AMAL. Restitution de subsides pour les primes de l’assurance obligatoire des soins (délai de péremption, 90 jours dès la découverte du motif de révision).

en droit

1. La Cour de céans a déjà eu l’occasion de juger que la responsabilité solidaire des époux pour le paiement des primes de l'assurance-maladie obligatoire s'étend à la restitution des réductions de ces primes perçues indûment, si bien que l'OCAM est habilité à agir contre les époux concernés par le biais d'une seule et même décision (RJN 2016, p. 573), ce qu’il a fait ici en demandant, par prononcé du 2 juillet 2019 confirmé sur opposition le 11 juillet suivant, tant à B.X.________ qu’à A.X.________ la restitution des subsides versés à tort du 1^er janvier 2018 au 31 juin 2019, pour un montant total de 3'261 francs. Cette somme correspondant à une dette dont le prénommé aura, le cas échéant, à répondre, que ce soit à titre personnel ou à titre de solidarité conjugale (art. 166 al. 3 CC), il y a lieu de considérer qu’étant en particulier destinataire de la décision sur opposition du 11 juillet 2019 et touché par celle-ci, et ayant par ailleurs un intérêt digne de protection évident à ce qu’elle fût annulée ou modifiée, il avait qualité pour recourir, même seul, devant le département (cf. art. 32 let. a LPJA). C’est donc à juste titre que ce dernier est entré en matière sur le fond du litige dont il était saisi par recours de l’intéressé.

Pour ces mêmes motifs, il convient d’admettre, devant la présente autorité, la qualité pour recourir, même seul, de B.X.________ contre le prononcé querellé du DECS. Il s’ensuit que déposé par le prénommé, seul destinataire de la décision du 24 janvier 2022, et au surplus dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Selon la jurisprudence, les règles applicables sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 127 V 466 cons. 1, 123 V 70 cons. 2 et les références citées). Le litige porte sur le droit à la réduction des primes d’assurance-maladie obligatoire entre le 1^er janvier 2018 et le 30 juin 2019 et sur la restitution de subsides versés pendant cette période. Les dispositions légales et réglementaires citées dans les considérants ci-dessous le sont dès lors dans leur teneur en vigueur à l’époque concernée.

a) Aux termes de l'article 65 de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (LAMal) du 18 mars 1994 (RS 832.10), les cantons accordent une réduction de primes aux assurés de condition économique modeste. Ils versent directement le montant correspondant aux assureurs concernés (al. 1). Les cantons veillent, lors de l'examen des conditions d'octroi, à ce que les circonstances économiques et familiales les plus récentes soient prises en considération, notamment à la demande de l'assuré (al. 3). Le législateur cantonal neuchâtelois a donné suite à la délégation de compétence fédérale en adoptant la loi d’introduction de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (LILAMal) du 4 octobre 1995 (RSN 821.10). Il y a prévu une délégation de compétence générale, contenue à l’article 33 (LILAMal, qui charge le Conseil d’Etat de l’exécution de la loi. Dans ce cadre, ce dernier a adopté le règlement d’application de la loi d’introduction de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (RALILAMal) du 18 décembre 2013 (RSN 821.101) et adopte, pour chaque année, un arrêté fixant les normes de classification et le montant des subsides en matière d’assurance-maladie obligatoire des soins (RSN 821.102).

Dans le canton de Neuchâtel, bénéficient de subsides pour les primes de l'assurance obligatoire des soins les personnes dont le revenu déterminant correspond aux normes de classification fixées chaque année par le Conseil d'Etat (art. 10 al. 1 (LILAMal). Le revenu déterminant se base sur le revenu déterminant unifié établi conformément à la loi sur l’harmonisation et la coordination des prestations sociales (LHaCoPS) du 23 février 2005 (RSN 831.4) auquel on ajoute les prestations sociales au sens de cette même loi, les prestations selon la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI et une part de la fortune effective (art. 11 al. 1 (LILAMal). Il est calculé sur la base des critères fiscaux selon les modalités arrêtées par le Conseil d'Etat (art. 11 al. 2 (LILAMal). Le Conseil d’Etat peut prévoir une dérogation aux critères fiscaux lorsque leur application conduirait à une classification manifestement inéquitable (art. 11 al. 3 (LILAMal). Le calcul du RDU se fonde sur les éléments de revenus, de charges et de fortune de l’unité économique de référence (art. 5 al. 1 LHaCoPS). Ces éléments correspondent pour l’essentiel aux rubriques de la déclaration d’impôts (art. 5 al. 2 LHaCoPS) et résultent de la dernière décision de taxation (art. 28 al. 1 du règlement d’exécution de la LHaCoPS [RELHaCoPS] du 18.12.2013, RSN 831.40). Les montants des rubriques sont au besoin actualisés pour tenir compte des modifications intervenues (art. 28 al. 2 RELHaCoPS).

