CDAP - AC.2021.0220 - 2022-02-09 - A.________ et B.________ /Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Puidoux

1.

La décision municipale attaquée renvoie à la synthèse CAMAC, à la décision négative qu'elle contient et aux voies de recours qui y figurent. Implicitement, elle refuse le permis de construire demandé (cf. art. 114 et 115 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Elle peut ainsi faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il en va de même s'agissant de la décision rendue par la DGTL. A.________, propriétaire de l'immeuble concerné, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir de B.________ est quant à elle plus litigieuse. En effet, il n'est ni propriétaire ni promettant-acquéreur de la parcelle, même si son père entend la lui céder à terme. Actuellement, il est au bénéfice d'un contrat de fermage, et exploite la boucherie objet de l'agrandissement projeté. A ce titre, il est vraisemblable qu'il puisse disposer d'un intérêt digne de protection à voir le projet aboutir. Cette question peut toutefois souffrir de rester indécise au vu de la qualité pour recourir reconnue à A.________. Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourants ont requis l'audition de différents témoins, dont l'identité n'a pas été précisée, afin de démontrer l'existence en zone agricole d'autres boucheries de campagne et que leur projet est soutenu par leurs consommateurs habituels et les sociétés locales.

a) Le droit d'être entendu tel qu'il est garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) comprend notamment le droit pour le justiciable d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il y soit donné suite et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; arrêt CDAP AC.2018.0277 du 14 février 2020 consid. 2a). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Il ne comprend toutefois pas le droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428). En outre, l’autorité peut mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 144 II 427 consid. 3.1.3; 140 I 285 consid. 6.2.1 p. 299; arrêt TF 2C_954/2018 du 3 décembre 2018 consid. 5; arrêt CDAP AC.2019.0188 du 24 février 2020 consid. 1).

b) En l'espèce, il importe peu pour la résolution du présent litige que le projet des recourants soit soutenu par des tiers et il n'y a pas lieu de procéder à des auditions de témoins à ce sujet. Quant à l'existence d'autres boucheries de campagne, les éléments figurant au dossier sont suffisants pour que le Tribunal puisse forger son opinion quant à la conformité d'une telle activité avec les règles applicables hors zone à bâtir. Les réquisitions doivent donc être rejetées.

3.

Le litige porte sur la compatibilité du projet des recourants – et donc du nouvel abattoir – avec les règles applicables en zone agricole. Il convient donc de les rappeler ainsi que de déterminer quel type d'activité est considéré comme une activité agricole.

a) En vertu de l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et le terrain est équipé (al. 2). Selon l'art. 16a LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (al. 1) et celles qui servent au développement interne d'une exploitation (al. 2).

L'art. 34 al. 2 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise les conditions de l'art. 16a LAT et prévoit notamment :

"2 Sont en outre conformes à l’affectation de la zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:

a. si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d’entre eux proviennent de l’exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations ou d’exploitations appartenant à une communauté de production;

b. si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel, et

c. si l’exploitation où se trouve lesdites constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole."

b) L'art. 16 LAT prescrit notamment que les zones agricoles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction. Ce principe dicte l'interprétation des dispositions concernées, qui doit toujours être guidée par cette exigence. Les exceptions légales doivent dès lors être admises de façon restrictive, celles-ci représentant l'une des principales causes du mitage du territoire (arrêt TF 1C_170/2019 du 9 avril 2020 consid. 3.1 et les références citées). Il y a ainsi lieu de limiter les constructions nouvelles à celles qui sont réellement indispensables à l'exploitation afin de garantir que la zone en question demeure une zone non constructible. L'autorité compétente doit dès lors examiner en premier lieu si la nouvelle activité peut être réalisée dans des locaux existants, ou sur des surfaces disponibles dans la zone constructible. Si tel n'est pas le cas, elle doit vérifier que la nouvelle construction correspond à l'utilisation envisagée et aux besoins objectifs de l'exploitation. La nécessité s'apprécie en fonction de critères objectifs. Elle dépend notamment de la surface cultivée, du genre de cultures et de production (dépendante ou indépendante du sol), ainsi que de la structure, de la taille et des besoins de l'exploitation. L'appréciation doit se faire à l'aune des buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT. Dans tous les cas, vu l'important intérêt public à éviter la dispersion des constructions, les bâtiments et installations doivent être regroupés autant que possible ("Konzentrationsprinzip") (idem et les références citées).

c) La jurisprudence a eu l'occasion de rappeler les principes relatifs aux constructions en zone agricole (arrêt TF 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 consid. 5 et les références citées).

En particulier, la teneur de l'art. 34 al. 2 let. b OAT exclut les processus de transformation mécanisés et liés à d'importants investissements ou nécessitant un personnel nombreux (arrêt TF 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 déjà cité, consid. 5.1). Il ne s'agit en effet pas d'ouvrir la zone agricole à ce type d'entreprises de transformation ou d'entreposage, les établissements de ce type devant au contraire être implantés dans les zones industrielles et artisanales (ARE, Nouveau droit de l'aménagement du territoire. Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre, 2007, p. 30 ad art. 34 OAT; ci-après : commentaire OAT 2007). Outre les constructions et installations directement nécessaires à la production agricole, sont également conformes à l'affectation de la zone agricole les bâtiments d'exploitation et installations indissolublement liés à la production (récolte, traite), au conditionnement, au chargement et au transport des produits à l'endroit de transformation. Certaines installations de transformation, de traitement et de mise en valeur des produits agricoles peuvent aussi avoir leur place en zone agricole. Le procédé de traitement et de mise en valeur doit se trouver dans un rapport direct avec l'utilisation du sol, et le mode de travail doit se trouver en lien étroit avec l'exploitation du sol, la limite se situant là où la production d'origine n'est plus prépondérante. Lorsque la transformation du produit passe au premier plan ou lorsque l'exploitation prend un caractère industriel ou commercial, les installations ne peuvent plus prendre place dans la zone agricole (ATF 129 II 413 consid. 3.3 et consid. 2.3 non publié aux ATF mais consultable dans l'arrêt complet TF 1A.152/2002 du 10 juillet 2003; 125 II 278 consid. 7 – JT 2000 I 654; arrêt TF 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 déjà cité consid. 5.1). Un intérêt purement économique à une construction ou une installation en zone agricole n'est pas suffisant (ATF 121 II 67 consid. 3c – JT 1996 I 460).

