Gestaltungsplan

1.

Gegen Entscheide der Baurekurskommissionen ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) die Beschwerde an das Verwal­tungsgericht zulässig; eine entgegenstehende Bestimmung besteht nicht. Die privaten Beschwerdeführenden sind als Eigentümer der von der strittigen Planänderung betroffenen Grundstücke Kat.-Nr. 02 und 03 ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert im Sinn von § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG. Die Legitimation des Gemeinderats X ergibt sich aus dem Umstand, dass die Baurekurskommission den Zustimmungs- und Allgemeinverbindlicherklärungsbeschluss vom 8. April 1997 als Akt kommunaler Nutzungsplanung aufgehoben hat, in welchem Bereich die Gemeinden Autonomie geniessen (§ 21 lit. b VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegege­setz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 66; RB 1998 Nr. 13; VGr, 24. Oktober 2002, VB.2002.00030 und 221, E. 1a; 14. No­vem­ber 2002, VB.2001.00371, E. 1). Weil kein Beschluss der Gemeinde im Sinn von § 155 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, sondern ein solcher des Gemeinderats angefochten ist, bedarf die Beschwerdeerhebung keines Beschlusses der Gemeindeversam­m­lung. Auch die übrigen Voraussetzungen sind gegeben, namentlich wurde die Frist von 30 Tagen gemäss § 53 VRG gewahrt; auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

2.

a) Der ursprüngliche Gestaltungsplan vom 15. April 1986 wurde durch die beteiligten Grundeigentümer einstimmig beschlossen. Er legte für einen ca. 300 m langen und über 100 m breiten Bereich zwischen der Bernhaustrasse und der Zone für öffentliche Bau­ten und Anlagen im Q eine besondere Bebauungsordnung fest, die das Gebiet insbesondere durch die Ausscheidung von Bau- und Freihaltebereichen sowie von Heckenlinien nutzungs­mässig strukturierte. Die beiden Änderungen von 1995 wurden bereits nur mit qua­li­fizierter Mehrheit im Sinn von § 85 Abs. 2 PBG beschlossen.

Am 23. Dezember 1996 beschloss die Grundeigentümer-Gemeinschaft Q die streitbetroffene Änderung des Quartierplans, welche die Baubereiche auf den Grundstü­cken Kat.-Nrn. 02-04, 06, 07 und 08 neu definierte und die Heckenlinien in den Grenzbereichen leicht veränderte. Dieser Revision stimmten 20 von 27 Grundeigentümern (nach Angabe des Gemeinderats) zu. Damit die Änderung in Kraft treten konnte, musste sie durch den Gemeinderat nach § 85 Abs. 2 PBG für allgemeinverbind­lich erklärt werden.

b) Dieser Ablauf wirft die Frage auf, ob ein einstimmig beschlossener privater Gestaltungsplan überhaupt durch Mehrheitsbeschluss und Allgemeinverbindlicherklärung ge­ändert werden kann oder ob der im Privatrecht geltende Grundsatz der Einheit der Form (vgl. Art. 12 des Obligationenrechts; Peter Gauch/Walter R. Schluep/Jörg Schmid/Heinz Rey, Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, 7. A., Zürich 1998, Rz. 577 ff.) im öffentlichen Recht analog anwendbar ist und es ausschliesst, einen in einem bestimmten Verfahren erlassenen Rechtsakt in einem anderen Verfahren abzuändern. Dies dürfte am ehes­­ten für das Verhältnis zwischen öffentlichem Gestaltungsplan einerseits und den verschie­denen Arten privater Gestaltungspläne anderseits gelten. Zweifelhaft ist, ob auch zwischen den letzteren untereinander von der selben Betrachtungsweise auszugehen ist. Zu be­achten ist in diesem Zusammenhang, dass §§ 83ff. PBG jedenfalls nicht ausdrücklich bestimmte Erlassverfahren für qualifizierte Arten von planerischen Anordnungen vorschreiben; insofern liegt nicht analog die in Art. 12 OR vorausgesetzte Situation vor, dass von Anfang die Beachtung einer bestimmten Form Gültigkeitserfordernis ist. Die Frage braucht allerdings nicht abschliessend beantwortet zu werden, da vorliegend andere Gründe der strit­­­tigen Gestaltungsplanrevision entgegenstehen (E. 4).

3.

Falls man davon ausgeht, dass vorliegend eine Gestaltungsplanrevision durch Mehrheitsbeschluss und Allgemeinverbindlicherklärung überhaupt in Betracht kommt, so setzt dies nach § 85 Abs. 2 PBG voraus, dass keine schutzwürdigen Interessen der anderen (d.h. nicht zustimmenden) Grundeigentümer verletzt werden.

a) Die Baurekurskommission erwog einerseits, es stelle keinen Zufall dar, dass § 85 Abs. 2 PBG denselben Begriff verwende wie § 338a Abs. 1, der die Rechtsmittellegitimati­on in Planungs- und Bausachen umschreibt, und leitete daraus ab, dass der Anspruch der dem Gestaltungsplan zustimmenden Grundeigentümer entfalle, falls ein nicht zustimmender von der Planung in relevanter (d.h. § 338a Abs. 1 PBG entsprechender) Weise betroffen werde. Dieser Auffassung kann nicht vollumfänglich zugestimmt werden. Wie die Beschwerdeführenden zu Recht vorbringen, regeln die beiden Bestimmungen völlig unterschiedliche Gegenstände. Der identische Wortlaut ist daher kein genügender Grund dafür, dass die beiden Normen zwingend gleich ausgelegt werden müssten.

b) Anderseits führte die Baurekurskommission aus, dass bloss private Interessen der einen Grundeigentümer nicht dazu berechtigten, in die Rechte der anderen einzugreifen. Vor­aussetzung dafür sei vielmehr ein gewichtiges öffentliches Interesse, das aber vorliegend nicht bestehe. Die Beschwerdeführenden erblicken dieses Interesse in den mit der PBG-Revision von 1991 geschaffenen Möglichkeiten der baulichen Verdichtung.