b) Les assurés bénéficiaires sont tenus de porter immédiatement à la connaissance de l’office, respectivement du guichet social régional (ci-après : GSR), les modifications de revenus et de fortune susceptibles d’influencer leur classification (art. 28 (LILAMal, obligation d’informer, al. 1). L’office, de même que le GSR, informent les bénéficiaires de cette obligation et des conséquences de son inobservation (art. 28 al. 2 (LILAMal). L’office attire l’attention de tous les bénéficiaires de subside sur leur obligation d’informer en cas de modification de la situation personnelle ou familiale ainsi que de revenus et de fortune susceptibles d’influencer la classification (art. 47 RALILAMal, information aux bénéficiaires, al. 1). Il informe les bénéficiaires des conséquences de l’inobservation de l’obligation d’informer (art. 47 al. 2 RALILAMal). Doivent notamment être portés à la connaissance du GSR, les modifications de la composition familiale et tous les éléments financiers nouveaux par rapport à ceux existants au moment de la classification parmi les bénéficiaires de subside (art. 47 al. 3 RALILAMal). L’inobservation de l’obligation de renseigner peut entraîner la modification ou la suppression du subside. L’office en fixe, le cas échéant, l’effet rétroactif (art. 47 al. 4 RALILAMal).

c) Aux termes de l’article 29 (LILAMal (restitution de l’indu), les subsides indûment perçus doivent être restitués à l'Etat (al. 1). L'office peut renoncer à exiger la restitution, en tout ou partie, lorsque l'intéressé était de bonne foi et que la restitution le mettrait dans une situation difficile (al. 2). Le droit de demander la restitution se prescrit par une année à compter du moment où l'office a eu connaissance du fait, mais au plus tard par cinq ans après l'octroi du subside (al. 3). Si le droit naît d'un acte punissable pour lequel la loi pénale prévoit un délai de prescription plus long, ce délai est déterminant (al. 4). Selon l’article 48 RALILAMal (décision de restitution), l’office exige de l’assuré la restitution des subsides indûment perçus (al. 1). L’étendue de l’obligation de restituer est fixée par une décision (al. 2). L’office indique la possibilité d’une remise dans la décision de restitution (al. 3).

Bien que les dispositions de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) du 6 octobre 2000 (RS 830.1) ne s’appliquent pas au domaine de l’octroi de réductions de primes en vertu de l’article 65 LAMal (art. 1 al. 2 let. c LAMal), la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la restitution de l’indu prévue par l’article 25 LPGA peut en l’occurrence s’appliquer par analogie, vu les teneurs identiques de cet article et des dispositions cantonales pertinentes (art. 29 (LILAMal et 48 RALILAMal). Selon cette jurisprudence, l'obligation de restituer suppose que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision – formelle ou non – par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATF 130 V 318 cons. 5.2 et les références citées). La restitution de prestations nécessite en principe la mise en œuvre d'une procédure en trois étapes : la première étape porte sur l'examen du caractère indu des prestations ou, en d'autres termes, sur le point de savoir si les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision par laquelle celles-ci avaient été octroyées sont réalisées ; la deuxième étape concerne la restitution des prestations et comprend, notamment, l'examen à l'aune de l'article 25 al. 1 première phrase LPGA (ou, en l’espèce, de l’art. 29 al. 1 (LILAMal) des effets dans le temps de la correction à effectuer en raison du caractère indu des prestations ; la troisième étape porte sur la remise de l'obligation de restituer, au sens de l'article 25 al. 1 seconde phrase LPGA (ou, en l’espèce de l’art. 29 al. 2 (LILAMal ; arrêt du TF du 13.08.2015 [9C_638/2014] cons. 3.2 et les références citées). Ces principes sont aussi applicables lorsque des prestations ont été accordées sans avoir fait l'objet d'une décision formelle et que leur versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée. Il y a force de chose décidée si l'assuré n'a pas, dans un délai d'examen et de réflexion convenable, manifesté son désaccord avec une certaine solution adoptée par l'administration et exprimé sa volonté de voir statuer sur ses droits dans un acte administratif susceptible de recours (ATF 129 V 110 cons. 1.1, 126 V 23 cons. 4b).

