Teilrevision des Mietrechtes im Obligationenrecht und Volksinitiative "Ja zu fairen Mieten"

Zusammenfassung

Botschaft vom 15. September 1999 zur Teilrevision des Mietrechts im Obligationenrecht und zur Volksinitiative "Ja zu fairen Mieten"

Ausgangslage

Das heutige Mietrecht ist am 1. Juli 1990 in Kraft getreten. Seither sind sowohl von Mieter- als auch von Vermieterseite immer wieder Rufe nach erneuten Änderungen laut geworden.

Am 14. März 1997 hat der Schweizerische Mieter- und Mieterinnenverband die Volksinitiative "Ja zu fairen Mieten" eingereicht. Die Volksinitiative, in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfes, beinhaltet folgende Punkte:

a. Umschreibung der Missbräuchlichkeit von Anfangsmietzinsen;b. Festlegung von Mietzinsanpassungen auf Grund der Elemente der Kostenmiete, unter Ausschluss der so genannten absoluten Anpassungsgründe (Orts- und Quartierüblichkeit, Verbesserung der Rendite). Für Mietzinsanpassungen auf Grund von Hypothekarzinsänderungen ist ein über fünf Jahre berechneter Durchschnittssatz massgebend ("geglätteter Hypothekarzinssatz");c. Begrenzung und Staffelung von Mietzinserhöhungen im Zusammenhang mit einer Handänderung der Liegenschaft; d. Gesetzgebungsdelegation an die Kantone, nur verbrauchsabhängige Nebenkosten zuzulassen;e. Generelle Formularpflicht, auch für Anfangsmietzinse und andere Forderungen des Vermieters;f. Sonderbestimmungen für gemeinnützige Wohnbauträger und für allgemeinverbindlicherklärte Rahmenmietverträge;g. Beweispflicht für gerechtfertigte Gründe einer Kündigung beim Vermieter und Umschreibung der Tatbestände von ungerechtfertigten Kündigungen.

Der Bundesrat lehnt die Volksinitiative ab, weil sie die Kostenmiete als alleinige Mietzinsanpassungsmethode zementiert und dadurch dem Mietwohnungsmarkt die nötige Flexibilität entzieht. Er anerkennt aber die Berechtigung einzelner Anliegen des Volksbegehrens und zwar namentlich im Zusammenhang mit den problematischen Wirkungen der geltenden Koppelung von Hypothekar- und Mietzins. Mit dem Vorschlag der Festlegung eines geglätteten Hypothekarzinssatzes würde jedoch das Problem nicht gelöst, sondern nur verlagert. Nach Meinung des Bundesrates sollte daher das "Koppelungsproblem" grundsätzlicher angegangen werden. Zugleich möchte er einige allseits unbestrittene Mängel der heutigen Ordnung lindern.

Aus all diesen Gründen hat der Bundesrat beschlossen, der Volksinitiative "Ja zu fairen Mieten" einen indirekten Gegenvorschlag mit den folgenden wichtigsten Neuerungen gegenüberzustellen:

Die Mietzinse sollen inskünftig in erster Linie gemäss der Entwicklung des Landesindexes der Konsumentenpreise angepasst werden, im Umfange von höchstens 80 Prozent der eingetretenen Änderung. - Für die Ermittlung der allfälligen Missbräuchlichkeit eines Mietzinses wird nicht mehr auf den übersetzten Ertrag, sondern auf das Vergleichsmieteprinzip abgestellt. - Bei luxuriösen Wohnungen und Einfamilienhäusern wird bezüglich der Grösse der Wohnung auf die Nettowohnfläche und nicht mehr auf die Anzahl Zimmer abgestellt. - Mietzinserhöhungen nach wertvermehrenden Investitionen und Handänderungen müssen zeitlich gestaffelt werden, soweit sie 20 Prozent des bisherigen Mietzinses übersteigen.- Mietzinse von Wohnungen, welche mit Hilfe der öffentlichen Hand bereitgestellt werden, sollen ebenfalls auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft werden können. - Die Schlichtungsbehörden sollen alle Streitigkeiten bis zu einem Streitwert von 5000 Franken entscheiden können.- Die Parteien werden von richterlichen Gebühren und Auslagen befreit, und zwar generell bei Fällen des Kündigungsschutzes sowie bei Streitigkeiten bis zu einem Streitwert von 20 000 Franken.

Keine Änderungen sind beim Kündigungsschutz vorgesehen. Dieser Bereich war in der Vergangenheit weniger umstritten als die Mietzinsanpassungsregeln. Die Gesetzesänderung ist daher primär auf die Mietzinsgestaltung ausgerichtet.

