation terroriste, ce qu’elle n’a pas fait pour sa branche politique. Au lendemain des attaques du 7 octobre 2023, le Hezbollah a apporté son soutien au Hamas et à d’autres organisations dans leur opposition à l’État hébreu en prenant pour cible les

5/16

positions militaires israéliennes situées le long de la frontière sud du Liban. Le but de son engagement militaire était de contraindre Israël à maintenir une partie de ses forces engagées le long de sa frontière nord pour qu’il ne puisse pas en disposer pour sa guerre contre le Hamas à Gaza. Ainsi, des opérations militaires ont eu lieu quotidiennement entre les deux belligérants, causant des victimes, notamment civiles, et des dégâts matériels. Le Hezbollah présente pour l’Europe une menace qui dépend notamment de l’intensité du conflit qui oppose ce dernier à Israël d’une part, et l’Iran à ses ennemis présumés d’autre part. Il exerce une influence réelle sur la diaspora et parvient à maintenir une certaine popularité, qui devrait rester stable à moyen terme malgré les nombreuses difficultés auxquelles il fait face actuellement. Il entretient très probablement en Suisse un réseau de personnes qui peut être activé pour soutenir également des activités terroristes. S’il devait estimer que les circonstances justifient un attentat, l’intensité de ce dernier dépendrait de l’étendue de la crise. La situation au Proche-Orient est instable et s’aggrave de jour en jour. À l’automne de 2024, des centaines de pagers et d’appareils radiotéléphoniques appartenant au Hezbollah ont explosé simultanément ; son secrétaire général de longue date, Hassan Nasrallah, et d’autres de ses cadres ont été assassinés. À la fin de 2024, le régime de Bachar al-Assad a été renversé. Au début de 2026, la guerre a embrasé le Proche-Orient et le Hezbollah a repris ses attaques de roquettes contre Israël. La dynamique de la région est imprévisible. Il se pourrait que le Hezbollah tente de commettre des actes asymétriques contre des juifs et des citoyens israéliens ou contre des intérêts juifs et israéliens en dehors du Proche-Orient. Une telle réaction peut aussi se produire des mois plus tard.

1.1.3 Les mesures

Pour réagir à l’escalade survenue après l’attaque du 7 octobre 2023, les motions parlementaires transmises exigent des mesures supplémentaires pour éviter que notre pays ne devienne une destination ou une zone de repli du Hezbollah. Elles s’appuient sur la loi interdisant le Hamas et visent le même but : interdire ces organisations pour fournir aux autorités de meilleurs instruments pour empêcher le Hezbollah d’exercer d’éventuelles activités ou de recevoir un soutien en Suisse. Cette interdiction et la disposition pénale prévue à l’art. 260ter CP rendent possibles les mesures suivantes : – L’interdiction d’organisations facilite et accélère l’adoption de mesures de police préventive fondées sur la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI)2 et la loi du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l’intégration (LEI)3. Elle permet d’asseoir les mesures sur une base juridique plus solide, facilite la suppression des idées radicales et renforce l’interaction entre la prévention de la criminalité et la poursuite pénale. – Divers États ayant interdit le Hezbollah ou décrété des sanctions à son encontre, l’interdiction d’organisations réduit fondamentalement le risque que ce dernier et les organisations apparentées utilisent la Suisse comme zone de repli et mènent des activités terroristes4. – L’interdiction du Hezbollah, associée à l’élément constitutif d’une infraction prévu à l’art. 260ter CP, facilite considérablement la poursuite pénale contre ses membres et les activités de soutien et actions de propagande en sa faveur : la preuve est apportée qu’il remplit les éléments constitutifs d’une organisation terroriste au sens de l’art. 260ter CP. La propagande, le recrutement, le soutien financier et d’autres activités en sa faveur peuvent être systématiquement poursuivis et sanctionnés sur le plan pénal. Cette facilitation est gage d’une clarté et d’une sécurité juridique plus grandes pour les

2 RS 120 ; cf. Mesures visant à empêcher les activités terroristes, art. 23e ss LMSI. 3 RS 142.20 ; cf. Interdiction d'entrée, art. 67, al. 4, LEI, et Expulsion, art. 68 LEI. 4 Cf. également le but 1 de la stratégie de la Suisse du 31 mai 2024 concernant la lutte antiterroriste (FF 2024 1396).

