Polizeiliche Freiheitsbeschränkung

1.

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ist zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Das geltend gemachte Interesse muss in der Regel aktuell sein. Im vorliegenden Fall fehlt es an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse, denn die am 1. Mai 2011 angeordneten polizeilichen Massnahmen wurden bereits vollzogen, sodass dem Beschwerdeführer kein Vorteil aus einer Gutheissung seiner Beschwerde mehr erwachsen kann.

Vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses kann jedoch ausnahmsweise abgesehen werden. Im Zusammenhang mit polizeilichen Fernhaltemassnahmen, die für maximal 14 Tage angeordnet werden können, ist im Einzelfall zu entscheiden, ob und inwieweit die Massnahme entweder für den Beschwerdeführer selber oder für andere potenziell Betroffene derart exemplarisch ist, dass sich die bei ihrer Überprüfung aufgeworfenen Fragen jederzeit in vergleichbarer Weise stellen können und an ihrer Beantwortung insbesondere im Interesse der künftigen rechtmässigen Handhabung des polizeilichen Instruments ein genügendes öffentliches Interesse besteht (VGr, 3. Dezember 2009, VB.2009.00523, E. 1.2.2). Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass sich die Frage, ob die Festhaltung und Wegweisung des Beschwerdeführers zulässig war, jederzeit unter ähnlichen Umständen wieder stellen kann. Überdies geht es um Fragen von grundsätzlicher Bedeutung, insbesondere darum, ob die polizeiliche Festhaltung als Freiheitsentziehung zu qualifizieren ist und unter welchen Voraussetzungen polizeiliche Festhaltungen und Wegweisungen zulässig sind. Die Legitimation des Beschwerdeführers ist somit zu bejahen.

2.

2.1

Von Amts wegen ist zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG). Das Verwaltungsgericht hatte sich zwar in einem Parallelverfahren, das den gleichen Sachverhalt betraf, als unzuständig erachtet und die Sache an das Zürcher Obergericht weitergeleitet. Grund für die Unzuständigkeit war allerdings, dass ein Entscheid des Zwangsmassnahmengerichts angefochten war, ohne dass ein Ausnahmetatbestand gemäss § 43 VRG vorlag (VGr, 26. Januar 2012, VB.2011.00710, E. 2.2 und 3.1). Das vorliegende Verfahren betrifft dagegen die Anfechtung eines Entscheids der Sicherheitsdirektion, sodass die Beurteilung der Beschwerde grundsätzlich in den formellen Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts fällt (vgl. § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG).

2.2

Soweit das Polizeigesetz vom 23. April 2007 (PolG) keine spezifischen Verfahrensvorschriften enthält, gilt in Bezug auf polizeiliche Verfügungen öffentlich-rechtlicher Natur der verwaltungsprozessuale Instanzenzug. Das bedeutet, dass Verfügungen der Kantonspolizei bei der Sicherheitsdirektion und jene der Stadtpolizei beim Statthalteramt mit Rekurs anzufechten sind, wobei der Rekursentscheid in beiden Fällen an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann (vgl. VGr, 26. Januar 2012, VB.2011.00710, E. 2.2 mit zahlreichen Hinweisen). Im vorliegenden Fall ging die Vorinstanz zu Recht nicht von einem stadtpolizeilichen, sondern von einem kantonspolizeilich angeordneten Anfechtungsgegenstand aus, zumal die Kantonspolizei an der Einkesselungsaktion vom 1. Mai 2011 wesentlich mitbeteiligt war und schliesslich die Wegweisungen anordnete. Kantonspolizeilich angeordnete Akte können mit Rekurs bei der Sicherheitsdirektion und hernach mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht angefochten werden, soweit das Polizeigesetz keine abweichende Zuständigkeitsregel enthält.

2.3

Zu bejahen ist die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit zunächst in Bezug auf die angefochtene Wegweisung: Diese stützt sich – wie noch zu zeigen sein wird (vgl. E. 6.5) – auf § 33 Abs. 1 PolG, sodass mangels abweichender Spezialvorschriften der ordentliche Instanzenzug zur Anwendung kommt (Sicherheitsdirektion – Verwaltungsgericht). Von einem von der Regel abweichenden Instanzenzug (Haftgericht – Verwaltungsgericht) wäre nur dann auszugehen gewesen, wenn eine Konstellation nach § 34 Abs. 2 PolG vorliegen würde (§ 34 Abs. 4 PolG; vgl. VGr, 3. Dezember 2009, VB.2009.00523, E. 1.1), was vorliegend indessen nicht der Fall ist (vgl. E. 5.6).

2.4

Was die mehrstündige polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers betrifft, ist der korrekte Instanzenzug weniger eindeutig: Falls die Festhaltung als Verbringung auf eine Dienststelle im Sinn von § 21 Abs. 3 PolG zu qualifizieren wäre, so müsste mangels spezialgesetzlicher Regelung der ordentliche verwaltungsrechtliche Instanzenzug beschritten werden (Sicherheitsdirektion – Verwaltungsgericht). Erachtete man die Festhaltung hingegen als polizeilichen Gewahrsam im Sinn von §§ 25 ff. PolG, so wäre gestützt auf § 27 PolG erstinstanzlich das Zwangsmassnahmengericht und zweitinstanzlich das Obergericht zuständig (vgl. VGr, 26. Januar 2012, VB.2011.00710, E. 3.2). Der von der Regel abweichende Instanzenzug im Fall eines polizeilichen Gewahrsams hat folgenden Hintergrund: Der Gewahrsam stellt eine Freiheitsentziehung dar, weshalb jede davon betroffene Person gestützt auf Art. 31 Abs. 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) das Recht hat, jederzeit ein Gericht anzurufen, das so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs entscheidet. Diese Garantie kann nur gewährleistet werden, wenn eine von Polizeigewahrsam betroffene Person sofort – ohne zuvor einen administrativen Instanzenzug durchlaufen zu müssen – ein Gericht anrufen kann (BGE 136 I 87 E. 6.5.2 und 6.5.3).

