CDAP - AC.2020.0069 - 2021-06-02 - A.________/Municipalité de Tévenon

A.

La parcelle n° 626 de la Commune de Tévenon (issue de la fusion des Communes de Villars-Burquin, Vaugondry, Romairon et Fontanezier en 2011) est propriété de A.________. Elle est affectée en zone de villas et chalets selon le plan des zones de la Commune de Villars-Burquin et le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions approuvés par le Conseil d'Etat le 2 mars 1984. Elle se trouve également dans la zone réservée établie au sens de l'art. 46 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et le règlement y afférent soumis à l'enquête publique du 26 septembre 2015 au 26 octobre 2015, adoptés par le Conseil général de Tévenon le 28 avril 2016 et approuvés préalablement par le Département compétent le 8 août 2016, en vigueur depuis le 18 octobre 2016 (ci-après: plan de la zone réservée, et: règlement de la zone réservée).

D'une surface de 1'035 m2, la parcelle n° 626 supporte une villa d'un étage sur rez, d'une surface au sol de 86 m2, et un garage pour deux voitures, construits sur la base d'un permis de construire délivré en 2007. Le terrain présentant une pente descendante prononcée dans le sens nord-sud et l'accès au garage (qui est adossé à la façade est de la villa) se faisant par le nord, le garage a été construit au niveau de l'étage de la villa, sur un petit local servant de cave. Le garage étant situé en retrait de 3,5 m par rapport à la façade sud de la villa, un espace de 3,5 m de profond sur 6 m de large libre de construction (et servant de terrasse de plain-pied accessible depuis le rez de la villa) est situé à l'est de la villa, dans le prolongement, côté sud, du garage et du local sur lequel celui-ci est construit. Ce garage (qui est une dépendance) et cet espace libre se situent à moins de 6 m de la limite est de la parcelle.

Au cours des travaux, en 2007, A.________ a été autorisée à construire, dans le prolongement - du côté sud - du garage, un balcon prenant appui sur des piliers et formant un couvert pour l'espace de 6 m sur 3,5 m situé en-dessous, ainsi qu'à agrandir en porte-fenêtre la fenêtre donnant sur le balcon. Le balcon n'a toutefois pas été construit.

B.

En 2017, A.________ s'est renseignée auprès des autorités municipales pour savoir à quelles conditions elle pouvait construire le balcon précédemment prévu. Elle les a également informées qu'elle souhaitait installer un "coupe-vent" pour protéger la terrasse située au rez (qui serait couverte par le balcon). Le syndic de Tévenon s'est rendu sur place afin de se faire expliquer le projet envisagé.

Le 19 septembre 2017, A.________ a adressé à la Municipalité de Tévenon (ci-après: la municipalité) une demande d'être autorisée à construire le balcon et à installer un coupe-vent. La demande était accompagnée notamment d'une image de synthèse de l'ouvrage, dont il ressort que les deux faces ouvertes de la terrasse couverte par le balcon (les faces est et sud) seraient entièrement fermées par une dizaine de grands panneaux vitrés. Dans sa lettre d'accompagnement, A.________ a indiqué ce qui suit au sujet de la terrasse couverte fermée par le coupe-vent: "Il est néanmoins important de mentionner que cette partie ne sera ni à considérer comme surface habitable, ni chauffée."

La municipalité a autorisé la construction de l'ouvrage par la correspondance suivante adressée à A.________ le 24 octobre 2017:

"La municipalité a bien reçu votre dossier concernant la construction d'un balcon avec installation d'un coupe-vent.

Etant donné que vous avez déjà reçu une autorisation de construire y afférente avec le permis de construire en 2007, l'exécution de ces travaux n'est pas soumise à une nouvelle autorisation.

La Municipalité se permet d'attirer votre attention aux éventuels changements de normes de construction par rapport aux garde-corps depuis la délivrance du permis de construire.

