Modification de la loi sur l’agriculture (mise en œuvre de la motion 19.3445 du groupe BD «Indemniser équitablement le conjoint ou le partenaire enregistré d’un exploitant agricole en cas de divorce»)

Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche DEFR

Office fédéral de l’agriculture OFAG

Berne, le …

Consultation relative à la modification de la loi sur l’agriculture Mise en œuvre de la motion 19.3445 du groupe BD « Indemniser équitablement le conjoint ou le partenaire enregistré d’un exploitant agricole en cas de divorce »

Rapport explicatif Dossier : BLW-041.621-94/16/11

BLW-D-F78B3401/275

Résumé

1.3.3 Règles particulières du droit des assurances sociales applicables au conjoint qui 2.3 Variante alternative : disposition sous le titre 4 « Mesures d’accompagnement

Résumé Adoptée durant la session d’été puis la session d’automne 2021, la motion 19.3445 du groupe BD « Indemniser équitablement le conjoint ou le partenaire enregistré d’un exploitant agricole en cas de divorce » demande au Conseil fédéral un projet de loi garantissant que le conjoint ou le partenaire enregistré d’un exploitant agricole soit indemnisé équitablement pour son travail en cas de divorce. Une proposition a donc été élaborée, en collaboration avec la branche. Cette proposition pose comme condition, pour qu’un chef d’exploitation marié ou qui vit en partenariat enregistré puisse se voir octroyer des aides financières destinées à des améliorations structurelles individuelles (titre 5 de la loi sur l’agriculture), que le couple s’engage à recevoir un conseil en matière de régime matrimonial et de réglementation de leur collaboration et/ou apporte la preuve du versement d’un salaire en espèces ou d’une partie du revenu.

Contexte Depuis plus d’une vingtaine d’années, l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) effectue un monitoring de la situation sociale des familles paysannes. L’analyse de la condition et du rôle des femmes dans l’agriculture suisse constitue un élément central de ce monitoring. Réalisée en 2002, puis en 2012, l’étude sur les femmes dans l’agriculture examine pour la troisième fois, en 2022, la situation de la femme dans le secteur agricole. Elle montre que le poids économique des femmes s’accroît dans les exploitations : dans la gestion de l’exploitation, dans le travail qu’elles y accomplissent ou de par leurs activités hors de l’exploitation. Elle montre aussi que la couverture sociale et financière des femmes s’est notablement améliorée au cours de la dernière décennie. Une autre étude1 montre que dans l’agriculture, les divorces litigieux sont près de deux fois plus fréquents que dans la population générale. Et dans les trois quarts des cas aboutissant à un accord sans procédure litigieuse, l’une des deux personnes concernées – le plus souvent la femme – renonce sciemment aux droits auxquels elle peut prétendre.

Contenu du projet En vue de remplir le mandat de la motion 19.3445, l’éventuelle nécessité de légiférer a été examinée. Cet examen a montré que les dispositions du code civil qui s’appliquent à toutes les branches sont suffisantes pour tenir compte de la demande exprimée dans la motion. Il a aussi mis en évidence que ces dispositions pourraient ne pas être suffisamment connues et appliquées. Il fait encore apparaître que ni la loi sur l’agriculture ni les autres lois spéciales relatives à l’agriculture ne contiennent de normes concrètes traitant des conséquences négatives d’un divorce.

Étant donné que la situation financière en cas de divorce dépend fortement de la possibilité de faire valoir un droit à des prestations des assurances sociales, le présent rapport présente les règles particulières applicables au conjoint qui participe au travail de l’exploitation : le conjoint est notamment exclu de l’obligation de s’assurer à la prévoyance professionnelle, il n’est pas soumis à la loi sur l’assurance-accidents et il est également libéré de l’obligation de cotiser à l’assurance-chômage. Il ne paie donc pas les cotisations obligatoires pour ces assurances. Les règles particulières en vigueur posent problème du point de vue juridique là où elles reposent uniquement sur une pratique administrative, sans normes juridiques auxquelles s’adosser. C’est le cas de l’assurance-chômage et de l’assurance-accidents. La situation juridique actuelle peut entraîner une insécurité juridique. Le Conseil fédéral estime donc qu’une précision ou une clarification s’impose concernant ces branches d’assurance.

L’Union suisse des paysans et l’Union suisse des paysannes et des femmes rurales ont été associées aux réflexions sur la mise en œuvre de la motion en tant que représentants de l’agriculture. À la suite de ces discussions, une nouvelle disposition à inclure dans la loi sur l’agriculture a été proposée (art. 89, al. 4), qui prévoit l’introduction d’une nouvelle condition applicable à l’octroi d’aides financières pour des améliorations structurelles individuelles destinées aux chefs d’exploitation mariés ou liés par un partenariat enregistré : cette condition consiste dans l’engagement du couple à recevoir un conseil en matière de régime matrimonial et de réglementation de leur collaboration et/ou dans la preuve du versement d’un salaire en espèces ou d’une partie du revenu.

1 Burren C. (2019), Getrennte Wege gehen – Ehescheidungen der Landwirtschaft, Berner Fachhochschule HAFL, Zollikofen 3/21

1 Situation initiale et mesures requises

1.1 Mandat de la motion

Le 8 mai 2019, le groupe du Parti bourgeois-démocratique de l’Assemblée fédérale (BD, désormais : groupe du Centre) a déposé au Conseil national la motion 19.3445 « Indemniser équitablement le conjoint ou le partenaire enregistré d’un exploitant agricole en cas de divorce ».

Texte de la motion 19.3445 « Indemniser équitablement le conjoint ou le partenaire enregistré d’un exploitant agricole en cas de divorce » Le Conseil fédéral est chargé de faire en sorte que le conjoint ou le partenaire enregistré d’un exploitant agricole ait été ou soit indemnisé équitablement pour son travail en cas de divorce, en prévoyant l’inscription dans la loi des trois principes suivants : 1. Le conjoint ou le partenaire enregistré perçoit un salaire régulier en espèces en qualité de membre de la famille participant aux travaux de l’exploitation ; ou 2. Le conjoint ou le partenaire enregistré reçoit une partie du revenu agricole en qualité de travailleur indépendant, ou 3. Le conjoint ou le partenaire enregistré se voit reconnaître par la loi le droit de recevoir une indemnisation équitable en cas de divorce ; ce droit devra être précisé par les autorités, qui s’appuieront à cet effet sur des activités comparables.

La motion est motivée par le fait que si le conjoint ou le partenaire enregistré d’un exploitant agricole travaille souvent dans l’exploitation, le droit foncier rural est ainsi fait qu’il empêche quasiment de consacrer le rôle joué par ce conjoint ou partenaire aux côtés de l’exploitant, avec pour conséquence qu’en cas de divorce, ce conjoint ou partenaire se retrouve souvent sans rien.

La motion 19.3445 demande que le conjoint ou le partenaire enregistré qui travaille dans l’exploitation se voie reconnaître par la loi le droit de recevoir une indemnisation équitable en cas de divorce, raison pour laquelle il faudrait introduire une obligation légale de rétribuer cette collaboration. La motion propose deux approches pour y parvenir. La première approche consiste à garantir un revenu régulier provenant du travail durant le mariage (ch. 1 et 2 du texte de la motion). La deuxième approche consiste dans l’obligation de verser une indemnisation équitable en cas de divorce (ch. 3 du texte de la motion).

Dans son avis sur la motion, le Conseil fédéral indique qu’il n’ignore pas les difficultés financières qui peuvent survenir du fait d’un divorce dans le monde de l’agriculture. Il estime cependant que les propositions énoncées concrètement dans la motion sont trop peu praticables et qu’il n’est guère possible d’en vérifier l’application. Il est aussi d’avis que le versement d’un salaire en espèces ne peut guère être contrôlé après coup par exemple et que la détermination du caractère équitable de l’indemnisation est laissée à l’appréciation du juge. Étant donné qu’il avait proposé au Parlement, dans le message du 12 février 20202 relatif à l’évolution future de la politique agricole à partir de 2022 (PA 22+), diverses mesures en vue de renforcer la situation des conjoints ou des partenaires enregistrés qui travaillent dans l’exploitation, le Conseil fédéral est d’avis qu’il a suffisamment pris en compte la perspective de la motion dans les propositions qu’il a avancées dans le cadre de la PA 22+.

Alors que le Conseil fédéral recommandait le rejet de la motion, celle-ci a été adoptée par le Conseil national le 1er juin 2021 puis par le Conseil des États le 30 septembre 2021.

2 FF 2020 3851

1.2 Divorce et femmes dans l’agriculture

1.2.1 Divorces dans l’agriculture

Un travail de master réalisé à la Haute école des sciences agronomiques, forestières et alimentaires (HAFL)3 constate une forte augmentation du nombre de divorces depuis la fin des années 1960. Cette évolution concerne aussi les couples dans l’agriculture. Étant donné la forte imbrication de la vie professionnelle et de la vie privée, divorcer est une affaire économiquement et juridiquement particulièrement complexe, car une exploitation agricole représente tout à la fois un travail, un toit, un lieu de vie et un lieu de loisirs pour la famille d’agriculteurs et constitue l’élément central de la vie de famille. Un divorce a donc d’importantes conséquences pour toutes les personnes concernées tout comme pour l’exploitation agricole.