Für die Prüfung der Frage, ob die mehrstündige polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers zulässig war, ist das Verwaltungsgericht nach dem Gesagten nur dann zuständig, wenn die Festhaltung nicht als Gewahrsam im Sinn von §§ 25 ff. PolG bzw. als Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV zu erachten ist. Diese Frage ist im Folgenden vorab zu prüfen.

3.

3.1

In sachverhaltlicher Hinsicht ist unbestritten, dass sich am Nachmittag des 1. Mai 2011 zahlreiche Personen auf dem Kanzleiareal befanden und dass die Polizei am späteren Nachmittag mit rund 400 Polizeibeamten die Anwesenden auf einem grösseren Areal einkesselte. Offensichtlich nicht demonstrationswillige Personen – insbesondere Familien und ältere Leute – erhielten die Gelegenheit, das Areal zu verlassen. Die übrigen Personen wurden von der Polizei festgenommen und mit Gefangenentransportfahrzeugen der Haftorganisation in der Polizeikaserne zugeführt. Insgesamt wurden 542 Personen in die Haftstrasse überführt. 468 von ihnen wurden im Verlauf des Abends nach Anordnung einer 24-stündigen Wegweisung wieder entlassen. 27 der 542 Personen wurden der Staatsanwaltschaft und 2 der Jugendanwaltschaft zugeführt. 45 Personen wurden wegen diverser Vergehen und Übertretungen angezeigt.

3.2

In Bezug auf den Beschwerdeführer ist unbestritten, dass er am 1. Mai 2011 um ca. 19 Uhr verhaftet und um ca. 22.30 Uhr wieder entlassen wurde. Als Zeitpunkt des Beginns der polizeilichen Einkesselungsaktion gibt der Beschwerdeführer 16.30 Uhr an. Die Vorinstanz ging in Erwägung 1f des Rekursentscheids von einem Beginn um 17.50 Uhr aus; in den Erwägungen 6a und 9c hielt sie indessen fest, dass die Freiheitsbeschränkung insgesamt rund 6 Stunden gedauert habe. Davon ist auch im Rahmen des Beschwerdeverfahrens auszugehen, zumal sich die Beschwerdegegnerin zur Frage des Beginns der Einkesselung nicht geäussert, sondern auf die Angaben des Beschwerdeführers verwiesen hat. Fest steht sodann, dass gegen den Beschwerdeführer eine 24-stündige, ab 1. Mai 2011 um 22.00 Uhr geltende Wegweisung verfügt wurde; strafrechtliche Vorwürfe wurden nicht gegen ihn erhoben.

3.3

Was die Gefahrenlage am Nachmittag des 1. Mai 2011 auf dem Kanzleiareal angeht, macht die Beschwerdegegnerin geltend, dass am späteren Nachmittag des 1. Mai 2011 ein steter Personenzufluss auf dem Kanzleiareal und Helvetiaplatz festzustellen war und dass es insbesondere auf dem Areal des Kanzleischulhauses klare Tendenzen zu einer Mobilisierung zwecks unbewilligter Nachdemonstrationen gegeben habe. Aufgrund der Erfahrungen aus früheren 1.-Mai-Veranstaltungen sei davon auszugehen gewesen, dass Bestrebungen bestanden hätten, eine Nachdemonstration in Gang zu bringen, und dass sich zahlreiche Personen, die sich im Raum Kanzleiareal/Helvetia­platz befunden hätten, der Demonstration anschliessen und sich an den Ausschreitungen beteiligen würden. Diese Angaben erscheinen glaubhaft: Zum einen darf angenommen werden, dass die Polizei, die im Bereich des Kanzleiareals mit über 400 Berufsangehörigen anwesend war, aufgrund ihrer Erfahrung, Fachkenntnisse und Beobachtungsinstrumente in der Lage war, die Situation objektiv einzuschätzen. Zum anderen wurden 29 der 542 verhafteten Personen den Strafbehörden zugeführt und 45 Personen wegen Vergehen und Übertretungen angezeigt, was ebenfalls darauf hindeutet, dass von der Personenmenge ein reelles Sicherheitsrisiko ausging. Demgegenüber beruhen die Schilderungen des Beschwerdeführers, der die Lage als friedlich empfand, keine Anzeichen für eine Nachdemonstration bemerkt haben will und bei den Personen in seiner Umgebung keine Gewaltbereitschaftshinweise erkannte, auf subjektiven Eindrücken, die er als Einzelperson in einer grossen Menschenmasse an einem unübersichtlichen Ort wahrnahm.

3.4

Umstritten ist sodann, zu welchem Zeitpunkt die Polizei die Identität des Beschwerdeführers überprüfte. Auf der "provisorischen Personenkontrollkarte", die die Polizei anlässlich der Verhaftung auf dem Kanzleiareal/Helvetiaplatz erstellte, sind keine Hinweise ersichtlich, dass im Zeitpunkt der Verhaftung eine Identitätsabklärung stattfand, die über die Aufnahme von Name, Adresse und Geburtsdatum des Beschwerdeführers hinausging. Der Beschwerdeführer rügt grundsätzlich zu Recht, dass die Polizei gegen die Aktenführungspflicht bzw. gegen § 12 Abs. 1 PolG verstossen habe, indem sie das Original der "provisorischen Personenkontrollkarte" vernichtete, ohne deren Rückseite – auf der gemäss der Vorderseite der Sachverhalt zu notieren war – einzuscannen. Ferner ist in den Akten kein Protokoll vorhanden, aus dem ersichtlich wäre, wann der Beschwerdeführer in der Polizeikaserne kontrolliert wurde und welche Ausweispapiere er dabei vorwies. Daraus kann indessen nicht die Vermutung abgeleitet werden, dass der Beschwerdeführer bereits im Verhaftungszeitpunkt anhand eines Ausweisdokuments überprüft worden ist. Berücksichtigt man, dass sich im Einkesselungsareal mehr als 500 Personen befanden, ist aus zeitlichen und logistischen Gründen vielmehr davon auszugehen, dass die Polizei erst in der Polizeikaserne eigentliche – mit Ausweiskontrollen verbundene – Personenkontrollen und Identitätsfeststellungen durchführte. Für die unsubstanziierte Behauptung des Beschwerdeführers, die Polizei habe nicht alle vorhandenen Verfahrensakten eingereicht, sind keine Hinweise ersichtlich.

