04.438, 04.449
Programma di legislatura / Programma di legislatura
Bieri Peter · P-M · Consiglio degli Stati · Zugo · Gruppo popolare-democratico
BU 2006 S 1157Ich begrüsse Sie zur dritten Sessionswoche, die für einmal in etwas verkürzter, aber dafür umso dichterer Form stattfinden wird.
Heberlein Trix · Mit-F · Consiglio degli Stati · Zurigo · Gruppo radicale liberale
Die letzten Beratungen des Parlamentes über die Legislaturplanung sind uns wahrscheinlich allen noch in Erinnerung - nicht nur in guter Erinnerung -, und sie gaben Anlass zu einigen Diskussionen, zu Unzufriedenheit. Es wurden vor allem zwei Mängel festgestellt, die im Vordergrund standen:
1. Der Aufwand und der Ertrag dieser Beratungen schienen in keinem vernünftigen Verhältnis zueinander zu stehen. Nach ausufernden Debatten scheiterte der Entwurf im Nationalrat in der Gesamtabstimmung.
2. Der Entwurf des Bundesrates enthielt bloss sehr allgemeine und vage Ziele; die Beschlussfassung darüber erschien daher unverbindlich.
Die für die Legislaturplanung zuständigen Spezialkommissionen beider Räte haben daher eine Art Manöverkritik vorgenommen und den Staatspolitischen Kommissionen Empfehlungen für eine Anpassung der Gesetzgebung unterbreitet. Gestützt auf diese Empfehlungen hat die SPK des Nationalrates eine Vorlage ausgearbeitet, welcher der Nationalrat weitgehend folgte. Diese Vorlage will das Kind nicht gerade mit dem Bade ausschütten und trotz der missglückten Beschlussfassung über die Legislaturplanung 2003-2007 an der parlamentarischen Mitwirkung in Form der Beratung und der Beschlussfassung über einen einfachen Bundesbeschluss festhalten.
Die Bundesverfassung verlangt die Mitwirkung des Parlamentes an den wichtigen Planungen, weil dabei wichtige Vorentscheide für die Gesetzgebung - und das ist ja schliesslich unsere klassische Aufgabe - gefällt werden. So betrachtet, kann niemand im Ernst die Meinung vertreten, Planung sei allein Sache der Regierung. Ein einfacher Bundesbeschluss schafft die erwünschte politische Verbindlichkeit der Planungsentscheide des Parlamentes gegenüber dem Bundesrat. Das Verfahren der Beratung eines Erlassentwurfes erlaubt einen geordneteren und transparenteren Entscheidungsprozess als das frühere unbefriedigende Verfahren der Behandlung von zahlreichen Richtlinienmotionen.
Es gibt im Wesentlichen drei grössere Änderungen des Verfahrens, wobei die bei den Beratungen im Sommer 2004 aufgetretenen Mängel behoben werden sollen:
Erstens ist auf eine Gesamtabstimmung zu verzichten. Im schweizerischen politischen System kann nicht erwartet werden, dass sich eine Parlamentsmehrheit auf ein gemeinsames Programm einigt. In der Konkordanzdemokratie ergeben sich von Thema zu Thema wechselnde Mehrheiten, auch bei der Legislaturplanung. Worum geht es bei der parlamentarischen Beschlussfassung über die Legislaturplanung? Es geht darum, dass die je nach Thema wechselnde Parlamentsmehrheit dem Bundesrat verbindliche Vorgaben machen kann, welche gesetzgeberischen Ziele anzustreben sind und welche Gesetzentwürfe vorbereitet werden müssen. Demgegenüber macht eine Gesamtabstimmung über die Planung in unserem System keinen Sinn.
Zweitens soll das Parlament nicht nur über allgemeine Zielsetzungen, sondern auch über die konkreten Massnahmen entscheiden können, mit denen die Ziele erreicht werden können. Daher soll die Liste der Richtliniengeschäfte zum Gegenstand des Bundesbeschlusses gemacht werden. Damit kann das Parlament bestimmen, welche Botschaften es vom Bundesrat erwartet und welche es nicht zu erhalten wünscht. Es ist auch gewiss im Interesse des Bundesrates, bereits frühzeitig zu erfahren, dass er mit gewissen Initiativen im Parlament auf Widerstand stossen wird.
Die dritte Änderung betrifft unmittelbar nur den Nationalrat. Weil es aber für eine Beschlussfassung die Zustimmung beider Räte braucht, kann es auch dem Ständerat nicht gleichgültig sein, wenn der Nationalrat etwas unternimmt, damit er bei diesem Geschäft nicht sich selbst und damit auch den Ständerat lahmlegt. Der Nationalrat hat folgendes Problem: Die Legislaturplanung betrifft die Bundespolitik in ihrer Gesamtheit. Eine Debatte darüber wird mit 200 Ratsmitgliedern fast notwendigerweise uferlos, wenn keine besonderen Massnahmen getroffen werden. Daher muss der Entscheidungsprozess im Nationalrat besser strukturiert werden, und es muss eine Konzentration auf das Wesentliche herbeigeführt werden. Die Fraktionen und die vorberatenden Kommissionen müssen eine Auswahl von prioritären Diskussionsgegenständen bestimmen, die in einer von vornherein beschränkten Gesamtredezeit im Nationalrat behandelt werden können.
