TA - AC.2006.0274 - 2007-08-16 - ASSOCIATION POUR LA PRÉSERVATION DES ESPACES VERTS DU PARC, COMMUNAUTÉS DES COPROPRIÉTAIRES PAR/CONSEIL COMMUNAL DE RENENS, Département des institutions et des relations extérieures

1.

Comme le Tribunal administratif le rappelle régulièrement (voir récemment AC.2006.0114 du 24 mai 2007), l’art. 37 al. 1 LJPA prévoit que le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Cette formulation correspond à celle de l’art. 103 let. a de l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire (OJ) - remplacée depuis le 1er janvier 2007 par la loi fédérale sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) - et de l’art. 48 PA; elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions (cf., en dernier lieu, les arrêts FO.2006.0005 du 13 mars 2007, consid. 1a; GE.2006.0155 du 21 décembre 2006, consid. 1d; GE.2005.0145 du 3 février 2006, ainsi que les références citées). Selon la jurisprudence fédérale, l’intérêt digne de protection peut être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important, résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matériel ou autre (ATF 131 V 298 consid. 3 p. 300; 130 V 196 consid. 3 p. 202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Pour que des effets concrets de la décision constituent une atteinte propre à léser un intérêt digne de protection, il faut un préjudice porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (ATF 125 V 339 consid. 4a p. 343; 124 II 499 consid. 3b p. 504/505; 123 II 376 consid. 2 p. 378/379, et les arrêts cités). Le recours formé dans le seul intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 124 II 499 consid. 3b p. 504; 123 II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43/44, et les arrêts cités).

En matière de constructions, la qualité pour agir est reconnue au voisin qui doit tolérer la création d’une nouvelle maison d’habitation à proximité immédiate de la sienne ou qui serait menacé d’immissions tels que le bruit, les odeurs, les inconvénients liés au trafic ou qui subirait la perte d’un dégagement ou d’une vue sur un site. On précisera encore que, pour la reconnaissance de la qualité pour recourir, la jurisprudence se montre plus sévère pour les immissions immatérielles comme la vue ou le bien-être que pour les immissions matérielles telles que le bruit ou la pollution de l'air (v. en dernier lieu l’arrêt AC.2006.0158 du 7 mars 2007, consid. 2a, et les références citées: AC.2004.0107 du 17 novembre 2004 consid. 2 ; ATF du 28 mars 1995, ZBl 1995 530 cité par Zen-Ruffinen, La qualité pour recourir des tiers dans la gestion de l'espace, in : Les tiers dans la procédure administrative, Zurich 2004, p. 184).

En l'espèce, deux des recourantes sont des communautés de copropriétaires par étages constituées sur des immeubles situés à la rue du Bugnon (nos 39, 41,43, 45 à 49) qui constitue la limite sud est du périmètre du plan de quartier litigieux. En effet, contrairement à ce qu'indique le rapport 47 OAT, ce périmètre ne se limite pas à la parcelle 262 propriété de la commune mais il englobe (par un traitillé sur le plan) toutes les parcelles déjà construites, y compris celle des communautés recourantes. La jurisprudence du Tribunal administratif n'a jamais mis en doute la qualité pour recourir de la communauté des copropriétaires (dont l'exercice des droits civils est régi par l'art. 712l CC) pour invoquer l'intérêt des voisins (qui devrait en tout les cas être reconnu aux copropriétaires individuellement) à contester un projet de construction ou de plan d'affectation. La pratique se borne le plus souvent à requérir de l'administrateur (qui représente tant la communauté que les copropriétaires envers les tiers pour toutes les affaires qui relèvent de l'administration commune et entrent dans ses attribution légales, art. 712t CC) la présentation de l'autorisation préalable de l'assemblée des copropriétaires pour plaider (art. 712 t al. 2 CC). L'existence de cette autorisation n'a cependant jamais été mise en doute en l'espèce. Quant à l'atteinte causée par la décision attaquée, qui est nécessaire pour que l'on puisse reconnaître aux recourantes le bénéfice d'un intérêt digne de protection à contester cette décision, elle n'est pas invoquée expressément par les recourantes mais on comprend qu'elles souhaitent conserver voire obtenir l'agrandissement du parc des Paudex. On observe toutefois à cet égard que les parties divergent d'avis sur la question de savoir en quoi consiste le parc des Paudex. En l'état actuel, la surface située à l'aval de la parcelle no 387 est simplement engazonnée. La surface qui est véritablement aménagée comme un parc public se trouve dans l'angle formé par les différents bâtiments existants; les diverses aires de jeux présentes se trouvent à la fois sur les parcelles appartenant aux immeubles d'habitation existants et sur la partie de la parcelle communale no 262 que le plan litigieux colloque en "Aire de verdure (parc public)".