3.5

Zu den Modalitäten der Haftzuführung hat sich der Beschwerdeführer bis zum Rekursverfahren nicht geäussert. Im vorliegenden Verfahren hat er indessen vorgebracht, dass ihn die Polizei von der Verhaftung bis zur Zuführung zu einer Zelle mit Kabelbindern gefesselt habe. Dieses im Beschwerdeverfahren erstmals vorgebrachte Vorbringen erscheint zulässig (vgl. § 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 2 VRG) und insofern glaubhaft, als die Beschwerdegegnerin dieser Sachverhaltsdarstellung nicht widersprochen hat.

4.

4.1

Vor dem Hintergrund des erstellten Sachverhalts ist im Folgenden zu prüfen, ob die am 1. Mai 2011 erfolgte polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers als polizeilicher Gewahrsam bzw. als Freiheitsentziehung einzustufen ist oder nicht (vgl. E. 2.4).

4.2

Nach Art. 5 Abs. 4 EMRK hat jede Person, die festgenommen oder der die Freiheit entzogen ist, das Recht zu beantragen, dass ein Gericht innerhalb kurzer Frist über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs entscheidet und ihre Entlassung anordnet, wenn der Freiheitsentzug nicht rechtmässig ist. Gemäss Art. 31 Abs. 4 BV hat jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen, das so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs entscheidet. §§ 25 ff. PolG regeln Voraussetzungen, Durchführung und Dauer des polizeilichen Gewahrsams.

4.3

Nach der Rechtsprechung ist Art. 31 Abs. 4 BV unter anderem auf den polizeilichen Gewahrsam im Sinn von §§ 25 ff. PolG anwendbar. Die Anwendung von Art. 31 Abs. 4 BV auf den Polizeigewahrsam macht es erforderlich, die Freiheitsentziehung im Sinn dieser Norm näher zu bestimmen. Sie ist abzugrenzen von andern Massnahmen wie der polizeilichen Anhaltung zur Festnahme oder dem Verbringen auf die Dienststelle, welche in die persönliche Freiheit und die Bewegungsfreiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV eingreifen. Für die Unterscheidung ist auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofs abzustellen. Demnach ist nicht allein die Stundenanzahl der Freiheitsbeschränkung massgebend, sondern sind die gesamten Umstände wie Art, Wirkung, Modalitäten und Dauer von Bedeutung. Als Freiheitsentziehung betrachtet wurden namentlich eine mehrstündige Festnahme unter Abnahme der persönlichen Utensilien, eine Unterbringung in einer Zelle während 4 Stunden oder eine 20-stündige Zurückhaltung. Umgekehrt kann das blosse Verbringen auf den Polizeiposten nach § 21 Abs. 3 PolG im Grundsatz nicht als Freiheitsentziehung im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV betrachtet werden (BGE 136 I 87 E. 6.5.3 mit zahlreichen Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur).

4.4

Im Zusammenhang mit der vorliegenden Thematik – polizeiliche Festhaltung anlässlich einer befürchteten Demonstration – sind zwei Urteile des Bundesgerichts von besonderem Interesse, nämlich der Entscheid P 1758/86 vom 15. Dezember 1987 (ZBl 1988 S. 357 ff.) sowie BGE 107 Ia 138. Der erste Fall betraf eine polizeiliche Einkesselung von rund 350 Personen, die sich am 11. Oktober 1980 um 14.50 Uhr zwischen der Zürcher Bahnhofstrasse und dem Warenhaus Globus befanden. Hintergrund der Aktion war eine unbewilligte Nachdemonstration im Raum Pestalozziwiese. 322 eingekesselte Personen wurden vor Ort überprüft und 143 von ihnen zu weiteren Klärungen ins Kriminalpolizeigebäude gebracht, von wo sie zwischen 18 und 22.30 Uhr wieder entlassen wurden. Der Beschwerdeführer, der sich als zufälliger Passant an der Bahnhofstrasse befunden hatte, wies sich gegenüber der Polizei vor Ort mit Führerausweis und Identitätskarte aus. Trotzdem nahm ihm die Polizei alle Gegenstände ab, die er auf sich trug, fuhr ihn zum Kriminalpolizeigebäude, fotografierte ihn, schloss ihn mit über 30 anderen Personen in eine Zelle ein und entliess ihn nach einer kurzen Befragung und Rückgabe der Effekten um ca. 21 Uhr wieder. Das Bundesgericht erachtete diese polizeiliche Festhaltung als unzulässig und ging – implizit – von einem Freiheitsentzug des Beschwerdeführers aus. Zur Begründung hielt das Bundesgericht fest, die Demonstration sei nicht mit gewaltsamen Ausschreitungen, sondern nur mit Verkehrsbehinderungen verbunden gewesen. Der Sachverhalt unterscheide sich deutlich von BGE 107 Ia 138: In jenem Entscheid sei es um eine unbewilligte Demonstration zu nächtlicher Stunde gegangen, in deren Verlauf es zu Sachbeschädigungen an Autos und Hausfassaden gekommen sei. Dabei habe für die Ermittlungsorgane nicht nur festgestanden, dass mindestens Vergehen begangen worden seien, sondern es habe zudem der Verdacht auf Landfriedensbruch nahegelegen. Im vorliegenden Fall hingegen habe weder Klarheit darüber bestanden, ob ein Vergehen begangen worden sei, noch sei es um eine Zusammenrottung im strafrechtlichen Sinn gegangen. Von einem Tatverdacht gegenüber dem Beschwerdeführer könne nicht die Rede sein (BGr, 15. Dezember 1987, P 1758/86, E. 3b, in: ZBl 1988 S. 357 ff.).