S'agissant en particulier de la nature du lien requis avec une exploitation appropriée du sol, la jurisprudence a notamment évoqué que les étables, les granges, les silos et les hangars constituent des exemples de constructions et d'installations servant à l'exploitation agricole (cf. ATF 114 Ib 131 consid. 3 – JT 1990 I 477 qui énumère ces types de constructions), soit des constructions n'ayant en principe rien à voir avec la transformation de produits agricoles. La question de la nécessité d'un local pour l'extraction du miel a été laissée ouverte. La construction d'une pièce supplémentaire, et non un nouveau bâtiment vide, est admissible pour traiter le lait et permettre éventuellement aux gardiens du bétail de préparer et prendre leurs repas ou encore de passer occasionnellement la nuit sur place. En revanche, des chambres froides et des locaux destinés à la fabrication de cidre et d'eau-de-vie ne sont pas conformes à la zone agricole, parce que ne se trouvant pas en relation directe avec l'exploitation du sol (ATF 125 II 278 consid. 7b – JT 2000 I 654).

Le Tribunal fédéral a en outre dénié la conformité avec la zone agricole d'un bâtiment d'exploitation d'une surface utile de 1'300 m2, abritant une halle de conditionnement devant servir d'une part au travail de préparation et d'emballage des plantes aromatiques cultivées sur place et importées et, d'autre part, comme dépôt, ainsi que des bureaux, des sanitaires et des chambres froides (ATF 125 II 278 consid. 7c – JT 2000 I 654). L'empaquetage au gramme près des plantes ne faisait pas partie de la production, la surface importante de l'exploitation montrant à elle seule qu'il n'était pas obligatoire que ce traitement doive avoir lieu sur le territoire de l'établissement horticole et à proximité immédiate du lieu de récole. En effet, les herbes devaient de toute manière être acheminées à la halle de conditionnement, ce qui démontrait qu'elles pouvaient l'être à un endroit hors de la zone agricole (arrêt précité consid. 7a). En outre était déterminant le fait que le conditionnement des herbes aromatiques tel que prévu n'avait pas une fonction accessoire, qu'il était indépendant sur le plan de l'organisation du travail et qu'il produisait une importante valeur ajoutée. Entre l'emballage des herbes et la production au sol, il n'y avait qu'un lien ténu et indirect. Que l'étiquetage y soit ajouté ou non, cette phase de conditionnement des herbes, qui pouvait être exécutée par plusieurs employés, avait une importance comparable à la culture et à la récolte et en était techniquement indépendante. Elle occupait une position importante dans la chaîne de production, car la haute valeur marchande des herbes aromatiques n'était pas étrangère au fait qu'elles soient conditionnées en petites portions et commercialisées fraîches. On ne pouvait d'autre part pas prétendre que l'exécution de cette phase de travail en zone à bâtir empêcherait d'obtenir la même qualité, notamment au vu du trajet que les plantes devaient déjà accomplir (consid. 7 c).

Dans un arrêt plus récent, la Haute Cour a considéré que la construction d'un hangar pour machines agricoles et d'une halle pour le stockage (trois quarts de la surface) et le triage (un quart de la surface) de pommes de terre et légumes, équipée de locaux frigorifiques, d'un local de préparation équipé d'une machine de tri, d'un dépôt, d'un local matériel, d'un local technique et de vestiaires ne saurait donner une vocation industrielle à l'exploitation (arrêt TF 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 déjà cité, consid. 5.1). Le stockage et le conditionnement portaient sur les récoltes de cette dernière et, ce faisant, la nature principale de l'activité des exploitants ne changeait pas, soit la culture. Il s'agissait ici uniquement de faciliter l'étape de la vente de la production agricole, celle-ci n'étant pas transformée, mais uniquement triée, conservée et conditionnée en gros.

d) Il convient également de déterminer comment le droit fédéral définit la notion d'agriculture et les activités qui en font partie.

aa) La notion d'agriculture au sens de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr; RS 910.1) comprend la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente, le traitement, le stockage et la vente des produits dans l'exploitation de production ainsi que l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel (art. 3 al. 1 let. a à c LAgr). Il convient également de relever que l'art. 5 LAgr prévoit à son alinéa 1 que les mesures prévues dans la loi ont pour objectif de permettre aux exploitations remplissant les critères de durabilité et de performance économique de réaliser, en moyenne pluriannuelle, un revenu comparable à celui de la population active dans les autres secteurs économiques de la même région.