Pour créer une base de données détaillée sur les divorces dans l’agriculture suisse, la HAFL a mené une enquête sur le sujet en 2018 et 2019 dans le cadre du travail de master mentionné. L’analyse ciblait les thématiques suivantes : déroulement des procédures de divorce dans l’agriculture, décisions prises dans les domaines des finances, du droit et de l’exploitation, principaux éléments de la discussion durant les procédures de divorce et évaluation, par les personnes concernées, de la situation sur le plan financier, sur le plan de l’exploitation et sur le plan social après le divorce.

Les résultats de l’enquête montrent que la durée moyenne du mariage dans l’agriculture, de 21 ans, est plus longue que dans l’ensemble de la population, pour qui elle est de 15 ans. Au moment du mariage, l’un des époux ou les deux étaient au courant des conséquences juridiques du régime matrimonial dans 65 % des cas. Par contre, 35 % des répondants ont indiqué qu’aucun des deux conjoints n’en avaient une idée précise. L’enquête a également révélé que 18 % des divorces en milieu agricole passaient par des procédures litigieuses, soit presque deux fois plus que dans le reste de la population suisse (environ 10 %). Dans 72 % des cas ayant abouti à un accord sans procédure litigieuse, une des personnes concernées a délibérément renoncé à ses prétentions. Les femmes étaient 3,3 fois plus susceptibles de céder que les hommes. La poursuite de l’exploitation était la motivation principale. L’aspect négatif le plus souvent indiqué aussi bien par les hommes que par les femmes est la perte du quotidien familial (43 %), suivie par l’impact négatif sur les enfants (40 %). L’enquête a aussi révélé que la perte de l’environnement quotidien était vécue plus difficilement par les femmes que par les hommes. Inversement, les hommes sont plus nombreux que les femmes à voir dans la charge de travail accrue un aspect négatif du divorce4.

1.2.2 Les femmes dans l’agriculture

L’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) effectue depuis une vingtaine d’années un monitoring sur la situation sociale des familles paysannes. L’analyse de la condition et du rôle des femmes dans l’agriculture suisse constitue un élément central de ce monitoring. Réalisée en 2002, puis en 2012, l’étude sur les femmes dans l’agriculture5 examine pour la troisième fois, en 2022, la situation et le rôle de la femme dans le secteur agricole.

L’image de soi et la représentation du rôle des femmes dans l’agriculture évoluent : d’après le sondage, les femmes continuent à se voir le plus souvent comme une femme au foyer, une mère et une paysanne, des rôles qui correspondent à des schémas traditionnels. Parallèlement, l’image de soi et le rôle des femmes évoluent sous l’effet de facteurs tels que l’exercice de plus en plus fréquent d’une activité professionnelle hors de l’exploitation, une mécanisation croissante de l’agriculture et une meilleure formation des femmes. Les femmes estiment aussi qu’elles peuvent assumer plus facilement le rôle de cheffe d’exploitation grâce aux progrès accomplis dans la société en faveur de la parité et grâce à un accès facilité aux formations et aux informations. Mais elles considèrent aussi que la grossesse et la maternité, notamment, constituent un obstacle de taille.

3 Burren C. (2019), Getrennte Wege gehen – Ehescheidungen der Landwirtschaft, Berner Fachhochschule HAFL, Zollikofen ; Getrennte Wege gehen - Ehescheidungen in der Landwirtschaft (bfh.ch) 4 OFAG, Office fédéral de l’agriculture (2019), Rapport agricole 2019 – Le divorce dans l’agriculture 5 R. Moser et K. Saner (2022), Les femmes dans l’agriculture, rapport sur l’étude 2022, AGRIDEA, 115 5/21

Le poids économique des femmes s’accroît dans les exploitations : dans la gestion de l’exploitation, dans le travail qu’elles y accomplissent ou de par leurs activités hors de l’exploitation. On constate en particulier que dans la jeune génération (jusqu’à 35 ans), les femmes assument de plus en plus des tâches de gestion, contribuant ainsi dans une large mesure au revenu de l’exploitation. La moitié des jeunes femmes interrogées indiquent dans le sondage que les activités dont elles sont responsables représentent plus de 50 % du revenu de l’exploitation. Par ailleurs, 55 % de toutes les femmes sondées (c’est-à-dire des cheffes d’exploitation ainsi que des conjointes, mères, sœurs, etc. de chefs d’exploitation) reçoivent un salaire ou génèrent un revenu par le travail qu’elles accomplissent dans l’exploitation. Selon le relevé supplémentaire du recensement des entreprises agricoles de 20206, 66 % des femmes mariées à un chef d’exploitation disposent de leur propre compte AVS, soit pour une activité salariée, soit pour une activité lucrative indépendante. Un bon tiers de ces femmes déclarent être propriétaires ou copropriétaires de l’exploitation où elles vivent. Le pourcentage de femmes dirigeant seules une exploitation a augmenté depuis le dernier sondage réalisé en 2012, passant de 5 à 9 %. Plus des deux tiers de ces femmes dirigent l’exploitation conjointement avec leur conjoint, homme ou femme.

La couverture s’est notablement améliorée au cours de la dernière décennie. Il ressort du sondage que le pourcentage de femmes sans couverture sociale ni prévoyance a diminué (12 % en 2012 contre 4 % en 2022). Par ailleurs, 57 % des femmes interrogées disposent aujourd’hui d’un 3e pilier (43 % en 2012). La vulgarisation, les campagnes de sensibilisation et les formations continues, tout comme les activités professionnelles exercées hors de l’exploitation ont contribué à cette évolution positive. La majorité des femmes (56 %) a apporté un capital dans l’exploitation, souvent sans passer par un prêt (38 %), parfois avec un contrat de prêt (11 %).

1.3 Cadre juridique

Cette section présente le droit en vigueur qui concerne les domaines touchés par la motion. Elle s’attache plus précisément à déterminer si le but poursuivi par la motion implique un changement législatif.

1.3.1 Législation agricole

L’agriculture et la politique agricole sont régies en particulier par les lois suivantes : la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr)7, la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR)8, la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA)9 et la loi fédérale du 20 juin 1952 sur les allocations familiales dans l’agriculture (LFA)10. Pas plus la LAgr que les autres lois citées ne contiennent de normes concrètes traitant d’une indemnisation équitable du conjoint ou du partenaire enregistré d’un exploitant agricole en cas de divorce. Ces lois ne prévoient pas non plus de délégation permettant au Conseil fédéral d’édicter des dispositions visant à éviter les conséquences négatives d’un divorce ou d’agir dans ce sens. Les dispositions en vigueur de la législation sur l’agriculture ne répondent donc pas aux demandes de la motion.

1.3.2 Code civil

Le code civil (CC)11 contient les dispositions applicables, qui relèvent du droit de la famille et concernent notamment les droits et les devoirs des époux et s’appliquent au divorce et aux conséquences qui en découlent. Ces dispositions s’appliquent à tous les époux de la même manière, y compris dans l’agriculture. Les partenariats enregistrés relèvent pour leur part de la loi fédérale du 18 juin 2004 sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe (LPart)12.

6 Office fédéral de la statistique (2021), d’après le recensement fédéral supplémentaire des entreprises agricoles 2020 7 RS 910.1 8 RS 211.412.11 9 RS 221.213.2 10 RS 836.1 11 RS 210 12 RS 211.231 6/21

La première solution proposée dans la motion transmise (ch. 1 et 2) prévoit une obligation légale de versement d’un revenu pour le travail effectué sur l’exploitation.

L’art. 168 CC, qui stipule que chaque époux peut, sauf disposition légale contraire, faire tous actes juridiques avec son conjoint et avec les tiers, est particulièrement important sur ce sujet. Souvent, les époux travaillent ensemble sur l’exploitation familiale agricole. Plus leur collaboration est étroite et dépasse l’ampleur ordinaire, plus il est important de disposer d’accords et de principes clairs. Les contrats jouent donc un rôle crucial entre époux, y compris et justement dans l’agriculture. La collaboration d’un conjoint sur l’exploitation de l’autre conjoint peut donc être réglée par voie de contrat ; ce contrat peut consister dans un contrat de travail au sens du code des obligations13 (art. 319 ss CO), dans un mandat (art. 394 ss CO) ou dans un contrat de société (une société simple au sens de l’art. 530 ss CO, p. ex.). Selon l’acte juridique, les époux qui participent au travail de l’exploitation sont donc des employés, des indépendants ou des associés, et ils peuvent prétendre aux créances correspondantes.

Le droit actuel offre donc d’ores et déjà à l’époux la possibilité de convenir du versement d’un revenu à l’époux qui travaille sur l’exploitation. La motion vise à améliorer la situation en cas de divorce. Sur ce point, relevons qu’un revenu régulier provenant du travail améliore la situation de l’époux qui travaille sur l’exploitation : en disposant notamment de son propre revenu durant le mariage, il peut aussi constituer sa propre prévoyance14. Les époux sont libres de conclure des accords et de choisir la solution la plus adaptée à leur propre cas. Comme la dernière enquête de 2022 consacrée aux femmes dans l’agriculture (voir ch. 1.2.2) le montre, on constate une prise de conscience progressive de la nécessité de passer par des accords contractuels. Deux tiers15 des épouses travaillant dans l’exploitation de leur conjoint font usage de cette possibilité légale et disposent déjà d’un tel revenu. Il faut toutefois noter qu’une obligation légale de procéder au versement d’un revenu régulier est susceptible de peser fortement sur l’exploitation agricole. Une telle obligation pourrait être difficile à mettre en œuvre dans des exploitations de taille relativement modeste et aux rendements également modestes.