4.5

Im Zusammenhang mit polizeilichen Einkesselungen anlässlich von Demonstrationen ist sodann auch ein neuerer Entscheid der Grossen Kammer des Europäischen Gerichtshofs von besonderem Interesse, nämlich das Urteil Austin gegen Vereinigtes Königreich vom 15. März 2012. Der Gerichtshof erwog, mit den heutigen Kommunikationstechnologien sei es möglich geworden, in kürzester Zeit eine grosse Menschenmenge zu mobilisieren. Dies könne die Polizeikräfte vor neue Herausforderungen stellen, angesichts derer sie neue Polizeitaktiken wie das Einkesseln von Personenansammlungen ("Kettling") entwickelt hätten. Der Polizei dürfe es nicht verunmöglicht werden, ihre Aufgaben zur Aufrechterhaltung der Ordnung und dem Schutz der Öffentlichkeit wahrzunehmen (Ziff. 56). Bewegungsbeschränkungen seien so lange nicht als Freiheitsentzug im Sinn von Art. 5 EMRK zu erachten, als sie zur Aufrechterhaltung der behördlichen Kontrolle unter den konkreten Umständen unvermeidbar erschienen, zur Abwehr ernsthaft drohender Verletzungs- und Schadensrisiken nötig seien und sich auf das zur Zweckerreichung nötige Minimum beschränkten (Ziff. 59). Im vorliegenden Fall habe die Polizei im Voraus Hinweise erhalten, dass am 1. Mai 2001 um 16 Uhr im Zentrum von London eine illegale Antiglobalisierungsdemon­stration beginnen werde, die einen harten Kern von 500 bis 1'000 gewaltbereiten Demon­stranten anziehen werde. Zur Überraschung der Polizei hätten sich bereits um 14 Uhr rund 1'500 Personen versammelt. Aufgrund des früheren Verhaltens von Antiglobalisierungsdemonstranten sei die Polizei zum Schluss gelangt, dass von der Gruppe ein ernsthaftes Verletzungs- und Sachschadenrisiko ausgehe. Die Polizei habe die Gruppe deshalb eingekesselt und das Areal abgesperrt; erst um ca. 21.30 Uhr sei das Areal wieder vollständig freigegeben worden (Ziff. 62). Der Umstand, dass einzelne der eingekesselten Personen – darunter auch zwei der drei Beschwerdeführenden – keine Demonstrationsabsicht gehabt hätten, sondern als zufällige Passanten anwesend gewesen seien, sei für die Frage, ob eine Freiheitsentziehung vorliege, nicht massgebend (Ziff. 63). Dass die Polizei die eingekesselten Personen während bis zu 7 Stunden am Verlassen des abgesperrten Areals gehindert habe, müsse im Zusammenhang mit den konkreten Umständen gewürdigt werden: Bei der Sperrzone habe es sich angesichts der bedrohlichen Situation um das mildeste Mittel gehandelt, um die Öffentlichkeit vor Gewalt zu schützen (Ziff. 66). Die Situation, die von der Polizei permanent evaluiert worden sei, sei über längere Zeit gefährlich gewesen und habe es nicht erlaubt, die Sperrzone frühzeitiger aufzulösen (Ziff. 67). Das Vorliegen eines Freiheitsentzugs sei demnach zu verneinen (EGMR, 15. März 2012, Austin gegen Vereinigtes Königreich, Nr. 39692/09, 40713/09 und 41008/09).

