TA - AC.2006.0158 - 2007-03-07 - RAPP/Municipalité de Founex, JURANVILLE

1.

Le Tribunal administratif examine d'office et avec un libre pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (arrêts TA AC.1994.0062 du 9 janvier 1996, AC.1993.0092 du 28 octobre 1993 et AC.1992.0345 du 30 septembre 1993).

2.

a) Selon l'art. 37 al. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette règle correspond à celle de l'art. 103 litt. a de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (aOJ), ainsi qu'à l'art. 89 al. 1 litt. c de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005, entrée en vigueur le 1er janvier 2007 (LTF) et elle peut donc être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces dispositions (voir par exemple arrêts TA AC.2003.0227 du 29 décembre 2003, AC.2000.0174 du 1er mai 2003 et AC.1998.0031 du 18 mai 1998). L'art. 37 al. 1 LJPA, comme l'art. 103 litt. a aOJ, n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés ; un simple intérêt de fait suffit. Mais lorsque la décision favorise un tiers, il faut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés et qu'il se trouve avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 ss, 116 Ib 450) ; l'admission du recours doit lui procurer un avantage concret, de nature économique ou matérielle (ATF 121 II 43). La qualité pour recourir est ainsi reconnue au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d ; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b, 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c), les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b), ou encore, qui subirait la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (cf. arrêts TA AC.2003.0196 du 14 avril 2004 et AC.2003.0227 du 29 décembre 2003).

On ne saurait toutefois admettre d’emblée que tout voisin peut recourir contre l’autorisation d’ériger une construction indépendamment de la question de savoir si elle lui cause un préjudice (AC.1999.0024 du 27 avril 1999 qui cite l’arrêt AC.1998.0031 du 18 mai 1998, dans lequel a été déclaré irrecevable le recours d’un voisin qui invoquait les règles communales sur l’aménagement des combles tout en admettant que l’aménagement litigieux en l’espèce ne le dérangeait pas). Dans cet arrêt, le Tribunal administratif a rappelé que la qualité pour recourir devait être examinée exclusivement en regard des moyens soulevés, car ces moyens délimitaient le cercle des atteintes dont le recourant pouvait se voir reconnaître un intérêt digne de protection à tenter de se prémunir. En effet, même si les inconvénients liés à un projet constituent en général l’objet même de la discussion sur la délivrance de l’autorisation requise, on ne peut pas échapper à la nécessité de procéder à une appréciation sommaire de ces inconvénients au stade de la décision sur la qualité pour recourir (dans ce sens ATF 121 II 180 consid. 3a). Il faut tenir compte de l’importance relative de l’inconvénient invoqué par le justiciable et délimiter le cercle des personnes habilitées à recourir de manière à ne pas ouvrir la voie à l’action populaire (ATF 121 II 179 consid. 2c et d, qui rappelle à cet égard le sort différent réservé respectivement au recours des voisins d’une fabrique utilisant la biotechnologie génétique, en raison du risque d’accident, et au recours de voisins d’une ligne de chemin de fer invoquant le risque engendré par la construction pour l’approvisionnement en eau potable, jugé insuffisant pour fonder leur qualité pour recourir). On précisera encore que, pour la reconnaissance de la qualité pour recourir, la jurisprudence se montre plus sévère pour les immissions immatérielles comme la vue ou le bien-être que pour les immissions matérielles telles que le bruit ou la pollution de l'air (arrêt TA AC.2004.0107 du 17 novembre 2004 consid. 2 ; ATF du 28 mars 1995, ZBl 1995 530 cité par Zen-Ruffinen, La qualité pour recourir des tiers dans la gestion de l'espace, in : Les tiers dans la procédure administrative, Zurich 2004, p. 184).

b) En l’espèce, la qualité pour recourir des recourants doit s’apprécier en comparant le projet autorisé par la municipalité en date du 16 septembre 2005 et le projet résultant de l’erreur d’implantation. C’est uniquement dans la mesure où le projet modifié cause aux intéressés un préjudice plus important que le projet initialement autorisé que la qualité pour recourir peut être admise. Une autre solution reviendrait à permettre indûment aux recourants de faire valoir dans la présente procédure des griefs qui auraient dû être invoqués dans le cadre d’un recours - qu'ils n'ont, on le rappelle, pas déposé - contre le permis initial.

