CDAP - AC.2022.0094 - 2022-09-23 - A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Denges

A.

A.________ est propriétaire depuis le 12 janvier 1990 de la parcelle n° 20 de la Commune de Denges. D'une surface de 1'607 m2, ce bien-fonds est colloqué en zone viticole au sens des art. 100 ss du règlement sur le plan général d'affectation de Denges, en vigueur depuis le 29 janvier 2008. Auparavant, la parcelle se trouvait également hors de la zone à bâtir. La parcelle supporte un bâtiment d'habitation avec affectation mixte de 114 m2 (ECA n° 231; à l'origine un hangar utilisé par des maraîchers), ainsi qu'un cabanon de jardin de 10 m2 (ECA n° 131).

B.

Le 16 mai 1990, A.________ a transmis à la Municipalité de Denges (ci-après: la municipalité) un projet de transformation du cabanon de jardin, dont il indiquait qu'il était "rongé par la moisissure, branlant et ouvert à tout vent et venant". Le 11 juin 1990, la municipalité a autorisé la transformation du cabanon – dont les dimensions passaient de de 3 m sur 3.40 m à 3.35 m sur 3.95 m – à un usage strict d'exploitation du jardin.

C.

Selon les faits établis dans l'arrêt AC.2009.0226, dont il sera question ci-après, A.________ a manifesté dès 2003 son souhait de transformer le bâtiment principal ECA n° 231.

Le Service de l'aménagement du territoire (SAT; devenu par la suite le Service du développement territorial [SDT] et actuellement la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) lui a tout d'abord fait savoir le 5 mars 2004 que ce bâtiment ne pourrait pas être transformé ou agrandi, avant de lui indiquer le 21 juin 2005 que tel pouvait être le cas vu les nouveaux éléments apportés par A.________.

Dans un courrier du 10 juillet 2006 adressé à A.________, le SAT s'est notamment dit favorable au maintien du cabanon à titre précaire, tout en indiquant que sa démolition serait exigée en cas de transformation intérieure du bâtiment principal.

En décembre 2006, A.________ a fait savoir au SAT qu'il s'engageait à démolir le cabanon pour pouvoir obtenir l'autorisation spéciale en vue de transformer le bâtiment principal.

En décembre 2006, A.________ a soumis un projet de transformation du bâtiment principal au SAT, qui lui a répondu le 22 mars 2007 qu'il ne pouvait pas être accepté.

D.

Du 17 septembre au 16 octobre 2008, A.________ a mis à l'enquête publique une demande de permis de construire en vue de rénover le bâtiment principal ECA n° 231. Le 4 août 2009, une synthèse des autorisations spéciales et des préavis des services de l'Etat a été établie, dont il ressort que les autorisations spéciales requises ont toutes été délivrées, sous conditions, par les services de l'Etat concernés. Le SDT a pour sa part indiqué ce qui suit:

"Selon l'analyse contenue dans notre courrier adressé à l'autorité communale le 10 juillet 2006, la construction existante ECA n° 231 bénéficie de la situation de fait acquise conformément au droit applicable à l'époque de sa construction et de son changement d'affectation (cf. article 41 OAT).

Il n'en va pas de même du pavillon de jardin dont le permis de construire délivré le 11 juin 1990 par la municipalité est nul et sans effet selon les dispositions de l'article 75 RLATC et de la jurisprudence en la matière, celui-ci ayant été octroyé sans que les autorisations spéciales cantonales requises, notamment celle concernant les constructions sises hors des zones à bâtir (cf. art. 120 lettre a LATC), aient été délivrées (cf. art. 104 LATC et 75 RLATC).

(...)

Ne servant pas à une activité agricole à la date de référence du 1er juillet 1972, la transformation du bâtiment ECA n° 231 doit être examinée en regard des dispositions des articles 24c LAT et 42 OAT.

(...)

Vu ce qui précède, le projet soumis à l'enquête respecte nos exigences formulées dans nos courriers du 10.07.2006 et 22.03.2007 et il ne modifie pas l'identité de la construction et de ses abords.

Dans ces conditions, les travaux envisagés peuvent être assimilés à une transformation partielle au sens des dispositions susmentionnées.

