CDAP - AC.2016.0076 - 2016-12-21 - A.________/Municipalité de St-Cergue

1.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Le propriétaire dont le projet est refusé a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

La municipalité a refusé d'octroyer le permis de construire demandé en raison de l'absence de conformité du projet avec la zone où il doit être implanté. Elle fait en particulier valoir que le bâtiment prévoit un grand garage qui sera utilisé pour stationner des véhicules liés à une activité professionnelle ne relevant pas du secteur tertiaire. Pour sa part, le recourant explique que l'un des deux logements projetés sera occupé par son fils, qui exerce la profession de paysagiste et s'occupe aussi du déneigement pour la commune. Selon lui, celui-ci utilisera le garage uniquement pour y stocker ses véhicules, sans y exercer aucune activité professionnelle ni les y entretenir. Cet usage ne violerait donc pas l'affectation de la zone. Il compare cette situation avec celle d'une personne qui rentre le soir chez elle au volant de son véhicule professionnel.

a) En vertu de l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), les constructions et installations doivent être conformes à l'affectation de la zone dans laquelle elles se situent. La municipalité contrôle notamment cette question lors de l'examen de la demande de permis de construire (art. 104 al. 1 LATC).

L'affectation précise d'une zone d'habitation doit être circonscrite en tenant compte de son intitulé (zone de villas, d'habitations collectives, etc.) et, surtout, du système réglementaire élaboré par le législateur communal, étant précisé que l'autorité communale dispose à cet égard d'une certaine liberté sur laquelle l'autorité cantonale ne doit pas empiéter (arrêt AC.2011.0037 du 26 mars 2012 consid. 3b et les références citées).

En l'occurrence, l'art. 7 ch. 1 RPGAPC précise comme il suit la destination de la "zone de villas et de chalets": "Maisons familiales genre villas ou chalets, habitat résidentiel, activités tertiaires compatibles jusqu'à 30% du CUS [coefficient d'utilisation du sol]."

b) Le bâtiment projeté n'est à l'évidence pas une "maison familiale genre chalet", car il n'a pas une structure en bois et elle n'est pas couverte de bois. Le recourant ne l'allègue d'ailleurs pas.

Quant à savoir s'il s'agit d'une villa, il apparaît qu'avec son volume imposant (3'500 m3 SIA), sa surface de planchers totale (environ 400 m2 pour deux appartements, et autant pour d'autres locaux) et ses quatre portes de garage, dont deux massives, la maison projetée ne présente pas les caractéristiques usuelles d'une villa.

c) Le fait que l'art. 7 ch. 1 RPGAPC autorise les locaux nécessaires à une activité tertiaire dans les villas et les chalets – dans une proportion inférieure à celle des locaux d'habitation, soit 30% du CUS – n'est pas de nature à modifier cette appréciation.

Au vu des plans produits, force est de constater que le garage principal prévu par le projet relève d'un usage professionnel. Il est manifestement destiné à stationner uniquement des véhicules professionnels, puisque le bâtiment projeté contient par ailleurs deux autres garages à voitures ordinaires. De par la taille imposante de ce garage, il apparaît qu'il permettra le stockage de nombreux véhicules, y compris des véhicules lourds. Cette taille, ainsi que la présence d'un atelier contigu, portent à croire que le matériel professionnel du fils du recourant sera également rangé à cet endroit, l'atelier permettant en outre d'effectuer certains travaux liés audit matériel et aux véhicules. On est donc loin du cas d'une personne qui utiliserait sa voiture ou sa camionnette à la fois pour ses activités professionnelles et privées, et la stationnerait dans son garage privé le soir venu. En l'occurrence, le fils du recourant utilise plusieurs véhicules différents dans ses activités, dont des véhicules spécialisés, et ceux-ci nécessitent un garage spécifique en plus des garages déjà prévus pour les véhicules privés. Il s'agit par conséquent d'un usage professionnel beaucoup plus marqué, le garage et l'atelier en question étant même susceptibles de devenir en quelque sorte le siège de l'entreprise de l'intéressé.

Or, outre son ampleur, il apparaît que cette activité professionnelle ne relève pas du secteur tertiaire. Le règlement communal ne définit pas cette notion, mais l'on peut considérer que l'entreprise de paysagisme et d'aménagement extérieur du recourant, qui constitue son activité principale, fait partie de la branche du bâtiment au sens large, qui relève du secteur secondaire (voir à ce sujet les indications figurant sur le site Internet de l'Office fédéral de la statistique [OFS], http://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/ industrie-services/production-commandes-chiffres-affaires/secteur-secondaire.html). Dans le présent cas, on aurait par exemple pu penser, à titre d'"activités tertiaires compatibles" au sens de l'art. 7 ch. 1 RPGAPC, à l'installation dans la villa d'un cabinet médical ou paramédical, d'un bureau d'architecte, d'un bureau fiduciaire, etc. Il n'est pas critiquable d'interpréter cet article dans le sens qu'il n'autorise pas des locaux d'entreprise du secteur du bâtiment au sens large.