Les époux Rapp soutiennent que, suite à l’erreur d’implantation, la villa des constructeurs est plus en avant par rapport au terrain naturel. Elle serait plus proéminente et entraînerait ainsi une perte de dégagement et une perte de valeur de leur parcelle. Pour l’autorité intimée en revanche, la modification d’implantation n’entraîne aucun préjudice pour les recourants. De même, selon les constructeurs, la vue depuis la maison de ces derniers ne serait pas altérée, l’altitude au faîte restant identique. Lors de la vision locale, les parties ont admis que la nouvelle implantation de la construction n’entraînait pas de modification de l’altitude au faîte (contrairement à la hauteur de la construction qui se trouve modifiée vu qu’elle résulte d’un calcul se basant notamment sur le point médian de la façade aval, conformément à l'art. 45 RAC, point médian qui se trouve décalé vers le bas dans la construction modifiée). Pour sa part, le Tribunal a constaté que si le projet selon la nouvelle implantation occasionnait certes une gêne légèrement plus marquée pour la vue dont profitaient les recourants depuis leur cuisine et leur véranda, il ouvrait toutefois le champ de vision depuis le jardin du côté est, puisqu'il se situait ainsi directement dans l’axe d’une surface boisée, qui interdisait de toute façon la vue sur le lac. On peut dès lors sérieusement douter du fait que le déplacement de la maison des constructeurs produise véritablement un préjudice pour les recourants. Il n’est cependant pas nécessaire de trancher définitivement la question de la recevabilité, le recours devant de toute manière être rejeté sur le fond pour les motifs qui vont suivre.

3.

Les époux Rapp ont formulé une demande d’expertise afin de déterminer quelles étaient les conséquences de la modification de l’implantation de la villa des constructeurs par rapport au projet initial, en particulier au niveau de la hauteur.

L’autorité peut mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 130 II 429 consid. 2.1 et les arrêts cités, 122 V 162 consid. 1d, 119 Ib 505 consid. 5b/bb). En l’occurrence, de l’avis du Tribunal administratif, une expertise n’était pas nécessaire, les faits déterminants ayant été abondamment discutés dans le cadre de l'échange des écritures et ayant encore pu être éclaircis lors de la vision locale. La mise en œuvre d’une expertise n’aurait pas apporté davantage de paramètres pour apprécier la situation des recourants.

4.

Les recourants requièrent l’annulation de la décision municipale en raison du caractère incomplet du dossier déposé auprès de la municipalité, lequel ne permettrait pas de se rendre compte de l’ampleur de la modification.

Selon la jurisprudence du tribunal de céans, des irrégularités dans la procédure de mise à l'enquête ne sont susceptibles d'affecter la validité d'un permis de construire que si elles ont été de nature à gêner les tiers dans l'exercice de leurs droits ou qu'elles n'ont pas permis de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des constructions (v. arrêts TA AC.1999.0199 du 26 mai 2000, AC.1996.0220 du 19 août 1998, AC.1995.0120 du 18 décembre 1997). En l'espèce, les documents auxquels ont eu accès les recourants leur ont indiscutablement permis de se faire une idée suffisamment précise des conséquences de la modification d’implantation de la construction voisine. Preuve en est le caractère complet des motifs invoqués dans leurs écritures. Ainsi, le grief relatif au caractère incomplet du dossier doit être écarté.

5.

Les recourants font encore valoir que la nouvelle implantation de la construction sur le terrain, suite à son déplacement de 2 mètres (1.95 selon les chiffres avancés par l’architecte des constructeurs lors de la vision locale) en direction du sud-est, aurait dû faire l'objet d'une enquête complémentaire.

a) L'art. 109 al. 1 LATC prescrit que les demandes de permis de construire doivent être mises à l'enquête publique pendant vingt jours par la municipalité. L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales ; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (v. arrêt TA AC.1995.0206 du 13 février 1996).