Selon l'article 6 al. 1 LPJA, l'autorité qui a pris la décision peut la reconsidérer ou la réviser, d'office ou sur requête, lorsque des faits nouveaux se sont produits ou ont été découverts (let. a), lorsque des connaissances scientifiques ont été modifiées (let. b), lorsque la loi a été changée (let. c) ou lorsqu'une erreur, dont la correction revêt une importance appréciable, a été commise par l'administration (let. d). Les autorités de recours, judiciaires ou non, ne peuvent pas réexaminer (reconsidérer) leurs décisions. L'article 6 LPJA ne s'applique qu'aux autorités administratives statuant en tant que juridictions primaires. Les cas énumérés par l’article 6 al. 1 LPJA comprennent implicitement les causes de révision procédurale au sens de l’article 57 LPJA, qui s’appliquent à toutes les autorités de la juridiction administrative primaire et secondaire (RJN 2018, p. 797 cons. 2a). La Cour de céans a déjà eu l’occasion de juger que le droit neuchâtelois présentait, sur la question du délai dans lequel doit intervenir une demande de révision, respectivement une révision d’office, une pure lacune qu’elle a comblée en se référant aux règles sur la révision que comporte la PA (art. 66 ss). Par conséquent, en droit neuchâtelois, lorsque le requérant, respectivement les autorités de la juridiction administrative primaire et secondaire en cas de révision d’office, invoquent des faits qu'ils prétendent ou considèrent nouveaux, la demande de révision doit être introduite, respectivement la révision d’office doit intervenir, sous peine de péremption, dans les 90 jours qui suivent la découverte du motif de révision (comme le prévoient aussi, les art. 329 al. 1 CPC, 67 al. 1 PA et 124 al. 1 let. d LTF ; RJN 2018, p. 797 cons. 1a ; arrêt de la Cour de céans du 02.05.2013 [CDP.2012.338] cons. 1a et les références citées).

3. a) En l’espèce, le recourant et son épouse ont déposé une demande de prestations sociales le 18 mai 2017, dans laquelle ils faisaient notamment état d’une fortune nette de 2'217 francs. Sur cette base ainsi que sur le vu de la taxation fiscale 2015, l'intimé leur a reconnu, dès le 1^er mai 2017, un droit aux subsides de « Classification 3 » de l’aide de l’Etat. Le 12 décembre 2018, les intéressés ont introduit une nouvelle demande de prestations datée du 6 décembre 2018, qui mentionnait en particulier une fortune nette de 1'292 francs. Au regard de cette nouvelle requête et de la taxation fiscale 2016, l’OCAM a reconnu le maintien du droit aux subsides, respectivement, de « Classification 3 » jusqu’au 31 décembre suivant et de « Classification S9 » à compter du 1^er janvier 2019.

b) Or, lorsque l’OCAM a eu connaissance, courant 2019, des taxations définitives de 2017 et 2018, il a constaté qu’avait été retenu à titre de fortune, d’une part, s’agissant de titres, 24'701 francs pour 2017 et 25'802 francs pour 2018, et, d’autre part, concernant les biens immobiliers 167'500 francs, dont à déduire 61'000 francs d’intérêts passifs. Il ressort d’ailleurs des documents produits postérieurement à la transmission à l’adresse de l’intimé desdites taxations définitives, qu’en 2017 le recourant avait hérité de feu son père un immeuble, frappé d’un legs au profit d’un tiers, ainsi que des capitaux, biens situés à l’étranger. De même, les pièces au dossier permettent de constater que depuis le 31 octobre 2017, l’intéressé était autorisé à vendre le bien immobilier hérité de feu son père à l’étranger, puisque le légataire y avait expressément consenti lors d’une audience devant le juge délégué de la Chambre patrimoniale cantonale vaudoise.