Aucun agrandissement du bâtiment ECA n° 231 et de surcroît aucune nouvelle construction ne pouvant être admis, le cabanon existant ECA n° 131 ainsi que l'annexe accolée à la façade pignon est du bâtiment, qui ont été édifiés sans l'autorisation cantonale requise, doivent être démolis et les lieux remis en état.

(...)

La présente autorisation est délivrée sur la base du nouveau plan (....). Le permis de construire y fera référence.

Elle est subordonnée au respect des conditions suivantes qui figureront expressément sur le permis de construire:

- Le bâtiment ne peut pas être utilisé en tant qu'habitation principale.

- Le bâtiment ne doit pas être raccordé au réseau électrique.

- Les travaux de transformation du bâtiment ne peuvent pas être entrepris tant que l'autorité communale n'aura pas constaté que le cabanon ECA n° 131 a bien été démoli et évacué et les lieux remis en état.

- Le permis d'habiter ne peut pas être délivré tant que l'annexe accolée à la façade est du bâtiment n'est pas supprimée et les lieux remis en état

(...)"

Par décision du 27 août 2009, la municipalité a signifié à A.________ que, conformément à l'exigence du SDT, le permis de construire concernant la transformation du bâtiment ECA n° 231 ne pourrait pas être délivré tant que n'auraient pas été constatées la démolition du cabanon et la remise en état des lieux.

Le 28 septembre 2009, A.________ a recouru contre les décisions du SDT du 4 août 2009 et de la municipalité du 27 août 2009 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à leur réforme, en ce sens que le projet était autorisé sans restriction d'usage pour l'habitation, avec possibilité de raccordement électrique, et que le cabanon était maintenu dans sa forme et son affectation actuelles, aux conditions à fixer par le tribunal.

E.

Par arrêt AC.2009.0226 du 17 août 2010, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a admis partiellement le recours formé par A.________, en réformant la décision du SDT en ce sens que les deux premières conditions posées à l’octroi de l’autorisation spéciale cantonale (soit que le bâtiment ne devait pas être utilisé en tant qu'habitation principale et qu'il ne devait pas être raccordé au réseau électrique) étaient annulées. Elle a en revanche confirmé la condition relative à l'ordre de démolition du cabanon de jardin, en retenant ce qui suit (cf. consid. 6 et 7):

"6. L'autorité intimée a également posé comme condition à la délivrance de son autorisation spéciale la démolition du cabanon de jardin ECA 131 et d'une annexe accolée à la façade pignon est du bâtiment ECA 231. Le recourant conteste la démolition du cabanon de jardin, mais pas celle de l'annexe, qui peut ainsi rester ouverte. Le cabanon a pourtant été construit sans l'autorisation spéciale requise à l'art. 120 al. 1 let. a LATC. Il convient ainsi d'examiner si sa démolition est justifiée.

a) Selon la jurisprudence, le fait que les constructions sont illégales ne signifie pas encore qu’elles doivent être automatiquement démolies. La question doit être examinée en application des principes de droit constitutionnel et de droit administratif, dont celui de la proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi. C’est ainsi que le constructeur peut se voir dispenser de démolir l’ouvrage lorsque la violation est de peu d’importance ou lorsque la démolition n’est pas compatible avec l’intérêt public, ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu’il était autorisé à édifier l’ouvrage et que le maintien d’une situation illégale ne se heurte pas à des intérêts publics prépondérants (voir ATF 111 Ib 213 consid. 6). A cet égard, la jurisprudence a encore précisé que le constructeur qui n’est pas de bonne foi peut néanmoins invoquer le principe de la proportionnalité pour s’opposer à un ordre de démolition. En pareil cas, il ne faut pas perdre de vue le fait que les autorités doivent, dans cette appréciation, tenir compte des principes d’égalité de traitement et de légalité dans le droit de la construction (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). Le Tribunal fédéral a aussi jugé qu'en matière de droit des constructions, le droit de l'autorité d'exiger le rétablissement d'un état conforme au droit se prescrivait, pour des motifs de sécurité du droit, par principe après 30 ans. Toutefois, un délai de prescription plus court se justifie lorsque les autorités ont toléré l'état non conforme au droit pendant des années alors que son caractère illégal leur était connu ou qu'elles auraient dû le connaître en appliquant la diligence commandée par les circonstances (ATF 107 Ia 121 consid. 1c p. 124; ATF 1P.60/1999 du 17 mai 2000 et 1P.198/2003 du 19 août 2003; RDAF 2006 I, p. 265; AC.2002.0201 du 29 novembre 2006 consid. 5a).