Dans ce cadre, s'agissant spécifiquement de l'abattage d'animaux, le Conseil fédéral a déjà indiqué dans le cadre du Message concernant la réforme de la politique agricole : Deuxième étape (Politique agricole 2002) (FF 1996 IV 1, 85) que la vente des produits provenant de l'exploitation fait partie des libertés fondamentales de l'agriculteur et que leur transformation dans l'exploitation est indissociable de l'agriculture. Il en va de même pour les procédés exigeant beaucoup de ressources comme le pressurage du vin, la fabrication des produits laitiers et l'abattage des animaux (idem; voir également Jeannette Kehrli, Agrarraumplanungsrecht, in Handbuch zum Agrarrecht, Berne 2017, n. 29, p. 208).

bb) La durabilité et le bien-être des animaux constituent également des objectifs de l'agriculture (art. 1 let. b et e LAgr). En effet, comme le rappelait le Conseil fédéral lors de la révision législative du 22 mars 2013, en vigueur depuis le 1er janvier 2014 (RO 2013 3463 et 3863), les exigences des consommateurs évoluent. Il l'exprimait ainsi : "Alors qu’il y a peu encore, les consommateurs soucieux de leur alimentation recherchaient principalement des denrées de qualité ou de proximité, ils veulent savoir aujourd’hui également par qui et dans quelles conditions ces denrées ont été produites, si leur production occasionne des effets négatifs, même indirects, sur l’environnement et quelles sont les conditions sociales dans les pays producteurs. Le développement durable a donc gagné sa place dans le débat sur l’alimentation, avec ses exigences en matière sociale, environnementale et économique. Grâce à son avantage compétitif en matière de production respectueuse de l’environnement, l’agriculture suisse est certainement bien positionnée pour répondre aux attentes des consommateurs et maintenir, voire renforcer ainsi, la préférence des consommateurs pour les produits agricoles suisses." (Message concernant l'évolution future de la politique agricole dans les années 2014 à 2017 du 1er février 2012, FF 2012 1857, 1927; ci-après : Message 2012).

Le Conseil fédéral rappelait également la nécessité d'agir à tous les niveaux et proposait différents types de mesures, telles que certifications, incitations en vue d'encourager les denrées alimentaires obtenues au moyen d'une production particulièrement durable, l'information des consommateurs ou la promotion de produits de qualités (Message 2012, pp. 1927-1928). Cet axe durable a été confirmé dans le cadre de la politique agricole 2017-2021 (voir Message du 18 mai 2016 concernant un arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l'agriculture pour les années 2018 à 2021, FF 2016 4321, 4345 et 4346, 4351 concernant les programmes en matière de bien-être des animaux; ci-après : Message 2020) et dans les éléments soumis au Parlement pour la politique agricole à partir de 2022 (Message 2020, pp. 3912-3913). L'examen de cette dernière a toutefois été suspendue lors de la session de printemps 2021, des postulats portant sur l'agriculture ayant été adressés au Conseil fédéral (notamment postulat 20.3931 de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil des Etats du 20 août 2020 "Orientation future de la politique agricole", disponible sous https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20203931, et postulat 21.3015 de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national demandant au Conseil fédéral de compléter son rapport notamment quant à la promotion et au soutien à la vente directe et des circuits courts, disponible sous https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20213015, ainsi que le rappel figurant sur le site internet de l'Office fédéral de l'agriculture : https://www.blw.admin.ch/blw/fr/home/politik/agrarpolitik/ ap22plus.html).

En outre, dans le cadre de la politique agricole 2014 à 2017, la volonté d'améliorer l'efficience énergétique ainsi que l'efficience des ressources était affirmée, notamment en réduisant les émissions de gaz à effet de serre tant dans la production agricole que dans l'ensemble de la chaîne de création de valeur ajoutée (Message 2012, p. 1930).

S'agissant plus particulièrement du bien-être des animaux, la révision de 2013 a introduit l'art. 1 let. e LAgr et consacré le fait que le bien-être animal est une prestation d'intérêt public de l'agriculture (Message 2012, p. 1860), à laquelle celle-ci contribue substantiellement par une production répondant à la fois aux exigences du développement durable et à celles du marché (Message 2012, p. 2030). Les objectifs alors fixés quant à la participation à divers programmes visant au bien-être animal ont aujourd'hui d'ailleurs été atteints (Message du 12 février 2020 relatif à l'évolution future de la Politique agricole à partir de 2022 (PA22+), FF 2020 3851, 3876; ci-après Message 2020; sur les programmes mis en place également Message 2012, pp. 1888, 1933).

e) Les exigences applicables aux abattoirs et aux établissements de traitements du gibier, ainsi que l'abattage, sont réglées par l'ordonnance du 16 décembre 2016 concernant l'abattage d'animaux et le contrôle des viandes (OAbCV; RS 817.190; cf. art. 1 al. 1 let. a de cette ordonnance). Cette dernière ne s'applique toutefois pas à l'abattage et à la transformation du bétail de boucherie, de la volaille domestique, des lapins domestiques, du gibier d'élevage et des oiseaux coureurs, lorsque l'abattage et la transformation des carcasse sont effectués dans l'exploitation de provenance pour un usage domestique privé (art. 1 al. 2 let. OAbCV). L'art. 3 OAbCV comporte un certain nombre de définitions, dont les suivantes :

"k. abattoir: un bâtiment avec ses installations destiné à l'abattage d'animaux ou à l'obtention des viandes issues d'autres animaux que les mammifères et les oiseaux;

l. grands établissements: les abattoirs qui ne sont pas considérés comme des établissements de faible capacité;

m. établissements de faible capacité: établissement dans lequel:

1.

le nombre des abattages, comptés en unités d'abattage au sens de l'art. 3, al. 2, de l'ordonnance du 26 novembre sur le bétail de boucherie des animaux des espèces bovine, ovine, caprine, porcine et équine, est inférieur à 1500 par an; dans ce contexte, on considère comme des agneaux et des cabris les animaux jusqu'à l'âge de 12 mois, ou

2.

la quantité de viande résultant de l'abattage d'autres animaux ne dépasse pas 60'000 kg par an;

[…]

p. abattage occasionnel: l'abattage de moins de 10 animaux de volaille domestique, lapins domestiques ou oiseaux coureurs par semaine et une production annuelle de 1000 kg au maximum;"

L'art. 3 al. 2 de l'ordonnance sur les marchés du bétail de boucherie et de la viande (ordonnance sur le bétail de boucherie, OBB; RS 916.341) indique que sont considérés comme une unité d'abattage une vache, une génisse, deux veaux, un cheval, un poulain, cinq porcs, dix moutons, dix chèvres, vingt porcelets, vingt agneaux et vingt cabris.