De plus, elle tient à vous rappeler que l'installation de coupe-vent ne doit pas permettre de pouvoir entièrement fermer le dessous du balcon."

Au printemps et au début de l'été 2018, A.________ a fait procéder aux travaux de construction du balcon et du coupe-vent. Le balcon a été construit sur le côté est de la villa, dans le prolongement - du côté sud - du garage situé au premier étage. Le balcon est supporté par des piliers en bois et est muni de garde-corps en verre. Il mesure 3,5 m de profondeur et 6 m de longueur. Il forme un couvert pour l'espace libre de 6 m sur 3,5 m situé de plain-pied à l'est de la villa (décrit ci-dessus, lettre A). En guise de coupe-vent, A.________ a fait poser des panneaux en verre d'environ 75 cm de large sur l'entier des deux faces ouvertes (est et sud) de cet espace libre (désormais couvert par le balcon). Ces panneaux coulissent sur des rails fixés au plafond et au sol. Ceux situés aux extrémités sont fixes et les autres sont mobiles, ce qui permet, le cas échéant, de replier ces derniers quasi complètement. Par ailleurs, dans cet espace, du carrelage (qui imite le bois) a été posé au sol et des prises d'électricité ont été installées. Le plafond a été préparé pour recevoir une isolation ainsi qu'une structure de finition. De l'intérieur de la villa, l'accès à cet espace (désormais fermé par les panneaux vitrés) se fait par la porte-fenêtre dans la façade est de la maison.

Selon un devis établi en 2017 par la société Espace et Lumière Sàrl, à Yverdon-les-Bains, le coût de la construction s'est élevé aux montants suivants:

Toiture, chéneau + fermetures Lumon : 37'500.00 CHF

Garde-corps : 9'500.00 CHF

Montant HT : 47'000.00 CHF

+ TVA 8.00 % : 3'760.00 CHF

Montant TTC : 50'760.00 CHF

Puits de lumière devant la porte et la fenêtre existantes : 3'500.00 CHF

Finition du plancher en lames bois : 5'800.00 CHF

Le 21 septembre 2018, une délégation de la municipalité a procédé à une visite des lieux en vue de la délivrance du permis d'utilisation. Elle a procédé à une seconde visite le 7 décembre 2018, accompagnée du conseiller technique de la commune.

C.

Le 18 février 2020, la municipalité a adressé à A.________ la décision suivante:

"Historique

En date du 24 octobre 2017, la Municipalité vous a fait part de sa décision d'accepter la construction d'un balcon avec coupe-vent sans nouvelle autorisation étant donné que vous avez déjà reçu une autorisation de construire y afférente avec le permis de construire en 2007.

Dans la même correspondance, elle a précisé que l'installation de coupe-vent ne doit pas permettre de pouvoir entièrement fermer le dessous du balcon.

Cette précision concernant le coupe-vent (qui n'était pas prévu sur le projet de construction initial) fait tacitement référence au règlement de la zone réservée, en place depuis le 26 septembre 2015 et en vigueur depuis le 18 octobre 2016 qui mentionne dans son article 3 que « toute nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au sens de l'article 39 RLATC. »

Deux visites sur place en 2018, dont une en présence du conseiller technique communal dans le domaine de la police des constructions, ont permis de prendre connaissance des travaux réalisés.

Etat des lieux

Force est de constater que la construction réalisée (balcon avec coupe-vent) ne respecte que partiellement la décision municipale communiquée le 24 octobre 2017. Par la pose d'un coupe-vent, fixe et mobile, qui permet de fermer la totalité de la partie de la terrasse sous le balcon construit, vous ne respectez pas la précision mentionnée qui dit que « l'installation de coupe-vent ne doit pas permettre de pouvoir entièrement fermer le dessous du balcon. »

Conformément à l'article 39 RLATC, la construction du balcon, et notamment la fermeture complète de l'espace sous le balcon, ne peut pas être considérée comme dépendance de peu d'importance.

