TA - AC.2002.0233 - 2006-05-16 - KUZMANIC/ISELI SCHWEIGER Françoise et Domini que, Municipalité de La Tour-de-Peilz

1.

Le litige porte sur la décision de la Municipalité du 14 novembre 2002 exigeant du recourant qu’il dépose, en vue d’une mise à l’enquête publique, un dossier complet sur l'aménagement d’une palissade sur son terrain. L’objet du recours consiste ainsi dans la soumission de la construction en cause à l’enquête publique. A ce stade, il ne porte donc pas sur le point de savoir si une autorisation doit ou non être délivrée ni, dans la négative, sur la question d'une démolition.

2.

a) L'art. 103 al. 1 1ère phrase de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Cette disposition est précisée par l’art. 68 du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1), lequel soumet notamment à autorisation les ouvrages mentionnés aux articles 39 et 40 du règlement (dépendances, murs, clôtures, places de stationnement).

Par ailleurs, le RPE dispose à l'art. 82 al. 1 que les clôtures de toute nature doivent être préalablement autorisées par la Municipalité et qu'elles ne peuvent comprendre une partie pleine de plus de 1 m au-dessus du sol. Quant à l'art. 51 RPE, il prévoit la protection des arbres, cordons boisés, boqueteaux et haies vives qui ne peuvent être abattus sans autorisation de la municipalité (lettre a, al. 3).

b) S’agissant de la forme de la demande de permis, l’art. 108 LATC - concrétisé par l’art. 69 RLATC - dispose ce qui suit :

" 1 La demande de permis est adressée à la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. Elle indique les dérogations requises et les dispositions réglementaires sur lesquelles elles sont fondées.

2 Le règlement cantonal et les règlements communaux déterminent, pour les divers modes de construction et catégories de travaux, les plans et les pièces à produire avec la demande, ainsi que le nombre d'exemplaires requis. La demande n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies.

3 […]"

c) L'art. 109 al. 1 LATC, précisé par les art. 72 à 72c RLTAC, dispose qu'une demande de permis doit être mise à l’enquête publique. D'après l'art. 111 LATC toutefois, la municipalité peut dispenser de l'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal. Fondé sur cette dernière disposition, l'art. 72d RLATC dresse une liste exemplaire de tels objets, soit notamment les constructions et installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle, telles que clôture fixe ou mur de clôture, ainsi que les constructions et installations mobilières ou provisoires de minime importance telles que mobilhome, tente, dépôt et matériel pour une durée de 3 à 6 mois, non renouvelable. Encore faut-il cependant, toujours à teneur de l'art. 72d RLATC, "qu'aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et que [les objets] ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins".

Il ressort ainsi de cette disposition que la municipalité ne peut accorder une dispense d'enquête que si le projet n'est pas susceptible de porter atteinte à quiconque posséderait un intérêt digne de protection à empêcher la construction. En d'autres termes, il faut qu'aucune personne pouvant posséder la qualité pour recourir au Tribunal administratif (notamment les voisins) ne soit touchée par la décision attaquée (AC.2003.0063 du 18 septembre 2003; AC.2001.0255 du 21 mars 2002). On rappellera par ailleurs que l'enquête publique est la règle, la dispense d'enquête constituant une exception qui doit être interprétée restrictivement (Droit vaudois de la construction, édition 2002, n. 1 ad art. 111 LATC et les arrêts cités).