Lorsqu'une modification est apportée ultérieurement à un projet déjà mis à l'enquête publique, il convient d'examiner si une nouvelle enquête se justifie. Les principes de la proportionnalité, respectivement de l'économie de la procédure, impliquent de renoncer à toute enquête pour les modifications de "minime importance" (art. 111 LATC), de prévoir une enquête complémentaire pour celles qui portent sur des "éléments de peu d'importance" (art. 72 b al. 2 RATC) et de réserver la voie de l'enquête ordinaire pour les changements plus importants (voir RDAF 1995 p. 289).

De jurisprudence constante, l'enquête publique n'est pas une fin en soi. Les défauts dont elle peut être affectée ne peuvent donc être invoqués à l'encontre d'une décision que s'ils ont pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice (voir arrêts TA AC.2005.233 du 31 mars 2006, AC.2004.0253 du 2 mai 2005 [résumé in RDAF I 2006 p. 232 s.], AC.2001.0224 du 6 août 2003 et AC.1999.0064 du 27 mars 2000 et les références citées).

b) Dans le cas présent, la municipalité a suivi à l'évidence une procédure particulière, qui serait, selon ses propres déclarations, fréquente dans certaines communes de La Côte : elle a considéré que le projet pouvait être dispensé d'enquête publique, mais qu'il s'agissait d'un élément malgré tout important, ce qui l’a amenée à procéder par la voie d'une consultation publique de onze jours. Elle a également informé tous les propriétaires voisins des constructeurs par courrier séparé (cf. correspondance du 21 avril 2006). De cette manière, les recourants, en tant que voisins directs, ont été mis au courant par la municipalité elle-même de l’erreur d’implantation. Ils en ont eu rapidement connaissance, ont pu consulter le dossier y relatif et ont eu l’occasion de se rendre suffisamment compte des modifications entraînées. Ils ont d’ailleurs fait valoir leurs griefs à l’encontre du projet par le biais d’une opposition. Dès lors, même s’il faut admettre que la procédure suivie par la municipalité n’a pas d’assise légale, elle n’a pas eu pour conséquence de porter un quelconque préjudice aux recourants dans l’exercice de leurs droits. Peu importe dans ces circonstances de savoir si le déplacement de la construction en cause constitue une modification d’une importance telle qu’elle aurait justifié une nouvelle enquête publique (comme cela a par exemple été le cas dans l’arrêt TA AC.2002.0170 du 4 mars 2003 consid. 2, concernant également une modification d’implantation, affaire dans laquelle les voisins n’avaient pas été avertis de la modification, contrairement au cas présent). Dans la mesure où les tiers concernés par la modification du projet n’ont subi aucun préjudice en l’espèce, il n’y a pas lieu de se prononcer sur l’existence ou non d’informalités procédurales, qui ne pourraient de toute façon pas avoir pour effet de condamner d’emblée le projet. Le grief des recourants sur ce point doit donc aussi être écarté.

6.

a) Il convient à ce stade de définir quels sont les critiques qui peuvent valablement être invoquées par les époux Rapp à l’encontre du projet de construction lui-même.

Le Tribunal administratif a déjà eu l’occasion de délimiter la portée de l’enquête complémentaire selon l'art. 72b al. 2 RATC et des griefs pouvant être soulevés dans ce cadre. Il a repris les principes dégagés par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions, selon lesquels les oppositions ou recours éventuels ne peuvent porter que sur les modifications soumises à l'enquête, mais non remettre en cause l'entier du projet ayant fait l'objet du premier permis de construire devenu définitif et exécutoire (prononcé n° 5142, du 18 décembre 1986, B. D'Acremont c/ Blonay ; arrêts TA AC.1991.0198 du 7 septembre 1992 et AC.1991.0124 du 27 mai 1992). Ainsi, les éléments qui ne sont pas modifiés par l'enquête complémentaire ont acquis force de chose jugée et les griefs concernant ces aspects sont irrecevables dans la procédure ultérieure de l'enquête complémentaire (voir arrêts TA AC.2005.0081 du 27 avril 2006 et AC.1993.0306 du 9 janvier 1996 consid. 2). Ces principes s’appliquent également mutatis mutandis à la procédure spéciale, sans enquête publique, appliquée par la municipalité dans le cas d’espèce.