b) En l'espèce, la construction du cabanon de jardin est, comme on l'a vu, illégale, puisqu'elle ne bénéficie pas d'une autorisation spéciale délivrée par le canton, conformément à l’exigence de l'art. 120 al. 1 let. a LATC. Seule la commune a autorisé la transformation du cabanon le 11 juin 1990, mais la décision municipale est frappée de nullité à défaut de l’autorisation cantonale requise par l’art. 25 al. 2 LAT (ATF 111 Ib 213). Il se pose toutefois la question de savoir si la démolition du cabanon est conforme au principe de proportionnalité.

La décision municipale du 11 juin 1990 mentionne l’existence d’un cabanon avec des dimensions au sol de 3 m par 3.40 m et le remplacement de cette construction par une nouvelle cabane de jardin de 3.35 m par 3.95 m. On ne connaît pas la date de construction du premier cabanon, mais il est douteux que sa reconstruction ait pu bénéficier du régime de l’ancien art. 24 al. 2 aLAT, applicable aux constructions existantes non conformes à la destination de la zone; en effet, dans sa demande adressée le 16 mai 1990 à la municipalité, le recourant décrit l’ancien cabanon de jardin comme étant «rongé par la moisissure, branlant et ouvert à tout vent et venant». La description ressemble donc plutôt à celle d’une ruine. Selon la jurisprudence, la reconstruction d'un bâtiment en vertu de l'art. 24 al. 2 aLAT ne pouvait entrer en considération que si ce bâtiment était encore utilisable conformément à son affectation et que son utilisation réponde toujours à un besoin (...) Il est donc vraisemblable qu’en 1990, l’ancien cabanon n'était plus utilisable conformément à sa destination et que sa reconstruction n’était pas conforme au droit en vigueur. De plus, même si les limites quantitatives fixées à l'art. 42 al. 3 let. b OAT étaient respectées, l’identité du bâtiment n’est de toute manière pas assurée avec le bâtiment principal.

c) Compte tenu de l’ensemble de ces circonstances, en particulier de l’absence d’une autorisation cantonale pour la reconstruction du cabanon en 1990, alors que la municipalité et le recourant savaient ou devaient savoir qu’une telle autorisation était nécessaire, le tribunal arrive à la conclusion que la démolition du cabanon n’est pas disproportionnée. En effet, il existe un intérêt public important à ce que les constructions illégales hors des zones à bâtir ne soient pas maintenues. La jurisprudence fédérale a précisé que l’application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se devait d’être rigoureuse, de manière à ce que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit, ceci constituant un intérêt général important (...) Quant à l’intérêt privé du recourant au maintien du cabanon, il n’a pas été explicité clairement dans la procédure. Il semble que le cabanon ait surtout été utilisé par le recourant et son père dans l’attente de l’exécution des travaux de transformation du bâtiment principal, qui a été maintenu en l'état depuis l’acquisition du bien-fonds. En outre, le recourant n’invoque pas de difficultés financières ou un coût de remise en état trop important. Il est vrai que le recourant se prévaut d’un avis du SDT favorable au maintien du cabanon à titre précaire (prise de position du 10 juillet 2006), mais ce courrier mentionne aussi en conclusion l’exigence de la démolition du cabanon de jardin en cas de transformation intérieure du bâtiment principal. Le grief du recourant concernant l’ordre de démolition du cabanon doit ainsi être rejeté.

7. (...) L’autorisation cantonale précise que les travaux de transformation du bâtiment ne peuvent être entrepris tant que l’autorité communale n’aura pas constaté que le cabanon ECA 131 a bien été démoli et évacué et les lieux remis en état. La décision municipale, qui reprend cette exigence, n'a que la portée matérielle d’un permis de démolir le cabanon de jardin. En revanche, il appartiendra au recourant d’adresser à la municipalité l’avis de début et d’achèvement des travaux de démolition du cabanon et de remise en état des lieux conformément aux exigences de l’art. 125 LATC."