Il s’ensuit que ce n’est que suite à la communication, intervenue en 2019, des taxations définitives de 2017 et 2018 que l’OCAM a eu, pour la première fois, connaissance de l’existence d’une fortune constituée de capitaux à hauteur de 24'701 francs en 2017 et de 25'802 francs en 2018, ainsi que d’un bien immobilier d’une valeur de 167'500 francs, dont à déduire des intérêts passifs, éléments qui n’avaient pas été annoncés par les époux, en particulier dans le cadre de leur demandes de prestations sociales introduites en 2017 et 2018. Ces biens correspondent indubitablement à des « faits nouveaux » au sens de l’article 6 al. 1 let. a LPJA. En effet, en tant que moyen susceptible de donner lieu à une révision procédurale, le « fait nouveau » n’est pas un fait qui survient après la décision mise en cause, mais un fait qui s’est produit auparavant qui n'était pas connu de l’auteur de la demande de révision malgré toute sa diligence, respectivement des autorités de la juridiction administrative primaire et secondaire en cas de révision d’office, et qu'ils ont été empêchés sans leur faute d’alléguer, respectivement d’en tenir compte, dans la procédure précédente (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 208 s., arrêt de la Cour de céans du 04.04.2012 [CDP.2010.36] cons. 2b ; RJN 1988, p. 254 ; cf. aussi art. 57 LPJA, Schaer, op. cit., p. 50 s. ; RJN 1989, p. 304). À noter que les taxations définitives rectificatives du 8 juillet 2021 pour 2017 et 2018, produites par le recourant devant le DECS, confirment une fortune constituée de titres à hauteur de 24'701 francs en 2017 et de 25'802 francs en 2018, ainsi que d’un bien immobilier d’une valeur de 167'500 francs, la correction apportée par ces taxations portant sur la déduction d’intérêts passifs, plus exactement de 52'000 francs à titre de somme due au légataire désigné par feu le père du contribuable, ce qui portait la fortune nette à 140'201 francs en 2017 et à 141'302 francs en 2018.

Ceci étant précisé, l’obligation de restituer des prestations indûment touchées et son étendue dans le temps ne sont pas liées à une violation de l’obligation de renseigner (arrêts du TF des 05.07.2017 [8C_689/2016] cons. 3.1 et 04.09.2008 [8C_120/2008] cons. 3.1). Il s’agit simplement de rétablir l’ordre légal, après la découverte du fait nouveau. Par ailleurs, la restitution des prestations indûment touchées doit être exigée, quel que soit le motif qui a donné lieu à leur versement et même si leur octroi résulte en partie d’une éventuelle faute de l’autorité (arrêt du TF du 10.07.2006 [P 39/05] cons. 5.3). L’argument du recourant, aux termes duquel on ne saurait lui opposer l’adage disant « nul n’est censé ignorer la loi », ne lui est donc d’aucun secours, pas plus que la bonne foi qu’il invoque. L’OCAM ignorant sans sa faute l’existence desdits biens à l’étranger, avant que ceux-ci n’aient été portés à sa connaissance par la notification des taxations 2017 et 2018, respectivement en mars et mai 2019, il ne pouvait par ailleurs – contrairement à ce que soutient l’intéressé – signaler à lui et son épouse, avant de rendre les décisions d’octroi de subsides LAMal des 20 juillet 2017 et 14 décembre 2018, les « erreurs qu’ils auraient pu commettre dans leurs demandes de prestations sociales ». À ce propos et quand bien même cela n’est pas déterminant, on relèvera pour répondre à l’argumentation du recourant qu’au vu des indications contenues dans les deux demandes de prestations sociales remplies et signées par les époux, de même que dans la « directive relative à l’obligation de renseigner en cas de changement de situation » faisant partie desdites décisions d’octroi, l’intéressé, de même que son épouse, ne pouvaient valablement ignorer qu’ils devaient renseigner l’intimé immédiatement, soit dès le moment où l’héritage est intervenu en 2017, de l’existence de biens mobiliers et immobiliers, détenus à l’étranger suite au décès du père de l’intéressé.