On observe au passage qu'en fait de parc public, ces aménagements ne se trouvent en aucune manière sur le domaine public mais qu'ils appartiennent au domaine privé. Les recourantes rappellent cependant dans leurs oppositions déposées durant l'enquête qu'en 1976, une servitude de parc à l'usage du public avait dû être constituée sur leur propriété. En revanche, rien n'indique que la partie de la parcelle no 262 que le plan litigieux prévoit d'affecter à un parc public doive être transférée au domaine public ni qu'elle soit grevée d'une servitude publique. On peut cependant renoncer, au stade de l'examen de la qualité pour recourir, à élucider la situation plus avant dès lors que la question de la création, du maintien ou de l'extension d'une aire de verdure à proximité des parcelles des recourantes paraît suffisante pour leur faire reconnaître un intérêt digne de protection à faire modifier ou annuler la décision relative au plan de quartier litigieux.

La qualité pour recourir devant être reconnue à deux des recourantes, cela suffit pour que le Tribunal administratif entre en matière sur le recours (v. p. ex. AC.1996.0074 du 30 juin 1998) et il n'est pas nécessaire d'examiner en plus si la qualité pour recourir devrait être reconnue à l'Association pour la préservation des espaces verts du parc des Paudex (sur la qualité pour recourir des associations et l'irrecevabilité d'une "action populaire", voir par exemple AC.1999.0063 du 13 décembre 1999, consid. 1; AC.2002.0245 du 14 avril 2004 et l'arrêt correspondant du Tribunal fédéral 1A.105/2004 du 3 janvier 2005).

2.

Si l'on ignore le sort juridique exact de la partie de la parcelle no 262 que le plan litigieux prévoit d'affecter à un parc public, il est en revanche certain que les recourantes ne disposent d'aucun droit de propriété sur une quelconque partie de cette parcelle. Elles n'invoquent pas non plus l'existence, au profit de leurs propres parcelles, d'un droit réel restreint tel qu'une servitude de non-bâtir ou de vue, ni la suppression ou l'atténuation de prescriptions destinées à la protection des voisins, ni non plus des immissions excessives au regard des prescriptions fédérales sur la protection de l'environnement. L'art. 6 CEDH, en tant qu'il garantit le droit à une audience publique en cas de contestation sur des droits et obligations de caractère civil (v. p. ex à ce sujet l'ATF 1P.530/2003 du 4 mai 2004 dans la cause cantonale AC.2000.0039), ne trouve pas à s'appliquer. Par ailleurs, comme le montrent les considérants qui suivent, le dossier permet de statuer sans inspection locale ni pose de gabarits, qui sont d'ailleurs facultatifs selon l'art. 69 al. 4 LATC.

3.

Les recourantes font valoir en bref que le plan de quartier litigieux, en tant qu'il remet en cause certaines options fondamentales du plan directeur communal, notamment l'extension du parc des Paudex au lieu de son utilisation pour la construction, ne peut pas être adopté avant que le plan directeur communal n'ai été adapté en conséquence. Elles contestent que le plan litigieux puisse être justifié par le résultat du concours d'architecture dès lors que le cahier des charges du mandat d'études parallèle avait d'emblée exclu l'obligation de respecter certains principes du plan directeur communal, en particulier celui de l'extension du parc en utilisant les anciennes limites de construction.

La loi cantonale sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC, RSV 700.11) contient notamment les dispositions suivantes :

TITRE IV Plans directeurs

Chapitre I Dispositions générales

Art. 25 Objectifs

Les plans directeurs ont pour but d'assurer un aménagement continu et cohérent du territoire.

Ils fixent dans les grandes lignes les objectifs à atteindre, compte tenu du développement souhaité et de l'évolution des besoins individuels et collectifs.

Ils indiquent la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire.

Ils fixent le programme des priorités et les mesures à prendre pour son exécution.

(...)

Art. 29 Adoption et approbation du plan directeur cantonal

Le plan directeur cantonal adopté par le Grand Conseil est soumis à l'approbation du Conseil fédéral.

Art. 29a Adoption et approbation des plans directeurs régionaux et communaux ainsi que des plans directeurs localisés

Les plans directeurs régionaux et communaux ainsi que les plans directeurs localisés sont soumis aux conseils communaux ou généraux dans un délai de trois mois dès la fin de la consultation publique.