L'art. 9a OAbCV figurant dans la section 2a de l'ordonnance, intitulée "Mise à mort à la ferme et au pré pour la production de viande", en vigueur depuis le 1er juillet 2020, a la teneur suivante :

"1 La mise à mort à la ferme pour la production de viande est admise pour le bétail de boucherie, la mise à mort au pré pour la production de viande est admise pour les animaux de l’espèce bovine à partir de quatre mois et pour le gibier d’élevage.

2 Les détenteurs d’animaux qui souhaitent pratiquer la mise à mort à la ferme ou au pré pour la production de viande doivent demander une autorisation à l’autorité cantonale compétente. L’autorisation est assortie des charges suivantes:

a. le détenteur doit garantir le respect des exigences de la législation sur la protection des animaux en ce qui concerne l’étourdissement et la saignée des animaux; il doit veiller en particulier à ce que:

1.

en cas de mise à mort à la ferme pour la production de viande, les animaux soient immobilisés dans une installation appropriée, et qu’ils soient étourdis et saignés par une personne compétente au sens de l’art. 177, al. 1bis, de l’ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn),

2 en cas de mise à mort au pré pour la production de viande, les animaux soient tirés dans des conditions sûres et saignés par une personne compétente au sens de l’art. 177, al. 1bis, OPAn,

3.

l’efficacité de l’étourdissement, la saignée suffisante et la mort effective soient vérifiées et que des mesures immédiates soient prises si l’étourdissement ou la saignée ne se sont pas passés correctement;

b. après l’étourdissement, les animaux doivent être transportés dans un abattoir déterminé au préalable dans lequel l’abattage est mené à son terme; l’heure de l’étourdissement et de la saignée doit être inscrite dans le document d’accompagnement;

c. le détenteur d’animaux doit garantir le respect des exigences d’hygiène lors de l’abattage; il doit veiller notamment à ce que, lors de l’incision de saignée, le sang soit recueilli et transporté avec les carcasses à l’abattoir.

3 Le détenteur d’animaux doit consigner à chaque fois le nom de la personne qui effectue l’étourdissement et la saignée des animaux. En outre, il doit, le cas échéant, consigner de manière traçable les problèmes survenus lors de l’étourdissement et de la saignée, et les mesures qui ont été prises pour y remédier.

4 En cas de mise à mort à la ferme pour la production de viande, un vétérinaire officiel doit surveiller l’étourdissement et la saignée du bétail de boucherie par sondage, mais au moins une fois par an par exploitation concernée.

5 En cas de mise à mort au pré pour la production de viande, un vétérinaire officiel doit toujours surveiller le tir et la saignée des animaux.

4.

Au vu des éléments évoqués ci-dessus, il convient dans un premier temps de déterminer si le projet de nouvel abattoir est nécessaire à l'exploitation agricole au sens de l'art. 16a al. 1 LAT.

a) Le projet présenté par les recourants vise à transformer complètement une annexe au bâtiment ECA n° 1128, qui abritait précédemment un atelier pour machines agricoles et un silo-tranchée à maïs, pour y abriter un abattoir, ainsi que le couvert attenant, remplacé par une construction fermée. L'actuel espace présent dans le bâtiment ECA n° 586, qui regroupe l'abattoir, une chambre froide, un espace de préparation et un fumoir, serait conservé en l'état, sous réserve de la salle d'abattage qui serait transférée dans la nouvelle structure. Celle-ci abriterait également des frigos plus importants. L'objectif du projet est de pouvoir répondre aux exigences de la DGAV en matière d'hygiène et ainsi de conserver l'autorisation d'exploitation pour l'abattoir.

b) La notion de nécessité impose tout d'abord de déterminer si l'activité projetée, et donc la construction, pourrait être réalisée dans des locaux existants ou sur des surfaces disponibles dans la zone constructible. A ce titre, il n'a pas été soutenu par la DGTL que les recourants disposeraient de locaux ou de terrains en zone à bâtir susceptibles d'accueillir le nouvel abattoir projeté. Certes, un projet d'abattoir régional a été évoqué lors de l'inspection locale. Si les recourants ont admis qu'ils ont volontiers collaboré à ce projet, celui-ci n'a pu voir le jour pour des raisons financières, les communes concernées ne disposant pas des ressources nécessaires. S'agissant d'une activité agricole, il ne suffit pas de déclarer, comme le fait la DGTL, qu'elle pourrait putativement être accomplie en zone à bâtir – ce qui est vrai – mais il convient d'examiner si, en réalité, une telle solution est envisageable. Tel n'est pas le cas en l'espèce, aucun terrain ou local existant n'étant disponible en zone à bâtir pour le projet litigieux. Au demeurant, le projet n'accroîtra pas l'emprise bâtie sur la zone agricole. En effet, le nouvel abattoir remplacera une partie existante du bâtiment ECA n° 1128, dont il conservera la charpente et l'apparence générale, ainsi que l'espace occupé par le couvert attenant. L'ensemble se trouve au cœur des éléments bâtis de l'exploitation (cf. situation figurant au consid. A ci-dessus) et respecte le principe de concentration. La condition posée par la loi est donc réalisée.

Par surabondance, on relèvera que le fait que les abattoirs vaudois de taille comparable seraient tous, selon la DGTL, situés à l'intérieur de la zone à bâtir, ne permet pas d'exclure la présence d'une telle infrastructure en zone agricole, la comparaison n'étant pas ici un critère.

5.

Il convient ensuite de déterminer si la construction projetée correspond à l'utilisation envisagée et aux besoins objectifs de l'exploitation.

