CDAP - AC.2018.0107 - 2018-12-03 - A.________, B.________/Municipalité de Bourg-en-Lavaux, C.________

1.

Conformément à l'art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les recourants ont qualité pour recourir en leur qualité de voisins directs de l'installation litigieuse. Formé en temps utile et dans les formes requises (art. 95, 79 et 99 LPA-VD), le recours est recevable.

2.

Les recourants ont sollicité la tenue d'une inspection locale.

a) La procédure administrative est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Toutefois, lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, le Tribunal peut tenir une audience (art. 27 al. 2 LPA-VD) et recourir à une inspection locale (art. 29 al. 1 let. b LPA-VD). La garantie constitutionnelle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]; art. 17 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; RSV 101.01]) comprend le droit pour la partie intéressée de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision touchant sa situation juridique ne soit prise, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1, 139 II 489 consid. 3.3, 137 IV 33 consid. 9.2). Cette garantie n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1, 138 III 374 consid. 4.3.2, 137 III 208 consid. 2.2; AC.2017.0257 du 29 janvier 2018).

b) En l'occurrence, le dossier comporte plusieurs photographies illustrant clairement les lieux. Le guichet cartographique cantonal, dont des extraits figurent au dossier, permet aussi de visualiser les lieux. Enfin, les recourants ont produit un rapport d'ingénieur-géomètre qui comporte un plan détaillant la configuration des lieux. Le Tribunal s'estime ainsi suffisamment renseigné pour statuer sans qu'il n'apparaisse nécessaire de procéder à une vision locale et sans qu'il n'en résulte une violation du droit d'être entendu des parties. Il n'est en conséquence pas donné suite à la mesure d'instruction requise.

3.

Les recourants font grief à la Municipalité de ne pas avoir procédé à une mise à l'enquête publique des travaux litigieux, en violation de l'art. 28 al. 5 RPA.

a) L'art. 28 RPA régit les dépendances et constructions souterraines. Son alinéa 5 a la teneur suivante:

"La construction de dépendances et de toutes installations qui leur sont assimilées soit: murs divers, clôtures, (art. 39 al. 3 RATC) sont soumises à enquête publique préalable et autorisation."

Au niveau cantonal, les demandes de permis de construire sont soumises à l'enquête publique (art. 109 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]). Selon l'art. 111 LATC, la municipalité peut toutefois dispenser de l'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux mentionnés dans le règlement cantonal. Dans ce cadre, l'art. 72d al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) donne une liste exemplative des objets pouvant être dispensés de l'enquête publique, parmi lesquels figurent notamment les clôtures fixes. Une telle dispense d'enquête nécessite qu'aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et que les objets dispensés de l'enquête publique ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier ceux des voisins (art. 72d al. 1 RLATC).

L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. D'autre part, l’enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (cf. arrêt AC.2010.0067 du 13 janvier 2011, consid. 1, et les arrêts cités). Toujours selon la jurisprudence, des irrégularités dans la procédure de mise à l'enquête ne sont susceptibles d'affecter la validité d'un permis de construire que si elles ont été de nature à gêner les tiers dans l'exercice de leurs droits ou qu'elles n'ont pas permis de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des constructions (AC.2017.0218 du 3 juillet 2018 consid. 3). Dès lors, une mise à l'enquête ne s'impose pas nécessairement après coup pour juger si des travaux réalisés sans enquête sont ou non conformes aux dispositions légales et réglementaires, lorsque cette mesure paraît d'emblée inutile à la sauvegarde des intérêts de tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux, ce qui est en particulier le cas lorsque les travaux sont achevés depuis plusieurs mois et sont visibles pour les tiers (arrêts AC.2003.0159 du 13 novembre 2003; RDAF 1992 p. 488 ss et les références citées). L'enquête publique n'est du reste pas une fin en soi, l'essentiel étant de savoir si son absence gêne l'administré dans l'exercice de ses droits (AC.2017.0278 du 12 octobre 2018 consid. 3 et les références citées; AC.2017.0218 précité consid. 3 et les références citées).

b) Dans le cas présent, il convient de rappeler l'objet du litige qui porte sur la décision du 21 février 2018 par laquelle la Municipalité renonce à exiger la démolition de la clôture pare-vue ou palissade litigieuse tout en précisant accepter une telle construction avec une longueur de 3.00 m. Dans la mesure où cette décision peut être considérée comme une nouvelle autorisation de la palissade litigieuse, les recourants ont pu se faire une idée précise de cette construction, aujourd'hui achevée, et sont intervenus dans la procédure devant la Municipalité, avant les travaux. On ne voit ainsi pas en quoi ils auraient été gênés dans l'exercice de leurs droits, nonobstant l'absence d'enquête publique.