La construction, notamment l'espace sous le balcon, telle que réalisée est assimilable à un jardin d'hiver de par son aménagement réalisé ou prévu (existence de carrelage au sol, présence de prise d'électricité, préparation du plafond pour recevoir une isolation et une structure de type lames de bois).

Selon l'article 39 RLATC, les dépendances de peu d'importance ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle. Or, l'aménagement de l'espace réalisé, en combinaison avec le coupe-vent fermant entièrement cet espace, permet une utilisation comme habitation ou à des fins professionnelles.

Décision

En conséquence de ce qui précède, la Municipalité vous ordonne de démonter une partie de votre coupe-vent comme suit : toute la partie SUD ou toute la partie EST du coupe-vent réalisé.

La Municipalité vous fixe dès lors un délai de 3 mois dès l'entrée en vigueur définitive de la présente décision pour démonter ces éléments construits sans autorisation."

D.

A.________ a interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 12 mars 2020, concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation. Elle a contesté que l'espace couvert sous le balcon puisse être qualifié de pièce habitable. Elle a fait valoir qu'il n'était pas hermétiquement fermé, dès lors que des espaces non-négligeables existaient entre les panneaux vitrés ainsi qu'entre ceux-ci et les piliers et que les parois vitrées n'étaient par conséquent pas étanches à l'air et à l'eau. La recourante a également fait valoir qu'au regard des règles applicables à la zone, la construction paraissait réglementaire, même si l'on devait considérer le couvert comme une surface habitable. D'après l'art. 39 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, en effet, les terrasses couvertes étaient prises en considération dans le calcul de la surface bâtie. La surface avait donc dû être prise en considération au moment de la délivrance du permis de construire en 2007, puisque ce permis incluait déjà la terrasse couverte. Par conséquent aucun problème relatif à la densité des constructions ne se posait. La recourante a aussi soutenu que le fait de fermer le volume sous le balcon constituait une transformation du bâtiment dans les limites des volumes existants au sens de l'art. 3 al. 3 du règlement de la zone réservée, dès lors que le volume de la construction demeurait inchangé. Elle a par ailleurs relevé qu'elle avait respecté l'injonction selon laquelle la terrasse couverte ne devait pas être hermétiquement fermée. Elle s'était fondée sur les indications qui lui avaient été données par le syndic lors de sa visite sur place avant les travaux, indications selon lesquelles il convenait de laisser des espaces entre les vitrages du coupe-vent et les éléments fixes de la terrasse couverte. Elle avait également produit avec sa demande une image de synthèse indiquant que le coupe-vent garnirait entièrement les deux faces extérieures de la terrasse. La recourante a relevé que sa bonne foi ressortait également de sa demande d'autorisation, dans laquelle elle précisait clairement qu'il ne s'agirait pas d'une surface habitable, ni chauffée.

Elle a fait valoir que si l'autorité intimée avait le moindre doute sur la nature de l'installation qui serait construite ou si elle considérait la demande comme insuffisamment précise, elle aurait alors dû exiger un plan de détail des travaux envisagés, mais qu'il était par contre arbitraire de sa part de laisser faire les travaux et ensuite de revenir sur une réserve dont la clarté laissait à désirer. Enfin, la recourante a fait valoir que l'ordre de remise en état était disproportionné. En effet, l'ouvrage était réglementaire et aurait en tous les cas dû être autorisé, même comme surface habitable. Par ailleurs, le coût des travaux qui seraient nécessaires pour démanteler l'une des faces du coupe-vent (qui n'avait pas encore pu être chiffré) ne serait certainement pas négligeable, puisqu'il s'agirait notamment de remettre en état les éléments fixes de la construction (piliers de soutènement et désinstallation des coulisses au sol et sur la poutraison supérieure du couvert). Le démantèlement d'une des faces du couvert constituerait en outre une destruction de valeur parfaitement inutile. Il était en effet notoire que ce type de vitrages et la mécanique qui l'accompagne étaient extrêmement coûteux. Le fait de conserver une seule face engendrerait en outre une perte de confort rendant presque inutile l'investissement qui avait été initialement consenti par la recourante. La recourante a relevé ne pas comprendre la justification d'une telle mesure, ce d'autant plus que le coupe-vent ne se situait pas dans les espaces réglementaires, que l'ouvrage avait été autorisé par les voisins et qu'il était pratiquement invisible par le voisinage ou même depuis la route.