Il n'est pas contesté par la DGTL, qui se fonde sur le préavis de la DGAV, que le projet, qui consiste en la transformation et l'agrandissement d'un bâtiment afin d'y créer un abattoir, répond à des besoins agricoles objectivement fondés liés à une exploitation agricole reconnue. On ne peut que souscrire à cette position. Tout d'abord, l'abattage est reconnu comme une activité indissociable de l'agriculture (cf. Message sur la politique agricole 2002 déjà cité, FF 1996 IV 85). Ensuite, il est établi que la DGAV exige un agrandissement de l'abattoir pour le conformer aux normes en vigueur, à défaut de quoi l'autorisation d'exploiter ne sera plus renouvelée.

La construction projetée permettra à l'évidence de répondre aux besoins susmentionnés.

6.

S'agissant d'une infrastructure liée à la transformation de produits agricoles, l'art. 34 al. 2 let. a OAT exige que ces derniers soient produits dans la région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se trouvent les constructions et installations servant à dite transformation.

En l'espèce, il ressort de la note établie par l'architecte des recourants le 4 mars 2021 que le bétail transformé provient à 71,1 % de leur exploitation et à 28,9 % d'autres exploitations de la région, soit entre Forel et les hauts de Montreux (ou Jaman pour les bêtes de pâturages). Lors de l'inspection locale, les recourants ont confirmé ces proportions. Rien ne permet d'estimer que ces éléments seraient erronés. Les exigences de l'ordonnance sont donc remplies.

7.

L'ordonnance prévoit également que l'exploitation doit conserver son caractère agricole (art. 34 al. 2 let. c OAT). Cette notion n'a toutefois pas été clairement définie, le commentaire OAT 2007 ne faisant que répéter la teneur de l'ordonnance, en précisant que des constructions ou installations destinées à la transformation de pommes de terre en pommes chips n'ont pas leur place en zone agricole car les transformations de ce type modifieraient de façon déterminante le caractère de l'exploitation. Une partie de la doctrine considère même que cette exigence n'a pas de portée propre (Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse : droit public et droit privé, tome 2, Berne 2006, n. 2198).

En tous les cas, en l'espèce, on ne perçoit pas que le projet litigieux puisse altérer le caractère agricole de l'exploitation. En effet, comme examiné plus haut (consid. 3d/aa et 5), l'abattage et la transformation de la viande sont des activités agricoles. Par ailleurs, le projet prévoit la reprise de la charpente existante, et la structure de remplacement de la partie du bâtiment ECA n° 1128 comportera un revêtement en bois, conservant ainsi l'apparence générale de l'existant. Certes, le couvert actuellement attenant au bâtiment sera remplacé par une extension dont les murs extérieurs seront composés de plaques de fibrociment. Toutefois, au vu du volume de la construction, et de son emplacement, entouré sur trois côtés par d'autres bâtiments et au centre du bâti de l'exploitation, comme la Cour a pu le constater lors de l'inspection locale, l'apparence de cette extension ne modifiera pas le caractère agricole de l'exploitation. La condition posée est donc également remplie.

8.

L'OAT exige encore que la préparation, le stockage ou la vente ne revête pas un caractère industriel (art. 34 al. 2 let. b). Sur ce point, les parties s'opposent.

La DGTL considère que le caractère artisanal ou industriel de l'activité est avéré. Elle retient tout d'abord que le volume d'activité actuel, soit 359 unités d'abattage par an, est supérieur à ce que retient l'art. 3 let. p OAbCV en matière d'abattage occasionnel. Au sens de l'autorité précitée, l'abattage et la boucherie sont des métiers artisanaux qui, du point de vue de l'aménagement du territoire, sont localisés dans des zones d'activités. De plus, l'activité en question occupe une part non négligeable des forces de travail engagées sur l'exploitation agricole, soit trois personnes sur une journée pour l'abattage, sans compter la boucherie, ce qui tendrait à leur conférer un caractère artisanal, voire industriel.

Les recourants contestent que les critères liés à l'abattage occasionnel soient pertinents, dans la mesure où cet abattage concerne la volaille domestique, les lapins domestiques et les oiseaux, soit des animaux de petites tailles. Or, la plupart des boucheries pratiquent l'abattage d'animaux de grande taille, ce qui rend le seuil prévu pour l'abattage occasionnel non pertinent pour une boucherie. Dit seuil ne serait également pas pertinent pour apprécier le caractère industriel d'une boucherie, qui ne serait pas réalisé en l'espèce, l'activité se limitant à 359 unités d'abattage par an soit quatre fois moins que le seuil fixé pour un établissement de faible capacité. En outre, la surface de l'abattoir, de 235 m2, serait modeste et sensiblement inférieure à celle de l'abattoir de Clarens (2'685 m2) ou de la boucherie Locindus SA à Lausanne (966 m2). Les recourants rappellent encore que le but du projet n'est pas d'augmenter la capacité mais de répondre aux exigences en matière d'hygiène.

a) Tant la DGTL que les recourants se réfèrent aux critères fixés par l'OAbCV pour évaluer le caractère industriel ou commercial de l'activité en cause. La première se fonde sur la notion d'abattage occasionnel et les seconds sur celle d'établissement de faible capacité. Il convient donc d'examiner si ces définitions sont pertinentes pour évaluer la conformité d'une structure d'abattage avec la zone agricole.

aa) Les parties n'invoquent pas, à juste titre, l'art. 9a OAbCV. En effet, celui-ci ne porte que sur la première partie du processus d'abattage, soit l'étourdissement et la saignée des animaux. La suite se déroule dans un abattoir (voir la fiche Mise à mort des animaux à la ferme et au pré dans l'exploitation de provenance pour la production de viande – explication des termes et indications relatives à l'octroi d'une autorisation, émise par l'Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires OSAV, disponible sous : https://www.blv.admin.ch/blv/fr/home/lebensmittel-und-ernaehrung/lebensmittel sicherheit/verantwortlichkeiten/schlachtbetriebe.html). La situation que décrit cette disposition est donc clairement distincte de celle envisagée dans le cas présent.

bb) Au sens de l'art. 1 al. 2 OAbCV, seuls sont exclus de son champ d'application les abattages et transformations effectués dans l'exploitation de provenance pour un usage domestique privé et les découpes primaire et secondaire et la transformation du gibier sauvage tiré par soi-même pour un usage domestique privé (let. a et b). Tout autre activité d'abattage est donc soumise aux dispositions de l'ordonnance, dont celle des recourants.