Ce grief est en conséquence rejeté.

4.

Les recourants contestent la décision litigieuse qui autorise et laisse subsister une palissade de 3.00 m.

a) Les ouvrages qui servent de clôtures – murs, palissades, treillis, etc. – sont, en droit public des constructions, assimilés aux dépendances de peu d’importance, pour lesquelles l’art. 39 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) prévoit en substance la réglementation suivante : ces ouvrages peuvent être autorisés "dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété" (art. 39 al. 1 et 3 RLATC) ; ils ne doivent entraîner aucun préjudice pour les voisins (art. 39 al. 4 RLATC). Aux termes de l’art. 39 al. 5 RLATC, sont réservées notamment les dispositions du code rural et foncier du 7 décembre 1987 (CRF; RSV 211.41) et de la loi vaudoise d’introduction du Code civil, ainsi que celles relatives à la prévention des incendies et aux campings et caravanings. Selon la jurisprudence du Tribunal de céans, l’application du droit rural et foncier relève du contentieux civil et échappe à la cognition du Tribunal de céans (cf. arrêts AC.2010.0307 du 12 juillet 2011 consid. 4b; AC.2007.0181 du 16 décembre 2008 consid. 6a; AC.2001.0040 du 25 octobre 2001 consid. 2b; voir aussi Denis Piotet, Le Droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne, 1991, no 1501, p. 654). Le renvoi exprès de l'art. 39 al. 5 RLATC au CRF n'y change rien, si ce n'est que les règles de fond du CRF peuvent guider le juge administratif pour interpréter une norme de droit public ou, cas échéant, pour appliquer le CRF à titre de droit public supplétif.

La notion de préjudice pour les voisins au sens de l'art. 39 al. 4 RLATC doit être interprétée en ce sens que l'aménagement concerné ne doit pas entraîner des nuisances qui ne seraient pas supportables sans sacrifices excessifs (cf. AC.2015.0111 du 17 août 2016 consid. 8a/bb et les références citées). Pour interpréter les notions "d'inconvénients appréciables" ou "d'inconvénients supportables sans sacrifices excessifs", l’autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence en comparant d’une part, l'intérêt des voisins au respect de l'art. 39 al. 4 RLATC, et d’autre part, l'intérêt du constructeur à pouvoir réaliser un ouvrage assimilé aux dépendances et qui répond aux exigences légales et réglementaires. La notion de "gêne supportable" doit donc s’apprécier en fonction des circonstances concrètes de chaque cas particulier, notamment de la situation des différents propriétaires touchés par rapport à l'ouvrage projeté et de l'intensité des nuisances qui peuvent en résulter (AC.2017.0022 du 23 mai 2017 consid. 2d/aa; AC.2013.0276 du 8 août 2014 consid. 2b et les références, voir égal. TF 1C_346/2017 du 28 septembre 2017 consid. 4). La notion d'absence d’inconvénients appréciables est un concept juridique indéterminé qui confère à la Municipalité une latitude de jugement étendue, que le Tribunal se doit de respecter (AC.2012.0105 du 6 septembre 2012 consid. 1 et les références). La jurisprudence a eu l’occasion de mentionner un certain nombre de critères à prendre en compte dans la pesée des intérêts en présence, soit notamment l’emplacement de la construction, sa visibilité, son impact sur l’ensoleillement dont bénéficie la propriété ou encore les nuisances sonores (AC.2017.0381 du 7 novembre 2018; AC.2014.0348 du 14 mars 2017 consid. 12a et les références).

b) Le Tribunal de céans a notamment jugé qu’une palissade haute de 3 m par endroit, masquant partiellement la vue sur le lac de Neuchâtel depuis le rez-de-chaussée et sur les jardins des parcelles voisines depuis la fenêtre de la cuisine, ne constituait pas un préjudice insupportable, bien qu'elle limitait le dégagement; le Tribunal a considéré qu'elle n'entravait ni l'ensoleillement ni la végétation et qu’elle ne heurtait pas le sens de l'esthétique, concluant que la commune n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation dans l'application de l'art. 39 RLATC (AC.2007.0035 du 19 octobre 2007). Dans un arrêt du 16 décembre 2008, le Tribunal de céans a également considéré qu’une palissade mesurant, depuis le niveau du sol du côté de la parcelle voisine des recourants jusqu’à son sommet 3 m 60, à son point culminant, ne constituait pas un préjudice insupportable, bien qu'elle limitait le dégagement. Il a été relevé que les recourants ne jouissaient d'aucune vue particulière avant l'édification de la palissade (à l’emplacement de laquelle se trouvait précédemment une haie) si ce n'est sur la villa et la piscine des voisins, si bien que la diminution du dégagement par rapport à la précédente haie ne paraissait pas insupportable. Quant à la hauteur de la palissade, celle-ci était certes relativement haute, mais demeurait conforme à la réglementation applicable; en outre elle assurait la séparation voulue entre les parcelles, ce qui, selon la jurisprudence du Tribunal, peut justifier sa hauteur au vu des tensions considérables existant entre les voisins (AC.2007.0181 précité, consid. 8c et la référence). Plus récemment, le Tribunal de céans a confirmé l’autorisation de construire une palissade de 2.10 m de haut au motif qu’elle n’avait pas d'impact significatif sur la vue et l'ensoleillement dont les voisins recourants jouissaient actuellement et qu’elle ne violait pas les règles de l’esthétique (AC.2015.0110 du 27 novembre 2015 consid. 2e).

