CDAP - AC.2008.0203 - 2009-08-06 - PONNAZ, PARISOD c/Service du développement territorial, Municipalité de Riex, COLLANGE, GISIN

Par ailleurs, dans I’hypothése que le bâtiment n’avait déjà plus d’usage agricole au 1er juillet 1972, notre service considère que le projet ne respecte pas les conditions de l'rarticle 24c alinéa 1er LAT parce que le bâtiment ne peut manifestement plus être utilisé conformément à sa destination depuis de nombreuses années et qu’il n’est pas habitable en l’état vu sa vétusté et son délabrement avancés.

La création de locaux viticoles étant étroitement liée au même projet de construction, notre service ne peut se prononcer de manière séparée pour cette partie du projet. Nous relevons au demeurant que la création de locaux viticoles est soumise à l’application des articles 16a LAT et 34 OAT, relatifs aux constructions et installations conformes à l’affectation de la zone agricole (ou viticole).

En conséquence et en l’état actuel du dossier qui ne répond manifestement pas aux conditions posées par le Chef de département dans ses courriers, l’autorisation au sens de l’article 120 alinéa 1 lettre a LATC ne peut pas être délivrée. Le permis de construire ne peut en aucun cas être délivré.

Dans la mesure où le bâtiment ECA no 145 est proche de l’état de ruine, notre service demande à la Municipalité de la Commune de Riex d’examiner s’il y a lieu, en application de l’article 92 LATC, d’ordonner la consolidation, voire la démolition du bâtiment concerné. Nous prions l’autorité communale de nous tenir informé de sa position dans un délai au 15 juillet 2008. Passé ce délai, le département se réserve le droit d’appliquer d’office l’article 92 alinéa 4 LATC."

E. Par courrier du 28 juillet 2008, René Ponnaz et consort ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, au motif que la maison existante devait être reconnue comme une construction au bénéfice d'une habitation inscrite comme telle au registre foncier. Ils se fondent sur les déclarations du SAT du 1er février 2000, selon lesquelles le bâtiment pourrait encore "être mis au bénéfice d'un droit de transformer".

La municipalité s'est déterminée en faveur de l'admission du recours. Fabienne Collange Gisin et René Gisin ont déposé leurs observations par mémoire du 3 septembre 2008. Ils concluent au rejet du recours.

F. Le tribunal a statué par voie de circulation

Considérant en droit

1.

Situé en zone viticole pour construction en relation directe avec l'agriculture, le bâtiment litigieux est sujet à la réglementation fédérale applicable aux zones agricoles (ATF 1A.205/2004 consid. 3.4). La délivrance d'une autorisation de construire suppose que la construction ou l'installation soit conforme à l'affectation de la zone dans laquelle elle prend place (art. 22 al. 1 lit. a LAT); à défaut, l'autorisation ne peut reposer que sur le régime dérogatoire institué par les art. 24 et ss LAT. La conformité de l'affectation à la zone s'examine donc à la lumière des art. 16a LAT et 34 OAT.

Dans l'arrêt 1A.205/2004 du 11 février 2005, le Tribunal fédéral a rappelé la teneur des art. 16a al. 1 LAT et 34 OAT. Il en résulte, selon la jurisprudence, qu'un logement n'est conforme à la zone agricole que si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est indispensable, cette question étant examinée notamment en fonction de la distance à la zone à bâtir et des tâches de surveillance nécessitées par l'exploitation. Le Tribunal fédéral a considéré que les logements du viticulteur et du personnel saisonnier en dortoir n’avaient pas leur place en zone agricole (ATF 1A.73/1991 et 1A.109/1989 du 16 décembre 1991 Commune de Féchy). De manière plus générale, il a jugé douteux que dans un domaine viticole de la région de Lavaux, les conditions strictes du droit fédéral pour autoriser la création d'une habitation pour l'exploitant puissent être satisfaites (ATF 1A.205/2004 du 11 février 2005). Sur la base de ces constatations, le Tribunal administratif a dénié la conformité à la zone du premier projet des recourants, en tant qu'il prévoyait une habitation pour l'exploitant et son personnel.