En l’occurrence, alors même que ni les documents relatifs à la procédure spéciale ni la décision attaquée ne font état de nouveaux éléments de fait autres que la modification de l’implantation, le Tribunal constate que le projet selon la nouvelle implantation entraîne une aggravation des dérogations aux règles communales en matière de hauteur des bâtiments (art. 29 RAC) et de mouvements de terre (art. 52 RAC). Les recourants sont ainsi fondés à soulever ces griefs et il convient d’examiner les conséquences des aggravations invoquées.

b) aa) A teneur de l'art. 105 al. 1er LATC, la municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation pourrait laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480 ; arrêts TA AC.2004.0239 du 8 août 2005, AC.1996.0069 du 15 octobre 1996 et AC.1992.0046 du 25 février 1993). La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être tranchée en application des principes de la proportionnalité et de la bonne foi. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111 Ib 224 consid. 4b/c, 108 Ia 216 ss, 104 Ib 303 consid. 5b). La proportionnalité de la mesure doit être examinée même en cas de mauvaise foi du constructeur, son comportement étant alors un élément de la pesée des intérêts en présence (ATF 108 Ia 218 s., 104 Ib 77 s. ; voir également Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne 2002, 3e éd., rem. 1.2.1 et 1.2.2 ad art. 105 LATC). Reste que celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 1P.627/2003 du 24 décembre 2003, non publié).

En application de ces principes, le Tribunal administratif a régulièrement confirmé des ordres de remise en état émanant des autorités communales (voir notamment arrêts TA AC.2003.0089 du 9 juin 2004, AC.2003.0152 du 14 avril 2004 et AC.2001.0189 du 10 janvier 2002). Dans certains cas, il a toutefois jugé que l'application des principes rappelés ci-dessus, et notamment celui de la proportionnalité, impliquaient l'annulation de la décision municipale. Le tribunal a ainsi annulé des décisions municipales ordonnant la démolition d'une toiture dépassant la hauteur réglementaire (de 23 centimètres : arrêt AC.2003.0212 du 26 avril 2004 ; de 22 à 28 centimètres : arrêt AC.2004.0138 du 29 décembre 2004) ou de celle ordonnant de remplacer des tuiles de type "Vaudaire" par des petites tuiles plates (arrêt AC.2000.0113 du 27 janvier 2004). Dans un cas plus ancien, le tribunal a annulé un ordre de remise en état d'un mur empiétant sur le domaine public et de divers aménagements (arrêt AC.1992.0027 du 16 février 1995, confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt 1P.205/1995 du 12 octobre 1995).

bb) Comme exposé ci-dessus, la maison des constructeurs déroge aux règles communales en matière de hauteur des bâtiments (art. 29 RAC) et de mouvements de terre (art. 52 RAC).

Pour ce qui concerne tout d'abord la hauteur de la maison, on rappellera qu’une dérogation a été requise par les constructeurs et autorisée par la municipalité (sans toutefois être expressément quantifiée) lorsque le permis de construire initial a été délivré le 16 septembre 2005. Aucune opposition ni aucun recours n'ont été déposés par les époux Rapp à l'encontre de ce projet ; cette dérogation initiale n’est ainsi plus sujette à discussion. Il s’agit à présent uniquement d’examiner l’aggravation de la dérogation résultant du nouveau projet. Ce dernier, modifié suite à l’erreur d’implantation, entraînerait une aggravation de la dérogation aux limites de hauteur de 50 cm selon les constructeurs et de 62 cm selon les recourants. Le Tribunal constate que l’aggravation de la dérogation en tant que telle n’est pas contestée. La construction projetée doit ainsi être considérée comme non conforme aux prescriptions légales et réglementaires. Cet élément justifierait en soi une annulation de la décision attaquée, ce qui entraînerait pour les constructeurs l’obligation de détruire les travaux déjà réalisés. Le principe de proportionnalité s’oppose néanmoins à un ordre de démolition, qui aurait des conséquences financières extrêmement importantes pour les constructeurs (notamment en raison du fait que le ravier a déjà été coulé), sans améliorer pour autant la situation de manière significative. En effet, il faut bien garder à l’esprit que le résultat obtenu en cas de démolition ne serait pas la reconstruction d'une maison conforme au RAC, mais la construction d'un immeuble selon le permis initial, c’est-à-dire dérogeant également aux limites de hauteur.