Cela étant, l'OAbCV ne distingue pas l'abattage selon qu'il a, ou non, un caractère artisanal ou industriel mais notamment selon la capacité de l'installation en les classant en établissements de faible capacité ou les grands établissements. Cette distinction implique des exigences différenciées (cf. par exemple art. 14, 31 al. 6 et 52 al. 3 let. b ch. 1 OAbCV sur des conditions propres aux établissements de faible capacité). Pour qu'un établissement soit considéré de faible capacité, l'art. 3 let. m OAbCV prévoit notamment que le nombre d'abattages, comptés en unités d'abattage, doit être inférieur à 1'500 par an. A comprendre les recourants, cette limite définirait le caractère industriel d'un établissement. On ne peut cependant les suivre. En effet, la jurisprudence définit le caractère industriel sur la base des processus ou du personnel et non au regard du volume de production. Certes, celui-ci peut être un indice mais ne suffit pas. L'analyse de la limite de 1'500 unités d'abattage le confirme. Celle-ci correspond annuellement à 1'500 bovins, 1'500 chevaux, ou encore 7'500 porcs (art. 3 al. 2 OBB). Sans mécanisation particulière, et sur la base du nombre d'employés utilisés dans l'exploitation des recourants, cela correspond à trois personnes actives durant quatre jours par semaine, ou encore une dizaine d'employés sur une journée de travail (le rapport entre le volume d'abattage des recourants, soit 359 UGB, étant environ quatre fois inférieur à la limite). Au regard du personnel moyen d'une exploitation en Suisse, soit 3,029 emplois en 2020 (dont 44 % à plein temps; voir le tableau publié par l'Office fédéral de la statistique : https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/catalogues-banques-donnees/ communiques-presse.assetdetail.17064718.html), le personnel employé pour l'abattage de 1'500 UGB paraît a priori trop important pour que le caractère industriel au sens de l'art. 34 al. 2 let. b OAT lui soit dénié, étant précisé que l'appréciation doit se faire avec la taille d'une exploitation particulière et non de manière abstraite. En outre, ce calcul – sommaire – ne tient aucunement compte d'une éventuelle mécanisation des processus de transformation exclue par la jurisprudence (arrêt TF 1C_58/2017 déjà cité).

En ce cas, le rapport entre le nombre d'employé et la quantité de bétail pourrait être plus favorable, sans que le caractère industriel au sens de l'ordonnance ne soit modifié. Le critère fixé par l'OAbCV pour différencier les établissements de faible capacité ne paraît dès lors pas adéquat pour schématiquement désigner ceux à caractère industriel.

La même analyse mène, mutatis mutandis, à écarter également le critère retenu par la DGTL, soit la notion d'abattage occasionnel. En effet, d'une part il ne concerne que certains types d'animaux, comme le relèvent les recourants. D'autre part, même si l'on devait généraliser le critère à tous les bétails, la limite annuelle de 1'000 kg conférerait un caractère industriel à tout abattoir de bovin au vu du poids de ces animaux. Au surplus, la notion d'abattage occasionnel sert à distinguer les abattages admis en dehors des abattoirs autorisés (cf. art. 9 al. 2 let. b OAbCV) et non à définir l'activité d'une telle installation. La nature même de ce critère exclut donc qu'il serve à évaluer le caractère industriel d'un abattoir.

En définitive, il n'apparaît pas que les définitions et limites fixées par l'OAbCV soient pertinentes pour évaluer le caractère industriel d'un abattoir au regard de l'art. 34 al. 2 let. b OAT.

cc) A défaut de critère quantitatif abstrait, il s'agit donc d'évaluer l'éventuel caractère industriel ou artisanal sur la base de la situation concrète du projet litigieux et des instruments envisagés, ou à disposition, pour l'abattage.

La mécanisation du processus doit se comprendre comme son automatisation, soit l'utilisation de moyens techniques permettant de réduire la force de travail nécessaire, et non comme l'utilisation d'outils indispensables à l'activité en question.

En l'espèce, selon les constatations effectuées par la Cour lors de l'inspection locale, il est manifeste que l'abattoir actuel, ainsi que la boucherie de campagne, n'ont pas un caractère mécanisé au sens de la jurisprudence. Le processus effectif n'est en effet pas automatisé et seuls les outils et machines nécessaires à l'accomplissement des abattages et de la boucherie par le personnel sont présents. Concrètement, les recourants disposent de quelques pièces (salle d'abattage, frigo, atelier de préparation et fumoir) et du matériel indispensable (étourdisseurs, crochets et palan pour suspendre les carcasses et les entrailles, épilateur à cochon, appareil pour plumer les volailles, tables de préparation, etc.). Toutes les opérations doivent être accomplies directement par le personnel, qui n'est pas remplacé par une mécanisation automatisant le travail. Cette situation prévaudra également dans le cadre du nouvel abattoir.