Ils sont soumis à l'approbation du Conseil d'Etat qui prend sa décision dans un délai de trois mois dès la communication du dossier complet.

(...)

Art. 31 Portée juridique

Le plan directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral lie toutes les autorités.

Les autres plans directeurs approuvés par le Conseil d'Etat sont des plans d'intention servant de référence et d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales.

(...)

Chapitre II Plan directeur cantonal

Art. 33 But

Le plan directeur cantonal détermine les objectifs généraux d'aménagement d'intérêt cantonal en vue d'utiliser rationnellement le sol, de répartir judicieusement les activités et de sauvegarder la nature et le paysage.

Art. 34 Contenu

Le plan directeur cantonal indique:

a. les options de développement ayant des effets sur l'aménagement du territoire cantonal;

b. les options régionales qui doivent être coordonnées entre elles et avec les options générales du canton;

c. les paysages, les sites et les monuments à protéger;

d. les territoires exposés à des dangers, des risques ou des nuisances importants, dont l'utilisation doit être soumise à des conditions particulières;

e. les équipements d'importance cantonale, existants ou à créer, tels que routes, installations de transports, voies de communication, bâtiments publics, gisements de matériaux, de même que les installations destinées à l'approvisionnement en eau ou en énergie, à l'épuration des eaux, à l'entreposage et à l'élimination des déchets.

Chapitre III Plan directeur communal et plan directeur localisé

SECTION I Plan directeur communal

Art. 35 But

Le plan directeur communal détermine les objectifs d'aménagement de la commune. Il tient compte des options cantonales et régionales de développement.

Art. 36 Contenu

Le plan directeur communal comporte les principes directeurs d'aménagement du territoire portant notamment sur l'utilisation du sol dans les territoires situés hors et en zone à bâtir, les constructions d'intérêt public, les espaces publics, les réseaux et les voies de communication, les équipements techniques et les transports, les sites, paysages, monuments et ressources naturelles à préserver, les territoires exposés à des nuisances ou à des dangers et les installations de délassement et de tourisme.

Il contient les mesures qui concrétisent les principes directeurs ainsi que le programme des mesures qui relève de la compétence de la municipalité.

Le contenu du plan directeur est adapté aux besoins de la commune.

Art. 37 Elaboration

La municipalité élabore le plan directeur communal. Elle consulte les communes voisines pour les problèmes à résoudre en commun.

Les recourantes et la commune intimée se sont exprimés de manière approfondie, tant durant la procédure communale que durant l'échange d'écritures devant le tribunal, sur la portée du plan directeur communal. Pour l'autorité communale, le plan directeur communal n'a pas de force contraignante selon la jurisprudence (ATF du 15 avril 1998, Denges, Lonay et Prévérenges c/Conseil d'Etat, RDAF 1998 I 318; ATF 1A.13/2005 du 24 juin 2005 dans la cause cantonale AC:2003.0188; TA, AC.2003.0053 du 3 octobre 2003; FO.1995.0012 du 10 septembre 1996, dans RDAF 1997 I 155). La commune fait valoir que la jurisprudence admet même que l'on s'écarte du plan directeur cantonal lorsqu'il s'agit d'écarts d'importance secondaire, objectivement justifiés et que la modification préalable du plan directeur paraîtrait hors de proportion (ATF 119 1a 362 et les références citées). De leur côté, les recourantes doivent bien admettre que l'art. 31 al. 2 LATC ne donne pas de force obligatoire aux plans directeurs communaux, à la différence du plan directeur cantonal. Le Tribunal administratif constate que telle est bien l'interprétation qui se dégage de la confrontation des alinéas 1 et 2 de l'art. 31 LATC. C'est ce qu'a déjà constaté le Tribunal fédéral, qui s'est également fondé sur les travaux préparatoires, dans l'arrêt du 15 avril 1998 (RDAF 1998 I 318) cité par la commune. On ne voit finalement pas d'où l'on devrait tirer la règle - que les recourantes voudraient voir poser - selon laquelle un plan d'affectation communal ne pourrait s'écarter du plan directeur communal qu'à la condition que ce dernier ait préalablement été modifié. Il n'y a rien à redire non plus au fait que l'autorité communale ait engagé des études en désignant d'emblée à ses mandataires certains principes du plan directeur communal dont elle envisageait qu'ils puissent ne pas être respectés. La seule question qui se pose finalement est de savoir si l'autorité communale pouvait adopter la solution contestée par les recourantes.

4.

Dans la teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2004, les art. 59 et 60 LATC prévoient ce qui suit:

Art. 60 Notification des décisions communales sur les oppositions

Le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes de la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal administratif qui jouit d'un libre pouvoir d'examen. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. La notification des décisions communales sur les oppositions est faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du département.