6/16

autorités de police et leur permet de contrer plus efficacement les soutiens du Hezbollah. Le droit en vigueur prévoit déjà que les intermédiaires financiers doivent informer immédiatement le MROS lorsqu’ils ont des soupçons fondés qu’une organisation criminelle ou terroriste exerce un pouvoir de disposition sur des valeurs patrimoniales ou les utilise pour financer le terrorisme. Il leur est toutefois difficile de déterminer si les fonds qui transitent par eux ou sont déposés auprès d’eux proviennent d’une organisation terroriste ou servent au financement du terrorisme, en particulier lorsque l’organisation n’est pas officiellement réputée comme telle. L’interdiction légale du Hezbollah et des organisations apparentées est donc gage de clarté et de sécurité juridique pour eux à cet égard. Le MROS peut en outre échanger des informations avec des autorités partenaires étrangères. La coopération internationale est en effet essentielle pour pouvoir suivre les flux financiers.

1.2 Solutions étudiées et solution retenue

Comme pour l’interdiction du Hamas, les solutions ci-après ont été étudiées pour clarifier la procédure : – une interdiction d’organisations en vertu de la loi du 25 septembre 2015 sur le renseignement (LRens)5 ; – une interdiction d’organisations en vertu d’une ordonnance ou d’une décision fondées directement sur la Constitution (droit dit de nécessité) ; – une interdiction d’organisations en vertu d’une loi spécifique sur le modèle de la loi fédérale du 12 décembre 2014 interdisant les groupes "Al-Qaïda" et "État islamique" et les organisations apparentées (loi dite Al-Qaïda)6 ; – une interdiction d’organisations en vertu d’une loi renvoyant à l’art. 260ter CP au lieu de prévoir une disposition pénale propre (projet proposé : compléter la loi fédérale du 20 décembre 2024 interdisant le Hamas et les organisations apparentées7) ; – une loi spécifique renvoyant à l’art. 260ter CP sans toutefois prévoir d’interdiction d’organisations formelle ni de disposition pénale propre.

Interdiction d’organisations en vertu de la LRens Le Conseil fédéral peut interdire une organisation ou un groupement en vertu de l’art. 74 LRens. Deux conditions cumulatives doivent être remplies : premièrement, l’organisation ou le groupement doit propager ou soutenir directement ou indirectement le terrorisme ou l’extrémisme violent, ou les encourager d’une autre manière, menaçant ainsi concrètement la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (al. 1) ; et secondement, les Nations Unies doivent avoir prononcé une interdiction ou des sanctions (al. 2). Le Hezbollah n’a pas fait l’objet d’une telle décision, qui n’est pas non plus attendue pour l’instant. Lors des débats parlementaires sur la LRens, le Conseil fédéral n’a pas reçu carte blanche pour interdire des organisations8. Il lui faudrait donc, à cet effet, assouplir les conditions fixées à l’art. 74, al. 1 et 2, LRens, au risque d’englober un nombre indéterminé d’organisations et groupements terroristes et extrémistes violents. Une fois ledit article ainsi modifié, le Conseil fédéral devrait rendre une décision de portée générale.

Le Conseil fédéral estime que l’interdiction du Hamas et du Hezbollah est une mesure pertinente, car elle est directement liée à l’attaque terroriste lancée par le Hamas le 7 octobre

5 RS 121 6 Texte législatif ayant effet jusqu'au 31 décembre 2018 (RO 2014 4565) ; prolongé jusqu'au 31 décembre 2022 (RO 2018 3345) 7 RS 122.1 8 Cf. la justification écrite de la proposition Eichenberger ; RO 2015 N 417 s.

7/16

2023 et à l’escalade de violence qui s’est ensuivie entre Israël et le Hezbollah. Il continue cependant de penser qu’il n’est ni judicieux ni dans l’intérêt de la politique étrangère de la Suisse que cette dernière sorte durablement de sa réserve pour interdire d’autres organisations.

Interdiction d’organisations en vertu d’une ordonnance ou d’une décision fondées directement sur la Constitution (droit dit de nécessité) Le Conseil fédéral peut directement, en vertu de l’art. 185, al. 3, de la Constitution (Cst.)9, édicter des ordonnances et prendre des décisions pour parer à des troubles existants ou imminents menaçant gravement l’ordre public, la sécurité extérieure ou la sécurité intérieure. Ces ordonnances doivent être limitées dans le temps. L’art. 184, al. 3, Cst. présuppose des intérêts de politique extérieure, qui comprennent en particulier les objectifs de politique extérieure énoncés à l’art. 54, al. 2, Cst. Cette disposition laisse au Conseil fédéral une marge de manœuvre relativement importante. Il doit pouvoir démontrer que l’interdiction d’organisations est nécessaire à la sauvegarde des intérêts du pays, qu’elle est proportionnée au but visé et urgente. De plus, une ordonnance ou une décision fondées directement sur la Constitution doivent être subsidiaires par rapport à d’autres mesures, notamment légales. Les ordonnances visant à sauvegarder les intérêts du pays doivent en outre être raisonnablement limitées dans le temps ; leur durée de validité est de quatre ans au plus (art. 7c, al. 2, de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration10).