Aucun recours n'a été formé à l'encontre de cet arrêt.

F.

Dans un courrier du 15 janvier 2012 adressé au Département cantonal compétent, A.________ a sollicité la renonciation à la condition posée par le SDT et validée par la CDAP tendant à supprimer le cabanon. La Cheffe du Département lui a répondu le 11 mai 2012 que l'arrêt de la CDAP n'ayant pas fait l'objet d'un recours, les décisions du SDT et de la municipalité des 4 et 27 août 2009 étaient devenues exécutoires. Elle l'a ainsi invité à entreprendre la démolition du cabanon afin de permettre la réalisation de son projet.

G.

En 2019, A.________, par l'entremise de son architecte, a repris contact avec le SDT s'agissant de son projet de transformation du bâtiment principal ECA n° 231.

Un collaborateur du SDT a répondu à l'architecte le 21 juin 2019 que la démolition du cabanon, toujours en place, aurait dû être effectuée comme préalable à la transformation intérieure du bâtiment principal. Il lui a indiqué que le dossier serait examiné lors d'une prochaine séance du SDT.

Le 11 septembre 2019, l'architecte a précisé au SDT que le cabanon aurait dû être démoli si des travaux de rénovation avaient été entrepris sur le bâtiment principal, ce qui n'avait pas été le cas. Il a requis le maintien du cabanon en se prévalant de la prescription.

Par courrier du 17 octobre 2019, le SDT a expliqué à l'architecte le délai de prescription de 30 ans ne s'appliquait pas. Il lui a également confirmé que les travaux illicites devaient être remis en état et qu'aucuns travaux supplémentaires ne pouvaient être entrepris sur la parcelle.

Le 26 juillet 2020, A.________ a invité la DGTL à lui faire savoir si, en cas de dépôt d'une demande de permis de construire portant sur la réhabilitation du bâtiment principal ECA n° 231, ces travaux seraient autorisés et si la DGTL accepterait de considérer que l'ordre de remise en état concernant le cabanon était prescrit.

Le 21 octobre 2020, la DGTL lui a répondu, après avoir rappelé la teneur de son courrier du 17 octobre 2019, qu'elle ne serait pas en mesure de délivrer une autorisation pour la réhabilitation du bâtiment ECA n° 231 avant la suppression du cabanon et de l'annexe accolée à la façade Est du bâtiment principal, avec remise en état des lieux.

Le 28 octobre 2020, A.________ a insisté auprès de la DGTL sur le fait que le cabanon n'était pas nouveau mais qu'il s'agissait d'un cabanon de remplacement pour lequel le SAT aurait délivré son autorisation en 1990 s'il avait été consulté à l'époque. Il a indiqué que quel que soit le sort du cabanon, il souhaitait s'assurer de pouvoir réaliser les travaux de réhabilitation du bâtiment principal.

La DGTL lui a répondu le 21 décembre 2020 qu'elle n'entrait pas en matière sur une demande de reconsidération de l'arrêt AC.2009.0226. Elle a relevé qu'elle préavisait favorablement les travaux envisagés sur le bâtiment principal, sous réserve du préavis favorable des services concernés et à condition que ces interventions ne modifient pas l'identité du bâtiment pour l'essentiel, tout en précisant qu'elle ne pourrait pas délivrer son autorisation avant que la démolition du cabanon et la remise en état des lieux aient été constatées par la commune. Elle a ainsi prié A.________ de l'informer d'ici au 31 janvier 2021 de ses intentions quant à la suppression volontaire du cabanon, en lui signifiant qu'à défaut elle rendrait une "décision de remise en état des lieux".

Le 20 janvier 2021, A.________ s'est plaint auprès de la DGTL du fait que cette dernière allait exiger quoi qu'il en soit la démolition du cabanon, ce qui n'était pas conforme à l'arrêt AC.2009.0226. Il a derechef demandé à la DGTL de modifier sa décision en ce sens que le cabanon pouvait être maintenu, à défaut de quoi le délai imparti pour sa démolition devait être prolongé jusqu'au 30 juin 2021.