En l'espèce, le projet litigieux prévoit à nouveau principalement une habitation. Il n'y a pas lieu de revenir sur la question de la conformité à la zone, qui ne peut être reconnue pour ce projet.

2.

Les sort de constructions sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone est réglé aux art. 24c et 24d LAT, eux-mêmes précisés par les arti. 41 à 42a OAT.

L'art. 24c LAT prévoit ce qui suit:

Art. 24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone

1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites.

Le champ d'application de cette disposition est précisé par l'art. 41 OAT qui prévoit ce qui suit:

Art. 41 Champ d’application de l’art. 24c LAT

L’art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l’époque, mais qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone à la suite d’une modification de la législation ou des plans d’aménagement.

Selon la jurisprudence, le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398; ATF 1A.226/2006 du 25 avril 2007).

En l'espèce, la construction a été érigée légalement en son temps mais, compte tenu des exigences qui se dégagent du droit fédéral, la partie habitable qu'il comprend n'est pas conforme à l'affectation de la zone viticole. Dans l'arrêt AC.2005.0038, le tribunal a laissé ouverte la question de savoir si l'habitation existante, même occupée par un vigneron, n'aurait jamais été qu'une habitation contraire à l'affectation de la zone et non pas une habitation agricole - auquel cas l'art. 24c LAT s'appliquerait. Dans la mesure où la jurisprudence fédérale évoquée ci-dessus n'a pas admis une affectation agricole pour des projets de logements de viticulteurs au moment de leur mise à l'enquête, il apparaît cohérent de retenir la même solution pour déterminer, au moment de l'entrée en vigueur d'une planification consacrant la séparation du bâti et du non bâti, la conformité ou non de l'affectation à des habitations déjà existantes à cette époque. Ainsi, quand bien même ce point n'a été mis en lumière que dans une jurisprudence postérieure à 1972, le bâtiment litigieux peut être considéré comme n'ayant jamais eu une affectation viticole. Il convient alors d'appliquer l'art. 24c LAT (dans ce sens, cf. AC.1996.0152 du 29 novembre 2006 consid. 7).

3.

a) En application de l'art. 24c LAT, l'art. 42 OAT donne les précisions suivantes:

Art. 42 Modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone

1 Les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de la modification de la législation ou des plans d’aménagement.

3 La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;

b. lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.

4 Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation antérieure.

b) Le projet litigieux prévoit la destruction de tous les murs existant hors sol. Seules les fondations seront maintenues. Les deux étages destinés à la partie habitable seront démolis. Il s'agit dès lors d'une reconstruction au sens de l'art. 42 al. 4 OAT.

c) Le premier projet des recourants avait été refusé car il dépassait manifestement le cadre de l'augmentation de surface prévue par l'art. 42 al. 3 let. b OAT. Le projet objet du présent recours a été revu à la baisse et respecte les dimensions d'agrandissement autorisées. En effet, la surface au sol de la construction habitable (au rez et à l'étage) prévue sera de 9,50 m x 8 m, soit 76 m2. La partie habitable (sans la partie nouvelle de locaux d'exploitation) correspondrait à deux fois cette surface, soit 152 m2, ce qui constitue une augmentation d'environ 29 % de la surface de base actuelle qui est de deux fois 59 m2, soit 118 m2. La condition de l'art. 42 al. 3 OAT est désormais remplie.

d) Le SDT a refusé de délivrer l'autorisation requise, considérant que "le bâtiment ne peut manifestement plus être utilisé conformément à sa destination depuis de nombreuses années et qu'il n'est pas habitable en l'état vu sa vétusté et son délabrement avancés". En effet, l'art. 42 al. 4 OAT prévoit que la construction doit pouvoir être utilisée conformément à sa destination au moment de sa démolition et que son utilisation doit toujours répondre à un besoin. Selon la jurisprudence rendue en application de cette règle, la protection de la situation acquise ne s'étend en effet pas aux bâtiments en ruine, inutilisables et prêts à s'écrouler. La garantie de la propriété ne confère au surplus aucun droit à réutiliser à des fins de construction un emplacement où ont déjà été érigés des ouvrages ou à conserver au-delà de sa durée de vie un ouvrage convenablement entretenu (ATF 1A.13/2004 du 14 avril 2004 consid. 3.1;1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid. 3.1).