4.6

Vor dem Hintergrund der soeben dargelegten Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofs ist der vorliegende Sachverhalt wie folgt zu würdigen: Gleich wie im Fall "Austin" (E. 4.5) und in BGE 107 Ia 138 (E. 4.4) ist im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass die ernsthafte Gefahr einer Demonstration gewalttätiger Personen bestand (vgl. E. 3.3), sodass für die Bejahung eines Freiheitsentzugs ein strengerer Massstab gilt als im Fall, den das Bundesgericht am 15. Dezember 1987 zu beurteilen hatte (E. 4.4). Im Fall "Austin" war die Freiheitsbeschränkung der betroffenen Personen zwar insofern von geringerer Intensität, als sie sich auf eine Einkesselung bzw. auf ein Festhalten in einer Sperrzone beschränkte, während im vorliegenden Fall ein gefesselter Transport zur Polizeikaserne sowie eine Festhaltung in einer Zelle hinzukamen. Umgekehrt war die Gesamtdauer der Freiheitsbeschränkung im Fall "Austin" (7 Stunden) etwas höher als im vorliegenden Fall (6 Stunden, davon 2,5 Stunden in der Sperrzone), wo sie relativ nahe an der unteren Grenze der Dauer liegt, ab der ein Freiheitsentzug gemäss der Rechtsprechung infrage kommt (vgl. E. 4.3). Dauer und Intensität der Freiheitseinschränkung hätten im vorliegenden Fall zwar möglicherweise reduziert werden können, wenn die Polizei die Identitätsfeststellungen, Personenkontrollen, Wegweisungen und strafbehördlichen Zuführungen vor Ort – auf dem Kanzleiareal/Helvetia­platz – durchgeführt hätte bzw. darauf verzichtet hätte, die Betroffenen zu verhaften, zu fesseln, in die Polizeikaserne zu verbringen und dort zu kontrollieren. Vor dem Hintergrund der bestehenden Gefahrenlage (vgl. E. 3.3) erscheint indessen die Schilderung der Beschwerdegegnerin nachvollziehbar, wonach eine Identitätsfeststellung und Personenkontrolle auf dem Kanzleiareal angesichts der Vielzahl der anwesenden Personen und der drohenden Eskalationsgefahr heikel gewesen wäre bzw. dass lediglich bei offensichtlich unbeteiligten Personen (Familien und ältere Menschen) eine sofortige Entlassung aus der Sperrzone infrage gekommen sei. Unter diesen Umständen ist das von der Polizei im vorliegenden Fall gewählte Vorgehen als das im konkreten Kontext mildeste Mittel einzustufen, um die Öffentlichkeit vor Gewalt zu schützen bzw. um drohende Verletzungs- und Sachschadenrisiken abzuwenden. Wie im Fall "Austin" ist in diesem Zusammenhang nicht massgebend, ob es sich beim Beschwerdeführer um eine gewaltbereite Person oder um einen zufällig anwesenden Passanten handelt (vgl. E. 4.4). Die Freiheitsbeschränkung, die das polizeiliche Vorgehen für den Beschwerdeführer mit sich brachte, ist somit – unter Berücksichtigung von Art, Wirkung, Modalitäten und Dauer der Beschränkung – nicht als Freiheitsentzug im Sinn von Art. 5 Abs. 4 EMRK und Art. 36 Abs. 4 BV bzw. als polizeilicher Gewahrsam im Sinn von §§ 25 ff. PolG zu erachten.

4.7

Das Verwaltungsgericht ist demnach zuständig, die vorliegende Beschwerde (auch) in Bezug auf die polizeiliche Festhaltung zu beurteilen (vgl. E. 2.4). Auf die Beschwerde ist somit vollumfänglich einzutreten.

5.

5.1

Die am 1. Mai 2011 erfolgte polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers stellt unstreitig einen Eingriff in dessen persönliche Freiheit und Bewegungsfreiheit dar (vgl. BGE 136 I 87 E. 6.5.3), deren Rechtmässigkeit im Folgenden zu prüfen ist.

5.2

Zur Erfüllung ihrer Aufgaben darf die Polizei im Rahmen der Verhältnismässigkeit unmittelbaren Zwang gegen Personen, Tiere und Gegenstände anwenden und geeignete Einsatzmittel und Waffen einsetzen (§ 13 Abs. 1 PolG). Vor dem Einsatz unmittelbaren Zwangs droht die Polizei diesen an und gibt a. der betroffenen Person Gelegenheit, sich gemäss polizeilicher Aufforderung zu verhalten, b. unbeteiligten Dritten Gelegenheit, sich zu entfernen (§ 14 Abs. 1 PolG). Keine Androhung ist erforderlich, wenn a. die Gefahr nur durch sofortigen Einsatz unmittelbaren Zwangs abgewendet werden kann oder b. es offensichtlich ist, dass der Einsatz unmittelbaren Zwangs bevorsteht (§ 14 Abs. 2 PolG). Personen dürfen bei Transporten aus Sicherheitsgründen gefesselt werden (§ 16 Abs. 2 PolG). Das polizeiliche Handeln richtet sich in erster Linie gegen die Person, welche die öffentliche Sicherheit und Ordnung unmittelbar stört oder gefährdet oder die für das entsprechende Verhalten einer dritten Person verantwortlich ist (§ 18 Abs. 1 PolG). Das polizeiliche Handeln darf sich gegen eine andere Person richten, wenn a. das Gesetz es vorsieht oder b. eine unmittelbar drohende oder eingetretene schwere Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht anders abgewehrt oder beseitigt werden kann (§ 19 PolG). Wenn es zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig ist, darf die Polizei eine Person anhalten, deren Identität feststellen und abklä­ren, ob nach ihr oder nach Fahrzeugen, anderen Gegenständen oder Tieren, die sie bei sich hat, gefahndet wird (§ 21 Abs. 1 PolG). Die angehaltene Person ist verpflichtet, Angaben zur Person zu machen, mitgeführte Ausweis- und Bewilligungspapiere vorzuzeigen und zu diesem Zweck Behältnisse und Fahrzeuge zu öffnen (§ 21 Abs. 2 PolG). Die Polizei darf die Person zu einer Dienststelle bringen, wenn die Abklärungen gemäss § 21 Abs. 1 PolG vor Ort nicht eindeutig oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten vorgenommen werden können oder wenn zweifelhaft ist, ob die Angaben richtig oder die Ausweis- und Bewilligungspapiere echt sind (§ 21 Abs. 3 PolG). Nach § 33 lit. a PolG kann die Polizei eine Person von einem Ort wegweisen oder für längstens 24 Stunden fernhalten, wenn sie oder eine Ansammlung von Personen, der sie angehört, die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet.