Par conséquent, l'autorité intimée, interprétant son propre règlement, n'a pas abusé du pouvoir d'appréciation qui était le sien en considérant que le projet en question ne correspondait pas aux types de constructions autorisés pas l'art. 7 ch. 1 RPGAPC.

d) Par ailleurs, au vu de la situation particulière décrite ci-dessus, à savoir en substance que le projet prévoit un garage imposant par nature destiné à un usage professionnel, l'argument du recourant comparant celui-ci avec un garage prévu pour accueillir une caravane ou un bateau tombe à faux. Pareillement, l'argumentation selon laquelle le projet n'impliquerait aucune nuisance – l'activité professionnelle du fils du recourant ayant lieu ailleurs et aucun entretien n'étant effectué dans le garage – n'est pas pertinente au vu du fait que le bâtiment prévu n'est simplement pas compatible avec la zone où il se situe. Il en va de même concernant les considérations générales évoquées par le recourant quant à l'économie du sol, les nuisances liées aux trajets supplémentaires et la possibilité d'exercer un gardiennage facilité du garage.

e) Le recourant se prévaut d'un arrêt rendu par la CDAP le 5 mai 2015 (arrêt AC.2013.0406). Dans cette affaire, concernant la Commune de Prangins, le Tribunal renvoyait à la municipalité la responsabilité de trancher, à l'issue d'une procédure d'enquête publique, la question de l'admissibilité en zone résidentielle d'une activité de vente de voitures impliquant l'entreposage temporaire de véhicules sur la parcelle des intéressés, où se situait également leur habitation.

Il faut constater que, premièrement, le Tribunal a laissé la question indécise – ainsi que le reconnaît le recourant lui-même – et, deuxièmement, les deux états de fait ne sont pas comparables. En particulier, les intéressés n'avaient pas construit leur habitation en vue du stockage des véhicules: elle était préexistante à l'activité commerciale. Par ailleurs, le règlement communal applicable, cité dans l'arrêt, était moins restrictif concernant l'affectation de la zone, prévoyant que "les activités en relation avec la culture du sol ou d'autres activités sont admises dans cette zone, dans la mesure où elles sont compatibles avec l'habitation". Il n'y avait donc pas, comme dans la présente affaire, une limitation aux activités tertiaires. Partant, le grief du recourant doit être écarté.

A premier examen, la municipalité pouvait donc à bon droit refuser de délivrer le permis de construire pour le projet en cause.

3.

Le recourant fait cependant valoir que le projet de construction peut être comparé à une autre habitation de Saint-Cergue, située sur la parcelle n° 2026 du registre foncier, dont le propriétaire (B.________, qui possèderait une entreprise de maçonnerie) stationnerait de volumineux véhicules professionnels au rez-de-chaussée et stockerait également du matériel. Le recourant mentionne à ce sujet un document daté du 9 juin 2003, apparemment rédigé par le municipal en charge des constructions de l'époque, et compris dans le dossier d'un permis de construire n° 18578 délivré à B.________ le 4 juillet 2003. Ce document indique que la municipalité est au courant de l'usage que fait B.________ de son habitation, et qu'il ne s'agit pas d'un cas isolé sur le territoire communal.

Le recourant indique qu'il se prévaut de ces éléments pour démontrer que le stationnement des véhicules professionnels et l'entreposage du matériel de l'entreprise ne posent aucun problème et ne sont pas gênants pour le voisinage. Par ailleurs, on en déduit qu'il invoque également le principe de l'égalité de traitement.

a) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) notamment lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 135 II 78 consid. 2.4; TF 1C_169/2012 du 19 mars 2013 consid. 7.1; arrêt AC.2012.0179 du 22 août 2013 consid. 3a).

En outre, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut ainsi prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi; il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 139 II 49 consid. 7.1 et les références citées).

b) En l'occurrence, la description des permis accordés au propriétaire de la parcelle n° 2026 (voir supra let. F) permet de retenir que les deux garages que comprend le bâtiment auquel le recourant compare son projet sont d'une taille nettement inférieure, avec une surface cumulée de 85.71 m2. Le garage projeté s'étend à lui seul sur 174.40 m2 – sans compter l'atelier – et sa hauteur de plafond est également bien supérieure, tout comme la hauteur des portes, qui sont au nombre de deux pour un seul local. Manifestement, il permettrait donc le stationnement de véhicules plus massifs et plus nombreux. L'aspect extérieur diffère également. Partant, on ne se trouve pas dans une situation comparable, ce qui exclut une violation du principe de l'égalité de traitement.