Interdiction d’organisations en vertu d’une loi spécifique sur le modèle de la loi Al-Qaïda Le Conseil fédéral peut soumettre au Parlement un projet de loi fédérale visant spécifiquement le Hezbollah, comme il l’a fait dans le cas du Hamas. Comparée à une modification de l’art. 74 LRens, une loi spécifique présente l’avantage de ne s’appliquer qu’au Hezbollah et aux organisations apparentées, sans déployer d’effets juridiques sur d’autres organisations ou groupements. L’élaboration de cette loi s’inspirera logiquement de la loi Al-Qaïda. Cette dernière s’articule autour des dispositions pénales de l’art. 2, qui coïncident avec celles de l’art. 74, al. 4, LRens.

Interdiction d’organisations en vertu d’une loi renvoyant à l’art. 260ter CP au lieu de prévoir une disposition pénale propre (projet proposé : compléter la loi fédérale interdisant le Hamas et les organisations apparentées) Si la nouvelle loi contenait une disposition pénale distincte sur le modèle de la loi Al-Qaïda, cette disposition aurait pour l’essentiel la même portée que l’art. 260ter, al. 1, CP. Le projet proposé par le Conseil fédéral consiste donc – comme pour l’interdiction du Hamas – à ne pas introduire de disposition pénale distincte et uniquement à modifier la loi pour que le Hezbollah soit interdit, en plus du Hamas, et réputé organisation terroriste au sens de l’art. 260ter CP. Le renvoi à l’art. 260ter CP signifie que la peine privative de liberté peut être de 10 ans au plus et, dans les cas qualifiés, de 20 ans au plus. Par contre, une loi sur le modèle de la loi Al- Qaïda prévoirait une peine privative de liberté de 5 ans au plus. Comme cette même loi Al- Qaïda et comme l’interdiction d’organisations visée à l’art. 74 LRens, la nouvelle loi prévoit à juste titre et de manière générale la juridiction fédérale au sens de l’art. 24, al. 1, du code de procédure pénale (CPP)11, au lieu d’une compétence partagée entre la Confédération et les cantons.

Loi spécifique renvoyant à l’art. 260ter CP sans toutefois prévoir d’interdiction d’organisations formelle ni de disposition pénale propre

9 RS 101 10 RS 172.010 11 RS 312.0

8/16

Une autre solution consisterait à ne pas prévoir de disposition pénale distincte ni d’interdiction formelle (art. 1, al. 1, du projet). La loi elle-même n’établirait alors pas formellement d’interdiction, mais disposerait seulement que les entités concernées sont réputées organisations terroristes au sens de l’art. 260ter CP. Le résultat serait le même, parce que menacer d’une sanction la participation à ces organisations en vertu de l’art. 260ter CP revient implicitement à l’interdire. Cette solution aurait pour avantage que la loi ne se fonde pas sur la compétence non écrite qu’a la Confédération de préserver la sûreté intérieure et extérieure. La loi pourrait ainsi reposer uniquement sur l’art. 123 Cst. (ch. 6.1).