5.3

Nach der Rechtsprechung stellt das Verbringen auf eine Dienststelle im Sinn von § 21 Abs. 3 PolG eine subsidiäre Form der Personenkontrolle und Identitätsfeststellung dar. Sie soll sicherstellen, dass die Personenkontrolle und Identitätsfeststellung auch tatsächlich vorgenommen werden kann, und will verhindern, dass sich eine Person letztlich dadurch einer Kontrolle entzieht, dass sie keine überprüfbaren Angaben macht und keine hinreichenden Papiere vorweist. Erforderlich für das Verbringen auf die Dienststelle ist, dass vorerst die Abklärungen vor Ort nach § 21 Abs. 1 PolG und gleichermassen nach § 21 Abs. 2 PolG tatsächlich durchgeführt werden. Nur wenn diese nicht genügen oder zweifelhaft bleiben, ist das Verbringen auf die Dienststelle zulässig. Das Verbringen auf eine Dienststelle kommt auch in Betracht, wenn eine Vielzahl von Personen zu überprüfen ist und diese Überprüfung deshalb vor Ort kaum bewerkstelligt werden kann. In Anbetracht des damit verbundenen Grundrechtseingriffs dürfen diese Voraussetzungen nicht leichthin als erfüllt angenommen werden. Die Massnahme darf nicht zur Schikane verkommen, soll eine subsidiäre Form der Identitätskontrolle bleiben und muss ohne Verzug vorgenommen werden. Unter diesen Voraussetzungen erscheint auch das Verbringen auf den Polizeiposten als verhältnismässige Massnahme (BGE 136 I 87 E. 5.4).

5.4

Im vorliegenden Fall stellt sich zunächst die Frage, ob die Identitätsfeststellung und Personenkontrolle des Beschwerdeführers zur Prüfung der polizeilichen Aufgaben im Sinn von § 21 Abs. 1 PolG notwendig war. Vor dem Hintergrund der am 1. Mai 2011 im Raum Kanzleiareal/Helvetiaplatz drohenden Ausschreitungen (vgl. E. 3.3) erscheint plausibel, dass die Feststellung der Identität sowie die Kontrolle der anwesenden Personen – soweit es sich nicht um offensichtlich unbeteiligte Personen handelte – der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit diente: Dadurch konnten einerseits personen- und sachschädigende Aktionen gewaltbereiter Personen präventiv (während der Dauer der Kontrollabklärung) verhindert werden. Andererseits bildete die mit der Kontrollabklärung verbundene Befragung der betroffenen Personen für die Polizei eine Entscheidgrundlage für das weitere Vorgehen – insbesondere für die Frage, ob die betreffenden Personen allenfalls wegzuweisen oder den Strafbehörden zuzuführen seien. Dass die Polizei die Notwendigkeit der Identitätsfeststellung und Personenkontrolle in Bezug auf alle anwesenden Personen bejahte, bei denen eine Gewaltbereitschaft nicht auszuschliessen war, ist nicht zu beanstanden: Es erscheint nachvollziehbar, dass die konkrete Gefahrenlage es nicht zuliess, allfällige Gefährdungsabsichten sämtlicher eingekesselter Personen vor Ort eingehend zu prüfen, um allen nicht gewaltbereiten Personen die Gelegenheit zu geben, die Örtlichkeit zu verlassen. Unter den konkreten Umständen lag es im polizeilichen Ermessen, eine Gefährdungsabsicht einzig bei älteren Personen und Familien auszuschliessen, nicht aber bei den übrigen Personen, zu denen auch der Beschwerdeführer gehört.

5.5

Sodann ist zu prüfen, ob es zulässig war, die Identitätsfeststellungen und Personenkontrollen nicht vor Ort (auf dem Kanzleiareal), sondern auf einer Dienststelle durchzuführen. Angesichts der Personen- und Sachschäden, die am 1. Mai 2011 im Raum Kanzleiareal/Helvetiaplatz zu befürchten waren (vgl. E. 3.3), ist davon auszugehen, dass die Polizei es kaum hätte bewerkstelligen können, die grosse Zahl der eingekesselten Personen vor Ort – auf dem Kanzleiareal / Helvetiaplatz – zu überprüfen (vgl. E. 4.6). Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung (E. 5.3) ist die auf § 21 Abs. 3 PolG gestützte Durchführung der Identitätsfeststellung und Personenkontrolle auf einer Dienststelle (in der Polizeikaserne) somit nicht zu beanstanden. Die Gefahrenlage sowie die Vielzahl der Personen, die der Haftstrasse zuzuführen waren, rechtfertigte es ferner, den Beschwerdeführer auf dem Transport vom Verhaftungsort zur Polizeidienststelle gestützt auf § 16 Abs. 2 PolG zu fesseln.

5.6

Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei unzulässig, die am 1. Mai 2011 erfolgte Freiheitsbeschränkung – auch – mit der Prüfung einer Wegweisung zu begründen: Einzig Wegweisungen, die sich auf § 34 Abs. 1 PolG stützten, dürften mit Freiheitsbeschränkungen verbunden werden, während auf § 33 PolG beruhende Wegweisungen an Ort und Stelle – per Realakt – erfolgen müssten. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden: Das Gesetz sieht in § 34 Abs. 1 PolG zwar vor, dass die Polizei eine Person, die sich der angeordneten Wegweisung oder Fernhaltung widersetzt, zu einer Polizeidienststelle bringen und ihr dort mittels Verfügung verbieten darf, den betreffenden Ort zu betreten. Dem steht indessen nicht entgegen, dass das Verbringen auf eine Dienststelle auch im Zusammenhang mit der Prüfung einer auf § 33 PolG gestützten Wegweisung erforderlich sein kann, nämlich wenn die für die Wegweisung nötige Identitätsfeststellung und Personenkontrolle gemäss § 21 Abs. 3 PolG – wie hier – nicht vor Ort vorgenommen werden kann. Aus § 34 Abs. 1 PolG ergibt sich sodann entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht, dass Wegweisungen nach § 33 PolG zwingend im Rahmen von Realakten (bzw. ohne schriftlich eröffnete Anordnungen) verfügt werden müssen. Im vorliegenden Fall war es demnach zulässig, die Freiheitsbeschränkung, die mit der Identitätsfeststellung und Personenkontrolle des Beschwerdeführers verbunden war, (auch) mit der Prüfung des Erlasses einer Wegweisungsanordnung zu begründen.