c) En l'occurrence, la hauteur de la palissade, à 2.00 m, de même que sa couleur, n'apparaissent pas litigieuses. Les recourants allèguent en revanche des problèmes de sécurité en relation avec la longueur de la palissade qui pose selon eux des problèmes de visibilité et rend difficiles, voire dangereuses, les manœuvres pour entrer et sortir de leur garage. La Municipalité estime que cette construction est réglementaire et peut être admise avec une longueur de 3.00 m.

Il convient tout d'abord de rappeler la chronologie des événements. Bien que la Municipalité ait délivré une autorisation de construire une palissade longue de 3.30 m, en juillet 2017, sous réserve des droits des tiers, un représentant de la Municipalité a procédé à une inspection locale, le 1er novembre 2017 en présence des parties, soit en tout cas de l'épouse du constructeur et des recourants. L'autorité intimée s'est par la suite certes référée à une séance du 3 novembre 2017, mais cette référence résulte manifestement d'une erreur, le constructeur ayant démontré avoir été absent à cette date et les autres correspondances au dossier se référant à la date du 1er novembre 2017. La Municipalité a ensuite rendu une seconde décision, notifiée le 16 novembre 2017, dont l'intitulé se réfère à l'approbation des teintes et matériaux, tout en confirmant sa décision de juillet 2017. Enfin, requise par les recourants de préciser la question de la longueur de la palissade, la Municipalité a rendu une troisième décision, le 27 décembre 2017. Cette décision se réfère à la séance du 3 [recte: 1er] novembre 2017 et précise qu'il avait été convenu que la longueur de la clôture ne dépasserait pas 2.50 m, ceci pour des questions de visibilité lors des manœuvres de parcage. La Municipalité revenait ainsi expressément sur la longueur de 3.30 m admise en juillet 2017. Par la suite, elle a exigé la remise en état de la palissade érigée, longue de 3.00 m, dans sa décision du 30 janvier 2018. Le constructeur a alors contesté avoir reçu la décision du 27 décembre 2017. Il a également contesté avoir acquiescé à une longueur de 2.50 m. La décision objet de la présente procédure renonce en définitive à exiger une remise en état de la clôture litigieuse, tout en admettant une palissade longue de 3.00 m.

d) Dans ses écritures, la Municipalité considère avoir révoqué ses décisions antérieures. Les motifs invoqués pour justifier cette nouvelle autorisation sont le caractère réglementaire de la construction et la proportionnalité. La décision contestée ne prend toutefois pas position sur les questions de sécurité qui avaient fondé sa décision du 27 décembre 2017. Se référant à l'art. 105 LATC, elle semble au contraire se limiter à appliquer le principe de la proportionnalité pour refuser d'exiger la remise en état de la palissade, dès lors que celle-ci est déjà construite.

aa) S'agissant tout d'abord du caractère réglementaire de la palissade, on ne comprend pas pour quels motifs l'autorité intimée considère tantôt qu'une telle clôture doit être réduite à 2.50 m pour des motifs sécuritaires, tantôt se ravise sans plus ample explication et autorise une longueur de 3.00 m. Dès lors qu'elle a admis, en décembre 2017, l'existence de risques lors des manœuvres de parcage qui justifiaient une réduction de la longueur de la construction, il lui appartenait de motiver son changement d'appréciation sur ce point, conformément à l'art. 42 let.c LPA-VD.