Art. 61 Approbation et recours au Tribunal administratif

Le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité.

La décision du département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal administratif. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables.

Dans les procédures de recours contre les plans d'affectation communaux, le Tribunal administratif jouit d'un libre pouvoir d'examen (requis par l'art. 33 al. 3 lit. b LAT pour une autorité de recours au moins), c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à l'opportunité (AC.2005.0114 du 30 mai 2006). Toutefois, conformément à l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le surplus, sur le contrôle en opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 précité).

En l'espèce, les recourantes exposent qu'elles cherchent à sauver le parc des Paudex et qu'il aurait été possible de supprimer le septième immeuble (elles visent apparemment celui qui prendrait place à l'aval de la parcelle no 387 déjà construite) en reportant les droits à bâtir correspondants sur les autres périmètres, en autorisant par exemple un niveau supplémentaire dans les autres bâtiments. Les recourantes observent que cela respecterait la volonté de densification de l'Etat et le souci de la commune de ne pas perdre de l'argent et que cela permettrait d'étendre et de préserver le parc des Paudex.

Pour ce qui concerne la densification des constructions, on constate que dès le premier envoi du projet au Service de l'aménagement du territoire (lettre du 28 septembre 2004 de la municipalité à ce service), l'autorité communale avait insisté sur sa volonté de maintenir le coefficient de constructibilité à 0,8 plutôt qu'à 1,1 comme le préconisait ledit service dans ses remarques sur le plan général d'affectation alors en attente. La décision attaquée, du 2 octobre 2006, insiste également sur la nécessité de densifier l'utilisation des quartiers proches des transports publics qui résulte de diverses procédures d'aménagement du territoire en cours (révision du plan directeur cantonal et adoption de lignes directrices en 2002; schéma directeur de l'Ouest Lausannois (SDOL); projet d'agglomération Lausanne Morges - PALM). Par ailleurs, la décision attaquée, qui est la réponse à l'opposition des recourantes adoptée par le Conseil communal, examine en détail la teneur du plan directeur communal au sujet du sort du parc des Paudex en soulignant que le plan qu'il contient n'est que schématique et approximatif et que les limites du parc sont à définir selon les plans de quartier.

Le tribunal constate qu'en définitive, le plan adopté par le Conseil communal réduit l'ampleur des constructions envisagées par le projet retenu par le collège d'experts en supprimant celui des bâtiments qui auraient le plus empiété sur la surface engazonnée qui, à l'aval de la parcelle no 387, jouxte les aires de jeux existant actuellement. L'autorité communale a également renoncé à la possibilité d'ériger un bâtiment public dans la partie sud-est de la parcelle no 262. Comme l'expose la décision attaquée, l'autorité communale considère que l'extension du parc des Paudex prendra finalement la forme des nombreux espaces verts et bosquets d'arbres qui seront aménagés entre les nouvelles constructions.

Comme le Tribunal administratif en a déjà jugé (AC.2005.0114 déjà cité), l'autorité de recours qui procède à un contrôle de l'opportunité peut intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque la décision communale paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspond pas aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tient pas suffisamment compte. Toutefois, en matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544). Statuant en opportunité, le Tribunal administratif doit vérifier que la planification contestée devant lui soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d’autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l’organe compétent pour adopter le plan ; il doit préserver la liberté d’appréciation dont celui-ci a besoin dans l’accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d’appréciation implique qu’une mesure d’aménagement appropriée doit être confirmée; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Elle implique aussi que le contrôle de l’opportunité s’exerce avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d’intérêts d’ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; pour un exemple récent: AC.2006.0243 du 4 juillet 2007).

En l'espèce, les recourantes ne parviennent pas à démontrer qu'il s'imposait de s'en tenir à ce qu'elles tiennent pour la configuration obligatoire de l'extension du parc des Paudex. Comme l'observe l'autorité communale, la délimitation exacte relevait du niveau du plan de quartier. Le parti adopté, qui consiste à aménager en parc les espaces entre les bâtiments (les recourantes ne contestent pas que ce soit réalisable), relève de l'appréciation des intérêts locaux qui devaient être pris en considération. Il n'appartient pas au Tribunal administratif d'imposer un parti différent, par exemple en remodelant la distribution des droits à bâtir par une diminution du nombre de bâtiments ou une augmentation du nombre de niveaux autorisés.

5.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais des recourantes, qui doivent des dépens à l'autorité communale (art. 55 al. 2 LJPA) qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire rémunéré.