3.

a) En l'espèce, il n'est pas contesté que la palissade constitue bien une construction et que son aménagement nécessite une autorisation (v. notamment ATF 118 Ib 49, JT 1994 I 434 pour une clôture en treillis métallique de deux mètres de haut et DC 1999 14 n° 21/TF pour l'installation et la fixation de feuilles de plastique transparent afin de permettre l'utilisation d'une terrasse en cas de pluie). L'obligation de demander une autorisation pour les clôtures est d'ailleurs expressément prévue dans le règlement communal (art. 82 al. 1 RPE).

b) Par ailleurs, une palissade à claires-voies d’approximativement 20 m de long et d’une hauteur pouvant atteindre environ 3 m, comportant des piliers enchâssés dans du béton (cf. photos figurant au dossier) et placée à 40 cm de la limite de propriété dans une zone de villa ne peut être considérée comme un projet de minime importance susceptible d’être dispensé de l’enquête publique au sens des art. 111 LATC et 72d RLATC. Par ses dimensions et sa structure, elle porte en effet atteinte à des intérêts dignes de protection, notamment à ceux des voisins immédiats, propriétaires de la parcelle n° 569. La présence d’une végétalisation sous forme de lierre grimpant n’y change rien, bien au contraire, dès lors que celle-ci contribue à réduire la luminosité obtenue par les claires-voies et peut finalement conduire à assimiler la palissade à une sorte de haie d’une hauteur non négligeable.

Il reste à examiner si, compte tenu des circonstances de l'espèce, une enquête publique s'impose a posteriori.

c) aa) L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts; le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend en effet le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant à sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 126 I 15 consid. 2a p. 16, 124 II 132 consid. 2b p. 137 et la jurisprudence citée). D'autre part, l'enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des avis et autorisations spéciales des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions; l'enquête publique est en principe nécessaire lorsque la décision municipale implique une pesée des intérêts en présence (voir AC.2003.0006 du 7 décembre 2004; AC.2002.0174 du 9 décembre 2002; AC.1998.0107 du 31 août 1999; AC.1996.0013 du 28 avril 1998; AC.1995.0282 du 11 novembre 1998).

Ainsi, selon la jurisprudence du Tribunal administratif, une mise à l'enquête ne s'impose pas nécessairement après coup, pour juger si des travaux réalisés sans enquête étaient conformes aux dispositions légales et réglementaires, lorsque cette mesure paraît inutile à la sauvegarde des intérêts de tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux, ce qui est en particulier le cas lorsque les travaux sont achevés depuis plusieurs mois et sont visibles pour les tiers (AC.2003.0159 du 13 novembre 2003; RDAF 1992 p. 488 ss et les références citées). L'enquête publique n'est pas une fin en soi, l'essentiel étant de savoir si son absence gêne l'administré dans l'exercice de ses droits (v. par exemple AC.1999.0064 du 27 mars 2000). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire ne permet pas en principe d'ordonner la suppression des travaux qui, s'ils avaient fait l'objet d'une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés. Aussi, pour juger si des travaux réalisés sans enquête publique sont conformes aux dispositions légales et réglementaires, il ne se justifie pas nécessairement de les soumettre après coup à une telle enquête, lorsque cette mesure apparaît inutile à la sauvegarde des intérêts de tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux, notamment lorsqu’un dossier complet a été constitué qui permette d’apprécier la régularité du projet (AC.2003.0194 du 8 mars 2004).

La jurisprudence a ajouté quelques précisions relatives aux conditions auxquelles l'autorité peut renoncer à l'ouverture d'une enquête publique après la réalisation de travaux. Il faut tout d'abord que les recourants aient été informés du projet litigieux de manière à pouvoir se déterminer en connaissance de cause. Un croquis sommaire avec la description de l'ouvrage qui ne comporte pas les éléments déterminants pour se prononcer, tels que la couleur définitive, les matériaux, les dimensions précises de l'ouvrage, la taille des ouvertures, la hauteur de la toiture et le mode de couverture, ne suffit pas. De surcroît, la construction déjà partiellement ou totalement réalisée ne permet pas toujours d'obtenir des renseignements précis d'ordre technique ou sur les dimensions de l'ouvrage, en particulier de son importance, de son impact sur le paysage et de ses nuisances pour les tiers intéressés (voir AC.2003.0262 du 7 décembre 2005). Aussi le tribunal doit-il tenir compte du fait que les travaux réalisés sans autorisation ou au bénéfice d'une dispense d'enquête publique accordée à tort par la municipalité, ne doivent pas placer le constructeur dans une position plus favorable que celui qui effectue toutes les démarches afin de respecter les formalités de l'enquête publique (cf. AC.2005.0121 du 27 avril 2006).

