Rischi e opportunità legati ai bitcoin e alle cyber-valute

Testo depositato

Il Consiglio federale è invitato a rispondere alle seguenti domande riguardanti i coin e i token ("token" intesi come diritti che possono essere creati e trasferiti unicamente tramite un'iscrizione in una blockchain, ossia in un registro distribuito "distributed ledger"):

1. La Confederazione intende creare basi regolamentari specifiche, ovvero un quadro giuridico specifico per i coin e i token o ritiene che le basi giuridiche esistenti siano sufficienti?

2. Secondo il diritto svizzero, in linea di principio i diritti incorporati in un titolo non cartolarizzato possono essere trasferiti soltanto tramite una dichiarazione di cessione scritta. Questa regola si applica in particolare anche ai cosiddetti diritti valore, a meno che questi non siano stati registrati in un depositario centrale e concepiti come titoli contabili.

I coin e i token, per contro, vengono trasferiti unicamente tramite l'iscrizione in una banca dati decentralizzata (registro distribuito, ossia blockchain) e secondo l'opinione comune non sono considerati titoli contabili. La Confederazione intende creare le basi giuridiche che permettono il trasferimento giuridicamente valido di coin e token, e in generale di diritti e di altri valori patrimoniali tramite l'iscrizione in una blockchain, in una forma diversa dal trasferimento informale praticato attualmente?

3. In che modo la Confederazione prevede di disciplinare a livello di legge, se intende farlo, la distinzione fondamentale tra l'applicazione quale sistema monetario non statale (dunque fintantoché non esiste alcun diritto a un valore sottostante, ad es. i bitcoin) e l'applicazione con un diritto a un valore sottostante (debt o equity token, i "colored coin" o "monete colorate")?

4. Numerose banche, sistemi di negoziazione e altri intermediari finanziari offrono ai loro clienti la possibilità di acquistare coin e token (in particolare bitcoin) e di "custodirli" nei loro depositi o di conservarli su strutture server di terzi ove le cosiddette chiavi private ("private keys") sono note non al cliente, ma unicamente al fornitore di servizi finanziari che ha quindi la facoltà di disporne.

Quando la Banca o la sede di negoziazione acquista questi coin o token per conto dei clienti, la questione che ci si pone è sapere in che modo trattare questi valori patrimoniali e le chiavi private in caso di fallimento di una banca, di un sistema di negoziazione o di un intermediario finanziario. Sarebbe particolarmente interessante sapere se il Consiglio federale ritiene che al cliente vada accordato un diritto di separazione sulle chiavi private, solitamente detenute a titolo fiduciario, e in caso di risposta negativa, se è previsto di ancorare un diritto di questo tipo (analogo al diritto di separazione applicabile ai valori mobiliari) nella legislazione svizzera?

Motivazione

Le cyber-valute e i bitcoin sono sulla bocca di tutti. Finora si è parlato soprattutto delle opportunità offerte da queste nuove tecnologie, ma non si è discusso o si è discusso poco dei relativi rischi sistemici e individuali e dell'eventualità di considerare questi nuovi sviluppi nel nostro sistema giuridico attuale. In una comunicazione di fine settembre 2017, l'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari ha affermato che, a seconda della configurazione dei coin o dei token, le coin o token offering possono essere assoggettate alla legislazione in materia di mercati finanziari vigente, ma questo dipende però dalla configurazione nel singolo caso. La presente interpellanza intende chiarire le altre questioni giuridiche e gli altri rischi relativi alle cyber-valute.

Parere del Consiglio federale

Gli sviluppi nell'ambito della tecnologia blockchain rappresentano un aspetto importante della digitalizzazione, in particolare nel settore finanziario. In tempi recenti le criptovalute come i bitcoin e i nuovi metodi di finanziamento (le "initial coin offering", ICO) hanno attirato l'attenzione del pubblico.

1./3. Le ICO costituiscono una nuova forma di raccolta pubblica di capitale tramite la tecnologia blockchain. Da un lato, le innovazioni finanziarie sono indispensabili per garantire la competitività della piazza finanziaria svizzera. Un'allocazione più efficiente del capitale grazie alla disgregazione della catena del valore può infatti avere effetti positivi sulla crescita economica. D'altro lato, i rischi (ad es. quelli reputazionali dovuti ad opportunisti disonesti) devono essere limitati e si devono evitare regolamentazioni che favoriscano ingiustamente questi metodi di finanziamento rispetto a quelli tradizionali.

La configurazione concreta dei coin e dei token si differenzia notevolmente nel singolo caso sotto il profilo funzionale ed economico. Esistono ad esempio coin e token associati a un valore reale (ad es. a un metallo prezioso) o che devono consentire di acquisire una prestazione di servizio oppure altri che possono avere le caratteristiche di una valuta. A seconda della configurazione delle ICO, queste possono presentare legami diversi con la legislazione in materia di vigilanza (ad es. riciclaggio di denaro e finanziamento del terrorismo, diritto bancario, commercio di valori mobiliari, diritto in materia di investimenti collettivi). Attualmente non sono disponibili né standard internazionali né prescrizioni specifiche alle ICO per la Svizzera. In alcuni casi la FINMA è già intervenuta attivamente contro le pseudo-criptovalute mediante provvedimenti di "enforcement" e ha pubblicato una comunicazione sulla vigilanza in materia di ICO, mentre al momento sta conducendo ulteriori accertamenti. Il Dipartimento federale delle finanze (DFF) analizza gli attuali sviluppi in Svizzera. In linea di principio il Consiglio federale ritiene che le disposizioni regolatorie garantiscano la certezza del diritto e che in questo contesto dovrebbero fornire direttive chiare per configurare individualmente le ICO in maniera legale e tenendo conto dei rischi.

2./4. Il Consiglio federale condivide il parere secondo cui i bitcoin e le altre cyber-valute pongano svariate questioni giuridiche, che talvolta esulano dal diritto in materia di mercati finanziari. Riguardano, in particolare, anche taluni aspetti del diritto privato in generale e del diritto pubblico. Inoltre, poiché le transazioni eseguite con la tecnologia blockchain sono generalmente transfrontaliere, occorre considerare anche le conseguenze a livello di diritto privato internazionale. Le questioni evidenziate nell'interpellanza relative al trattamento giuridico (di diritto privato) del trasferimento di coin e token e al trattamento secondo la legislazione sul fallimento delle chiavi private che consentono di accedere ai coin e ai token, rappresentano soltanto due esempi di interrogativi fondamentali sorti in relazione alle criptovalute. Tali interrogativi dimostrano che, oltre a offrire varie opportunità, l'utilizzo della tecnologia blockchain o delle criptovalute comporta anche diversi rischi. Alla luce di ciò, in aggiunta ai lavori già avviati, il Consiglio federale intende esaminare attentamente le questioni sollevate (e altre questioni) in relazione al diritto in materia di mercati finanziari, ma senza limitarsi ad esso. Tali questioni saranno inoltre trattate nell'ambito del gruppo di lavoro menzionato dall'Esecutivo nel suo parere riguardo alla mozione Béglé (17.3818) e diretto dal DFF. Il gruppo di lavoro coinvolgerà anche i rappresentanti del settore.

Risposta del Consiglio federale.