La deuxième solution proposée dans la motion (ch. 3) demande, en cas de divorce, une indemnisation équitable du conjoint ou du partenaire enregistré d’un exploitant agricole pour le travail accompli dans l’exploitation. Le droit en vigueur comprend déjà, là encore, une disposition valable pour tous les époux : si les époux n’ont pas conclu de contrat, il est possible, dans certaines circonstances, de faire valoir un droit qui relève du droit de la famille (art. 165 CC). La disposition correspondante, à l’art. 13 LPart, reproduit l’art. 163 CC et renvoie pour le surplus aux art. 163 à 165 CC, raison pour laquelle la doctrine et la jurisprudence relatives à l’entretien conjugal peuvent être appliqués par analogie dans le domaine du partenariat enregistré16.

Selon l’art. 163 CC, les époux contribuent à l’entretien convenable de la famille (al. 1). Ils conviennent de la façon dont chacun apporte sa contribution, notamment par des prestations en argent, son travail au foyer, les soins prodigués aux enfants ou l’aide qu’il prête à son conjoint dans sa profession ou son entreprise (al. 2). Lorsqu’un époux a collaboré à la profession ou à l’entreprise de son conjoint dans une mesure notablement supérieure à ce qu’exige sa contribution à l’entretien de la famille, il a droit à une indemnisation équitable (art. 165, al. 1, CC), mais il ne peut élever ces prétentions lorsqu’il a fourni sa contribution extraordinaire en vertu d’un contrat de travail, de prêt ou de société ou en vertu d’un autre rapport juridique (art. 165, al. 3, CC). Lorsqu’un revenu est versé en vertu d’un accord contractuel, il n’existe plus de possibilité d’indemnisation. L’indemnisation équitable peut être versée aussi bien sous forme de prestations périodiques que sous forme d’une prestation unique17.

13 RS 220 14 Sur l’ensemble, voir : RIEMER-KAFKA GABRIELA / MESSERLI PATRICIA, Die Stellung der im Betrieb mitarbeitenden Bäuerin aus sozialversicherungs- und familienrechtlicher Sicht, in : Blätter für Agrarrecht, cahier 1/3, 54e année, 2020, pp. 25-51, p. 47 15 OFS, Office fédéral de la statistique (2021), conformément au relevé supplémentaire du recensement des entreprises agricoles de 2020 16 PETER TUOR / BERNHARD SCHNYDER / JÖRG SCHMID / ALEXANDRA JUNGO, ZGB – Das Schweizerische Zivilgesetzbuch, 14e édition, 2015, ch. 7 ad § 30 17 VERENA BRÄM / FRANZ HASENBÖHLER, in : Zürcher Kommentar, Die Wirkungen der Ehe en Allgemeinen, Art. 159-180, 3e édition, Zurich, 1998, no 109 ad art. 165 7/21

Il faut juger si le travail en question dépasse de manière extraordinaire ce qui est habituel dans la famille concernée, d’un point de vue objectif et spécifique au moment où le travail supplémentaire a été fourni. Il faut alors prendre en compte une série de facteurs, au nombre desquels figurent la durée, l’ampleur, la régularité et l’importance de la prestation de travail. Le fait que le travail soit nécessaire pour améliorer la rentabilité de l’entreprise, voire pour le maintien de celle-ci, peut aussi jouer un rôle. Il faut aussi considérer si la personne en question a fourni un travail dans la famille en plus de son travail dans l’exploitation. On peut partir du principe qu’un travail est de nature extraordinaire dans le cas où, faute d’avoir été réalisé par la personne en question, il aurait dû être effectué par une tierce personne qui aurait dû être rémunérée pour le faire. En plus de la qualification de collaboration en tant que telle, il faut aussi prendre en compte le régime matrimonial des époux. En effet, dans le cas du régime de la séparation des biens, le droit à une indemnisation au sens de l’art. 165 CC est plutôt acquis, car la personne qui collabore dans l’exploitation n’aurait sinon pas droit à une part de l’augmentation du revenu et du patrimoine de l’autre époux18. Concernant la collaboration d’un époux dans une exploitation agricole, on peut partir du principe que ces critères sont remplis.

Le droit à une indemnisation équitable au sens de l’art. 165 CC ne connaît pas de prescription durant le mariage (art. 134, al. 1, ch. 3, CO) et il est possible de le faire valoir aussi bien durant le mariage qu’(au plus tard) au moment du divorce (ATF 123 III 437 s., consid. 4c)19.

L’Union suisse des paysans (USP) et l’Union suisse des paysannes et des femmes rurales (USPF) proposent qu’une information relative à l’art. 213 CC soit assurée (voir ch. 2.1, proposition 2a). Relevons de plus à ce sujet les dispositions portant sur le régime matrimonial prévues pour une entreprise agricole : si les époux sont soumis au régime matrimonial ordinaire de la participation aux acquêts (art. 196 ss CC), les biens sont estimés à leur valeur vénale (art. 211 CC) pour le calcul du montant à partager (proposition). Une exception est prévue pour les entreprises agricoles : lorsque l’époux propriétaire d’une entreprise agricole continue de l’exploiter personnellement, celle-ci est estimée sur la base de la valeur de rendement dans le cadre de la liquidation du régime matrimonial (art. 212 CC). La valeur d’attribution peut toutefois être équitablement augmentée en raison de circonstances particulières (art. 213 CC). Cette disposition permet la prise en compte de cas particuliers. Les circonstances particulières sont notamment les besoins d’entretien de l’autre époux (art. 213, al. 2, CC). Ces dispositions ont été édictées notamment dans le but d’assurer le maintien de l’entreprise agricole dans la famille et d’assurer l’exploitation à titre personnel, et pour éviter qu’une évaluation à la valeur vénale ne les empêche20.

En conclusion, des dispositions légales en vigueur permettent la mise en œuvre des deux approches proposées dans la motion.

• D’une part, les conjoints ou partenaires enregistrés sont libres de régler la collaboration d’un époux ou d’un partenaire dans l’entreprise de l’autre époux ou partenaire sous forme contractuelle et de conclure par contrat le versement d’un revenu.

• D’autre part, en l’absence d’accord contractuel, l’époux ou le partenaire enregistré a la possibilité de faire valoir, en cas de divorce, son droit à une indemnisation équitable pour l’aide qu’il prête à son conjoint dans son entreprise (art. 165 CC), pour autant que sa prestation dépasse considérablement la contribution à l’entretien familial (art. 163 CC).

Les dispositions du CC répondent donc déjà suffisamment à la demande exprimée dans la motion, tout en laissant aux époux la liberté nécessaire pour régler leur propre situation financière. La prétention au sens de l’art. 165 CC est notamment déjà applicable dès aujourd’hui. Ces dispositions s’appliquent à tous les époux de la même manière, y compris dans l’agriculture. Dans ce contexte, procéder à une adaptation du CC n’est pas considéré comme nécessaire ou adéquat. Il est possible que les dispositions en vigueur ne soient pas suffisamment connues et appliquées. Il est donc important que les conjoints ou

18 BERNHARD ISENRING / MARTIN A. KESSLER, in : Basler Kommentar ZGB I, 7e édition, 2022, no 5 ad art. 165 et autres considérations

19 TUOR / SCHNYDER / SCHMID / JUNGO, op. cit., ch. 36 ad § 28

20 Voir : documents relatifs à la révision du droit du divorce, en vigueur depuis le 1er janvier 1988. 8/21

les partenaires enregistrés aient connaissance des possibilités qui existent, pour qu’ils puissent choisir la solution qui tient compte au mieux de leurs intérêts.

1.3.3 Règles particulières du droit des assurances sociales applicables au conjoint qui travaille dans l’exploitation La situation financière en cas de divorce dépend fortement de la possibilité de faire valoir un droit à des prestations des assurances sociales. La prévoyance professionnelle et l’assurance-chômage (AC) sont importantes à cet égard. En général, lors d’un divorce, les avoirs de prévoyance acquis au cours du mariage dans le cadre de la prévoyance professionnelle sont partagés en deux. Les époux qui n’étaient pas assurés, ou qui n’étaient que faiblement assurés jusqu’alors, acquièrent ainsi leur propre avoir de prévoyance. S’il sert avant tout à la prévoyance vieillesse, cet avoir peut néanmoins aussi être perçu, à certaines conditions, notamment pour acquérir son propre logement ou pour permettre le lancement d’une activité lucrative indépendante. L’AC prévoit même des dispositions particulières pour les cas de séparation ou de divorce. Selon ces dispositions, les personnes en recherche d’emploi après une séparation ou un divorce ont droit aux prestations de l’AC durant une période limitée, même si elles n’ont pas elles-mêmes payé de cotisations de l’AC auparavant (art. 14, al. 2, de la loi du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage ; LACI21).