Le recourant ne peut pas non plus être suivi lorsque qu'il allègue que l'exemple invoqué, de même que le document du 9 juin 2003, démontrent que le stationnement de véhicules professionnels et l'entreposage de matériel sont admissibles. Comme déjà exposé, son projet est d'une toute autre ampleur. On notera à ce sujet que, dans le document susmentionné, le conseiller municipal précise que la situation est tolérée notamment pour autant que l'aspect du bâtiment "corresponde au type de construction dans cette zone". Par ailleurs, on relèvera que dans plusieurs des permis de construire accordés, la municipalité ajoute expressément une condition excluant un usage professionnel. On voit donc qu'il n'est pas question d'autoriser largement une activité professionnelle dans la zone de villas et de chalets, et que l'attitude antérieure de la municipalité ne justifie en rien la construction d'un bâtiment dont une partie importante est destinée de manière si marquée à un usage professionnel.

Au vu de ces éléments, il apparaît que, même si les deux situations devaient être considérées comme comparables, il n'y aurait pas lieu d'accorder au recourant le bénéfice de l'égalité dans l'illégalité, la municipalité n'ayant pas une pratique constante qui consisterait à autoriser des projets tels que celui en question.

Au final, ce grief du recourant doit ainsi être rejeté.

4.

Dans un autre grief, le recourant se plaint d'une restriction disproportionnée de sa propriété privée ainsi que de sa liberté économique.

a) La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi reposer sur une base légale, soit une loi au sens formel si la restriction est grave, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 140 I 168 consid. 4). De la même manière, la liberté économique (art. 27 Cst.) peut se voir limitée par des mesures restrictives poursuivant des motifs d'ordre public, de politique sociale ou des mesures ne servant pas en premier lieu des intérêts économiques (ATF 142 I 76 consid. 3.1 et la référence citée). Des mesures fondées sur des motifs d'aménagement du territoire rentrent dans cette catégorie (cf. ATF 111 Ia 93 consid. 3, traduit in JdT 1987 I 505; arrêt AC.2014.0136 du 27 octobre 2016 consid. 5f).

b) A l'évidence, la réglementation des possibilités de construire sur la parcelle litigieuse, telle qu'elle est prévue par le plan d'affectation de la commune et le règlement, repose sur une base légale. Il n'y a pas lieu, dans la procédure de permis de construire, de revoir à titre préjudiciel le contenu du plan d'affectation (ATF 131 II 103 consid. 2.4.1, traduit in JdT 2006 I 742). Lorsque la municipalité applique cette réglementation, elle agit dans l'intérêt public. Dès lors que la zone est réservée aux villas ou aux chalets, soit à des bâtiments d'habitation auxquels peuvent éventuellement être adjoints des locaux pour des activités du secteur tertiaire, le refus d'un permis de construire pour un bâtiment imposant, dont la moitié de la surface utile n'est pas réservée à l'habitation mais à des activités liées à une entreprise non tertiaire, n'est manifestement pas contraire au principe de la proportionnalité. Il n'est pas possible, au moyen de charges ou de conditions d'exploitation, de faire de ce grand bâtiment une villa ou un chalet, puisqu'il n'a pas été conçu architecturalement comme une villa ou un chalet.

L'autorité intimée n'a donc pas commis d'atteinte injustifiée à la garantie de la propriété ou à la liberté économique du recourant.

5.

Le recourant a renouvelé sa requête tendant à l'organisation d'une inspection locale, suite à un premier refus du juge instructeur. A l'appui de sa requête le recourant indique vouloir présenter la situation au tribunal et lui permettre de bien localiser l'endroit où sera construit le projet par rapport aux voies publiques, lui donner toutes explications utiles sur l'activité du futur habitant de la villa et lui présenter les véhicules de ce dernier, et enfin voir le bâtiment situé sur la parcelle n° 2026.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les références citées).

b) Dans le cas présent, le recourant ayant expressément renoncé à la tenue d'une audience de débats publics au sens de l'art. 6 CEDH, il convient de retenir qu'il n'estime plus nécessaire de fournir oralement des explications supplémentaires. Quant à la question de la situation du bâtiment au regard des voies publiques, elle n'est en l'occurrence pas pertinente. Au demeurant, on ne voit pas pourquoi le recourant ne pouvait pas présenter son argumentation par écrit, dans son mémoire de recours ou le cas échéant dans sa réplique. Aucun autre motif ne justifie de se rendre sur la parcelle en question, étant rappelé que le projet n'est pas encore bâti. Enfin, les dossiers de permis de construire concernant la parcelle n° 2026, produits en cours de procédure, permettent de se faire une idée suffisante de la situation sans qu'il soit nécessaire de se rendre sur place. Par conséquent, le dossier de la cause est suffisant pour permettre de statuer en l'état, comme cela ressort des considérants précédents, de sorte que la requête de mesures d’instruction du recourant est rejetée.

6.

Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté et la décision de l'autorité intimée maintenue.

Les frais de justice doivent être mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). En outre, celui-ci versera à l’autorité intimée, qui a mandaté un avocat, une indemnité à titre de dépens, fixée en application de l’art. 11 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA, RSV 173.36.5.1).