Ce dernier ne saurait pas non plus être suivi lorsqu’il prétend que la fortune en cause n’aurait été qu’« hypothétique » en 2017 et 2018. Tout d’abord, il convient de rappeler qu’une partie de la fortune nette admise par le fisc en 2017 et 2018 était constituée de capitaux (CHF 24'701 en 2017 et CHF 25'802 en 2018) et que le recourant était habilité à vendre le bien immobilier hérité à l’étranger dès le 31 octobre 2017. De plus, est considérée comme fortune effective au sens de l’article 11 al. 1 (LILAMal le montant de la fortune nette, soit le chiffre 6.16 (colonne fortune) de la taxation fiscale, peu importe que celle-ci soit possiblement immobilisée, ainsi que le montant des prestations de prévoyance professionnelle, de prévoyance individuelle liée et individuelle libre, versées sous forme de capital et les bénéfices de liquidation (art. 38 al. 1 RELHaCoPS, en lien avec l’article 13 de l’arrêté fixant les normes de classification et le montant des subsides en matière d’assurance-maladie obligatoire des soins pour l’année, respectivement, 2018 et 2019). Or, le chiffre 6.16 (colonne fortune) des taxations définitives rectificatives pour 2017 et 2018, du 8 juillet 2021, fait état d’une fortune nette de 140'201 francs en 2017 et de 141'302 francs en 2018. On précisera que le revenu déterminant pour l’octroi de subsides LAMal se fonde sur le 30 % de la fortune effective selon le chiffre 6.16 (colonne fortune) de la dernière taxation fiscale, après déduction de 8'000 francs pour un couple.

En définitive, compte tenu des faits nouveaux relatifs à la fortune nette des époux, portés à sa connaissance suite à la notification des taxations 2017 et 2018, respectivement en mars et mai 2019 – l’OCAM était en droit de réviser ses décisions d’octroi de subsides LAMal des 20 juillet 2017 et 14 décembre 2018, avec effet ex tunc (cf. Schaer, op.cit., p. 55). Force est toutefois de constater que si, en rendant sa décision du 2 juillet 2019, l’intimé a agi dans le délai relatif de 90 jours à partir du moment où il a pris connaissance de la taxation 2018 le 2 mai 2019, il en va différemment en ce qui concerne la taxation 2017 qui lui a été notifiée le 21 mars 2019. Il s’ensuit que, si la révision se justifiait s’agissant des prestations reçues en 2019 (taxation 2018), tel n’était pas le cas de celles versées en 2018 (taxation 2017), la décision du 2 juillet 2019 étant intervenue tardivement en ce qui concerne les subsides perçus par les époux en 2018.

c) Ceci étant, pour ce qui est de l’étendue des prestations à restituer en application de l’article 29 al. 1 (LILAMal, le département a procédé, en faisant une correcte application des dispositions topiques, au calcul du revenu déterminant pour 2019 – seule année pouvant entrer en ligne de compte – et ce eu égard à la taxation définitive rectificative de 2018. Il résulte de ce calcul, non remis en cause en tant que tel par le recourant et qui d’ailleurs ne prête pas flanc à la critique, que ce revenu était de 79'159.60 francs en 2019, soit un montant n’ouvrant pas droit à des subsides LAMal, puisque le revenu déterminant donnant un tel droit était, pour un couple, égal ou inférieur à 50'520 francs en 2019. Il s’ensuit que c’est à juste titre que le DECS a retenu que le recourant et son épouse avaient indûment perçu des subsides en 2019, de sorte qu’ils devaient restituer l’ensemble des prestations reçues durant cette année, à savoir 796.20 francs. C’est en revanche à tort qu’il a considéré que la somme de 2'464.80 francs était due s’agissant des subsides perçus indûment en 2018.

d) Finalement et à toutes fins utiles, on rappellera, à l’instar du département, que la question d’une éventuelle remise au sens de l’article 49 RALILAMal ne peut faire l’objet que d’une procédure distincte.

4. Pour les motifs qui précèdent, le recours doit être partiellement admis et la décision entreprise réformée, en ce sens que le chiffre 1 de son dispositif doit être formulé comme suit : « Admet partiellement le recours, en ce sens que la décision sur opposition du 11 juillet 2019 de l’OCAM est réformée, en ce sens qu’elle admet partiellement l’opposition formée, la demande de restitution portant exclusivement sur un montant total de 796.20 francs, relatif aux subsides LAMal de 2019 ». Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art. 2 al. 3 de l’arrêté fixant la procédure en matière de contestations relative à l'assurance-maladie sociale et aux assurances complémentaires du 23.02.2004, RSN 821.105), et sans dépens, le recourant, qui n’est pas représenté par un mandataire professionnel, n’invoquant pas de frais particuliers.