Le volume des droits auxquels il est possible de prétendre dépend de la couverture d’assurance, qui varie elle-même en fonction du régime d’assurance sociale. Les seules assurances obligatoires pour les indépendants et les personnes qui ne perçoivent pas de revenu provenant d’une activité lucrative sont l’AVS/AI/APG et l’assurance-maladie. Les indépendants ont la possibilité de s’assurer facultativement pour bénéficier d’une prévoyance professionnelle et d’une couverture du risque de perte de gain en cas d’accident, mais ils n’ont pas accès à l’AC. En revanche, les salariés bénéficient d’une large couverture des risques couverts par les assurances sociales. L’agriculture se distingue par une particularité à ce sujet : les membres de la famille qui travaillent dans l’exploitation et qui perçoivent un salaire sont considérés comme des salariés selon le droit des assurances sociales ; toutefois, selon des dispositions particulières, ils sont soumis à une exception, sont considérés comme des indépendants et ne sont pas soumis à toutes les assurances obligatoires pour les salariés. De ce fait, les règles particulières présentées ci-après s’appliquent aussi aux époux qui travaillent contre un salaire22.

• Prévoyance professionnelle : le conjoint du chef d’exploitation qui travaille dans l’exploitation agricole n’est pas soumis à l’obligation de s’assurer à la prévoyance professionnelle (art. 1j, al. 1, let. e, ch. 1, de l’ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité ; OPP 223). Il a la possibilité de s’assurer facultativement aux mêmes conditions qu’un indépendant.

• Allocations familiales dans l’agriculture : au sens de l’art. 1, al. 2, du règlement du 11 novembre 1952 sur les allocations familiales dans l’agriculture (RFA)24, le conjoint du chef d’exploitation qui travaille dans l’exploitation n’est pas réputé travailleur agricole. Il ne doit donc pas verser de cotisation prélevée sur son salaire à la caisse d’allocations familiales. S’il s’agit de percevoir des allocations familiales, il est réputé de condition indépendante, tout comme l’exploitant (art. 3, al. 1, RFA).

• Assurance-accidents au sens de la loi du 20 mars 1981 sur l’assurance-accidents (LAA)25 : ne sont pas assurés à titre obligatoire au sens de la LAA les membres de la famille travaillant dans l’exploitation qui ne touchent pas de salaire en espèces et ne payent pas de cotisations à l’AVS ou qui sont réputés de condition indépendante au sens de l’art. 1a, al. 2, let. a et b, LFA (art. 2, al. 1, let. a, de l’ordonnance du 20 décembre 1982 sur l’assurance-accidents ; OLAA26). Dans la pratique, l’époux qui perçoit un salaire en espèces dans l’agriculture est lui aussi inclus dans l’exception à l’obligation d’être assuré prévue à l’art. 2, al. 1, let. a, OLAA. Si l’art. 1a, al. 2, let. a et b, LFA ne

21 RS 837.0 22 Outre les règles spéciales mentionnées pour les conjoints travaillant contre rémunération, il existe un autre cas dans lequel ces personnes sont assimilées aux membres de la famille travaillant dans l’exploitation : l’allocation d’exploitation dans l’APG. 23 RS 831.441.1 24 RS 836.11 25 RS 832.20 26 RS 832.202 9/21

mentionne pas expressément un traitement égal de l’époux et de l’exploitant agricole (autrement dit, du chef d’exploitation), le RFA le mentionne toutefois à plusieurs reprises. Selon l’art. 1, al. 2, RFA, le conjoint du propriétaire d’une exploitation agricole – qu’il s’agisse de propriété, de copropriété ou de propriété en main commune – n’est pas réputé travailleur agricole. S’assurer de manière facultative à une assurance-accidents au sens de la LAA n’est possible que pour les revenus annuels actuellement supérieurs à 44 460 francs (art. 138 OLAA). Pour un revenu inférieur à ce montant, seule une assurance d’indemnités journalières privée peut être envisagée. Les frais de traitement occasionnés par un accident subi par des personnes non assurées sens de la LAA sont couverts par l’assurance obligatoire des soins (AOS). Dans ce cas, une participation aux frais (franchise et quote- part) est requise, alors que dans le régime de la LAA, les traitements sont intégralement pris en charge par l’assurance.

• Assurance-chômage : les membres de la famille d’un exploitant agricole qui travaillent dans son entreprise sont libérés de l’obligation de cotiser à l’AC (art. 2, al. 2, let. b, LACI). La définition des membres de la famille est la même que dans le domaine de l’assurance-accidents. Là aussi, l’époux n’est pas mentionné expressément, mais en pratique, il est toutefois traité de la même manière que les autres membres de la famille. On peut supposer que lorsqu’il a exempté de l’obligation de cotiser à l’AC les autres membres de la famille qui travaillent dans une exploitation agricole, en 1981, le législateur a inclus l’époux dans sa réflexion. Dans la plupart des cas, l’exemption de l’obligation de cotiser n’a guère d’impact sur les prestations, car durant le mariage, l’époux du chef d’exploitation ne peut pas prétendre à une indemnité de chômage. En cas de divorce, la situation se présente toutefois différemment : alors que les personnes qui n’ont jamais payé de cotisations à l’AC n’ont droit qu’à 90 indemnités journalières au maximum à titre forfaitaire (art. 14, al. 2, et 27, al. 4, LACI), les personnes qui ont payé des cotisations à l’AC ont droit à une indemnité de chômage pour une période nettement plus longue (de 260 à 520 indemnités journalières). Cette indemnité tient compte du revenu assuré.

L’égalité de traitement entre l’époux qui travaille contre un salaire et les autres membres de la famille qui travaillent dans l’exploitation (les enfants adultes, les gendres ou les belles-filles ainsi que les père et mère du chef de l’exploitation notamment)27 s’explique avant tout par le fait que le paiement d’un salaire à l’époux a longtemps été rare. De ce fait, la question de la couverture d’assurance qui en découlait ne se posait guère. Grâce à la sensibilisation accrue vis-à-vis de l’importance d’une couverture financière personnelle, le taux des femmes qui perçoivent un salaire pour leur travail sur l’exploitation augmente sans cesse depuis quelques années. Actuellement, environ 66 %28 des femmes mariées à un chef d’exploitation et qui travaillent sur des exploitations agricoles perçoivent un salaire ou sont considérées comme des indépendantes, alors que le taux de celles qui ne perçoivent pas de revenu pour leur travail sur l’exploitation, et qui ne disposent de ce fait que d’une couverture d’assurance minimale, a plongé à 34 % environ29. La question se pose dès lors de savoir dans quelle mesure les règles particulières sont aujourd’hui encore justifiées. En décidant, dans le cadre de la PA22+, de faire dépendre les paiements directs d’une meilleure couverture d’assurance pour l’époux qui travaille sur l’exploitation (art. 70a, al. 1, let. i, LAgr)30, le Parlement vise avant tout les femmes qui, faute de revenu provenant d’une activité lucrative, n’ont pas accès à différentes assurances sociales (la prévoyance professionnelle au sens de la LPP et l’assurance-accidents au sens de la LAA notamment) et peuvent s’affilier uniquement à des assurances privées. Pour les femmes qui perçoivent un salaire, il est en revanche aussi possible de parvenir à l’amélioration désirée de la couverture sociale par l’accès aux assurances obligatoires pour les salariés.

Les règles particulières en vigueur posent problème du point de vue juridique là où elles reposent uniquement sur une pratique administrative, sans normes juridiques auxquelles s’adosser. Le risque existe qu’une décision judiciaire déclare la pratique courante inadmissible et que le jugement ait des conséquences financières importantes. C’est le cas pour l’AC et l’assurance-accidents. La situation

27 Les conjoints des chefs d’exploitation sont assimilés aux autres membres de la famille travaillant dans l’exploitation pour l’octroi de l’allocation d’exploitation APG (art. 14, let. a, RAPG). 28 OFS, Office fédéral de la statistique (2021), conformément au relevé supplémentaire du recensement des entreprises agricoles de 2020 29 OFS, Office fédéral de la statistique (2021), conformément au relevé supplémentaire du recensement des entreprises agricoles de 2020 30 Cette modification a été adoptée le 16 juin 2023 (FF 2023 1527) et n’est pas encore en vigueur en raison du délai référendaire. 10/21

juridique actuelle peut entraîner une insécurité juridique. Le Conseil fédéral estime donc qu’une précision ou une clarification s’impose concernant ces branches d’assurance.

1.4 Interventions parlementaires

Contrairement au Conseil national, le Conseil des États a rejeté la motion 19.3446 (groupe BD ; « Étendre l’allocation de maternité à la conjointe ou à la partenaire enregistrée d’un exploitant agricole ») le 30 septembre 2021.

Le Conseil fédéral a recommandé l’adoption de la motion 21.3374 (de Montmollin ; « Couverture sociale des familles paysannes. Améliorer sans délai la situation du conjoint travaillant dans l’exploitation ») et les deux Chambres l’ont adoptée. La motion fait directement référence à la couverture sociale proposée par la PA22+ (nouvelle condition pour les paiements directs). La demande exprimée dans la motion a été concrétisée par la décision prise par le Parlement, dans le cadre de la PA22+, d’introduire comme condition au versement de paiements directs une couverture sociale minimale pour le conjoint ou partenaire enregistré qui travaille dans l’exploitation. Cette condition est posée à l’art. 70a, al. 1, let. i, LAgr.