En l'espèce, il ne fait aucun doute que le bâtiment n'est plus habitable en l'état. Sans préjuger de l'issue d'une procédure parallèle relative à une demande de démolition du bâtiment litigieux, le tribunal constate que le bâtiment a nécessité l'installation d'un dispositif de soutien (au demeurant jugé peu efficace par l'ingénieur mandaté par les opposants) le long d'une partie de ses façades. Celles-ci présentent des fissures probablement dues à la statique insuffisante de l'ensemble. Ceci confirme que les conditions de l'art. 42 al. 4 OAT relatives à l'état du bâtiment n'étaient alors pas remplies avant l'élaboration du projet. A plus forte raison, elles le sont encore moins avec l'écoulement du temps.

e) Les recourants soutiennent cependant que la maison existante est une construction au bénéfice d'un droit d'habitation inscrite comme telle au registre foncier. Ils se réfèrent sur ce point à un courrier que le SAT a adressé à la municipalité le 1er février 2000 dans le cadre d'une consultation préalable d'un projet de construction en remplacement du bâtiment litigieux. Le SAT y constatait "que ce bâtiment, quoique en danger d'effondrement, n'est pas une ruine, et que, sur le principe, il peut encore - en l'état - être mis au bénéfice d'un droit de transformer dans les limites de la législation".

aa) Autorité compétente en matière d'autorisation cantonale, le SAT a formulé une appréciation de la situation qui pouvait laisser présumer que des possibilités de transformation étaient envisageables du fait que le bâtiment n'est pas une ruine. Il peut apparaître contradictoire de la part de ce service de refuser ensuite une autorisation cantonale au motif précisément que le bâtiment est en état de vétusté et de délabrement avancés. Une telle attitude pourrait en effet violer le principe de la bonne foi.

bb) Le principe de la bonne foi, consacré à l'art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale, interdit notamment aux organes de l'Etat et aux administrés d'user les uns envers les autres de procédés déloyaux et d'abuser manifestement de leurs droits. L'administration doit s'abstenir de toute attitude propre à tromper les administrés et elle ne saurait tirer avantage des conséquences d'une incorrection ou d'une insuffisance de sa part (Claude Rouiller, in Droit constitutionnel suisse, Daniel Thürer et crts (éd.), Zurich, 2001, p. 686). La protection de la bonne foi présuppose que le comportement d'une autorité a fait naître dans l'esprit d'un administré la conscience qu'il est en droit de faire, de ne pas faire, ou de tolérer quelque chose, ou mieux la conscience qu'il est titulaire d'un droit qu'en vérité la loi ne lui reconnaît pas. Cette conscience peut avoir sa source dans une cohérence des attitudes dont il serait contradictoire de se départir, ou dans des assurances concrètes (Rouiller, op. cit., p. 687). Le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d'un comportement d'une administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 361, consid. 7.1).

Ainsi, à certaines conditions, le citoyen a le droit d'exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances précises qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'à juste titre il a placée dans celles-ci. Il faut toutefois qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 2P.170/2004 du 14 octobre 2004, consid. 2.1 et références citées; GE.2007.0027 du 22 février 2008).

cc) En l'espèce, les recourants se sont fiés tant à cette note écrite du SAT qu'aux nombreuses séances et échanges de courriers qui se sont ensuivis pour en déduire légitimement que des possibilités de reconstruction de leur bâtiment étaient envisageables sous certaines conditions. Refuser par la suite le projet litigieux en raison de l'état de ruine du bâtiment - quand bien même cet argument résulte d'une correcte application du droit fédéral - revient à rejeter toute possibilité de reconstruction au sens des art. 24c LAT et 42 al. 4 OAT, ce qui constitue une attitude contradictoire de la part de l'autorité cantonale compétente. A cet égard, le fait que la législation fédérale ait changé depuis n'est pas significatif puisque le SDT s'est depuis régulièrement montré prêt à entrer en matière sur une éventuelle reconstruction.