L'activité d'abattage et la préparation des viandes représentent aujourd'hui trois jours/homme par semaine, soit une activité correspondant à environ 50 % d'un temps plein pour le recourant B.________ et à environ 10 % pour l'employé agricole formé sur place, auxquels il convient d'ajouter encore l'engagement du recourant A.________. Le volume de personnel consacré à l'activité doit être mis en relation avec la taille de la communauté d'élevage formée par l'exploitation des recourants et du frère de B.________, soit 80 hectares de terres et 141 Unités de gros bétail. Si l'on se fonde sur un ratio approximatif issu de la définition de l'unité de main-d'œuvre standard (UMOS) figurant à l'art. 3 de l'ordonnance du 7 décembre 1988 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (Ordonnance sur la terminologie agricole, OTerm; RS 910.91), la communauté implique un total de personnel minimal supérieur à 5,5 emplois temps plein (1,76 pour les cultures en se fondant sur une surface de 80 hectares, sans cultures spéciales, et 3,807 pour les animaux, en se fondant uniquement sur le ratio valable pour les "autres animaux"). Le personnel consacré à l'abattage et à la préparation correspond donc à un peu plus de 10% du total, le reste étant dévolu aux activités d'élevage ou de culture. Il n'apparaît dès lors pas que cette proportion soit excessive et que l'on puisse considérer que le personnel consacré à dite activité est important, voire prépondérant. Cet état actuel correspondra à celui issu du nouveau projet, étant rappelé que celui-ci ne prévoit ni augmentation du volume d'abattage ni du personnel.

dd) Il convient ensuite d'examiner si le procédé se trouve en l'espèce dans un rapport direct avec l'exploitation du sol, la limite étant située là où la production d'origine n'est plus prépondérante (cf. consid. 3c ci-dessus), soit qu'elle supplante la production d'origine.

Comme déjà évoqué, la politique agricole considère que la vente des produits provenant de l'exploitation fait partie des libertés fondamentales de l'agriculture et que leur transformation dans l'exploitation est indissociable de l'agriculture. Il en va de même pour les procédés exigeant beaucoup de ressources comme notamment l'abattage d'animaux (cf. FF 1996 IV 85). Une telle activité est donc en rapport direct avec l'exploitation du sol pour autant naturellement que les produits transformés proviennent de l'exploitation, ce qui est d'ailleurs consacré par l'art. 34 al. 2 let. a OAT.

En l'espèce, comme on l'a vu (cf. consid. 6 supra), le critère de l'art. 34 al. 2 let. a OAT est rempli. Il reste donc à déterminer si la transformation a supplanté – dans l'état actuel – ou supplantera – dans le cadre du projet – la production d'origine, ici principalement l'élevage. Tel n'est pas le cas. La part des bâtiments, respectivement du terrain de l'exploitation, consacrée à cette activité est très limitée, comme a pu le constater la Cour lors de son inspection locale. En outre, comme déjà indiqué (cf. consid. 8a/cc supra), la part du personnel qui y est consacrée est raisonnable. L'essentiel des ressources de l'exploitation est donc dédié à l'élevage des animaux (pour l'abattage et les poules pondeuses) et aux cultures, qui restent donc prépondérants par rapport à la transformation.

La situation des recourants se distingue donc clairement de celle traitée par le Tribunal fédéral à l'ATF 125 II 278, dans laquelle le conditionnement des herbes aromatiques avait une importance comparable à la culture et à la récolte. Or, tel n'est clairement pas le cas dans le projet litigieux au vu des éléments évoqués plus haut.

En outre, le fait que l'ensemble du cheptel des recourants est abattu sur place ne saurait constituer un motif pour inverser ce constat. A défaut, cela exclurait que l'éleveur puisse transformer lui-même la viande produite, et donc la possibilité d'abattre au sein des exploitations agricoles, ce qui n'est pas l'intention du législateur qui l'a au contraire expressément intégré dans la notion d'activité agricole.

b) Les critères fixés par les art. 16a LAT et 34 al. 2 OAT sont donc réalisés en l'espèce.

9.

Au surplus, le projet permet de satisfaire à d'autres intérêts publics importants, tels que le bien-être animal et la diminution de la production de gaz à effet de serre.

a) Les recourants ont évoqué dans leurs écritures que le transport des animaux leur induit un stress important et qu'il affecte la qualité de la viande.

aa) L'introduction de la let. e de l'art. 2 LAgr a consacré que le bien-être animal est une prestation d'intérêt public de l'agriculture (cf. consid. 3d/bb ci-dessus). Il en découle qu'il convient, dans le cadre de l'examen d'une construction agricole, de le prendre en compte dans l'évaluation de sa conformité.

bb) La documentation disponible sur internet (voir par exemple la Fiche technique, Edition Suisse n° 1100 de 2020 établie par l'Institut de recherche de l'agriculture biologique (FiBL Suisse) disponible sous https://www.fibl.org/fileadmin/ documents/shop/1100-mise-a-mort.pdf [ci-après : fiche FiBL]; ou la fiche de mai 2014 établie par le Farm Animal Welfare Education Centre à Barcelone intitulée Impact économique du transport des porcs disponible sous https://www.fawec.org [ci-après : fiche FAWEC] et le document "Transport des animaux d'abattoir" établi par l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, disponible sous http://www.fao.org/3/y5454f/y5454f05.pdf [ci-après : fiche FAO]), atteste que le transport du bétail est provocateur de stress chez les animaux et que celui-ci a un impact sur la qualité de la viande (cf. fiche FiBL p. 4, fiche FAWEC p. 2 et fiche FAO p. 3).