Le Conseil fédéral a recommandé l’adoption du postulat 21.4585 (Bulliard ; « Revenus des familles paysannes ») et les deux Chambres l’ont suivi. Le postulat demande au Conseil fédéral de fournir un rapport détaillé sur la situation des revenus des familles paysannes, incluant notamment une analyse des revenus des activités accessoires exercées par les partenaires. Le rapport devra également aborder les effets des mesures de politique agricole (p. ex. subventions croisées, pression morale, statut, flux financiers) en particulier sur lesdits partenaires à l’aune des principes actuels en matière d’égalité et d’autonomisation des femmes.

Dans son rapport sur l’orientation future de la politique agricole31, le Conseil fédéral proposait au Parlement que la révision partielle de la LDFR soit découplée de la PA22+ et qu’elle fasse l’objet d’un examen distinct. En adoptant la motion CER-E 22.4253 « Découplage du droit foncier rural de la mise en œuvre de la PA22+ », le Parlement a chargé le Conseil fédéral de préparer, d’ici 2025 au plus tard, un projet de révision partielle de la loi sur le droit foncier rural, pour lequel il s’assurera le concours des parties intéressées et d’experts du domaine. Ce projet entend notamment conforter l’exploitation à titre personnel, la position des conjoints et l’esprit d’entreprise.

La Session des femmes 2021 a adopté trois pétitions en faveur des femmes dans l’agriculture : dissolution du partenariat enregistré dans les exploitations agricoles 16 septembre 2016 sur les femmes dans l’agriculture32 exploitations agricoles ?

Les trois pétitions ont été remises aux deux Commissions de l’économie et des redevances (CER). Première commission consultative, la CER-N a décidé le 27 juin 2023 de suspendre les deux premières pétitions, en raison des mandats et travaux en cours en relation avec les motions 19.3445 (indemnisation en cas de divorce), 21.3374 (couverture sociale) et 22.4253 (révision partielle de la LDFR). La troisième pétition a été classée, son objet ayant déjà été traité dans le postulat 21.4581 Klopfenstein Broggini (Pour un accès égalitaire au statut de cheffe d’exploitation agricole).

1.5 Évolutions en cours et défis futurs

L’étude « Les femmes dans l’agriculture en 2022 » (ch. 1.2.2) a montré que les campagnes de sensibilisation, la vulgarisation et une formation solide sont à même de permettre de nombreuses

31 Orientation future de la politique agricole (admin.ch)

32 La Commission de l’économie et des redevances du Conseil des États a, par la voie de la motion 12.3990, chargé le Conseil fédéral de présenter un rapport sur la protection économique, sociale et juridique des femmes travaillant dans l’agriculture : Les femmes dans l'agriculture (PDF, 1003 kB, 26.09.2016). 11/21

évolutions positives. La couverture financière des femmes dans l’agriculture s’est ainsi notablement améliorée au cours de la dernière décennie. De plus, l’amélioration de la couverture sociale du conjoint travaillant sur l’exploitation fera d’une protection accrue la norme, en tout cas dans toutes les exploitations qui perçoivent des paiements directs. Le Parlement en a décidé ainsi lors des débats relatifs à la PA22+ menés pendant la session de printemps 2023. La mise en œuvre de la protection sociale fera partie du train d’ordonnances 2024.

La protection sociale des conjoints et des partenaires enregistrés travaillant dans l’exploitation, une condition à l’octroi de paiements directs Afin de contribuer à améliorer la protection des conjoints et des partenaires enregistrés travaillant dans l’exploitation, le versement des paiements directs sera lié, dans le cadre de la mise en œuvre de la PA22+, à l’existence d’une couverture d’assurance sociale33 pour les conjoints et les partenaires. La couverture sociale se composera de deux parties : une assurance d’indemnités journalières en cas d’incapacité de travail et une prévoyance pour les risques jusqu’à l’âge donnant droit à l’AVS. Le conjoint ou le partenaire doit remplir différents critères de manière cumulative pour que l’obligation d’une couverture sociale s’applique : état civil, âge, travail sur l’exploitation et absence de revenu propre. Des exceptions à l’obligation de couverture sociale sont prévues : en cas de mauvais état de santé du conjoint ou du partenaire, de difficultés financières du couple d’exploitants, ou encore de dépassement d’une certaine limite d’âge pour les conjoints ou les partenaires au moment de l’entrée en vigueur.

En cas de divorce, non seulement l’absence de revenu ou d’indemnisation de l’époux qui travaille dans l’exploitation a un impact, mais il y a manifestement aussi certaines incertitudes dans le domaine du régime matrimonial. Celles-ci sont toutefois déjà abordées dans le cadre de la révision partielle du droit foncier rural.

La formation connaîtra elle aussi vraisemblablement de nouveaux progrès : lorsque la révision, actuellement (2023) toujours en cours, de la formation agricole initiale sera terminée, les formations professionnelles supérieures (chef d’exploitation EP, maître agriculteur EPS, paysanne diplômée / responsable de ménage agricole diplômé) seront elles aussi examinées et développées pour répondre aux nouveaux défis et aux demandes de la société.

Il est donc probable que dans l’ensemble, la situation financière du conjoint qui travaille (couverture, rémunération ou partage du revenu pour le travail accompli sur l’exploitation notamment) continuera de s’améliorer, également eu égard au changement de génération.

La question suivante se pose alors : est-il nécessaire que le législateur règle de manière contraignante les rapports entre les époux dans l’agriculture, à l’heure où l’on peut s’attendre à ce que la nouvelle génération des exploitants agricoles et des paysannes s’organise avec une indépendance grandissante, en concluant des accords qui vont dans ce sens ?

2 Solutions alternatives examinées

2.1 Propositions de la branche

L’USP et l’USPF ont été associées rapidement aux réflexions sur la mise en œuvre de la motion en tant que représentants de l’agriculture. Deux auditions ont eu lieu. À l’issue de la première audition avec l’USP et l’USPF, les comités des deux associations ont adopté une proposition d’application de la motion 19.3445 et l’ont remise à l’administration. D’emblée, les deux associations soulignent leur rejet fondamental d’une modification des lois (LDFR, LFA et CC) ou d’une mise en relation avec les paiements directs. Concrètement, elles proposent des mesures préventives et des mesures à adopter en cas de divorce.

33 Message relatif à l'évolution future de la Politique agricole à partir de 2022 (PA22+) : FF 2020 3851 - Message relatif à l'évolution future de la Politique agricole à partir de 2022 (PA22+) ; à partir de la p. 3940 12/21

Propositions de l’USP et de l’USPF du 19 mai 2022

1. Mesures préventives

Proposition 1a Mesure de sensibilisation / information a. Intégration dans une campagne de sensibilisation, b. Intégration dans le plan de formation Proposition 1b Obligation pour l’octroi de crédits d’investissement (CI) / aide initiale a. Conseil commun ou b. Preuve du versement d’un salaire en espèces / partage du revenu ; concerne : ordonnance sur les améliorations structurelles (OAS)34

2. Mesures en cas de divorce

Proposition 2a Publications professionnelles qui renseignent sur l’art. 213 CC : augmentation de la valeur d’attribution en raison de circonstances particulières Proposition 2b Permettre l’octroi de prêts au titre d’aide aux exploitations pour des créances découlant du régime matrimonial dans le cas d’un divorce ; concerne : ordonnance sur les mesures d’accompagnement social dans l’agriculture (OMAS)

La sensibilisation accrue et l’information au moyen de publications professionnelles (propositions 1a et 2a) peuvent être mises en œuvre sans changement législatif. Elles incombent en grande partie à la branche elle-même. Le Conseil fédéral salue la mise en œuvre de ces deux propositions et les voit comme des mesures d’information pertinentes. L’ordonnance sur les mesures d’accompagnement social dans l’agriculture (OMAS) permet d’ores et déjà l’octroi de prêts au titre de l’aide aux exploitations dans le cas d’un divorce (proposition 2b) (le fait de remédier à des difficultés financières dont les exploitants ne sont pas responsables s’applique aussi en cas de divorce). Cette proposition ne demande donc pas non plus de changement législatif.

Seule la proposition d’une adaptation de l’OAS (proposition 1b) entraîne la nécessité de légiférer. Il faut en effet introduire une nouvelle condition pour l’octroi de crédits d’investissement : la proposition demande soit une obligation de conseil commun pour le couple au sujet du régime matrimonial et au sujet du règlement de la collaboration, qui doit être donné par un spécialiste qualifié, soit la preuve du versement d’un salaire en espèces ou d’une partie du revenu.

Appréciation de l’introduction d’une nouvelle condition posée à l’octroi de crédits d’investissement (proposition 1b) : une adaptation de la loi est nécessaire

De manière générale, il n’existe pas de différences dans les critères d’entrée en matière ou les conditions préalables pour les aides financières pour des améliorations structurelles individuelles (contributions à fonds perdu, crédits d’investissement). Le lien qu’il est proposé d’établir entre les aides financières pour des améliorations structurelles individuelles et un conseil ou la preuve d’un versement n’est pas une nouveauté. Aujourd’hui déjà, lorsqu’il est procédé à des investissements importants, des questions économiques, techniques et juridiques sont débattues et examinées. Les requérants travaillent en général en étroite collaboration avec des planificateurs, des services cantonaux et des services de vulgarisation agricole.

