Crisi dei diritti umani nel Turkestan orientale (Xinjiang cinese). Reazione della Svizzera

Testo depositato

Secondo una perizia pubblicata di recente da Thomas Cottier, professore di diritto commerciale e specialista dell'OMC, la Svizzera non avrebbe sfruttato appieno lo spazio di manovra di cui disponeva quando ha concluso l'accordo di libero scambio con la Repubblica popolare cinese, visto che quest'ultimo non contempla alcuna disposizione vincolante in materia di tutela dei diritti umani. Pertanto, le questioni attinenti a questo settore non possono essere definite in termini obbligatori. Anche l'accordo con la Cina sulla cooperazione in materia di lavoro e occupazione, entrato in vigore con l'accordo di libero scambio, non offre strumenti utilizzabili, nemmeno nel caso di ricorso sistematico al lavoro forzato.

In considerazione della situazione drammatica concernente i diritti umani nel Turkestan orientale (Xinjiang cinese) - che ormai assume i tratti di un genocidio - come pure dei recenti sviluppi a Hong Kong e nel Tibet, invito il Consiglio federale a rispondere alle domande seguenti:

1. Di quali strumenti può avvalersi il Consiglio federale nel quadro dell'accordo di libero scambio con la Cina per garantire che nessun prodotto ottenuto mediante lavoro forzato e a prezzi di gravi violazioni dei diritti umani venga importato in Svizzera, magari beneficiando di agevolazioni doganali?

2. Il Consiglio federale è disposto a precisare l'accordo di libero scambio con la Cina, rinegoziandolo e includendovi una clausola vincolante relativa ai diritti umani?

3. La legge sugli embarghi, la legge sul controllo dei beni a duplice impiego, la legge federale sul materiale bellico, la ratifica dello Statuto di Roma e la legge sui valori patrimoniali di provenienza illecita permettono alla Svizzera di adottare sanzioni giuridiche, economiche e politiche nei confronti degli Stati che violano sistematicamente e in modo grave i diritti umani. Come valuta il Consiglio federale l'utilizzo di questi strumenti in relazione alla Cina e alla crisi dei diritti umani nel Turkestan orientale? In quali circostanze e secondo quali criteri sarebbe disposto a utilizzarli nei confronti della Cina?

4. L'Unione europea ha appena adottato un regime globale di sanzioni in materia di diritti umani (EU-Global Human Rights Sanctions Regime) che, per la prima volta, le consente di prendere misure mirate nei confronti di persone, entità e organismi responsabili di gravi violazioni e abusi dei diritti umani in tutto il mondo, o coinvolti in tali atti o dei loro associati. Ciò indipendentemente dal luogo in cui avvengono. Qual è la posizione del Consiglio federale rispetto a questo nuovo regime europeo? In quali circostanze sarebbe disposto a valutare l'introduzione di un quadro giuridico simile per la Svizzera?

Parere del Consiglio federale

1. L'impegno internazionale del Consiglio federale nella lotta al lavoro forzato è considerevole. Tuttavia il Consiglio federale non può garantire che i prodotti ottenuti mediante lavoro forzato non giungano in Svizzera, sia tramite importazioni disciplinate da accordi di libero scambio (ALS) - come quello concluso con la Cina - sia nel quadro di scambi non preferenziali. L'Amministrazione federale non ha la possibilità di verificare le condizioni di produzione all'estero, né di controllare le filiere del settore privato per assicurare la tracciabilità di ogni prodotto importato (e di ogni sua componente). La perizia del prof. Cottier evidenzia le difficoltà giuridiche e pratiche legate a un'eventuale applicazione di misure restrittive all'importazione in virtù delle clausole di eccezione dell'OMC e degli ALS. Sono soprattutto la lunghezza e la complessità delle catene del valore aggiunto che rendono molto difficile identificare i prodotti in questione e impedirne lo smercio.