Concernant les mouvements de terre, les recourants soutiennent que ceux-ci atteignent 2,70 m, dans le cadre de la construction modifiée. Lors de la vision locale, le conseil des recourants, expressément interpellé sur cette question, a déclaré que dans le cadre du projet initial, les mouvements de terre étaient conformes au règlement. Pas plus le permis de construire du 16 septembre 2005 que le permis complémentaire ne mentionnent de dérogation sur ce point. De leur côté, les constructeurs et la municipalité ne se prononcent pas sur les mouvements de terre qu'implique le projet modifié. De l'avis des assesseurs spécialisés du Tribunal, il paraît tout de même vraisemblable que la nouvelle implantation nécessite d’importants mouvements de terre au vu de la forte déclivité du terrain. Cela étant, même s’il fallait admettre que ceux-ci atteignent 2,70 m et dépassent ainsi le maximum autorisé après dérogation par le RAC (à savoir 2 m, cf. art. 52 al. 1 RAC), cela ne suffirait pas encore, au vu du principe de proportionnalité, à justifier un refus de permis et un ordre de démolition. Les conséquences financières d’un ordre de démolition ne seraient à nouveau pas dans un rapport raisonnable avec une diminution de 1,20 m des mouvements de terre (le maximum autorisé étant en principe de 1,50 m, sauf dérogation).

Reste à examiner la question de l’abaissement des combles (mezzanine), tel que requis par les recourants "de façon à respecter les limites réglementaires" de hauteur. On relèvera tout d'abord qu’il ne peut être exigé des constructeurs, sous l’angle du principe de la bonne foi, que les combles soient abaissées dans le but de respecter les limites réglementaires ; en effet le permis initial, entré en force, a admis une dérogation aux limites de hauteur. Il pourrait ainsi tout au plus être exigé des constructeurs que les combles soient abaissées de façon à ce que la hauteur de la construction après modification de l’implantation soit identique à la hauteur de la villa initialement projetée et autorisée, ce qui impliquerait un abaissement de 50 cm (selon les constructeurs) à 62 cm (selon les recourants). En l’état, les combles ne sont pas habitables, mais peuvent servir à d’autres activités. Si elles devaient être abaissées de 50 cm, voire de 62 cm, elles ne seraient tout simplement plus utilisables du tout. Dans ces conditions, il est contraire au principe de proportionnalité de priver les constructeurs de l’usage d’un étage entier pour un abaissement de quelques dizaines de cm, qui ne rendrait de toute façon pas réglementaire la villa projetée.

c) En conclusion, dans aucune des situations mentionnées ci-dessus, l'intérêt public à une dérogation moins importante aux règles de police des constructions ne l'emporte sur l'intérêt privé des époux Juranville à ne pas avoir à supporter le coût d’une démolition et reconstruction des infrastructures réalisées. De plus, les constructeurs peuvent manifestement se prévaloir d'un droit à la protection de leur bonne foi. En effet, l’aggravation des dérogations est due à la modification de l’implantation, qui elle-même résulte de l’erreur d’un géomètre qui a expressément reconnu ses manquements ; elle ne peut ainsi être imputée aux constructeurs. Ceux-ci ont par ailleurs saisi la municipalité sitôt l’erreur constatée. En conséquence, bien que le permis de construire complémentaire accordé aux constructeurs par la municipalité autorise la construction d’une villa non réglementaire, le principe de la proportionnalité et le principe de la bonne foi font obstacle à l’annulation de la décision entreprise.

7.

Il ressort des considérants qui précédent que la décision du 20 juin 2006 doit être confirmée et le recours rejeté, dans la mesure où il est recevable. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, les frais du présent arrêt seront mis à la charge des recourants déboutés. En outre, obtenant gain de cause, la municipalité et les constructeurs, assistés d’un mandataire professionnel, ont droit à des dépens (art. 55 LJPA).