L’USP et l’USPF avaient déjà émis la proposition 1b (notamment lors des travaux préparatoires précédant la mise en œuvre de la couverture sociale en janvier 2020). Cette proposition est aussi l’objet de la pétition 21.2047 (voir au ch. 1.4) adoptée à l’automne 2021 dans le cadre de la Session des femmes 2021. Ajoutons qu’une solution comparable est d’ores et déjà appliquée dans certains cantons (preuve d’un conseil complet en matière d’assurance à l’art. 29 de l’ordonnance sur l’agriculture [« Landwirtschaftsverordnung »] du canton de Schwyz) et qu’une stratégie analogue à la réglementation proposée a été introduite dans un autre canton (stratégie du canton du Jura pour la hiérarchisation des améliorations structurelles).

34 RS 913.1

La proposition 1b a pour défaut de ne pas couvrir toutes les exploitations agricoles, étant limitée à celles qui ont le droit de demander des aides financières pour des améliorations structurelles individuelles. Ces exploitations doivent notamment présenter une certaine taille, mesurée en unités de main-d’œuvre standard (UMOS) (la taille doit en général être supérieure à une UMOS, et cette limite est plus basse dans des régions menacées).

Environ 70 %35 des exploitations agricoles dépassent 1 UMOS. Étant donné que d’autres critères d’entrée en matière s’appliquent en plus du critère de la taille de l’exploitation (des exigences de formation, p. ex.), moins de 70 % de toutes les exploitations devraient être concernées par les nouvelles conditions au total. Les aides financières pour des améliorations structurelles individuelles visent en premier lieu les régions de montagne et ont pour but d’améliorer les bases de la production agricole. Il est probable que la problématique d’une couverture insuffisante est plus limitée dans les petites exploitations (dont les petites exploitations de montagne) et dans les exploitations qui n’ont pas besoin d’investissements. Dans de telles structures en effet, un revenu extérieur à l’agriculture est souvent nécessaire, ce qui implique automatiquement une couverture plus étendue. De plus, dans les petites exploitations qui ne sont pas des entreprises agricoles, la valeur vénale est privilégiée pour la liquidation du régime matrimonial en cas de divorce (et non pas la valeur de rendement comme dans des exploitations de plus grande taille). Cette approche est plus avantageuse pour l’époux qui n’est pas propriétaire (la femme en général).

2.2 Variante : disposition sous le titre 7a « Autres dispositions » LAgr

Il a été examiné, puis rejeté, une solution alternative qui consiste à rédiger un article général sous le titre 7a « Autres dispositions » de la LAgr. On pourrait par exemple envisager une disposition commune, qui engloberait les nouvelles conditions concernant aussi bien les paiements directs que les améliorations structurelles, et remplacerait à la fois l’art. 70a, al. 1, let. i, LAgr (preuve de la couverture sociale comme condition des paiements directs) récemment adopté par le Parlement et le projet d’art. 89, al. 4, LAgr (condition posée aux aides financières pour des améliorations structurelles individuelles) présenté plus bas. Cette disposition générale pourrait prévoir une sanction dans le but de punir d’éventuels abus. Cette disposition aurait pour avantage de concerner un nombre plus important d’époux. Ces couples ne seraient pas soumis à un traitement inégal en raison du critère que constitue le nombre d’UMOS par exploitation (voir ci-dessous au ch. 6.1).

À l’examen, cette variante présente divers inconvénients : un article de la LAgr rédigé d’une manière générale aurait une portée avant tout symbolique. Il serait très difficile aux cantons d’en assurer l’exécution et le contrôle. Des sanctions ne sont pertinentes et possibles qu’en lien avec des instruments d’encouragement concrets (paiements directs, mesures d’améliorations structurelles). De plus, le Conseil fédéral est d’avis qu’il ne faut pas proposer d’autre solution à l’échelon de la loi si peu de temps après la décision du Parlement relative à la PA22+, compte tenu notamment de l’introduction d’une preuve de couverture sociale pour les paiements directs. Le Conseil fédéral estime que la PA22+, qui porte sur les paiements directs, ainsi que la réglementation proposée concernant les améliorations structurelles ont un impact général pertinent. Le Conseil fédéral a rejeté cette variante pour ces raisons.

2.3 Variante : disposition sous le titre 4 « Mesures d’accompagnement social » LAgr Une variante prévue sous le titre 4 « Mesures d’accompagnement social » de la LAgr a également été examinée. Elle a aussi été rejetée, pour différentes raisons. D’abord, le titre 4 a été créé pour soutenir les exploitations agricoles qui se trouvaient en difficulté financière en raison du passage d’une politique de soutien des prix au système des paiements directs36 Ce but apparaît dans les art. 78 à 86 LAgr. De plus, de manière comparable aux mesures d’amélioration structurelles, ces articles lient l’octroi d’aides financières à une limite de 1,0 du nombre d’UMOS (voir l’art. 80, al. 1, let. a, LAgr). L’art. 86a LAgr, qui porte sur les aides à la reconversion, a été adopté pour permettre un agrandissement d’exploitations agricoles voisines37Il apparaît donc clairement que les art. 78 à 86a LAgr ont une portée structurelle et non individuelle. Deuxièmement, il n’est recouru à la mesure d’accompagnement social qu’est l’aide aux

35 OFAG, Office fédéral de l’agriculture, calcul non publié du 3 août 2023

36 Roland Norer, Kommentar zum Landwirtschaftsgesetz, Berne, 2019, pp. 663-664, § 3 ad art. 78 LAgr

37 Ibid., p. 692, § 2 ad art. 86a LAgr. 14/21

exploitations que dans de rares cas (133 exploitations en 2021) ; la mesure d’aide à la reconversion professionnelle est échue depuis 2019 et plus personne ne bénéficie actuellement d’un soutien. Adopter une solution sous le titre 4 LAgr reviendrait donc à atteindre un nombre insuffisant d’exploitations. Le Conseil fédéral a rejeté cette variante pour cette raison.

3 Réglementation proposée

En se fondant sur la proposition de l’USPF et de l’USP (ch. 2.1), le Conseil fédéral propose dans le cadre de la consultation l’adaptation suivante de la loi :

S’agissant des chefs d’exploitation mariés ou liés par un partenariat enregistré, l’octroi d’aides financières pour des améliorations structurelles individuelles est soumis à une nouvelle condition : une obligation de conseil commun pour les époux au sujet du régime matrimonial et le règlement de la collaboration par un spécialiste qualifié, et/ou la preuve du versement d’un salaire en espèces ou d’une partie du revenu.

La preuve doit être apportée sous la forme d’une déclaration personnelle signée par les deux époux ou par les deux partenaires enregistrés. En utilisant la formulation « et/ou », le Conseil fédéral souhaite être en mesure de régler de manière distincte divers cas de figure au niveau d’une ordonnance. La nouvelle condition posée pour des investissements de 500 000 francs et plus peut par exemple impliquer une obligation de paiement de salaire ou de partage du revenu pour l’époux ou le partenaire enregistré.

3.1 Intégration de la réglementation proposée dans le système des améliorations structurelles Le titre 5 de la LAgr traite des améliorations structurelles. L’art. 87 LAgr indique les objectifs visés par l’octroi d’aides financières (contributions à fonds perdu ; crédits d’investissement remboursables sans intérêts). L’octroi est lié à différentes conditions (voir l’art. 89 LAgr ; la taille de l’exploitation, la viabilité de l’exploitation à long terme, la capacité de financer l’investissement et de supporter la charge en résultant, ainsi que la formation appropriée, p. ex.). L’ordonnance du 2 novembre 2022 sur les améliorations structurelles (OAS)38 contient les dispositions d’exécution spécifiques au droit sur les améliorations structurelles de la LAgr, ainsi que les conditions posées pour l’octroi des aides financières correspondantes (art. 6 OAS sur la taille de l’exploitation, p. ex.).

Les investissements soutenus par des aides financières pour des améliorations structurelles individuelles peuvent par exemple impliquer notamment un investissement considérable destiné à l’érection de bâtiments d’exploitation. Aujourd’hui déjà, pour procéder à des investissements importants, il faut procéder à des calculs solides des financements et de la capacité financière de supporter ces investissements. L’examen de la capacité financière, qui intègre la rentabilité et le risque, consiste dans une projection, alors même qu’il n’est pas possible de prédire l’avenir. L’appui de la Confédération et du canton intervient de manière subsidiaire aux efforts personnels qu’on est en droit d’attendre. Le calcul se fonde prioritairement sur des réflexions économiques liées aux investissements et aux coûts que ces investissements impliquent. Il s’agit d’estimer l’investissement qui incombe à la famille paysanne, en tenant compte de sa consommation privée et de sa prévoyance risque, pour voir si cet investissement est supportable. À ce jour, l’estimation du risque n’intègre que partiellement une évaluation des rapports sociaux et économiques entre époux ou partenaires enregistrés.