Dafür, dass nur öffentliche Interessen Eingriffe in privates Eigentum rechtfertigen, sprechen gute Gründe. Wie es sich damit im Einzelnen verhält und welches Gewicht vorliegend insbesondere der baulichen Verdichtung, an der grundsätzlich durchaus ein öffentliches Interesse besteht (vgl. Roman Sieber, Die bauliche Verdichtung aus rechtlicher Sicht, Freiburg 1996, S. 21 ff.), zukommt, kann allerdings wiederum offen bleiben. Wie bereits erwähnt worden und nachfolgend aufzuzeigen ist, sind die besonderen Voraussetzun­gen von § 87 PBG für eine Gestaltungsplanänderung nicht erfüllt und hat das Interesse an Verdichtung jedenfalls keine derartige Bedeutung, dass es eine Revision geradezu zwin­gend geböte.

4.

a) Gemäss § 87 PBG können Gestaltungspläne in gleicher Weise wie Sonderbauvorschriften aufgehoben werden (Satz 1). Die entsprechenden Bestimmungen gelten nicht für untergeordnete Änderungen (Satz 2). Solche sind, hierin ist den Beschwerdeführenden zuzustimmen, ohne besondere Einschränkungen zulässig.

Zu prüfen ist vorab, ob eine untergeordnete Änderung vorliegt. Die Revision betrifft zwar nur den westlichen Teil des Planperimeters. Die Baubereiche in diesem Abschnitt werden allerdings erheblich ausgedehnt. Auch wenn die zulässigen Gebäudeabmessungen unverändert bleiben und weiterhin eine Länge von 18 m gestattet wird, so werden im Ergebnis mit der Revision auf den noch unüberbauten Grundstücken Kat.­Nrn. 03 und 04 nunmehr Gebäude mit um 5 m oder beinahe 40 % grösserer Länge ermöglicht. Auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 der privaten Beschwerdeführenden werden hauptsächlich Anbauten ermöglicht. Von einer erheblichen Verlängerung des Baubereichs in Richtung der Parzelle der Beschwerdegegnerschaft profitiert das noch unüberbaute Grund­stück Kat.-Nr. 08. Diese Änderung dient offenbar auch der Anpassung an eine Par­zellierungsänderung (vgl. erst­instanzlichen Beschluss des Gemeinderats), über die nichts weiter aktenkundig ist. Hin­gegen ergibt sich für die Beschwerdegegnerschaft keine Erweiterung der Nutzungsmöglich­­keiten, bzw. im Zusammenhang mit der Neuparzellierung eine Einschränkung, indem der auf ihrem Grundstück liegende Baubereich verkürzt wird. Insgesamt kann diese Änderung, auch wenn sie sich nur auf einen Teil des Gestaltungsplanperimeters erstreckt, nicht mehr als untergeordnet im Sinn von § 87 PBG bezeichnet werden.

b) Die streitbetroffene Änderung des Gestaltungsplans ”Q” ist demnach gemäss dieser Bestimmung in Verbindung mit § 82 PBG nur zulässig, wenn weder eine wesentliche Bautätigkeit eingesetzt hat, die von den (ursprünglich) eingeräumten Möglichkei­ten Gebrauch macht, noch entsprechende ernsthafte Bestrebungen nachgewiesen werden. Mit der fraglichen Revision sollen die ursprünglichen Gestaltungsplanvorschriften lediglich für einen Teilbereich des Perimeters ersetzt werden. Es fragt sich daher, ob die Änderungsvoraussetzung, dass keine wesentliche Bautätigkeit eingesetzt haben dürfe, bezüglich des gesamten Gestaltungsplanperimeters oder nur hinsichtlich der von der Revision erfass­ten Teilbereiche erfüllt sein muss (unklar diesbezügl. BEZ 1985 Nr. 10). Dies kann allerdings offen bleiben, da zwei der fünf Grundstücke im von der Änderung betroffenen Bereich bereits überbaut sind, was zweifellos "wesentlich" ist. Dies gilt um so mehr, wenn man auch die Grundstücke Kat.-Nrn. 05-06 in die Betrachtung einbezieht, von denen letzteres als einziges noch nicht überbaut und von der Revision direkt betroffen ist. Dieser Um­stand steht für sich allein der strittigen Gestaltungsplanrevision entgegen.

c) Allerdings lässt sich fragen, ob nicht auch trotz wesentlicher Bautätigkeit im Sin­ne von § 82 PBG eine Aufhebung oder Änderung eines Gestaltungsplanes direkt gestützt auf Art. 21 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 möglich sein muss. Nach dieser Bestimmung werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Die Frage kann jedoch offen bleiben, da eine sol­­che erhebliche Veränderung der Verhältnisse im vorliegenden Fall nicht ersichtlich ist. Der Umstand, dass die zwischenzeitliche Revision der Bau- und Zonenordnung durch Heraufsetzen der zulässigen Gebäudehöhe und Privilegierung von Dach- und Untergeschossen die baulichen Nutzungmöglichkeiten im allgemeinen erweitert hat, lässt die bestehenden Bau­beschränkungen des Gestaltungsplans jedenfalls nicht als unzweckmässig erscheinen.

5. ...