La législation suisse intègre cet aspect en limitant la durée du transport du bétail (cf. Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur le postulat Yvan Luccarini et consorts – Mourir dans la pénombre des abattoirs, examiné lors de la séance du Grand Conseil du 1er juin 2021, p. 5, disponible sous https://www.vd.ch/toutes-les-autorites/grand-conseil/seances-du-grand-conseil/point-seance/id/9e2dc7db-b401-4a8d-8731-b73014bd65a8/meeting/1000562/, site consulté le 4 octobre 2021). Le temps de transport en particulier des bovins, des porcs et de la volaille est limité en Suisse à 8 heures (dont 6 heures de trajet; cf. art. 15 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux [LPA; RS 455] et 152a de l'ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des animaux [OPAn; RS 455.1; voir également la fiche thématique établie par l'Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires intitulée Bases légales concernant la durée du trajet, la pause et la durée du transport en cas de transport d'animaux de rente disponible sous https://www.blv.admin.ch/blv/fr/ home/tiere/rechts--und-vollzugsgrundlagen/hilfsmittel-und-vollzugsgrundlagen/ fachinformationen-und-merkblaetter.html et l'étude publiée par l'Association pour la promotion de la stratégie qualité de l'agriculture et de la filière alimentaire suisses et établie par Agridea, Développement de l'agriculture et de l'espace rural, en janvier 2019, intitulée "Comparaison du bien-être et de la protection des animaux dans la production de viande entre la Suisse et ses pays fournisseurs en 2018" (disponible sous https://www.qualitaetsstrategie.ch/images/Veranstaltungen/2018/Def_QS_Bericht_mit_anhang_I_F.pdf) que le temps de transport des bovins (p. 27), des porcs (p. 29) et de la volaille (p. 31) est limité en Suisse à 8 heures).

Il ressort de ce qui précède que non seulement le transport des animaux peut avoir un impact sur la qualité de la viande, ce qui constitue un intérêt économique pour l'agriculture, mais qu'il leur cause un stress nocif. Or, la suppression du transport en incluant l'abattoir dans l'exploitation, comme le projet des recourants le prévoit, permet de réduire au minimum, voire supprimer, ce stress et ainsi de préserver le bien-être des animaux. En ce sens, la proximité immédiate de la zone d'abattage avec l'exploitation répond à un intérêt public important qu'il convient de prendre en compte.

Ceci est d'autant plus pertinent que la capacité d'abattage vaudoise ne permet manifestement pas de couvrir les besoins. Selon le rapport du Conseil d'Etat relatif au postulat Yvan Luccarini, en 2019, 14,4 % des bovins vaudois abattus l'ont été dans le canton, 39,5 % dans d'autres cantons romands et le solde dans les canton de Soleure, Zurich, Berne, Saint-Gall, Lucerne, Schwyz, Argovie et Bâle-Campagne. S'agissant des porcs, 18,9 % ont été acheminés dans des abattoirs vaudois, 35,6 % dans des abattoirs romands et 45,5 % en Suisse-allemande (rapport p. 5). Toujours selon ce rapport, les éléments suivants expliquent pourquoi une fraction importante des bovins et porcins vaudois sont abattus hors canton : prépondérance du rôle joué par la grande distribution et ses abattoirs dans les canaux de commercialisation, absence d'abattoirs de très grande capacité sur territoire vaudois, lien d'exclusivité entre certaines exploitations labellisées et le distributeur et son abattoir. Ainsi, l'impossibilité pour l'agriculteur éleveur de procéder à un abattage au sein de l'exploitation implique de facto un trajet important pour les animaux de l'élevage et donc un stress, contraire au principe de préservation de leur bien-être.

cc) Au surplus, il ressort des discussions parlementaires en lien avec la politique agricole 22+ que la question des circuits courts doit être abordée, le Conseil fédéral devant rendre un rapport complémentaire en 2022 (voir Postulat 21.3015 de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national demandant au Conseil fédéral de compléter son rapport notamment quant à la promotion et soutien à la vente directe et des circuits courts, disponible sous https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/ suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20213015, ainsi que le rappel figurant sur le site internet de l'Office fédéral de l'agriculture : https://www.blw.admin.ch/blw/fr/home/ politik/agrarpolitik/ap22plus.html). Le Conseil fédéral rappelait d'ailleurs dans le cadre de la politique agricole 2014-2017 l'évolution des habitudes de consommation et la volonté des consommateurs de pouvoir obtenir plus d'information sur les conditions de production agricole, respectivement sur la traçabilité des produits (cf. consid. 3b/bb ci-dessus). Sur ce point, le projet des recourants est exemplaire dans la mesure où il permet aux clients de la boucherie de connaître non seulement la provenance des viandes, mais également les conditions d'élevage, d'abattage et de transformation.

b) Enfin, le projet – évitant d'importants déplacements d'abord du bétail à l'abattoir, puis des carcasses au retour – n'augmente pas la production de gaz à effet de serre liée à l'activité agricole. On rappellera qu'il s'agit également d'un objectif fixé par la politique agricole (cf. (Message 2012, p. 1930; consid. 3b/bb ci-dessus), et d'un intérêt public important s'agissant de la préservation de l'environnement.

10.

Les parties ne paraissent pour le reste pas contester que le projet est compatible avec les art. 98 ss, relatifs à la zone agricole, ou 125 ss, applicables à toutes les zones, du Règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de la Commune de Puidoux adopté par le Conseil communal le 4 février 1983 et approuvé par le Conseil d'Etat le 29 novembre 1985 et le 6 mai 1988 s'agissant d'une modification.

11.

Au vu de ce qui précède, les considérations figurant dans la décision de l'autorité intimée en lien avec le régime dérogatoire de l'art. 24b LAT n'ont plus d'objet. Il n'y a donc pas lieu d'examiner les arguments développés par les parties à ce sujet.

12.

Les considérants qui précèdent entraînent l'admission du recours. Le projet des recourants étant compatible avec la zone agricole, il doit être autorisé et la décision du 28 mai 2021 de la DGTL réformée en ce sens. Le présent arrêt doit être rendu sans frais (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Les recourants, assistés d'un mandataire professionnel, ont droit à des dépens (art. 55 LPA-VD et 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).