Il ressort du dossier que la topographie particulièrement pentue des lieux est susceptible de poser des difficultés lors des manœuvres pour accéder aux garages, notamment celui sur la parcelle des recourants. Ainsi, le chemin d'accès est bordé, au Sud, par un fort talus et le chemin lui-même est en pente ascendante vers les garages. Selon les plans relatifs à la servitude de passage, celle-ci est large d'environ 4 m. Il se justifie dans cette mesure de s'assurer que les usagers ne courent pas de risques liés à la construction litigieuse lorsqu'ils manœuvrent devant leurs garages. Les recourants ont produit un rapport d'ingénieur-géomètre à ce sujet qui explique que les manœuvres sont effectivement rendues plus difficiles, voire périlleuses, du fait de la palissade si celle-ci est longue de 3.00 m. Ce rapport relève toutefois également d'autres facteurs compliquant les manœuvres, tels que des pratiques de parcage des voisins. Il convient encore de relever que l'escalier des recourants qui relie leur maison à leur garage est également susceptible de compliquer les manœuvres de parcage, dès lors qu'il déborde du garage et forme ainsi un obstacle sur le côté droit de celui-ci. Cet élément a d'ailleurs été expressément mentionné par les recourants eux-mêmes dans leur lettre du 16 octobre 2017 qui doivent, partant, se laisser opposer que les difficultés alléguées leur sont en partie imputables. Cela étant dit, la Municipalité a admis, à l'issue de sa visite sur place, qu'il apparaissait possible d'accéder au garage des recourants dans des conditions acceptables, si la longueur de la palissade litigieuse était légèrement réduite. Une longueur de 2.50 m a ainsi été jugé adéquate, tant par la Municipalité que par les recourants et confirmée dans la décision décembre 2017. La nouvelle décision objet de la présente procédure ne fournit aucune motivation sur les aspects sécuritaires mis en évidence auparavant et ne peut en conséquence être suivie. Vu les éléments nouveaux produits en cours de procédure, soit le rapport d'ingénieur-géomètre, il convient de retenir, tout bien pesé, que la palissade litigieuse, d'une longueur de 3.00 m, est susceptible de présenter des problèmes de sécurité du trafic à cet endroit et donc de causer un préjudice pour les recourants voisins, au sens de l'art. 39 al. 4 RLATC.

Dès lors que la Municipalité a auparavant admis qu'un tel préjudice était susceptible d'être écarté en réduisant la longueur de la palissade, il convient d'admettre qu'une clôture réduite dans sa longueur respecte l'art. 39 RLATC. Les recourants ne sauraient en revanche exiger la suppression pure et simple de cette construction, qui ne rend pas impossible l'accès à leur garage et qui présente par ailleurs un intérêt pour le constructeur à maintenir une séparation entre les parcelles de nature à apaiser les tensions entre lui et ses voisins.

En conclusion, et tout bien pesé, la palissade peut être admise au titre de dépendance au sens de l'art. 39 RLATC, pour autant qu'elle n'excède pas une longueur de 2.50 m.

bb) S'agissant ensuite de la proportionnalité de la décision attaquée, la Municipalité se réfère à l'art. 105 LATC qui prévoit que la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Conformément à la jurisprudence, un ordre de remise en état fondé sur cette disposition doit en particulier respecter le principe de la proportionnalité (cf. notamment AC.2016.0208 du 20 novembre 2017).

Dans le cas présent, le constructeur indique n'avoir pas reçu la décision du 27 décembre 2017 aux termes de laquelle la palissade autorisée était limitée dans sa longueur. Se fiant aux décisions antérieures, il a installé une clôture longue de 3.00 m. Une telle situation justifie certes d'examiner dans quelle mesure il se justifie d'exiger une remise en état de cette palissade, sous l'angle notamment de la proportionnalité. Or, comme on l'a vu, la palissade est susceptible de présenter des risques pour la circulation des véhicules, alors qu'en réduisant légèrement sa longueur, la situation paraît acceptable. Les travaux occasionnés par une telle réduction n'apparaissent au demeurant pas excessifs, étant rappelé que selon le devis au dossier, la pose de la palissade représente un coût de l'ordre de 3'700 francs. Dans la pesée des différents intérêts en présence, force est de conclure qu'un ordre de remise en état dans le cas présent respecte le principe de la proportionnalité. L'appréciation contraire et insuffisamment motivée de l'autorité intimée à cet égard ne résiste pas à l'examen et ne peut être maintenue.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est partiellement admis et la décision attaquée doit être annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle délivre une autorisation pour une clôture pare-vue d'une longueur maximale de 2.50 m et pour qu'elle ordonne la remise en état de la clôture actuellement non réglementaire.

Compte tenu de l'admission partielle du recours, il convient de répartir l'émolument de justice, légèrement réduit en l'absence d'audience, entre les recourants et le constructeur (art. 49 et 51 LPA-VD) et de compenser les dépens (art. 55 LPA-VD).