18.09.2015 600.87-14 Ausbildungsbeitrag

1 Sachurteilsvoraussetzungen

Anfechtungsobjekt bildet die Verfügung der AAB vom 15. Oktober 2014. Die Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter der AAB erlassen die Beitragsverfügungen (Art. 39 der Verordnung vom 5. April 2006 über die Ausbildungsbeiträge [ABV; BSG 438.312]). Entsprechend wurde die Verfügung durch die zuständige Sachbearbeiterin unterzeichnet.

Gegen Verfügungen der zuständigen Stelle kann bei der Erziehungsdirektion Beschwerde geführt werden (Art. 21 des Gesetzes vom 18. November 2004 über die Ausbildungsbeiträge [ABG; BSG 438.31] in Verbindung mit Art. 62 Abs. 1 Bst. a des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21]). Somit ist die Erziehungsdirektion zuständig, die Beschwerde gegen die angefochtene Verfügung zu behandeln.

A_____ hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 65 Abs. 1 VRPG).

Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 67 VRPG).

Die Überprüfungsbefugnis der Erziehungsdirektion ist umfassend und richtet sich nach Art. 66 VRPG.

2 Materielles

Umstritten ist, ob die AAB A_____ zu Recht einen Ausbildungsbeitrag verweigert hat. Es ist zu prüfen, ob es sich bei der Ausbildung von A_____ als Pflegefachfrau HF um eine beitragsberechtigte anerkannte Ausbildung im Sinne des ABG handelt.

2.1 Sachverhalt

Der Sachverhalt ist unbestritten. A_____ lebt seit dem Jahr 2009 als anerkannter Flüchtling in der Schweiz und verfügt über eine Niederlassungsbewilligung C. In ihrem Heimatland Eritrea hatte sie zuvor ein Studium absolviert. Sie verfügt über einen Bachelor of Science in Biologie der Universität Asmara. Die Universität Bern verweigerte ihr mit Verfügung vom 3. Oktober 2012 die Zulassung zum Masterprogramm Molekularbiologie mit der Begründung, dass ihr Bachelor nicht als gleichwertig zum Grundstudium an der Universität Bern gelten könne. A_____ orientierte sich nach diesem Entscheid neu und begann im September 2014 den Bildungsgang HF (Höhere Fachschule) Pflege am Berner Bildungszentrum Pflege.

2.2 Argumente der Parteien

2.2.1 Argumente von A_____

A_____ bringt vor, der Bachelorabschluss in Eritrea werde in der Schweiz nicht anerkannt und gebe ihr auf dem hiesigen Arbeitsmarkt keine Perspektive, eine Stelle zu finden. Sie sei für den Schweizer Arbeitsmarkt wie jemand ohne Berufsabschluss. Die beigelegten Schreiben der Universität Bern und der Berufs-, Studien- und Laufbahnberatung würden dies belegen. Sie habe die Ausbildung als Pflegefachfrau begonnen in der festen Überzeugung, damit einen Beruf zu lernen, der geeignet sei, ihre Familie zu ernähren und der einem Bedürfnis des Arbeitsmarktes entspreche. Vor diesem Hintergrund finde sie die Verfügung der AAB unangemessen. Diese entspreche nicht der Realität in der Berufswelt. Sie verfüge über kein abgeschlossenes Hochschulstudium. Es sei ihr nicht verständlich, weshalb die AAB sich der Finanzierung ihrer sinnvollen Ausbildung als Pflegefachfrau nicht annehmen könne.

2.2.2 Argumente der AAB

Die AAB führt aus, es sei irrelevant, ob A_____ ihren Abschluss in der Schweiz oder im Ausland erworben habe. Das Biologiestudium in Eritrea wäre gemäss den gesetzlichen Grundlagen stipendienberechtigt gewesen. Da die freie Wahl der Ausbildung und der Ausbildungsstätte bestehe, würden e contrario (d. h. im Umkehrschluss) keine Gleichwertigkeitsmassstäbe angewendet. Dass die Ausbildungsbiographie länderunabhängig betrachtet werde, entspreche der Gesetzessystematik (Art. 14 Abs. 1 ABG und Art. 8 Abs. 1 ABV). Eine rechtliche Grundlage, das Stipendium an eine allfällige Beschäftigung oder die Möglichkeit der wirtschaftlichen Unabhängigkeit zu koppeln, gebe es nicht. Die AAB könne keine anderen als die vom Gesetzgeber gewollten Anforderungen an ein Stipendium einführen. Sie verfüge über keinen Ermessensspielraum. Aus gesetzlichen Gründen könne die AAB für ein zweites Hochschulstudium keine Ausbildungsbeiträge gewähren, weil ein zweites Hochschulstudium keine anerkannte Ausbildung sei.