Par courriel du 30 janvier 2021, A.________ a encore rappelé à la DGTL la "promesse" faite par le SAT le 10 juillet 2006 de tolérer son cabanon et de ne pas en exiger la démolition malgré son caractère illicite tant que le permis de construire pour le bâtiment principal n'était pas demandé. Il s'est également référé à l'arrêt AC.2009.0226 dans lequel il avait été précisé qu'après 30 ans le droit de prescription s'appliquait, ce qui était désormais le cas.

Le 3 février 2021, la DGTL a informé A.________ que le délai mentionné dans le courrier du 21 décembre 2020 était prolongé à fin avril 2021. Le 20 avril 2021, à la demande d'A.________, la DGTL a prolongé une nouvelle fois ce délai au 31 octobre 2021, en indiquant à l'intéressé qu'il pouvait entamer les démarches de régularisation en vue d'une autorisation spéciale pour la réhabilitation du bâtiment principal.

Le 16 mai 2021, A.________ a adressé à la CDAP un courrier intitulé "Demande de précisions concernant la situation de mon cabanon", en la priant de lui confirmer que l'arrêt AC.2009.0226 avait reconnu que le cabanon pouvait bénéficier de la prescription après 30 ans. La CDAP lui a fait savoir le 19 mai 2021 qu'elle n'était pas compétente pour répondre à cette question.

Le 26 octobre 2021, A.________ a indiqué à la DGTL qu'il contestait l'interprétation faite par la DGTL de la prescription telle que mentionnée dans l'arrêt AC.2009.0226. Il a également renvoyé à la prise de position du SAT du 10 juillet 2006. Il a prié la DGTL de séparer le volet concernant le cabanon de celui lié au bâtiment principal.

Contactée le 26 novembre 2021 par la DGTL qui s'enquerrait de la suite donnée à l'affaire, la municipalité a transmis à cette dernière le 7 décembre 2021 un rapport dont il ressortait que le cabanon et l'annexe accolée au bâtiment principal existaient toujours.

Le 28 février 2022, A.________ a proposé à la DGTL une solution consistant à conditionner l'octroi du permis de transformer le bâtiment ECA n° 231 à la seule élimination de l'annexe accolée à cette construction.

H.

Le 7 mars 2022, la DGTL a adressé à A.________ une décision intitulée "Projet de réhabilitation du bâtiment ECA n° 231 : ordre de remise en état valant mise en demeure" ainsi formulée:

"Notre direction générale vous intime de remettre en état le cabanon ECA n° 131 ainsi que l'annexe accolée à la façade est conformément à la décision cantonale du 17 août 2010 (AC.2009.0226) d'ici au 30 avril 2022. La commune de Denges procédera à un nouveau constat à l'issue du délai mentionné.

De nombreuses opportunités vous ayant déjà été données pour procéder, il s'agit d'un ultime délai. La présente décision vaut également mise en demeure avant exécution forcée.

La Direction générale du territoire et du logement (DGTL) vous informe qu'elle entreprendra des démarches auprès d'entreprises afin d'exécuter, par substitution et à vos frais, les obligations qui résultent de la décision du 17 août 2010. L'inscription d'une hypothèque légale en garantie des frais engagés sera également requise (...)"

La DGTL a retenu qu'un arrêt définitif et exécutoire avait été rendu le 17 août 2010, qu'il en ressortait qu'afin de pouvoir bénéficier de l'autorisation requise le cabanon et l'annexe devaient être supprimés et que cet arrêt statuait donc définitivement sur la licéité de ces constructions et l'impossibilité de les régulariser. Elle a ajouté avoir ensuite rappelé ce verdict les 17 octobre 2019, 21 octobre 2020, 21 décembre 2020 et 20 avril 2021 et avoir imparti un délai de remise en état au 31 janvier 2021, prolongé au 31 octobre 2021. Elle a par ailleurs indiqué qu'A.________ ne pouvait pas se prévaloir de la prescription de 30 ans pour s'opposer à la démolition du cabanon et de l'annexe.

I. Par acte du 22 mars 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru devant la CDAP contre cette décision, en concluant à son annulation.

La DGTL a déposé sa réponse le 9 mai 2022. Elle conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

La municipalité n'a pas fait usage du délai qui lui avait été imparti pour déposer des déterminations éventuelles.

Le recourant et la DGTL ont déposé des observations complémentaires respectivement les 23 mai et 2 juin 2022.