bb) En l'espèce, les époux Iseli-Schweiger n'ont jamais été informés du projet litigieux de manière à pouvoir se déterminer en connaissance de cause. Certes, ils ont pris connaissance de l'esquisse adressée à la municipalité, mais les plans établis par un géomètre officiel - qu'ils ont eux-mêmes transmis à la municipalité le 28 novembre 2000 - démontrent à suffisance, en dépit des dénégations du recourant, que la construction exécutée ne correspond pas à l'esquisse produite. De surcroît, la construction exécutée n'est guère plus éclairante, dès lors qu’elle subit des modifications au fil du temps (ajout d’un filet vert - actuellement ajouré -, plantation de lierre, puis pose d’un rideau…). Les circonstances actuelles ne permettent donc pas de se faire une idée précise, claire, complète et définitive de la construction envisagée (cf. AC.2002.0028 du 8 juillet 2003; AC.2001.0224 du 6 août 2003; AC.2000.0119 du 10 octobre 2001 et les arrêts cités). Encore peut-on relever qu'il n'est pas certain que tous les voisins disposant d'un intérêt digne de protection aient pu se déterminer sur le projet. On pense en particulier aux propriétaires des parcelles nos 570, 548 et 549. Ainsi, une mise à l'enquête, comportant un dossier conforme aux exigences de l'art. 69 RLATC (soit notamment l’indication de l’emplacement des haies vives dont la construction entraîne l’abattage, ainsi que les coupes nécessaires à la compréhension du projet comprenant les profils du terrain naturel et aménagé), demeure nécessaire.

Dans ces conditions, c'est à juste titre que la Municipalité a soumis la palissade litigieuse à l'enquête publique.

Il sera dès lors loisible aux époux Iseli-Schweiger, ainsi qu’à d’éventuels autres intéressés, de faire valoir leurs arguments à l’occasion de l’enquête publique, avant que les autorités compétentes ne statuent formellement sur l’octroi, ou non, d’une autorisation de construire la palissade réalisée ainsi que, dans la négative, sur la démolition de celle-ci.

d) Quant à la bâche blanche plastifiée coulissante, de 8.40 m de long et 2.80 m de haut, elle est pour le moins soumise à autorisation au sens de l’art. 103 LATC, au vu de sa taille et de sa couleur. Le seul fait qu'elle soit de nature saisonnière et mobilière ne conduit pas à une autre conclusion. Ainsi, l'art. 72d RLATC dispense d'enquête publique les installations mobilières ou provisoires de minime importance, mais cela ne signifie pas que celles-ci ne soient pas soumises à autorisation, au contraire. Par ailleurs, il n'est pas certain que l'installation saisonnière en question, à savoir aménagée chaque année pour des mois, puisse être considérée comme réellement provisoire, quand bien même le rideau ne serait déployé "que pendant les périodes de baignade ou autres activités autour de la piscine telles qu’invitations d’amis, apéritifs, etc."

Cela étant, le point de savoir si cette installation doit, à elle seule, être soumise à enquête publique n'a pas à être tranché définitivement en l'état, dès lors que son existence dépend de celle de la paroi litigieuse. Au demeurant, il est loisible à l'autorité intimée de soumettre à l'enquête publique les deux objets simultanément.

4.