5.7

Zu prüfen ist weiter, ob die Polizei die Identitätsfeststellung und Personenkontrolle des Beschwerdeführers "ohne Verzug" im Sinn von § 21 Abs. 3 PolG vorgenommen hat. In BGE 107 Ia 138 (E. 4h) bezeichnete das Bundesgericht eine 4- bis 6-stündige Dauer einer Identitätskontrolle und einer summarischen Einvernahme als zulässig. In jenem Fall konnte die Polizei die Ausschreitungen zwar nicht voraussehen, und sie musste – anders als im vorliegenden Fall – die Beamten, die für die Einvernahme einer grösseren Zahl von Personen erforderlich waren, zunächst aufbieten. Doch der BGE 107 Ia 138 zugrunde liegende Sachverhalt betraf lediglich 65 Personen, während im vorliegenden Fall 542 Personen zu überprüfen waren. Berücksichtigt man ferner, dass die vorliegenden Identitätsfeststellungen und Personenkontrollen mit der Frage des weiteren Vorgehens verbunden waren (Wegweisung, Zuführung zu den Strafbehörden etc.) und dass der Beschwerdeführer wieder entlassen wurde, sobald er kontrolliert und weggewiesen worden war, ist die 6-stündige Dauer der Festhaltung des Beschwerdeführers in zeitlicher Hinsicht nicht zu beanstanden.

5.8

Die Freiheitsbeschränkung, die mit der Festhaltung des Beschwerdeführers verbunden war, erweist sich im Übrigen als verhältnismässig: Angesichts der Bedrohungslage sowie der grossen Zahl von Personen, die sich am 1. Mai 2011 auf dem Kanzleiareal befanden, ist nicht ersichtlich, wie die Polizei die öffentliche Sicherheit in genügendem Umfang hätte gewährleisten können, ohne bei jenen Personen, bei denen eine Gewaltbereitschaft nicht auszuschliessen war, Personenkontrollen und Identitätsfeststellungen vorzunehmen und Wegweisungen bzw. Zuweisungen an die Strafbehörden anzuordnen. Die mit diesen Abklärungen verbundene 6-stündige Freiheitsbeschränkung des Beschwerdeführers, dessen Gefährdungsabsicht nicht ausgeschlossen werden kann, ist angesichts der konkreten Bedrohungslage weniger hoch zu gewichten als das Interesse der Öffentlichkeit an der Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung.

5.9

Insgesamt erweist sich die mit der Einkesselung und Festhaltung verbundene Freiheitsbeschränkung des Beschwerdeführers somit als rechtmässig.

6.

6.1

Zu prüfen bleibt die Rechtmässigkeit der 24-stündigen Wegweisung des Beschwerdeführers.

6.2

Die Polizei verfügte am 1. Mai 2011, dass der Beschwerdeführer vom 1. Mai 2011, 22.00 Uhr bis am 2. Mai 2011, 22.00 Uhr ein näher bezeichnetes Gebiet, das im Wesentlichen die Stadtkreise 1, 4 und 5 umfasste, nicht betreten oder sich darin aufhalten dürfe – ausser auf dem direkten Arbeitsweg sowie auf dem direkten Weg zum und vom Wohnort.

6.3

Soweit der Beschwerdeführer beanstandet, die Wegweisungsverfügung vom 1. Mai 2011 habe entgegen § 10 Abs. 1 VRG keine Rechtsmittelbelehrung enthalten, ist ihm mit der Vorinstanz entgegenzuhalten, dass er aus diesem formellen Fehler nichts zu seinen Gunsten ableiten kann, nachdem die Vorinstanz seinen – erst am 27. Juli 2011 erhobenen – Rekurs als rechtzeitig erachtete (vgl. BGr, 3. Dezember 2010,5D_136/2010, E. 2).

6.4

Die 24-stündige Wegweisung des Beschwerdeführers stellt unzweifelhaft einen Grundrechtseingriff dar, der die Bewegungsfreiheit, das Recht auf Achtung des Privatlebens sowie die Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers tangiert (vgl. BGE 132 I 49 E. 5.2 und 5.3).

6.5

Als erstes ist zu prüfen, ob § 33 lit. a PolG eine genügende gesetzliche Grundlage für die Wegweisung darstellt. Gemäss dieser Bestimmung kann die Polizei eine Person von einem Ort wegweisen oder für längstens 24 Stunden fernhalten, wenn sie oder eine Ansammlung von Personen, der sie angehört, die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet.

6.5.1

Der Beschwerdeführer macht geltend, § 33 lit. a PolG sei nicht anwendbar, weil er am 1. Mai 2011 weder die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet noch einer Ansammlung von Personen angehört habe, von der eine solche Gefährdung ausgegangen sei. Diesem Vorbringen ist insofern beizupflichten, als dem Beschwerdeführer keine Gewaltbereitschaft bzw. keine Zugehörigkeit zu einer gewaltbereiten Gruppe nachgewiesen werden konnte. Mit der Vorinstanz ist indessen davon auszugehen, dass § 33 lit. a PolG in einer derart aussergewöhnlichen Situation, wie sie am 1. Mai 2011 im Bereich des Kanzleiareals herrschte, auch auf Personen anwendbar ist, deren Sicherheitsgefährdung bzw. Zugehörigkeit zu einer sicherheitsgefährdenden Gruppe nicht ausgeschlossen werden kann. Angesichts der grossen Zahl von Menschen, die sich am 1. Mai 2011 um 16.30 Uhr im Raum Kanzleiareal/Helvetiaplatz befanden, sowie der Gefahr von Ausschreitungen, die damals zu befürchten waren (vgl. E. 3.3), durfte die Polizei davon ausgehen, dass von den anwesenden Personen – nach Ausschluss der offensichtlich nicht gewaltbereiten Personen, zu denen der Beschwerdeführer indessen nicht gehörte – gesamthaft eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausging, ohne dass die Polizei in jedem Einzelfall einen (faktisch kaum möglichen) Nachweis einer Gefährdungsabsicht erbringen musste. Sind im Zusammenhang mit grösseren Personenansammlungen gewaltsame Ausschreitungen zu befürchten, so rechtfertigt sich eine Ausdehnung der Anwendung von § 33 lit. a PolG auf Personen, bei denen eine Gefährdungsabsicht nicht ausgeschlossen werden kann, umso mehr, als es sich bei der Wegweisung um eine sicherheitspolizeiliche Administrativmassnahme und nicht etwa um eine verschuldensabhängige bzw. strafrechtliche Sanktion handelt (vgl. BGE 132 I 49 E. 7.2). Vor dem Hintergrund der konkreten Gefahrenlage ging die Beschwerdegegnerin somit zu Recht davon aus, dass der Beschwerdeführer am 1. Mai 2011 einer Ansammlung von Personen im Sinn von § 33 lit. a PolG angehörte, die die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdete.