2.3 Rechtliche Grundlagen

Stipendien und Darlehen können gewährt werden für den Besuch von anerkannten Ausbildungen, die zu einem anerkannten Abschluss führen (Art. 6 Abs. 1 ABG). Art. 7 Abs. 1 ABG nennt als anerkannte Ausbildungen: Die Vorbildung, die Erstausbildung, die Zweitausbildung, die höhere Berufsbildung und die Umschulung. Nicht anerkannt sind gemäss Art. 7 Abs. 2 ABG: Die Ausbildung auf der Primarstufe und der Sekundarstufe I, die berufsorientierte Weiterbildung, ein zweites Hochschulstudium oder die Weiterqualifikation auf Hochschulstufe und die Bildung der Quartärstufe. Art. 1 bis 5 der ABV präzisieren die in Art. 7 Abs. 1 ABG verwendeten Begriffe. Keine Stipendien werden auch für Zweitausbildungen auf der Sekundarstufe II gewährt (Art. 10 Abs. 1 Satz 2 ABG).

2.4. Qualifikation des Bildungsgangs Pflege HF

A_____ beantragt ein Stipendium für den Bildungsgang HF Pflege am Berner Bildungszentrum Pflege. Die Zulassung zum Bildungsgang HF Pflege setzt einen Lehrabschluss mit eidgenössischem Fähigkeitszeugnis, einen Fachmittelschulabschluss oder eine gymnasiale Matur voraus (www.gesundheitsberufe-bern.ch → Dipl. Pflegefachfrau/fachmann HF; zuletzt besucht am 17. September 2015). Ruth Hermann von der Berufs-, Studien- und Laufbahnberatung BIZ Bern-Mittelland schreibt, bei der Ausbildung zur Pflegefachfrau HF handle es sich um eine Ausbildung auf Tertiärstufe (Empfehlungsschreiben vom 10. November 2014, Beilage zur Beschwerde vom 11. November 2014). Die AAB hat sich nicht ausdrücklich zur Qualifikation des Bildungsgangs Pflege HF geäussert. Sie hat in der angefochtenen Verfügung vom 15. Oktober 2014 festgehalten, dass weder für eine zweite Ausbildung auf der Sekundarstufe II noch für ein zweites Hochschulstudium oder die Weiterqualifikation auf Hochschulstufe Stipendien gewährt werden können.

Die gesetzlichen Grundlagen zur höheren Berufsbildung finden sich in den Art. 26 ff. des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die Berufsbildung (BBG; SR 412.10). Gemäss Art. 26 Abs. 1 BBG dient die höhere Berufsbildung auf der Tertiärstufe der Vermittlung und dem Erwerb der Qualifikation, die für die Ausübung einer anspruchs- oder einer verantwortungsvolleren Berufstätigkeit erforderlich sind. Sie setzt ein eidgenössisches Fähigkeitszeugnis, den Abschluss einer höheren schulischen Allgemeinbildung oder eine gleichwertige Qualifikation voraus (Art. 26 Abs. 2 BBG). Eine Form der höheren Berufsbildung ist die Bildung an einer höheren Fachschule (Art. 27 Bst. a und Art. 29 BBG).

Es ergibt sich somit bereits aus dem Bundesrecht, dass der Bildungsgang HF Pflege eine Ausbildung auf Tertiärstufe ist. Ebenfalls auf der Tertiärstufe wäre eine universitäre Ausbildung. Auch in der Terminologie der bernischen Gesetzgebung zu den Ausbildungsbeiträgen ist der Bildungsgang Pflege HF grundsätzlich als "höhere Berufsbildung" zu qualifizieren. Diese wird in Art. 7 Abs. 1 Bst. d ABG als anerkannte Ausbildung genannt und in Art. 4 ABV folgendermassen definiert: Als höhere Berufsbildung gilt ein Ausbildungsgang, der auf einer beruflichen Grundausbildung aufbaut und zu einem höheren eidgenössisch anerkannten Abschluss führt. Das trifft auf den Bildungsgang HF Pflege zu. Es handelt sich somit nicht um eine Ausbildung auf Sekundarstufe II. Art. 10 Abs. 1 Satz 2 ABG, der die Gewährung von Stipendien für Zweitausbildungen auf Sekundarstufe II ausschliesst, kommt nicht zur Anwendung. Als höhere Berufsbildung gehört der Bildungsgang Pflege HF grundsätzlich zu den anerkannten Ausbildungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d ABG). Fraglich ist, ob allenfalls Art. 7 Abs. 2 Bst. c ABG Anwendung findet, der ein zweites Hochschulstudium oder eine Weiterqualifikation auf Hochschulstufe als nicht anerkannte Ausbildung nennt. Die AAB scheint die höhere Berufsbildung als Pflegefrau HF unter den Begriff "Hochschulstudium" subsumiert zu haben. Dies gründet vermutlich in der Tatsache, dass es sich wie bei einem Universitätsstudium um eine Ausbildung auf Tertiärstufe handelt. Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Qualifikation des Bildungsganges Pflege HF als zweites Hochschulstudium rechtlich haltbar ist.