Le recourant invoque le principe de la bonne foi, de la confiance et de l'autorité de la décision rendue, dans la mesure où la lettre du 13 septembre 2000 l'aurait autorisé à réaliser la construction litigieuse.

a) Le droit constitutionnel du citoyen à être traité par les organes de l'Etat conformément aux règles de la bonne foi est expressément consacré à l'art. 9 Cst. Il protège la confiance légitime que le citoyen a placée dans les assurances reçues de l'autorité ou dans tout autre comportement adopté par celle-ci suscitant une expectative déterminée (ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123; cf. aussi ATF 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125). Ainsi, l'art. 9 Cst. confère d'abord au citoyen le droit d'exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux assurances (promesses, renseignements, communications, recommandations ou autres déclarations) reçues, si les conditions cumulatives suivantes sont réunies (ATF 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123; 121 II 473 consid. 2c; 118 Ia 245 consid. 4b et les arrêts cités):

1.

l'autorité est intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées;

2.

l'autorité a agi ou est censée avoir agi dans les limites de sa compétence;

3.

l'administré a eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite;

4.

l'administré s'est fondé sur l'acte en question pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice;

5.

la loi n'a pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée.

b) En l’occurrence, il est douteux que la condition 2 soit remplie. Le recourant a certes présenté une demande, mais celle-ci n'a pas été adressée à la municipalité, comme il le mentionne dans son recours (ch. II du mémoire du 27.11.2002), mais à "Monsieur François Jaccard, Chef du Service Urbanisme et T.P.". Or, le Service de l'Urbanisme (maintenant : la Direction de l'Urbanisme) n'est pas l'autorité habilitée à délivrer une autorisation, respectivement une dispense d'enquête publique. En effet, conformément aux art. 17 et 104 LATC, l'autorité désignée par la loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité, soit, selon une jurisprudence constante du Tribunal administratif, de la municipalité proprement dite, à l’exclusion d’un conseiller municipal, du syndic, d’une direction des travaux ou d’un fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99 ; 1976, 265 ; 1972, 341 ; AC.2005.0129 du 5 décembre 2005 consid. 2 et l'arrêt cité). Dans ces conditions, il n’est pour le moins pas certain qu’une promesse émanant, comme en l’espèce, d’une direction des travaux puisse engager l'Etat. La question souffre néanmoins de rester indécise, dès lors qu’un autre critère cumulatif n’est de toute façon pas rempli.

Selon la jurisprudence relative à la condition 1 ci-dessus, l'autorité n'est liée que si l'administré a exposé la situation concrète de manière complète (v. ATF 2A.612.2003 du 21 juin 2004 consid. 4.2 3e al.). Or, tel n’était pas le cas de la demande présentée par les recourants. Ceux-ci se sont contentés d'indiquer sur un plan l'emplacement prévu pour la palissade et les plantations, sous forme d'un trait de couleur rose et de croix entourées de ronds verts. Quant à l'esquisse de la construction, réalisée sur une feuille blanche, elle omettait d'en indiquer les soubassements et, surtout, ne correspond pas à l'ouvrage finalement réalisé. Le recourant a en outre omis de signaler l'arrachage d'une haie vive, alors que le règlement communal prévoit que l'autorisation d'abattage doit être délivrée par la municipalité (art. 51 RPE). Lacunaire et inexacte, la demande ne saurait par conséquent lier l'autorité à qui elle a été adressée.

Enfin, on notera que la réponse sur laquelle s'est fondé le recourant n'était pas univoque : la réserve de l’application de l’art. 82 RPE - qui prévoit l'autorisation de la municipalité - et la formule employée - la clôture pourrait être construite - , ainsi que le dernier paragraphe de la lettre - Nous osons espérer que les renseignements ci-dessus - auraient dû, pour le moins dans le contexte tendu des rapports de voisinage, inciter le constructeur à s'assurer que l'ouvrage était bel et bien autorisé sans enquête publique par l'autorité compétente en la matière, à savoir la municipalité.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Au vu de ce résultat, il convient de mettre à la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens, un émolument destiné à couvrir les frais de justice. La commune qui a agi avec l'aide d'un homme de loi a droit à des dépens. Tel est également le cas des opposants qui étaient assistés d'un avocat.