Zusammenfassend darf man feststellen, dass die Vorlage auf einer gründlichen Analyse der aufgetretenen Mängel des Verfahrens basiert. Man hat die notwendigen Schlussfolgerungen gezogen. Damit hat man vor allem auch im Auge behalten, dass die Bundesverfassung eine wichtige Vorgabe macht: Sie fordert, wie erwähnt, die Mitwirkung des Parlamentes bei der Planung. Es wurde auch - was vielleicht noch wichtiger ist - die Funktionsweise unseres politischen Systems in die Analyse mit einbezogen. Wir haben ein BU 2006 S 1158 System von je nach Thema wechselnden Mehrheiten, und über die einzelnen Themen soll man abstimmen; es ist aber nicht sinnvoll, über ein Gesamtprogramm der Bundespolitik abzustimmen.
Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme zwar Zweifel an der Zweckmässigkeit der neuen Beschlussform für die Legislaturplanung geäussert. Auch in unserer Kommission waren solche Zweifel zu hören. Gesamthaft herrschte eine sehr mässige Begeisterung für dieses Geschäft. Aber eine konkrete, brauchbare Alternative ist zurzeit nicht in Sicht. Der Bundesrat beginnt mit den Vorarbeiten für die nächste Legislaturplanung, und er muss dabei wissen, welches Verfahren gelten wird. Falls erst jetzt versucht werden sollte, die Vorlage grundsätzlich umzugestalten, so besteht das Risiko, dass das jetzt geltende Recht bei der nächsten Legislaturplanung mit seinen offensichtlichen Mängeln erneut angewendet werden muss. Die jetzt vorliegende kleine Reform ist jedenfalls besser als das geltende Recht.
Die Kommmission kam daher zum Schluss, dass wir es, trotz erheblicher Skepsis, noch einmal mit dem einfachen Bundesbeschluss versuchen sollten.
Huber-Hotz Annemarie · BK-F · Berna
Die Diskussion rund um die politische Planung und wie und mit welcher Verbindlichkeit sich das Parlament daran beteiligen soll, hat mich seit Beginn meiner Karriere hier im Bundeshaus als Sekretärin des Ständerates im Jahre 1981 begleitet. Schon damals war die Frage nicht neu. Und schon damals waren die einen der Ansicht, dass die Legislaturplanung eigentlich eine Aufgabe der Regierung sei und das Parlament diese zwar diskutieren, aber lediglich davon Kenntnis nehmen solle. Die anderen setzten sich schon damals für eine verbindliche Verpflichtung des Parlamentes auf eine solche Planung ein. Mit der neuen Bundesverfassung, insbesondere mit Artikel 173 Absatz 1 Buchstabe g, und dem Parlamentsgesetz von 2003 hat letztere Meinung obsiegt, und das Parlament hat sich die entsprechenden Instrumente gegeben. Es soll nämlich die Legislaturplanung mit einem Bundesbeschluss mittragen; Ihre Kommissionsreferentin hat darauf hingewiesen.
Die vorliegende Anpassung des Gesetzes von 2003 fügt noch eine weitere - nach unserer Ansicht eine noch weiter gehende - Präzisierung in Bezug auf diesen Bundesbeschluss bei. Der Bundesrat stand schon bei der Verfassungsänderung in den Neunzigerjahren dieser Idee kritisch gegenüber; er hat schon damals daran gezweifelt, ob sich das Parlament gemeinsam auf konkrete Ziele und Massnahmen für vier Jahre festlegen soll und ob es sinnvoll sei, das Parlament auf eine solche Planung zu verpflichten. Er ist auch von der Zweckmässigkeit der neuen Vorlage nicht überzeugt; insbesondere von diesem Bundesbeschluss nicht, in dem neu nicht nur die Ziele festgelegt werden müssen, sondern auch die entsprechenden Massnahmen. Dass die Vorlage zudem eine Einigung in beiden Räten hervorbringen soll, davon ist der Bundesrat ebenfalls nicht überzeugt. Nach Artikel 180 der Bundesverfassung ist es auch Aufgabe der Regierung, für eine kohärente Gesamtplanung zu sorgen, wobei es im Interesse des Bundesrates ist, die Meinung des Parlamentes hierzu zu hören.