2.5. Auslegung von Art. 7 Abs. 2 Bst. c ABG

Vorliegend ist unklar, was unter "Hochschulstudium" im Sinne von Art. 7 Abs. 2 Bst. c ABG zu verstehen ist. Es handelt sich um einen unbestimmten Gesetzesbegriff, der auszulegen ist (zum unbestimmten Gesetzesbegriff Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, S. 221 f.). Ziel der Auslegung ist, den Sinn einer Rechtsnorm zu ermitteln (Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 80). Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Gesetzesbestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. An einen klaren und unzweideutigen Gesetzeswortlaut ist die rechtsanwendende Behörde gebunden. Abweichungen von einem klaren Wortlaut sind indessen zulässig oder sogar geboten, wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass er nicht dem wahren Sinn der Bestimmung entspricht. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Norm, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Vom klaren Wortlaut kann ferner abgewichen werden, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann. Im Übrigen sind bei der Auslegung alle herkömmlichen Auslegungselemente zu berücksichtigen, wobei das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und es ablehnt, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 131 III 315 f.).

Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachgebrauch ab (Häfelin/Haller/Keller, Rz. 91). Die schweizerische Bildungslandschaft verfügt über ein sehr breites Angebot. Es ist deshalb nicht eindeutig, was eine Hochschule ist und was nicht. Im allgemeinen Sprachgebrauch sind mit "Hochschule" meist die Universitäten gemeint. Gemäss Duden online (abrufbar unter www.duden.de; zuletzt besucht am 17. September 2015) hat der Begriff "Hochschule" folgende Bedeutung: Es ist eine "wissenschaftliche Lehr- (und Forschungs)einrichtung (z. B. Universität, Fachhochschule, Musikhochschule o. Ä.)". Die grammatikalische Auslegung spricht somit dafür, dass es sich bei einer Hochschule um eine Institution mit wissenschaftlicher Ausrichtung handelt. Eine Ausbildung HF hingegen ist eine Berufsbildung mit hauptsächlich praktischer Ausrichtung.

Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch den systematischen Zusammenhang, in dem sie sich in einem Gesetz präsentiert (Häfelin/Haller/Keller, Rz. 97). Art. 7 Abs. 1 Bst. d ABG und Art. 4 ABV verwenden den Begriff "höhere Berufsbildung". Art. 7 Abs. 2 ABG hingegen erwähnt die höhere Berufsbildung nicht. Die Gesetzessystematik des ABG und der ABV stehen einer Gleichstellung von Hochschulstudium und höherer Berufsbildung eher entgegen. Die systematische Auslegung ist auch im Verhältnis zu anderen Erlassen vorzunehmen. Auf Bundesebene wurde das Bundesgesetz vom 30. September 2011 über die Förderung der Hochschulen und die Koordination im schweizerischen Hochschulbereich (HFKG, SR 414.20) erlassen. Art. 2 Abs. 2 HFKG nennt als Hochschulen im Sinne des Gesetzes (a) die universitären Hochschulen, d.h. die kantonalen Universitäten und die Eidgenössischen Technischen Hochschulen (ETH), und (b) die Fachhoch- schulen und die pädagogischen Hochschulen. Nicht als Hochschule im Sinne des HFKG gelten somit Höhere Fachschulen (HF). Das bernische Gesetz vom 14. Juni 2005 über die Berufsbildung, die Weiterbildung und die Berufsberatung (BerG; BSG 435.11) bestimmt in Art. 26 Abs. 1, dass Bildungsgänge der höheren Berufsbildung von Berufsfachschulen oder anderen geeigneten Institutionen geführt werden. Im Zusammenhang mit der höheren Berufsbildung ist demnach nicht die Rede von "Hochschulen". Mit Grossratsbeschluss vom 30. März 2011 ist der Kanton Bern der interkantonalen Vereinbarung zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen vom 18. Juni 2009 beigetreten (BSG 439.182.8; Stipendienkonkordat). Der Kanton Bern erfüllte damals die Mindestnormen des Konkordates bereits und musste keine Gesetzesanpassungen vornehmen (Vortrag des Regierungsrates an den Grossen Rat zum Grossratsbeschluss betreffend Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen, S. 2). Art. 8 des Stipendienkonkordates lautet folgendermassen:

Beitragsberechtigte Ausbildungen Beitragsberechtigt sind zumindest folgende Lehr- und Studienangebote, wenn sie gemäss Artikel 9 anerkannt sind: a die für das angestrebte Berufsziel verlangte Ausbildung auf der Sekundarstufe II und auf der Tertiärstufe, b die für die Ausbildung obligatorischen studienvorbereitenden Massnahmen auf der Sekundarstufe II und auf der Tertiärstufe sowie Passerellen und Brückenangebote. Die Beitragsberechtigung endet: a auf der Tertiärstufe A mit dem Abschluss eines Bachelor oder eines darauf aufbauenden Masterstudiums, b auf der Tertiärstufe B mit der eidgenössischen Berufsprüfung und der eidgenössischen höheren Fachprüfung sowie mit dem Diplom einer höheren Fachschule. Ein Hochschulstudium, das auf einen Abschluss auf der Tertiärstufe B folgt, ist ebenfalls beitragsberechtigt.

Mit der Tertiärstufe A sind die Universität, die ETH oder eine Fachhochschule gemeint. Während die Tertiärstufe B die höhere Berufsbildung in der in Art. 8 Abs. 2 Bst. b des Stipendienkonkordates genannten Formen bezeichnet (vgl. juristischer Kommentar der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren [EDK] zur Interkantonalen Vereinbarung zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen vom 18. Juni 2009, S. 11, abrufbar unter www.edk.ch → Arbeiten → Stipendien, zuletzt besucht am 17. September 2015). Es wird hier sehr anschaulich aufgezeigt, dass es eben zwei verschiedene Arten von Tertiärstufen-Ausbildungen gibt, welche es zu unterscheiden gilt. Die systematische Auslegung spricht somit klar gegen eine Subsumtion der HF Ausbildung als Hochschulstudium.

Die historische Auslegung stellt auf den Sinn ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab (Häfelin/Haller/Keller, Rz. 101). Den Materialien ist zum Begriff "Hochschulstudium" jedoch nichts zu entnehmen.

Die teleologische Auslegung stellt ab auf die Zweckvorstellung, die mit einer Rechtsnorm verbunden ist (Häfelin/Haller/Keller, Rz. 120). Mit dem Ausschluss eines zweiten Hochschulstudiums oder der Weiterqualifikation auf Hochschulstudium soll verhindert werden, dass jemand seine Studienlaufbahn unnötiger Weise in die Länge zieht, indem mehrere Studiengänge an Hochschulen aneinander gereiht werden. Es werden in einem solchen Fall für die Zusatzausbildung keine Ausbildungsbeiträge gewährt. Aus dem Sinn und Zweck der Bestimmung von Art. 7 Abs. 2 Bst. c ABG ergibt sich hingegen nicht, dass auch eine andere Ausbildungsart nach einem bereits absolvierten Hochschulstudium ausgeschlossen wäre.

Folglich sprechen die grammatikalische, die systematisch und auch die teleologische Auslegungsmethode dafür, dass eine höhere Berufsbildung HF nicht als zweites Hochschulstudium qualifiziert werden kann.

2.6. Würdigung

Der AAB ist insofern beizupflichten, als dass die Gesetzgebung zum Stipendienrecht keine Unterscheidung zwischen in- und ausländischen Ausbildungen trifft und Gleichwertigkeitsmassstäbe für die Beurteilung des Stipendienanspruchs keine Bedeutung haben. Auch die Frage, ob eine Ausbildung aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten sinnvoll ist, ist rechtlich nicht von Relevanz.