6.5.2

In zeitlicher und örtlicher Hinsicht überschreitet die vorliegend strittige Wegweisung die gesetzlichen Vorgaben nicht. Die 24-stündige Dauer der Wegweisung entspricht dem zeitlichen Maximum, das § 33 PolG zulässt. In Bezug auf den örtlichen Umfang des Betretverbots hält § 33 PolG einzig fest, dass eine Person "von einem Ort" weggewiesen werden kann. Daraus lässt sich entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht ableiten, dass sich das Betretverbot auf ein sehr kleines Areal beschränken muss. Vielmehr darf ein Wegweisungsgebiet auch ein grösseres Gebiet – im vorliegenden Fall drei Stadtkreise – umfassen, wenn dies zur Erreichung des Wegweisungszwecks bzw. zur Verhinderung der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit erforderlich erscheint (vgl. E. 6.6.1).

6.5.3

§ 33 lit. a PolG stellt demnach eine genügende gesetzliche Grundlage für die vorliegend strittige Wegweisungsanordnung dar.

6.6

Zu prüfen bleibt die Verhältnismässigkeit der polizeilichen Wegweisungsverfügung. Deren Bejahung setzt voraus, dass die Wegweisung in zeitlicher, örtlicher, persönlicher und sachlicher Hinsicht nicht weiter geht, als es der polizeiliche Zweck gebietet (vgl. BGE 132 I 49 E. 7.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungs­recht, 6. A., Zürich etc. 2010, Rz. 2479).

6.6.1

Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass das Risiko gewalttätiger Ausschreitungen erheblich reduziert worden sei, indem die Polizei die Personen weggewiesen habe, die sich am 1. Mai 2011 um 16.30 Uhr im Bereich des Kanzleiareals aufgehalten hätten und bei denen eine Gewaltbereitschaft nicht habe ausgeschlossen werden können. Das erscheint nachvollziehbar: Mit der Wegweisung verhinderte die Polizei, dass es nach Abschluss der Identitätsfeststellungen und Personenkontrollen zu weiteren Personenansammlungen kam, von denen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausging. In örtlicher Hinsicht betrifft die Wegweisung im Wesentlichen jene drei Stadtkreise, in denen es gemäss den glaubhaften polizeilichen Angaben in früheren Jahren am 1. Mai immer wieder zu Nachdemonstrationen, Ausschreitungen und Gewalttätigkeiten gekommen war. Dass die Polizei unter diesen Umständen ein Betretverbot im Umfang der Stadtkreise 1, 4 und 5 zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung als erforderlich erachtete, ist nicht zu beanstanden. Auch die 24-stündige Dauer der Wegweisung durfte die Polizei im Interesse der öffentlichen Sicherheit als erforderlich erachten, nachdem es in früheren Jahren immer wieder auch mehrere Stunden nach Abschluss der offiziellen 1.-Mai-Feierlichkeiten zu Nachdemonstrationen und Ausschreitungen gekommen war. Die Beschwerdegegnerin ging somit zu Recht davon aus, dass die öffentliche Sicherheit nicht in genügendem Umfang hätte gewährleistet werden können, wenn die Wegweisungen von kürzerer Dauer gewesen wären bzw. wenn die Betretverbote eine kleinere Fläche umfasst hätten.

6.6.2

Der Grundrechtseingriff, den die Wegweisung für den Beschwerdeführer bewirkte, erscheint sodann zumutbar: Das öffentliche Sicherheitsinteresse ist höher zu gewichten als jenes des Beschwerdeführers, sich vom 1. Mai 2011 um 22.00 Uhr bis am 2. Mai 2011 um 22.00 Uhr nicht in den Stadtkreisen 1, 4 und 5 aufhalten zu dürfen. Dies gilt umso mehr, als der Beschwerdeführer in den betreffenden Stadtkreisen weder wohnt noch arbeitet und einzig geltend macht, er habe sich dort mit anderen Personen treffen wollen. Wieso der Beschwerdeführer spezifisch darauf angewiesen sein sollte, sich während den fraglichen 24 Stunden auf dem vom Betretverbot betroffenen Gebiet aufzuhalten, ist nicht ersichtlich und wird von ihm nicht näher dargetan. Es stand ihm in diesem Zeitraum frei, sich ausserhalb der Stadtkreise 1, 4 und 5 mit anderen Personen zu verabreden.

6.7

Die umstrittene Wegweisungsverfügung erweist sich somit als rechtmässig.

7.

Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen des Beschwerdeführers als unbegründet. Somit ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), wobei als kostenreduzierender Umstand zu berücksichtigen ist, dass das Verwaltungsgericht insgesamt drei den gleichen Sachverhalt betreffende Beschwerden zu beurteilen hatte. Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zu gewähren (§ 17 Abs. 2 VRG).