Justification et appréciation de la solution proposée La meilleure solution pour interdire le Hezbollah est une loi spécifique, à savoir l’interdiction d’organisations en vertu d’une loi renvoyant à l’art. 260ter CP. Ladite loi fournira aux autorités les instruments nécessaires pour empêcher le Hezbollah d’exercer d’éventuelles activités et de recevoir un soutien en Suisse. Cette approche s’est déjà révélée efficace pour interdire le Hamas. Il importe que les dispositions concernant tant le Hamas que le Hezbollah soient identiques pour que la législation sur l’interdiction d’organisations et les sanctions prévues à cet égard soient le plus cohérentes possible. Il ne serait toutefois pas judicieux de faire coexister deux lois quasiment identiques. Aussi la loi fédérale interdisant le Hamas et les organisations apparentées12 sera-t-elle complétée par l’interdiction du Hezbollah. Cette loi commune sera en outre gage de clarté. Le Conseil fédéral juge non pertinente la solution d’une interdiction d’organisations en vertu de la LRens, qui implique de réviser les conditions légales, car elle aurait pour effet accessoire indésirable d’assouplir de manière générale les critères interdisant des organisations non liées au Hezbollah. L’interdiction d’organisations étant la répercussion d’un événement spécifique, à savoir l’attaque perpétrée par le Hamas le 7 octobre 2023 et l’escalade qui s’est ensuivie entre Israël et le Hezbollah, la réaction appropriée est une loi spécifique interdisant ce dernier et le Hamas. Si le Parlement devait toutefois décider d’interdire des organisations supplémentaires de types différents, l’arsenal législatif devrait être revu fondamentalement. Il y aurait lieu en conséquence d’envisager d’assouplir éventuellement les critères fixés à l’art. 74 LRens afin de ne pas devoir créer pour chaque interdiction une disposition en vertu d’une loi spécifique. Le Conseil fédéral refuse également d’adopter une disposition fondée sur le droit de nécessité. En l’état, le Service de renseignement de la Confédération (SRC) n’a pas d’informations indiquant que le Hezbollah est sur le point de commettre des actes en Suisse ou en planifie. Le Conseil fédéral ne voit donc pas de motifs temporels et objectifs suffisants pour recourir au droit de nécessité. La question qui se pose en fin de compte est de savoir s’il faut choisir l’interdiction d’organisations en vertu d’une loi spécifique sur le modèle de la loi Al-Qaïda, l’interdiction d’organisations en vertu d’une loi renvoyant à l’art. 260ter CP ou la loi spécifique renvoyant à l’art. 260ter CP sans interdiction d’organisations formelle. Le Conseil fédéral a déjà étudié la question lors de l’élaboration de la loi interdisant le Hamas et parvient à la même conclusion pour le Hezbollah. La deuxième et la troisième solutions ci- dessus présentent plusieurs avantages par rapport à la première. Tout d’abord, elles ne compliquent pas la délimitation entre une nouvelle disposition pénale régie par une loi spécifique et l’art. 260ter CP. Ainsi, les tribunaux et les praticiens n’ont pas à combler le vide juridique laissé par le législateur pour déterminer quelle norme pénale s’applique dans quel cas. Les champs d’application respectifs des deux dispositions pénales se chevaucheraient en effet de telle sorte qu’il serait difficile de distinguer celui de la loi spécifique. Par ailleurs, l’interdiction du Hezbollah en vertu d’une loi spécifique permet au législateur de créer une plus grande sécurité juridique concernant son statut d’organisation terroriste. Le législateur peut ainsi faciliter la poursuite d’actes visant à le soutenir, qui est déjà possible en

12 RS 122.1

9/16

vertu de l’art. 260ter CP. Qualifier explicitement le Hezbollah d’organisation terroriste au sens de l’art. 260ter CP est le meilleur moyen d’atteindre le but que vise la loi, c’est-à-dire de faciliter concrètement l’administration des preuves. En outre, le renvoi à l’art. 260ter CP est aussi pertinent dans la mesure où tant la loi Al-Qaïda que l’art. 74 LRens ont été adoptés à un moment où l’art. 260ter CP ne s’appliquait pas encore explicitement aux organisations terroristes. C’est désormais le cas depuis le 1er juillet 2021. Ce changement complique la délimitation décrite précédemment entre l’art. 260ter CP et une nouvelle disposition éventuelle, d’où la préconisation de ne pas créer de nouvelle disposition pénale sur le modèle de la loi Al-Qaïda. De manière générale, l’interdiction d’organisations en vertu d’une loi spécifique renvoyant à l’art. 260ter CP permet donc d’atteindre au mieux les buts législatifs visés. Face aux deux solutions restantes, soit l’interdiction d’organisations assortie d’un renvoi à l’art. 260ter CP et le renvoi à l’art. 260ter CP sans interdiction d’organisations formelle, le Conseil fédéral avait choisi l’interdiction formelle d’organisations pour ce qui est du Hamas. C’est cette interdiction qu’il s’agit désormais d’étendre au Hezbollah. Ce choix a pour conséquence que la loi, eu égard à sa constitutionnalité, doit invoquer à la fois la compétence qu’a la Confédération en matière de droit pénal et celle non écrite qu’elle a de préserver la sûreté intérieure et extérieure (ch. 6.1).

1.3 Rapport avec le programme de la législature, la planification financière et

les stratégies du Conseil fédéral Le projet de loi est conforme à la stratégie de la Suisse concernant la lutte antiterroriste, que le Conseil fédéral a approuvée le 31 mai 202413. Il est aussi conforme au programme de la législature 2023 à 2027 adopté par le Parlement le 6 juin 202414. Ce programme prévoit au titre de l’objectif 19 la prévention des conflits armés et la lutte efficace contre le terrorisme, l’extrémisme violent et toutes les autres formes de criminalité au moyen d’instruments appropriés.

1.4 Classement d’interventions parlementaires

Les solutions étudiées (ch. 1.2) et le présent projet de loi donnent suite aux motions 24.4255 et 24.4263 des Commissions de la politique de sécurité transmises respectivement les 10 et 17 décembre 2024 et qui chargent le Conseil fédéral d’interdire le Hezbollah. Le Conseil fédéral a rempli ce mandat en étudiant les solutions (ch. 1.2) et en proposant le présent projet de loi.