Verhandlungen

In der Eintretensdebatte des Nationalrates waren sich die verschiedenen Redner und Rednerinnen einig, dass eine Revision des Gesetzes nötig sei. Während die Sozialdemokraten und Grünen die Initiative im Namen des Mieterschutzes unterstützten, plädierten die Bürgerlichen für einen Gegenentwurf und damit für mehr Flexibilität im Mietwohnungsmarkt. Schliesslich wurde der Bundesbeschluss, welcher Volk und Ständen die Ablehnung der Initiative empfiehlt, mit 112 zu 66 Stimmen angenommen. Mit 113 zu 66 Stimmen trat der Nationalrat auf den - von der Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) zu Ungunsten der Mieter umgestalteten - indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates ein.

Die in der Detailberatung meistumstrittene Frage war, wann Mietzinse als missbräuchlich zu betrachten seien. Gemäss einer bürgerlichen Kommissionsminderheit sind sie es dann, wenn sie die orts- und quartierüblichen Mietzinse um 20 Prozent überschreiten. Der Rat entschied sich mit 107 zu 70 Stimmen für die vom Bundesrat und der Kommissionsmehrheit vorgeschlagene Toleranzgrenze von 15 Prozent. Die Mietzinse für Luxuswohnungen sollen, wie vom Bundesrat vorgeschlagen, bei der Anpassung der Vergleichsmieten nicht berücksichtigt werden. Entgegen dem Bundesrat, der möglichst realitätsnahe statistische Werte anstrebte, sowie einer starken linksgrünen Kommissionsminderheit entschied sich der Rat aber mit 93 zu 78 Stimmen, auch die von Genossenschaften und Gemeinwesen vermieteten Wohnungen davon auszunehmen.

Ein weiterer Stein des Anstosses bildete die Frage, inwieweit die Teuerung auf die Mietzinse überwälzt werden dürfe. Die Mehrheit der Kommission wollte die Mietzinse zu 100 Prozent, die Minderheit lediglich zu 60 Prozent an die Teuerung angepasst haben. Schliesslich entschied sich der Rat mit 90 zu 74 Stimmen für den von Hugo Fasel (G, FR) vorgeschlagenen Kompromiss, dem Antrag des Bundesrates zuzustimmen und somit die Teuerung zu 80 Prozent auf die Mietzinse überwälzen zu können. Der Nationalrat lehnte es - gegen den Willen der Kommissionsmehrheit, aber im Sinne des Bundesrates - ab, den Vermietern neben der Teuerungsüberwälzung alle vier Jahre eine Anpassung an die ortsüblichen Mietzinse zu ermöglichen.

Weiter lehnte der Rat die Unentgeltlichkeit der Verfahren bei Streitwerten unter 20'000 Franken ab (99 zu 55 Stimmen). Der von einer Kommissionsminderheit unterstützte Bundesrat hatte diese Neuerung in Anlehnung an das Arbeitsrecht vorgeschlagen. Die bürgerliche Mehrheit befürchtete einen allzu grossen Ansturm auf die Gerichte und befand diese Regelung als unnötig.

Der Ständerat war wie die Kommissionsmehrheit der Ansicht, dass es der Initiative mit ihren kostendeckenden Elementen an Flexibilität mangle und dass der darin vorgesehene Kündigungsschutz die Vermieter zu sehr einschränke. Er stimmte deshalb mit 32 zu 5 Stimmen dem Bundesbeschluss über die Ablehnung der Initiative zu.

In der Detailberatung des Gegenvorschlages beschloss der Ständerat gemäss dem Antrag der Kommissionsmehrheit und entgegen dem Nationalrat, dass Vergleichsmieten zur Überprüfung der Missbräuchlichkeit des Mietzinses herangezogen werden können. Diese Überprüfung kann vom Mieter alle fünf Jahre verlangt werden. Punkto Anpassung der Mietzinse wich der Ständerat klar vom Nationalrat ab, indem er dem Minderheitsantrag Dettling (R, SZ) zustimmte, dies trotz der Einwände des Bundesrates, der diese Regelung für ungerecht gegenüber den Mietern und für sozial schädlich hielt. Demnach sollen die Vermieter die Mietzinse nicht nur alljährlich an die Teuerung, sondern auch alle fünf Jahre an den Durchschnitt der quartierüblichen Mietzinse anpassen können, wobei letztere Erhöhung höchstens 15 Prozent betragen darf. Der Ständerat führte zudem die vom Nationalrat gestrichene Bestimmung wieder ein, wonach der Bundesrat den Überwälzungssatz herabsetzen kann, wenn die Jahresteuerung während mehr als zwei aufeinander folgenden Jahren 5 Prozent überschritten hat.

In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 22 zu 12 Stimmen angenommen.