Elle a produit des photographies de la construction litigieuse, sur certaines desquelles on voit que des feuilles de papier peuvent être glissées entre les panneaux de verre (qui sont non jointifs) ou que, lors de chutes de neige, de la neige s'amoncèle au pied des panneaux vitrés, à l'intérieur de l'espace fermé.

Dans sa réponse du 29 mai 2020, la municipalité a conclu au rejet du recours. Elle a relevé que c'était à tort que, dans son courrier du 24 octobre 2017, elle avait informé la recourante que les travaux de construction n'étaient pas soumis à une nouvelle autorisation. En effet, dans la mesure où le balcon n'avait pas été réalisé à l'occasion de la délivrance du permis de construire initial, la municipalité aurait dû exiger de la recourante une procédure complète d'autorisation compte tenu des délais, et elle aurait d'ailleurs dû procéder à un examen complet de la situation en fonction de la réglementation, et notamment de celle de la zone réservée, en vigueur. A posteriori, et indépendamment du fait qu'elle était partie du principe que le balcon avait déjà été autorisé, elle estimait qu'elle aurait dû, sur la base d'une hypothétique éventuelle nouvelle autorisation, refuser le balcon-terrasse, celui-ci n'étant pas conforme à l'art. 39 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1), ceci conformément à la jurisprudence (notamment RDAF 1965, 265, qui concernait une terrasse couverte reliée à une villa). Quoi qu'il en fût et compte tenu du fait que la municipalité s'était fondée sur l'ancien permis pour considérer que la réalisation du balcon était possible, elle s'en tenait à ce qui avait été autorisé à l'époque et considérait qu'il s'agissait d'un droit acquis de la recourante. Cela étant et indépendamment de ce qui précédait, dans sa décision du 24 octobre 2017, la municipalité avait clairement prohibé l'autorisation de créer des parois permettant de fermer l'espace inférieur sous le balcon, confirmant en cela que sur le principe elle n'admettait la réalisation que de l'ouvrage autorisé en 2007. Or, l'espace sous le balcon avait une communication interne avec le bâtiment existant et comprenait tous les attributs de l'habitabilité. Il ne s'agissait dès lors pas d'une dépendance de minime importance au sens de l'art. 39 RLATC. La municipalité a par ailleurs relevé que, contrairement à ce que soutenait la recourante, elle n'avait jamais étendu sa décision à autoriser des parois "non hermétiques". Par sa décision du 24 octobre 2017, elle avait au contraire clairement précisé que "l'installation de coupe-vent ne doit pas permettre de pouvoir entièrement fermer le dessous du balcon".

C'était en conséquence à bon droit qu'elle avait considéré que les parois de fermeture inférieures ne pouvaient pas être posées dans la perspective de rendre habitable et utilisable au-delà d'un simple couvert le volume en question. S'agissant de la remise en état, la municipalité a fait valoir qu'elle la limitait à l'enlèvement d'une des deux parois afin de permettre de préserver l'effet coupe-vent tout en évitant le caractère habitable de l'extension. Il s'agissait en conséquence d'une exigence proportionnée dans la mesure où elle limitait la démolition à un seul élément. En autorisant une seule des parois, la municipalité permettait à la recourante d'apprécier laquelle était la plus efficace pour protéger l'endroit du vent. Avec cette solution, le volume extérieur garderait le caractère d'un espace assimilable à une terrasse couverte et non pas à celui d'un local habitable, tout en permettant à la recourante de se protéger du vent.

E.

Le tribunal a statué par voie de circulation.