2 Comparaison avec le droit étranger

Le Conseil de sécurité de l’ONU ne considère pas le Hezbollah comme une menace pour la paix et la sécurité au niveau international. Aussi l’ONU ne qualifie-t-elle ni le Hezbollah dans son ensemble ni sa branche militaire comme une organisation terroriste. L’UE fait quant à elle une distinction entre la branche militaire et la branche politique du Hezbollah. Après des années de retenue, elle a explicitement inscrit en 2013 sur la liste des organisations terroristes la seule branche militaire du Hezbollah, une de ses organisations subsidiaires spécifiquement désignée15. Cette décision découle notamment de l’attentat

13 FF 2024 1396 14 FF 2024 1440 15 Cf. annexe du règlement d'exécution (UE) no 125/2014 du Conseil du 10 février 2014 mettant en œuvre l'article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l'adoption de mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d'exécution (UE) no 714/2013, JO L 40/9 : « " Jihad Council " (" conseil du Djihad ") (et toutes les unités placées sous son autorité, dont l'Organisation de la sécurité extérieure) ».

10/16

commis en 2012 contre un bus de touristes israéliens à Burgas, en Bulgarie, pour lequel deux membres de la branche militaire du Hezbollah ont été condamnés par un tribunal bulgare. Un autre facteur déterminant a été le rôle actif que le Hezbollah a joué en tant que groupement armé dans la guerre civile syrienne. Les États membres de l’UE ci-après ont clairement inscrit sur la liste des organisations terroristes le Hezbollah dans son ensemble ou prononcé une interdiction d’activité à son encontre : Allemagne, Autriche, Estonie, Lettonie, Pays-Bas et République tchèque. En Allemagne, le Hezbollah est sous le coup d’une interdiction d’activité depuis le 26 mars 2020. Les associations nationales ou les associations étrangères qui disposent dans le pays de structures partielles démontrables en justice ne peuvent être frappées d’une interdiction d’organisations qu’en vertu de la loi du 5 août 1964 relative à la liberté d’association publique (Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts, Vereinsgesetz). Le Hezbollah ne possédant pas de structures suffisamment démontrables pour être qualifié d’association nationale selon le gouvernement fédéral allemand, il fait l’objet d’une interdiction d’activité en vertu de la Vereinsgesetz. Les États-Unis, le Canada, le Royaume-Uni et les pays de la Ligue arabe interdisent l’organisation dans son ensemble. En réaction aux attentats du 11 septembre, le président George W. Bush avait, le 23 septembre 2001, signé le décret exécutif (executive order, EO) 13224, qui avait été encore renforcé par l’EO 13886 du 9 novembre 2019. C’est sur la base de celui-là que les États-Unis ont qualifié le Hezbollah d’organisation terroriste. Ils ne font explicitement pas de distinction entre sa branche militaire et sa branche politique.

3 Présentation du projet

3.1 Réglementation proposée

L’examen des solutions visant à inscrire l’interdiction du Hezbollah dans la loi a abouti au même résultat que pour le Hamas (ch. 1.2). Du point de vue du processus législatif, il est pertinent de compléter la loi fédérale interdisant le Hamas et les organisations apparentées16 en y ajoutant l’interdiction du Hezbollah et des organisations apparentées. Cette loi unique vise à garantir que la législation en matière d’interdiction d’organisations est cohérente avec la sanction pénale qui frappe ces dernières. Elle assure en outre une plus grande clarté. Aussi le présent projet de loi ne consiste-t-il pas à créer une loi ex nihilo, mais à modifier ou à compléter la loi fédérale interdisant le Hamas et les organisations apparentées. Le projet de loi interdit le Hezbollah, les organisations lui servant de couverture, celles qui en émanent ainsi que les organisations et groupements qui agissent sur son ordre ou en son nom. Ces organisations et groupements sont réputés organisations terroristes au sens de l’art. 260ter CP. La participation et le soutien à ces entités sont donc passibles de sanctions pénales. L’art. 260ter, al. 2, CP autorise le contact avec le Hezbollah à des fins humanitaires. Cette exception est dans l’intérêt de la Suisse, car elle lui permet de conserver un rôle neutre et impartial et d’apporter un soutien aux groupes de population les plus vulnérables dans le respect du droit international humanitaire. Les organisations et groupements apparentés au Hezbollah ne sont interdits que si le Conseil fédéral le décrète par une décision de portée générale démontrant qu’ils en sont particulièrement proches, leurs dirigeants, leurs buts ou leurs moyens devant être identiques aux siens. Quiconque contrevient à cette interdiction est puni d’une peine privative de liberté de 20 ans au plus ou d’une peine pécuniaire.