Toutefois, dans la mesure où ces déclarations n'ont jamais été sanctionnées par une décision, les recourants n'ont pas pris de dispositions irréversibles. Ils ne peuvent se prévaloir d'aucun acte auquel ils ne sauraient renoncer sans préjudice. Tout au plus subissent-ils les frais de l'élaboration de plans d'architecte. Mais cela ne sort pas du cadre des démarches ordinaires liées à une telle procédure. Concrètement, les recourants, sur la base des déclarations hâtives du SAT, n'ont fait que suivre la procédure de demande d'autorisation de construire, laquelle aurait été la même en l'absence de toute information préalable de la part de l'administration. De plus, les recourants ne se sont pas tenus aux suggestions avancées par le chef du Département et le SDT concernant les caractéristiques que devrait présenter la reconstruction pour qu'elle soit éventuellement admise, à savoir que la partie habitable ne devait pas être agrandie. Comme leur projet prévoit un agrandissement, ils ne peuvent prétendre avoir reçu des assurances quant à sa réalisation. En cela, on ne peut leur accorder une protection de la bonne foi lorsque celle-ci s'applique en leur faveur (reconstruction d'une ruine) et admettre une application stricte du droit fédéral lorsque celui-ci leur est plus favorable (dimensions de la reconstruction).

f) Au surplus, selon l'art. 42 al. 4 OAT, il faut que l'utilisation du bâtiment réponde toujours à un besoin. Dès lors que, d'une part, il n'était plus utilisé comme tel depuis de nombreuses années, d'autre part, les propriétaires ne démontrent pas un besoin personnel à en disposer, il ne peut être considéré que son utilisation répond toujours à besoin au sens de l'art. 42 al. 4 OAT.

4.

On relèvera encore ici que, s'il avait été considéré que la non-conformité à la zone était intervenue après le changement d'affectation de la zone, situation induisant une application des art. 24d LAT et 42a OAT, les motifs de refus présentés ci-dessus auraient été les mêmes, à savoir l'état de ruine du bâtiment. L'Office fédéral du développement territorial relève que l’art. 24d, al. 1, LAT ne prévoit pas la reconstruction et qu'au contraire, il présuppose que les bâtiments ont été conservés dans leur substance, et que l’utilisation de ces volumes bâtis se poursuit: la reconstruction n'est autorisée qu'en cas de destruction due à une force majeure, mais la destruction ne sera pas considérée comme due à une force majeure si l’entretien du bâtiment a été négligé et que celui-ci n’a pu de ce fait résister aux intempéries (Office fédéral du développement territorial, Explications relative à l'art. 42a de l'OAT, version du 23 août 2004, disponible depuis la page http://www.are.admin.ch/dokumentation/publikationen/00011/index.html?lang=fr).

5.

Le projet déposé par les recourants inclut la construction de locaux viticoles accolés au bâtiment existant. Le SDT ne s'est pas prononcé sur la conformité de cette partie du projet à la zone agricole et son respect des conditions posées par les art. 16a LAT et 34 OAT. Le service cantonal a estimé que la création de ces locaux viticoles était étroitement liée au même projet de construction que la partie habitation et, de ce fait, ne pouvait être examiné séparément. En effet, un examen du bien-fondé de cette nouvelle construction effectué indépendamment du sort de la construction existante n'apparaît pas pertinent. Au demeurant, ceci n'est pas contesté par les recourants.

6.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les recourants qui succombent supportent les frais de la présente procédure. Les opposants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont droit à des dépens.