Per prevenire i rischi legati all'importazione di prodotti ottenuti mediante lavoro forzato è fondamentale il senso di responsabilità degli importatori. Il Consiglio federale si aspetta che le società insediate o attive nel nostro Paese rispettino - per quanto attiene all'insieme delle attività che svolgono in Svizzera e all'estero - le norme e le direttive riconosciute a livello internazionale in materia di condotta responsabile delle imprese. Allo scopo di sostenere le imprese in questo compito, dal 2018 l'Amministrazione federale, in collaborazione con le camere di commercio e le associazioni economiche, organizza workshop sull'attuazione delle procedure di diligenza in materia di diritti umani. Nel settembre 2020, la SECO e il DFAE hanno organizzato un convegno con diversi rappresentanti dei settori del tessile e dell'abbigliamento, per sensibilizzare sui rischi inerenti al lavoro forzato nella regione dello Xinjiang e alle aspettative dell'Amministrazione federale in merito a diligenza e condotta responsabile delle imprese.

Nel quadro dell'attuazione del controprogetto indiretto all'iniziativa per imprese responsabili sarà introdotto l'obbligo a carico delle grandi imprese di riferire pubblicamente sui rischi principali legati a questioni non finanziarie, incluse quelle in ambito sociale, lavorativo e dei diritti umani, nonché sulle misure adottate e sulla loro efficacia.

2. In sostanza l'ALS con la Cina e l'accordo parallelo sulla cooperazione in materia di lavoro e occupazione integrano già gli elementi che permettono di dialogare con la Cina su queste problematiche. Peraltro, come evidenziato dallo stesso prof. Cottier, una rinegoziazione dell'Accordo riguardo a questi temi sarebbe irrealistica. Inoltre inserire nell'ALS clausole aggiuntive - più severe - in materia di diritti umani non consentirebbe di soddisfare le esigenze di cui alla domanda 1, per le ragioni esposte sopra. Il Consiglio federale continuerà ad avvalersi di tutti i canali bilaterali e multilaterali a sua disposizione per affrontare questi temi con le autorità cinesi.

3. La legge sugli embarghi (LEmb, RS 946.231) permette al Consiglio federale di emanare provvedimenti coercitivi per applicare sanzioni decretate dall'ONU, dall'OSCE o dai principali partner commerciali della Svizzera (soprattutto l'UE). Visto che nessun provvedimento del genere è stato adottato in relazione alla situazione nello Xinjiang cinese, la LEmb risulta inapplicabile. Anche la legge sul controllo dei beni a duplice impiego (LBDI, RS 946.202) fa riferimento ad accordi internazionali e non prevede misure unilaterali.

Invece le domande di esportazione di materiale bellico verso la Cina vengono normalmente respinte, principalmente a causa della situazione relativa ai diritti umani. La legge sui valori patrimoniali di provenienza illecita (LVP, RS 196.1) non è applicabile nel caso dello Xinjiang: serve infatti a bloccare, confiscare o restituire valori patrimoniali acquisiti illegalmente, e non a sanzionare violazioni dei diritti umani. Anche lo Statuto di Roma e la sua ratifica non consentono di adottare misure nei confronti della Cina. La Corte penale internazionale (CPI) persegue reati individuali, non quelli commessi da Stati. Peraltro la Cina non è tra gli Stati Parte.

4. Il Consiglio federale è a conoscenza del regolamento adottato dall'UE il 7 dicembre 2020, che prevede la possibilità di adottare sanzioni nei confronti di persone, entità e organismi per lottare a livello mondiale contro le gravi violazioni e gli abusi dei diritti umani. A tutt'oggi nessuna sanzione è stata pronunciata in virtù di questo regolamento. Questo tipo di regime "orizzontale" o "tematico" permette di sanzionare in modo mirato e sul piano internazionale gli autori di gravi violazioni dei diritti umani, senza dovere decidere precedentemente un regime di sanzioni specifico nei confronti di un Paese; comunque già in precedenza l'UE ha spesso ritenuto che la violazione dei diritti umani fosse un criterio importante ai fini dell'applicazione di sanzioni (ad es. nei confronti di Siria, Myanmar, Venezuela o Bielorussia).

Dal punto di vista giuridico o politico la Svizzera non è tenuta ad applicare le sanzioni decise dall'UE: tuttavia, in passato, nella maggior parte dei casi il Consiglio federale ha pronunciato sanzioni simili - se non identiche - valutando caso per caso, sulla base di diversi criteri giuridici o di considerazioni legate alla politica estera o alla politica economica estera. Nel caso di queste sanzioni orizzontali dell'UE, applicate in conseguenza di gravi violazioni dei diritti umani, l'analisi non è ancora conclusa e il Consiglio federale non ha ancora deciso.

Risposta del Consiglio federale.