3.2 Mise en œuvre prévue

En ce qui concerne la mise en œuvre de la loi, il est possible de s’appuyer entièrement sur les autorités de sécurité existantes de la Confédération et des cantons. La poursuite et le jugement de la participation à une organisation ou à un groupement interdits et du soutien qui leur est

16 RS 122.1

11/16

apporté au sens du projet de loi incombent à la Confédération pour ce qui est des adultes. La compétence en matière de poursuite pénale des infractions commises par des mineurs relève des cantons, car il n’existe pas de ministère public des mineurs au niveau fédéral. Le maintien de la sécurité et de l’ordre publics incombe aux cantons.

4 Commentaire des dispositions

La loi fédérale interdisant le Hamas et les organisations apparentées17 est complétée par l’interdiction du Hezbollah et des organisations apparentées. La structure de la loi initiale restant la même, le commentaire des dispositions peut dans une large mesure reprendre le message ad hoc18. Seules sont commentées ci-après les modifications de ladite loi.

Titre, art. 1, al. 1, let. abis et b, et 2 Champ d’application Le Hezbollah est mentionné partout dans la loi où le Hamas l’est aussi. Les passages concernés sont les suivants : – le titre de la loi ; – l’interdiction du Hezbollah (art. 1, al. 1, let. abis) ; – l’interdiction des organisations lui servant de couverture, de celles qui en émanent ainsi que des organisations et groupements qui agissent sur son ordre ou en son nom (art. 1, al. 1, let. b) ; – les organisations et groupements dont les dirigeants, les buts ou les moyens sont identiques aux siens et qui, directement ou indirectement, soutiennent des activités terroristes ou l’extrémisme violent, menaçant ainsi concrètement la sûreté intérieure ou extérieure (art. 1, al. 2). Le Hamas et le Hezbollah sont ainsi traités de la même manière. Par souci d’exhaustivité, il faut aussi ajouter le Hezbollah à l’art. 33, let. b, ch. 4ter, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral19 (recours contre les décisions d’interdiction).

Art. 1, al. 2 Effet suspensif Le recours contre les décisions relatives à l’interdiction d’organisations ne doit pas avoir d’effet suspensif en raison de l’imminence d’une menace terroriste. Tel est déjà le cas pour l’interdiction d’organisations fondée sur la LRens (art. 83, al. 2, en relation avec l’art. 74 LRens). La présente disposition doit aussi être reprise dans la loi pour garantir la cohérence de la législation en la matière.

Art. 4, al. 3 Durée de validité L’interdiction d’organisations ayant d’importantes conséquences pour les organisations, groupements et personnes concernés, il est opportun de limiter la durée de validité de la loi. Du point de vue du processus législatif, l’interdiction du Hezbollah et des organisations apparentées est concrétisée en complétant la loi fédérale interdisant le Hamas et les organisations apparentées20, dont la durée de validité va du 15 mai 2025 au 14 mai 2030. Comme cette durée de cinq ans débutera avec l’interdiction du Hamas, elle se sera déjà écoulée en partie lorsque l’interdiction du Hezbollah entrera en vigueur. Si elle n’est pas adaptée, la durée résiduelle de l’interdiction du Hezbollah sera relativement courte. C’est pourquoi elle doit être prolongée de cinq ans. Cette prolongation est opportune, car il est

17 RS 122.1 18 FF 2024 2250 19 RS 173.32 20 RS 122.1

12/16

probable que le conflit au Proche-Orient perdurera encore du fait de son intensité. La guerre qui y a éclaté en 2026 n’a fait qu’envenimer la situation entre Israël et le Hezbollah.

5 Conséquences

5.1 Conséquences pour la Confédération

L’interdiction du Hezbollah et des organisations apparentées entraînera un surcroît de travail pour les autorités de sécurité et de poursuite pénale en raison des enquêtes préliminaires de police, des procédures pénales en la matière et de l’augmentation prévisible des communications de soupçons des intermédiaires financiers. Sont notamment concernés l’Office fédéral de la police et le SRC. Tout est fait pour absorber ce surcroît de travail en interne. Si cette mesure devait échouer après l’entrée en vigueur du présent projet et les premières expériences, le surcroît résiduel serait déclaré lors de la prochaine évaluation des besoins en vue de définir le cadre d’évolution du domaine propre. L’entrée en vigueur du présent projet est aussi susceptible de multiplier les recours auprès du Tribunal administratif fédéral. En tant qu’autorité indépendante de l’administration fédérale, le Ministère public de la Confédération est lui-même responsable de son budget et de la couverture de ses besoins en ressources. Compte tenu de l’expérience qu’il a faite avec l’application de la loi Al-Qaïda, il s’attend que la mise en œuvre du présent projet entraîne une montée des cas. Il envisage d’absorber ce surcroît de travail en interne.