Obwohl der Bundesrat von diesem Verfahren, auch vom neuen Verfahren, nicht überzeugt ist, verzichtet er darauf, einen Nichteintretensantrag zu stellen oder einen Antrag, auf das alte Verfahren zurückzukommen - d. h. mit Kenntnisnahme der Planung und den entsprechenden Richtlinienmotionen. Den Grund dafür hat Frau Heberlein erwähnt: Es ist auch ein Zeitgrund.Wir sind bereits daran, die neue Legislaturplanung zu konzipieren, und müssen natürlich wissen, von welchen rechtlichen Grundlagen wir ausgehen müssen. Der Bundesrat hofft aber, dass das Parlament bereit sein wird, das neue Instrumentarium erneut zu hinterfragen, falls es sich bei der Behandlung der Legislaturplanung 2007-2011 noch einmal als nicht zielführend erweisen sollte. Diese kritische Haltung zum Instrumentarium soll aber meines Erachtens die Bedeutung der Legislaturplanung nicht schmälern: Vorausschauend planen und handeln ist ein wesentlicher Bestandteil einer effizienten und wirksamen Staatsleitung, wie dies auch bereits in den erwähnten Artikeln der Bundesverfassung, den Artikeln 174 und 180, festgelegt ist.
Deshalb stellt der Bundesrat keinen Antrag. Ich bitte Sie aber doch, die Frage möglichst bald zu entscheiden.
Bieri Peter · P-M · Consiglio degli Stati · Zugo · Gruppo popolare-democratico
Ich stelle fest, dass der Bundesrat keinen Antrag auf Nichteintreten gestellt hat, dass sich aber seine Begeisterung sehr in Grenzen hält.
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
L'entrée en matière est décidée sans opposition
1. Bundesgesetz über die Bundesversammlung (Legislaturplanung)
1. Loi sur l'Assemblée fédérale (Programme de la législature)
Detailberatung - Discussion par article
Titel und Ingress, Ziff. I Einleitung, Art. 74 Abs. 3
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates
Titre et préambule, ch. I introducion, art. 74 al. 3
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil national
Angenommen - Adopté
Art. 94a
Antrag der Kommission
Streichen
Proposition de la commission
Biffer
Heberlein Trix · Mit-F · Consiglio degli Stati · Zurigo · Gruppo radicale liberale
Der Nationalrat will mit dieser Bestimmung erreichen, dass ein Scheitern der parlamentarischen Mitwirkung an der Legislaturplanung infolge Ablehnung eines Einigungsantrages nicht mehr möglich ist. Falls sich die Räte bei einer Einzelbestimmung nicht einigen können, fällt bloss diese Bestimmung weg; es scheitert nicht die ganze Vorlage.
Unsere Kommission hatte aber grundsätzliche Bedenken gegen dieses Vorgehen. Die vorgeschlagene Neuerung lädt geradezu dazu ein, dass sich die Räte nicht wie bisher üblich einander annähern müssen, sondern ihre Differenzen stur aufrechterhalten. Die disziplinierende Wirkung des Zwanges zur Einigung entfällt damit, weil ein Festhalten nicht zum Scheitern der ganzen Vorlage führt. Diese Neuerung könnte auch eine Präzedenzwirkung für das Gesetzgebungsverfahren haben, und damit würde das Funktionieren des Zweikammersystems infrage gestellt.
Die Kommission beschloss daher einstimmig, diesen Artikel zu streichen. Er ist zwar das Herzstück der Vorlage, aber wir sind der Meinung, dass wir gerade dieses Herzstück eben nicht als Präjudiz haben wollen.
Bieri Peter · P-M · Consiglio degli Stati · Zugo · Gruppo popolare-democratico
Angenommen - Adopté
Art. 144 Abs. 3; 146
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates
Art. 144 al. 3; 146
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil national
Angenommen - Adopté
BU 2006 S 1159Art. 147
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil national
Heberlein Trix · Mit-F · Consiglio degli Stati · Zurigo · Gruppo radicale liberale
Bisher wurde die Legislaturplanung bekanntlich in beiden Räten in derselben Session behandelt. Bei der Behandlung der letzten Legislaturplanung war die Kommission des Ständerates die Kommission des Zweitrates und hat in dieser Funktion den Nachteil dieses Verfahrens erfahren: In den Sitzungen vor der Session konnte man Anträge nur unter dem Vorbehalt der noch nicht bekannten Beschlüsse des Erstrates stellen. Nach der Behandlung im Erstrat musste man dann unter grossem Zeitdruck die definitiven Anträge stellen. Der Nationalrat hat aufgrund dieser Erfahrung eine Behandlung in zwei aufeinanderfolgenden Sessionen beschlossen. Das bedeutet konkret, dass der jeweilige Erstrat eine Sondersession im Mai abhalten muss. Die Frühjahrssession kommt nämlich zu früh, weil der Bundesrat seine Botschaft nicht vor Ende Februar verabschieden kann. Falls der Erstrat die Vorlage erst in der Sommersession behandelte, käme der Zweitrat erst nach den Sommerferien zum Zuge. Es wäre aber nicht sinnvoll, wenn die Legislaturplanung erst bei Ablauf des ersten Jahres der Legislaturperiode beschlossen würde.
Die Kommission schliesst sich daher mit 6 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen dem Nationalrat an.
Bieri Peter · P-M · Consiglio degli Stati · Zugo · Gruppo popolare-democratico
Angenommen - Adopté
Ziff. II
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates
Ch. II
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil national
Angenommen - Adopté
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Entwurfes .... 31 Stimmen
(Einstimmigkeit)
(3 Enthaltungen)