Nach diesem - von Jean-Paul Glasson (R, FR) als "unausgewogen und für die Mieter inakzeptabel" bezeichneten - Beschluss des Ständerates nahm die Rechtskommission des Nationalrates die Diskussion um die Revision des Mietrechts erneut auf. Die Mehrheit der Kommission sprach sich für den Kompromiss der Westschweizer Mieter- und Vermieterverbände, den so genannten "Accord romand", aus. Dieses Modell sieht vor, dass die Mieten vom Hypothekarzins abgekoppelt werden und die Teuerung nur zu 80 Prozent auf die Mieten überwälzt werden kann. Zudem kann der Vermieter bei einem Hypothekarzinsanstieg den Mietzins erhöhen, falls die Nettorendite seiner Investitionen zurückgeht. Im Gegenzug kann der Mieter eine Senkung verlangen, falls die Rendite zu hoch ist. Eine Minderheit der Kommission, der die meisten Deutschschweizer Bürgerlichen angehörten, unterstützte die Anträge von Jean-Michel Cina (C, VS). Diesem Modell zu Folge soll die Anfangsmiete auf Grund eines Vergleichs mit den quartierüblichen Mietzinsen festgelegt werden; danach soll der Vermieter die Jahresteuerung vollumfänglich auf den Mietzins überwälzen und die Mietzinsen bei wertvermehrenden Investitionen erhöhen können. Eine weitere Minderheit um Rolf Hegetschweiler (R, ZH) trat für ein noch vermieterfreundlicheres Modell ein.

Die bürgerliche Mehrheit des Nationalrates lehnte das Westschweizer Modell ab. Unterstützt von Bundesrat Pascal Couchepin, der diesen Kompromiss als "vom rechtlichen Standpunkt aus gesehen katastrophale Barockpyramide" bezeichnete, sprachen sich die Bürgerlichen für ein System aus, das sich an dasjenige des Ständerates anlehnt. Die Volkskammer entschied sich für das Modell Cina und sprach somit den Vermietern das Recht ab, den Mietzins alle fünf Jahre unter Berufung auf die orts- und quartierüblichen Preise anzuheben. Hingegen sollen die auf Grund eines Vergleichs mit dem ortsüblichen Standard festgelegten Anfangsmieten nur als missbräuchlich gelten, wenn diese die durchschnittlichen Mieten um mehr als 15 Prozent übersteigen. Abgelehnt wurden verschiedene vermieterfreundlichere Anträge des Präsidenten des Zürcher Hauseigentümerverbandes, Rolf Hegetschweiler (R, ZH), sowie verschiedene mieterfreundliche Anträge aus dem rot-grünen Lager.

Der Ständerat hielt an verschiedenen Differenzen zum Nationalrat fest. Mit 24 zu 9 Stimmen folgte der Rat dem Antrag seiner Kommission, wonach der Vermieter bei einer Handänderung den Mietzins pro Jahr um höchstens 20 Prozent heraufsetzen kann. Hingegen lehnte er den Antrag von Jean Studer (S, NE) ab, die gleiche Begrenzung auch bei einem Mieterwechsel anzuwenden. Knapp angenommen (17:15) wurde der Antrag von Rolf Schweiger (R, ZG), Betriebe mit einem Jahresumsatz von über 2,5 Millionen Franken und mit mehr als 20 Angestellten vom Schutz vor missbräuchlichen Mietzinsen auszunehmen.

Der Nationalrat lehnte es ab, in der Frage der Mietzinserhöhungen bei Handänderungen dem Ständerat zu folgen. Ebenso wenig wollte er gewisse Geschäftslokale vom Schutz vor missbräuchlichen Mietzinsen ausschliessen. Zudem hielt er an den Massnahmen zur Verhinderung von Missbräuchen beim Systemwechsel fest. So muss ein Eigentümer, der die Mietzinse heraufsetzen will, vorerst nachweisen, dass er auch die vorgängigen Hypothekarzinssenkungen überwälzt hat. In Bezug auf die Einsicht in Vergleichsmieten hingegen folgte der Nationalrat dem Beschluss des Ständerates: Mit 96 zu 60 Stimmen sprach er, entgegen der rot-grünen Opposition, den Mietern das Recht ab, die vom Bund erstellte Statistik über Vergleichsmieten persönlich einzusehen.

Der Ständerat hielt an seiner früheren Position fest, wenn auch verschiedentlich gegen den Willen von Bundesrat Pascal Couchepin. Eine Einigungskonferenz wurde somit unumgänglich. An dieser wurde namentlich beantragt, gewisse Betriebe vom Schutz vor missbräuchlichen Mietzinsen auszunehmen. Ferner wurde die Möglichkeit, den Mietzins bei Handänderungen anzuheben, beibehalten. Die Erhöhung darf jedoch höchstens 10 Prozent des bisherigen Mietzinses betragen.

Beide Räte haben die Anträge der Einigungskonferenz angenommen.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 9. Mai 2003 mit 67,3 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt.

Nachdem der Schweizerische Mieter- und Mieterinnenverband erfolgreich das Referendum ergriffen hatte, verwarf das Volk die Teilrevision des Mietrechts.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 8. Februar 2004 mit 64,1 Prozent Nein-Stimmen und allen Ständen abgelehnt.