5.2 Conséquences pour les cantons et les communes

L’art. 2 du projet de loi dispose que la poursuite pénale relève de la juridiction fédérale et non d’une juridiction partagée entre la Confédération et les cantons au sens de l’art. 24, al. 1, CPP. Les cantons restent compétents en matière de poursuite pénale des infractions commises par des mineurs. Les ministères publics cantonaux des mineurs21, les corps de police cantonaux et les autorités cantonales chargées de la gestion des menaces auront probablement besoin de ressources supplémentaires. Les expériences faites notamment dans le canton de Zurich avec la mise en œuvre de la loi Al-Qaïda et de l’interdiction d’organisations au sens de l’art. 74 LRens montrent qu’un grand nombre des infractions constatées sont liées à des activités de propagande dans les médias sociaux et à la diffusion de vidéos interdites via les canaux respectifs. L’interdiction du Hezbollah devrait inciter les milieux islamistes prônant la violence à commettre des infractions pénales semblables à celles visés à l’art. 260ter CP. Les jeunes radicalisés étant souvent visés par les enquêtes, il est très probable que les autorités cantonales précitées auront besoin de davantage de ressources.

5.3 Conséquences pour la politique extérieure

L’interdiction visée punit les actes terroristes du Hezbollah. La Suisse contribue ainsi à promouvoir le droit international et les droits humains et la coexistence pacifique des peuples. Elle affirme en outre sa volonté de combattre efficacement le terrorisme islamiste, préservant ainsi sa réputation internationale. Une telle interdiction ne doit toutefois être prononcée que pour des motifs sérieux. À l’instar de l’interdiction du Hamas, elle doit être conçue comme une mesure spécifique liée directement à l’attaque terroriste du 7 octobre 2023 et à l’escalade de violence qui s’est ensuivie entre Israël et le Hezbollah. Le Conseil fédéral n’entend toutefois pas que la Suisse sorte durablement de sa réserve pour interdire d’autres organisations. Cette réserve, qui est l’un des principes éprouvés de la politique extérieure de la Suisse, a contribué à sa réputation et à sa crédibilité en tant qu’intermédiaire et bâtisseuse de ponts. Il sera ainsi toujours possible d’apporter une aide neutre et impartiale aux victimes du conflit du Proche- Orient indépendamment de toute considération politique ou rapport de forces même après

21 Ces derniers sont aussi compétents pour poursuivre et juger des mineurs pour actes terroristes.

13/16

l’entrée en vigueur de l’interdiction, sans craindre aucune sanction. Les services diplomatiques resteront aussi permis dans la mesure où ils visent à promouvoir la paix et non à renforcer et à soutenir le Hezbollah.

6 Aspects juridiques

6.1 Constitutionnalité

La présente loi fédérale se fonde sur les compétences de la Confédération dans le domaine du droit pénal énoncées à l’art. 123, al. 1, Cst. et sur celle – non écrite – qu’elle a de préserver la sûreté intérieure et extérieure (compétence dite inhérente). Les compétences fédérales qui découlent de l’existence et de la nature même de la Confédération et pour lesquelles l’attribution explicite d’une compétence législative fait défaut se fondent, en vertu de la pratique actuelle, sur l’art. 173, al. 2, Cst., qui est mentionné dans le préambule pour représenter la compétence fédérale. Le projet de loi contient une interdiction formelle (art. 1, al. 1, du projet), qui repose sur la compétence inhérente et reconnue depuis longtemps22 qu’a la Confédération de préserver la sûreté intérieure et extérieure. Est considérée comme telle la compétence qu’elle a de prendre les mesures nécessaires, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du pays, pour garantir sa propre protection et celle de ses organes et institutions ; la Confédération se doit d’assurer la pérennité de la communauté nationale et de veiller à écarter les dangers qui pourraient menacer l’existence de cette dernière. Cette compétence inhérente inclut également une compétence législative23. C’est parfois sur cette base constitutionnelle que reposent ou reposaient aussi la LRens, la LMSI et la loi Al-Qaïda. En l’état, le SRC n’a pas d’informations indiquant que le Hezbollah est sur le point de commettre des actes en Suisse ou en planifie. L’attentat perpétré en 2012 contre un bus transportant des touristes israéliens à Burgas, en Bulgarie, montre toutefois que ce dernier a la volonté et la possibilité de commettre des actes terroristes hors du Proche-Orient aussi, notamment en Europe. Les mesures proposées permettent de combattre cette menace potentielle pour la sûreté intérieure et extérieure de la Suisse. La solution ne prévoyant pas d’interdiction formelle (ch. 1.2) ne devrait pas non plus invoquer la compétence inhérente de la Confédération. L’interdiction du Hezbollah et des organisations apparentées que propose le présent projet de loi peut porter atteinte aux droits fondamentaux, notamment au droit à la protection de la sphère privée (art. 13 Cst.), à la liberté d’opinion (art. 16, al. 2, Cst.) ou à la liberté de réunion (art. 22 Cst.). Il convient de distinguer si une action vise à promouvoir les objectifs du Hezbollah – ce que la loi proscrit – ou à soutenir la cause libanaise. Seule la première action est interdite et peut entraîner une restriction des droits fondamentaux. En vertu de l’art. 36 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale, justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui et proportionnée au but visé, sans violer l’essence des droits fondamentaux. S’agissant de la base légale requise pour les atteintes graves aux droits fondamentaux, les conditions sont remplies dès lors qu’une base légale au sens formel est adoptée. L’interdiction du Hezbollah et des organisations apparentées contribue à empêcher les atrocités, les autres actes terroristes et les violations du droit international, favorisant ainsi la promotion des droits humains et la coexistence pacifique des peuples, ce qui répond à un intérêt public. En plus de servir cet objectif premier, l’interdiction d’organisations produit différents effets, qui sont aussi dans l’intérêt public (cf. ch. 1.1.3 pour plus de détails) : – elle diminue la menace d’activités criminelles commises sur le territoire suisse ;