Das Absolvieren einer höheren Berufsbildung, nachdem zuvor bereits ein Universitätsabschluss erworben wurde, ist aber weder eine Zweitausbildung auf Sekundarstufe II gemäss Art. 10 Abs. 1 ABG noch ein zweites Hochschulstudium oder eine Weiterqualifikation auf Hochschulstufe gemäss Art. 7 Abs. 2 Bst. c ABG. Das ABG schliesst die Gewährung von Stipendien für eine Zweitausbildung in Form einer höheren Berufsbildung nicht aus. Vielmehr gehören Zweitausbildungen in der bernischen Gesetzgebung ausdrücklich zu den anerkannten Ausbildungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. c ABG). Art. 10 des Stipendienkonkordates hingegen schreibt nur die Gewährung von Ausbildungsbeiträgen für eine Erstausbildung zwingend vor. Deshalb kann vorliegend aus der Regelung von Art. 8 Abs. 3 des Stipendienkonkordates, wonach ein Hochschulstudium, das auf einen Abschluss einer höheren Berufsbildung folgt, ebenfalls beitragsberechtigt ist, für das bernische Recht nichts abgeleitet werden. Im Stipendienkonkordat war die Regelung von Art. 8 Abs. 3 notwendig, da sonst ein Hochschulstudium im Anschluss an eine höhere Berufsbildung als Zweitausbildung allenfalls nicht mehr beitragsberechtigt wäre. Die Beitragsberechtigung sollte aber auch für Kantone, die für Zweitausbildungen keine Beiträge gewähren, gesichert werden. Für die umgekehrte Variante, wo wie vorliegend eine höhere Berufsbildung auf ein Hochschulstudium folgt, sieht das Stipendienkonkordat keine solche Sicherungsregel vor. Folglich wäre in einem Kanton, der keine Beiträge für Zweitausbildungen gewährt, die auf ein Hochschulstudium folgende höhere Berufsbildung allenfalls nicht beitragsberechtigt. Wie bereits erwähnt, sind im Kanton Bern Zweitausbildungen jedoch ausdrücklich beitragsberechtigt. Zwar sind sowohl ein Hochschulstudium wie auch die höhere Berufsbildung auf der Tertiärstufe angesiedelt, dennoch handelt es sich um zwei verschiedene Ausbildungsarten. Das ABG schliesst nur die Gewährung von Ausbildungsbeiträgen bei einem zweiten Hochschulstudium oder der Weiterqualifikation auf Hochschulstufe aus. Nachdem es sich beim Bildungsgang HF Pflege nicht um ein Hochschulstudium handelt, da dieser insbesondere nicht an einer Hochschule absolviert wird, kann es sich dabei auch nicht um eine Weiterqualifikation auf Hochschulstufe handeln. Eine höhere Berufsbildung hingegen, welche eben nicht an einer Hochschule absolviert

wird, muss daher auch nach einem bereits abgeschlossenen Hochschulstudium als anerkannte Ausbildung gelten. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen und die angefochtene Verfügung ist aufzuheben.

2.7. Kassatorischer Entscheid

Die Beschwerdeinstanz entscheidet in der Sache oder weist die Akten ausnahmsweise und mit verbindlichen Anordnungen an die Vorinstanz zurück (Art. 72 Abs. 1 VRPG). Eine

Rückweisung muss durch besondere Gründe gerechtfertigt sein. Solche können gegeben sein, wenn eine Sache nicht entscheidreif ist, weil weitere Beweismassnahmen vorzunehmen sind, die besser durch die sachnähere Behörde getätigt werden; wenn die Vorinstanz auf eine Eingabe fälschlicherweise nicht eingetreten ist; oder wenn auf besondere Fachkenntnisse abzustellen ist, welche der Vorinstanz besser zugänglich sind (Markus Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 2011, S. 191).

Die AAB hat die weiteren Voraussetzungen zur Gewährung von Ausbildungsbeiträgen im Fall von A_____, wie beispielsweise die maximale Ausbildungsdauer, nicht geprüft und keine Berechnung des möglichen Anspruches vorgenommen. Als Behörde mit besonderen Fachkenntnissen ist die AAB besser geeignet, die notwendigen Abklärungen und Berechnungen vorzunehmen. Die Voraussetzungen für eine Rückweisung sind im vorliegenden Fall erfüllt. Die Akten sind an die AAB zurückzuweisen und diese ist gehalten, das Gesuchsverfahren wiederaufzunehmen. Das Gesuch von A_____ ist vor dem Hintergrund, dass es sich beim Bildungsgang HF Pflege um eine anerkannte Ausbildung im Sinne des ABG handelt, neu zu prüfen. Anschliessend hat die AAB neu zu verfügen.

3 Verfahrenskosten und unentgeltliche Rechtspflege

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 108 Abs. 2 Satz 1 VRPG).

Da keine Verfahrenskosten erhoben werden, entfällt auch das Interesse an einem Entscheid über die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird somit gegenstandslos und ist als erledigt vom Geschäftsverzeichnis abzuschreiben (Art. 39 Abs. 1 VRPG).