La réglementation proposée vise à introduire, à titre de conditions à l’octroi d’aides financières pour des améliorations structurelles individuelles, de nouveaux aspects relatifs à la couverture sociale de l’époux ou du partenaire enregistré, sans pour autant que la responsabilité du couple ne soit restreinte. Le couple continue de décider de manière autonome de l’investissement en lui-même et du genre de prévoyance sociale qui le concerne. Cette nouvelle réglementation viendrait compléter la couverture sociale existant dans le cadre des paiements directs : cette dernière serait d’une part renforcée et d’autre part accompagnée d’une réglementation sociale supplémentaire dans le cadre des améliorations structurelles.

38 RS 913.1 15/21

Comme la disposition proposée constitue une condition posée aux aides financières pour des améliorations structurelles individuelles, une modification de l’art. 89 LAgr est proposée. La norme de délégation proposée donne au Conseil fédéral la possibilité de fixer les contours précis de cette condition au niveau des dispositions d’exécution (OAS). L’ordonnance permettra ensuite de fixer dans le détail les critères concrets de déclaration personnelle. La modification proposée de la LAgr, qui s’appuie sur l’art. 70a, al. 1, let. i, P-LAgr (couverture sociale), est la suivante.

Art. 89, al. 4, LAgr (nouveau) Il [le Conseil fédéral] peut fixer les conditions que le requérant doit remplir afin que le conjoint ou le partenaire enregistré qui travaille dans l’exploitation soit protégé contre les conséquences négatives d’un divorce ou d’une dissolution de partenariat enregistré.

3.2 Mise en œuvre prévue dans les dispositions d’exécution

Si le Parlement donne suite à la proposition et décide d’une base légale, le Conseil fédéral envisage la mise en œuvre suivante au niveau de l’ordonnance (OAS) : une déclaration personnelle doit motiver le couple à analyser sa propre situation de manière approfondie et à se faire conseiller. Avec son partenaire, le requérant doit alors confirmer qu’il dispose d’une vue complète des conséquences de l’investissement, que les chances l’emportent sur les risques et que la couverture financière est assurée. Selon le texte de la motion, il faut aussi qu’un salaire en espèces versé pour la collaboration du partenaire à l’exploitation soit déclaré. La déclaration signée par les deux membres du couple est une condition fondamentale posée pour le dépôt d’une demande d’aide financière auprès de la Confédération.

L’application de la réglementation proposée doit entraîner une charge administrative faible pour le requérant et pour le service cantonal qui l’exécute : la déclaration personnelle présentée ci-dessus répond aux impératifs de simplicité39 et de responsabilité individuelle.

Il ne faut pas modifier les calculs qui s’appliquent au projet de construction et qui concernent la capacité à supporter la charge, la prise en compte du risque et la rentabilité. Il ne faut pas non plus introduire de procédure administrative lourde.

3.3 Appréciation de la réglementation proposée

Avantages ▪ La réglementation proposée protège et renforce la situation du conjoint ou du partenaire travaillant dans l’exploitation qui participe aux investissements.

• Dans le cas des paiements directs, l’amélioration de la couverture sociale s’accompagne d’une nouvelle réglementation sociale qui concerne les améliorations structurelles.

• La réglementation proposée est soutenue par la branche (elle correspond au projet de la branche). Inconvénients ▪ Toutes les exploitations agricoles n’ont pas droit aux aides financières pour des améliorations structurelles individuelles : il existe des limites de taille (en général > 1 UMOS) et des exigences en matière de formation.

• Les aides financières pour des améliorations structurelles individuelles ciblent les régions de montagne.

• Une exigence supplémentaire posée à l’octroi d’aides financières pour des améliorations structurelles individuelles crée un surcroît de travail administratif.

39 Outre le genre et le montant de l’investissement, le revenu disponible et les fonds propres, d’autres facteurs interviennent, plus difficiles à projeter et guère prévisibles. Il peut s’agir de préférences personnelles, d’évolutions imprévues des prix ou des taux d’intérêts, d’accidents ou de séparations au sein de la famille. 16/21

4 Conséquences

4.1 Conséquences pour la Confédération

La réglementation proposée est sans effets directs sur les dépenses de la Confédération dans le domaine de l’agriculture. Il se pourrait que certains requérants ne satisfassent plus aux nouvelles exigences, mais il est fort probable que la demande d’améliorations structurelles restera élevée, de sorte que les moyens prévus par l’OFAG pourront être épuisés même en cas de léger recul du nombre de demandes.

Pour la Confédération, un contrôle par sondage des déclarations personnelles et l’obtention de la documentation utile n’entraîne qu’un faible surcroît de travail dans le cadre de la haute surveillance, qui s’appuie sur le contrôle du risque. Ce travail supplémentaire peut être absorbé avec les ressources actuelles.

La concrétisation de la réglementation proposée à l'échelon de l'ordonnance et l’appui à l’exécution entraînent un surcroît de travail pour une durée limitée. Cette surcharge peut être maîtrisée avec les ressources en personnel disponibles.

4.2 Conséquences pour les cantons

Responsables de l’exécution de l’OAS, les cantons sont donc aussi responsables de vérifier le respect de la nouvelle condition. Il est important que les critères d’entrée en matière soient appliqués de manière uniforme dans tout le pays. Le travail d’élaboration des bases qui en résulte entraînera vraisemblablement un surcroît de travail à court terme pour les cantons. De plus, les réglementations proposées entraînent une charge supplémentaire d’information et de vulgarisation. L’examen des demandes entraînera vraisemblablement un surcroît de travail, même s’il s’agit d’une démarche simple pour la réglementation proposée de déclaration personnelle.

4.3 Conséquences économiques

La réglementation proposée n’entraîne pas de conséquences économiques notables. Dans l’agriculture, l’assurance de disposer – comme ailleurs – d’une couverture financière suffisante en cas de divorce s’accroît. Les évolutions positives constatées au cours des dernières années seront ainsi encore encouragées. En revanche, le travail administratif dû aux demandes concernant des améliorations structurelles individuelles augmentera pour l’agriculture : malgré la déclaration personnelle, les requérants devront désormais être en mesure de présenter une preuve de conseil et/ou de versement d’un salaire / de partage du revenu dans le cadre d’un contrôle. Des renseignements faux ou erronés déboucheront sur des mesures compensatoires ou sur la restitution de l’aide financière de la Confédération.

4.4 Conséquences sociales

Les conséquences sociales de la réglementation proposée sont de nature indirecte : améliorer la situation de l’époux qui travaille dans l’exploitation en cas de divorce peut amener à une sensibilisation plus large face aux conséquences négatives du divorce ou de la dissolution du partenariat enregistré.

La réglementation proposée, qui pose une condition à l’octroi d’aides financières pour des améliorations structurelles individuelles, améliore la situation du partenaire qui travaille dans l’exploitation et sert ainsi à promouvoir l’égalité entre femmes et hommes dans l’agriculture.

5 Relation avec le programme de la législature et avec les stratégies du Conseil fédéral Programme de la législature Le projet de mise en œuvre de la motion 19.3445, destiné à la consultation, n’est annoncé ni dans le message du 29 janvier 2020 sur le programme de la législature 2019 à 202340 ni dans l’arrêté fédéral du

40 FF 2020 1709 17/21

21 septembre 2020 sur le programme de la législature de 2019 à 202341. Pour que le mandat du Parlement soit rempli (transmission de la motion au Conseil fédéral), cette affaire doit néanmoins être transmise au Parlement pour prise de décision.

Stratégie Égalité 2030 La Stratégie Égalité 2030 a été adoptée par le Conseil fédéral le 28 avril 2021. Il s’agit de la première stratégie nationale de la Confédération qui vise à promouvoir spécifiquement l’égalité entre les femmes et les hommes. Elle se concentre sur quatre thèmes principaux : la promotion de l’égalité dans la vie professionnelle, l’amélioration de la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale, la prévention de la violence et la lutte contre la discrimination. La Stratégie Égalité 2030 est complétée par un plan d’action détaillé, régulièrement mis à jour (www.egalite2030.ch42).

La mise en œuvre de la motion 19.3445 est l’une des mesures du plan d’action de la Stratégie Égalité 2030, en rapport avec le champ d’action 2 « Conciliation et famille » et avec l’objectif 2.4 « Le risque de pauvreté des familles, en particulier des ménages monoparentaux, a diminué » (www.egalite2030.ch/fr/2.1.4.243).

6 Aspects juridiques

Le présent chapitre donne une vue d’ensemble de la constitutionnalité de la mise en œuvre proposée d’une part et de la compatibilité de cette mise en œuvre avec les obligations internationales de la Suisse d’autre part.

6.1 Constitutionnalité

La modification s’appuie sur les art. 104 et 104a de la Constitution fédérale (Cst.)44, qui confèrent d’importantes compétences et attribuent de nombreuses tâches à la Confédération dans le domaine de la politique agricole. Selon la phrase introductive de l’art. 104, al. 1, Cst. notamment, la Confédération est tenue de veiller à ce que l’agriculture produise en répondant aux exigences du développement durable. Le développement durable inclut non seulement les dimensions économique et écologique, mais aussi la dimension sociale45, étant précisé que cette dernière dimension est prise en compte dans la mesure où un nombre suffisamment élevé de personnes sont actives dans l’agriculture46. Améliorer la couverture financière des époux qui participent aux travaux de l’exploitation familiale répond à cet objectif.