22 Cf. le préambule de la version originale de la LMSI (RS 120 ; RO 1998 1546). 23 ATF 117 Ia 202 avec références ; rapport du Conseil fédéral du 2 mars 2012 donnant suite au postulat Malama 10.3045 du 3 mars 2010. Sécurité intérieure. Clarification des compétences (FF 2012 4161)

14/16

– elle réduit le risque que le Hezbollah et les organisations apparentées utilisent la Suisse comme zone de repli ; – elle facilite et accélère l’adoption de mesures de police préventive ; – elle facilite la poursuite pénale en ce sens que l’administration des preuves est, en fonction du contexte, plus facile à effectuer ; – elle est gage de sécurité juridique pour les intermédiaires financiers, car ce n’est plus à eux de juger s’ils ont affaire ou non à une organisation terroriste ; – elle permet au MROS d’échanger davantage d’informations relatives au financement du terrorisme avec des autorités partenaires étrangères si, comme prévu, le nombre de communications envoyées par les intermédiaires financiers augmente. Vue sous l’angle du principe de proportionnalité, l’interdiction du Hezbollah et des organisations apparentées est un moyen approprié pour empêcher des actes de soutien violents du genre précité. De plus, elle s’impose, car seule une interdiction peut faciliter l’administration des preuves concluant à l’existence d’une organisation terroriste en cas de mesures préventives ou répressives, et renforce les moyens disponibles visant à empêcher et à poursuivre les infractions pénales qui soutiennent le Hezbollah ou sont commises par lui. En outre, elle contribue à accroître la sécurité juridique. Elle est par ailleurs manifestement justifiable si l’on considère le danger que représente le terrorisme pour la vie et l’intégrité corporelle tout comme pour d’autres biens juridiques essentiels. Enfin, elle ne viole pas l’essence des droits fondamentaux. L’interdiction que propose le projet de loi répond également aux règles de la constitutionnalité. En effet, la durée de validité de la loi est limitée et il est prévu de l’édicter selon la procédure législative ordinaire ; les principes régissant l’État de droit sont donc garantis.

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

La réglementation proposée est compatible avec les obligations internationales de la Suisse, notamment pour ce qui est des garanties des droits humains inscrites dans la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH)24 et dans le Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (Pacte II de l’ONU)25. Ces garanties étant conformes aux droits fondamentaux inscrits dans la Constitution, il convient de se référer aux explications du ch. 6.1. Le respect du droit international humanitaire est garanti par la clause d’exception applicable aux services humanitaires (art. 260ter, al. 2, CP).

6.3 Forme de l’acte à adopter

Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale (art. 164, al. 1, Cst.). Sont réputées fixant des règles de droit les dispositions générales et abstraites d’application directe qui – comme dans le cas présent – créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences (art. 22 de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement26). Par conséquent, la réglementation proposée doit prendre la forme d’une loi fédérale.

24 RS 0.101 25 RS 0.103.2 26 RS 171.10

15/16

6.4 Frein aux dépenses

Le projet de loi n’induit pas de décisions liées à de nouveaux crédits d’engagement ou plafonds de dépenses qui entraîneraient de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs. Il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).

6.5 Respect des principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

Le projet de loi respecte le principe de subsidiarité au sens des art. 5a et 43a, al. 1, Cst. : son art. 2 dispose que la poursuite pénale relève de la juridiction fédérale et non d’une juridiction partagée entre la Confédération et les cantons au sens de l’art. 24, al. 1, CPP. Il est donc cohérent avec l’art. 74, al. 6, LRens. Les cantons restent compétents en matière de poursuite pénale des infractions commises par des mineurs.

16/16