Les instruments que sont les améliorations structurelles (contributions aux améliorations structurelles et crédits d’investissement), entre autres, doivent permettre l’exécution des tâches énumérées aux art. 104 et 104a Cst. Pour ce faire, la Confédération a édicté des dispositions visant l’amélioration des structures (titre 5 de la LAgr). Pour que les fonds destinés aux améliorations structurelles soient employés adéquatement, efficacement et dans le respect de l’égalité juridique, la Confédération lie d’ores et déjà l’octroi de contributions et de crédits d’investissement à une série de conditions (exemples : taille de l’exploitation, viabilité de l’exploitation à long terme, capacité à financer l’investissement et à supporter la charge qui en résulte, formation appropriée). En proposant cette nouvelle modification de la LAgr, le Conseil fédéral entend pouvoir compléter la liste des conditions déjà nombreuses. La modification est conforme aux buts poursuivis par les art. 104 et 104a Cst.

Notons que des objections constitutionnelles fondamentales pourraient être émises : compte tenu du critère de l’unité de main-d’œuvre standard (UMOS) prévu à l’art. 3, al. 1, OAS et compte tenu du fait que les améliorations structurelles – au moins pour les contributions à fonds perdu – sont destinées avant tout aux exploitations des régions de montagne, on peut craindre qu’un nombre trop important de

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42 www.egalite2030.ch/fr/

43 www.egalite2030.ch/fr/2.1.4.2

44 RS 101 45 Message du 12 février 2020 relatif à l’évolution future de la Politique agricole à partir de 2022 (PA22+), FF 2020 3851, p. 4075. 46 Klaus Vallender et al., Sankt Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, Zurich, 2014, p. 1915, § 6 ad art. 104, al. 1, Cst. ; Bernhard Waldmann et al., Basler Kommentar Bundesverfassung, Bâle, 2015, § 22 ad art. 104, al. 1, Cst. 18/21

conjoints travaillant dans des exploitations d’autres régions soient exclus de la nouvelle disposition. Or, la motion ciblant tous les conjoints et partenaires enregistrés qui travaillent dans des exploitations agricoles, la solution proposée n’y répond que partiellement. La réglementation proposée entraîne une inégalité de traitement aussi bien au sein de l’agriculture qu’entre les conjoints et partenaires enregistrés qui vivent dans des exploitations familiales agricoles, d’une part, et les conjoints et partenaires enregistrés qui ne vivent pas dans des exploitations familiales agricoles, d’autre part. Ces derniers sont exposés à des risques semblables, pour lesquels il n’existe toutefois pas d’incitations comparables.

6.2 Forme de l’acte législatif et délégation de compétences législatives

Le projet comprend une disposition importante qui fixe une règle de droit et qui doit être édictée sous la forme d’une loi fédérale conformément à l’art. 164, al. 1, Cst.

L’art. 89, al. 4, LAgr délègue au Conseil fédéral de nouvelles compétences législatives. Le Conseil fédéral est désormais compétent pour fixer les conditions concrètes qui doivent être réalisées, par la personne qui demande des aides financières pour des améliorations structurelles individuelles ou qui demande des crédits d’investissement, pour que le conjoint ou le partenaire enregistré qui travaille dans l’exploitation soit protégé contre les conséquences négatives d’un divorce ou de la dissolution du partenariat enregistré.

6.3 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

CEDEF L’instrument international le plus important qui vise l’égalité entre l’homme et la femme est la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDEF), que la Suisse a ratifiée en 1997.

En ratifiant la CEDEF, la Suisse s’est engagée à présenter périodiquement l’avancement de sa mise en œuvre. Les rapports périodiques sont présentés au Comité CEDEF de l’ONU, qui porte une appréciation sur les résultats atteints et formule des recommandations pour l’amélioration de la mise en œuvre de la Convention. Le Bureau fédéral de l’égalité entre femmes et hommes joue un rôle primordial pour l’élaboration de ces rapports.

La CEDEF juge que les femmes qui vivent dans le monde agricole forment un groupe de femmes désavantagées et marginalisées, aussi chacun des rapports informe-t-il de leur situation. En novembre 2020, la Suisse a répondu à la liste de points et de questions établie en vue du sixième rapport périodique47.

Dans ses dernières recommandations, datées d’octobre 2022, le Comité de la CEDEF48 évoque les femmes rurales, plus particulièrement au point 62 : « Le Comité, rappelant sa Recommandation générale n° 34 (2016) sur les droits des femmes rurales, recommande à l’État partie d’étendre la couverture de sécurité sociale à toutes les agricultrices et aux femmes membres de la famille travaillant dans des exploitations agricoles, et de leur accorder les mêmes droits sur les biens générés par l’exploitation en cas de divorce. »

Commission de la condition de la femme La Commission de la condition de la femme des Nations Unies (CSW) est le principal organe intergouvernemental mondial dédié exclusivement à la promotion de l’égalité des sexes et de l’autonomisation des femmes. La CSW est une commission fonctionnelle du Conseil économique et social des Nations Unies (ECOSOC) créée par la résolution 11(II) du Conseil du 21 juin 1946.

47 Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDEF) ; Réponse de la Suisse à la liste de points et

de questions établie en vue du sixième rapport périodique de la Suisse ; Berne, novembre 2020 48 Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDEF) : observations finales sur le sixième rapport

périodique de la Suisse, octobre 2022 19/21

La Commission de la condition de la femme joue un rôle important dans la promotion des droits des femmes. Elle reflète la réalité vécue par les femmes dans le monde entier et contribue à l’établissement des normes mondiales relatives à l’égalité des sexes et à l’autonomisation des femmes.

Au cours de la session annuelle de la Commission, d’une durée de deux semaines, des représentants des États membres des Nations Unies, d’organisations de la société civile et d’entités des Nations Unies se réunissent au siège de l’ONU à New-York. Ils évaluent les progrès réalisés et les écarts à combler dans la mise en œuvre de la Déclaration et du Programme d’action de Beijing de 1995 (document de référence en matière de lutte pour l’égalité des sexes à l’échelle internationale) et de la 23e session extraordinaire de l’Assemblée générale qui s’est tenue en 2000 (Beijing +5), et ils évaluent les nouveaux enjeux qui touchent l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes.

Chaque année, un thème particulier est retenu. En 2018, la CSW a choisi l’autonomisation des femmes et des filles en milieu rural. Au terme des sessions de la CSW, de nouvelles normes internationales sont négociées sur la base des conclusions concertées adoptées sur le thème prioritaire.

ODD Les objectifs de développement durable (ODD) constituent le cadre de référence du développement durable à l’échelle mondiale. Les 17 objectifs de développement durable et leurs 169 cibles (sous- objectifs) forment la clé de voûte de l’Agenda 2030. Depuis 2016, l’Agenda 2030 sert de cadre aux efforts déployés conjointement aux niveaux national et international pour relever les grands défis de la planète.

Parmi les 17 objectifs, l’objectif 5 vise particulièrement à garantir l’égalité des chances pour l’homme et la femme en parvenant à l’égalité des sexes et en autonomisant toutes les femmes et les filles. L’objectif 5 vise à encourager l’égalité des chances entre les hommes et les femmes dans le développement économique, à éliminer toutes les formes de violence faites aux femmes et aux filles, y compris le mariage précoce et le mariage forcé, ainsi qu’à promouvoir des possibilités de participation équitables à tous les niveaux.

En conclusion, nous pouvons retenir que la réglementation proposée est compatible avec les obligations internationales (juridiques et politiques) représentées par la CEDEF, la CSW et les ODD.

7 Annexe

7.1 Liste des abréviations

AC Assurance-chômage AI Assurance-invalidité AOS Assurance obligatoire des soins APG Allocations pour perte de gain ATF Arrêt du Tribunal fédéral AVS Assurance-vieillesse et survivants CC Code civil CEDEF Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes CER-E Commission de l’économie et des redevances du Conseil des États CER-N Commission de l’économie et des redevances du Conseil national CI Crédit d’investissement CO Code des obligations CSW Commission de la condition de la femme des Nations Unies (abréviation de l’anglais « Commission on the Status of Women ») ECOSOC Conseil économique et social des Nations Unies EPS Examen professionnel fédéral supérieur HAFL Haute école des sciences agronomiques, forestières et alimentaires (Hochschule für Agrar-, Forst- und Lebensmittelwissenschaften) LAA Loi fédérale sur l’assurance-accidents LACI Loi sur l’assurance-chômage LAgr Loi fédérale sur l’agriculture LBFA Loi fédérale sur le bail à ferme agricole LDFR Loi sur le droit foncier rural LFA Loi fédérale sur les allocations familiales dans l’agriculture LPP Loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité OAS Ordonnance sur les améliorations structurelles ODD Objectif de développement durable OFAG Office fédéral de l’agriculture OFAS Office fédéral des assurances sociales OFJ Office fédéral de la justice OFSP Office fédéral de la santé publique OLAA Ordonnance sur l’assurance-accidents OMAS Ordonnance sur les mesures d’accompagnement social dans l’agriculture OPP 2 Ordonnance sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité PA Politique agricole PBD Parti bourgeois-démocratique RFA Règlement sur les allocations familiales dans l’agriculture RS Recueil systématique du droit fédéral SECO Secrétariat d’État à l’économie TF Tribunal fédéral UMOS Unité de main-d’œuvre standard USP Union suisse des paysans USPF Union suisse des paysannes et des femmes rurales