TA - AC.2005.0264 - 2006-06-06 - TDC Suisse SA/Municipalité de Lausanne, Service de l'environnement et de l'énergie, FASSBIND SA Hôtel Alpha-Palmiers, ABBAYE DE L'ARC, ASSOCIATION

1.

Déposé dans le délai fixé à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

A teneur de l'art. 37 al. 1er LJPA, le droit de recours appartient à toute personne qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Un intérêt de pur fait à l'application du droit étant suffisant (ATF 118 1b 92; AC.2004.0049 du 11 octobre 2004), il n'est pas douteux que le refus du permis de construire porte de manière directe et concrète un préjudice à la situation personnelle, respectivement aux intérêts économiques de TDC, qui dispose de ce fait manifestement de la qualité pou recourir.

Quant au pouvoir d'examen du tribunal, dès lors qu'aucune loi spéciale ne l'autorise à examiner l'opportunité de la décision attaquée, il se limite à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents ainsi qu'à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA). Commet un tel excès l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, respectivement se considère comme liée au lieu de faire usage de la liberté d'appréciation dont elle dispose. L'abus de pouvoir, vise quant à lui deux cas : celui du détournement de pouvoir (l'acte est accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ce dont elle doit s'inspirer), ou plus largement celui d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits, ou principes constitutionnels (cf. arrêts TA AC.2000.0194 du 14 mars 2002, AC.2001.0086 du 15 octobre 2001 et AC.2004.0049 déjà cités).

2.

Comme le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de le souligner (cf. notamment arrêt TA.2004.0176 du 6 septembre 2005), la loi fédérale sur les télécommunications du 30 avril 1997 (LTC) a pour but d'assurer aux particuliers et aux milieux économiques des services de télécommunication variés, avantageux, de qualité et concurrentiels sur le plan national et international (art. 1 al. 1 LTC). Ainsi, la législation fédérale sur les télécommunications n'a pas pour objet de réglementer la procédure d'autorisation de construire des antennes de téléphonie mobile qui ressortent de la seule compétence du droit fédéral et cantonal de l'aménagement du territoire. La question de la limitation des rayons non ionisants fait en outre l'objet d'une réglementation fédérale exhaustive par l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (RS 814.710, ORNI).

La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) a pour but de veiller à une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, les autorités tiennent ainsi compte non seulement des besoins de l'économie et de la population mais aussi des données naturelles (art. 1er al. 1 LAT). C'est ainsi que la Confédération, les cantons et les communes doivent soutenir par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment pour créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (art. 1er al. 2 lettre b LAT). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent ainsi tenir compte de la nécessité de préserver le paysage notamment de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Le législateur fédéral a donc prévu que les plans d'affectation doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement du territoire, à savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui constituent son identité, sa mémoire collective (P. Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est dictée par les caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes.

Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un intérêt strictement financier (P. Moor, op. cit., art. 17, no 7).

3.

a) En droit vaudois, la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) attribue aux communes la compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT en prévoyant à l'art. 47 LATC que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC). L'art. 86 LATC attribue à la municipalité la tâche de veiller à ce que les constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). La municipalité doit refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice d'une valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2).

b) La commune a adopté en 1978 le plan d'extension no 585 concernant les terrains compris entre la rue du Petit-Chêne, le chemin de Mornex, le chemin privé des Charmettes et le chemin privé dit de Richemont (ci-après : le plan 585). Le règlement du plan 585 contient à son chapitre II relatif aux "élévations, hauteurs, superstructures" les dispositions suivantes:

"4. Le nombre de niveaux habitables des nouvelles constructions figuré sur le plan, les coupes et l'élévation fait règle, même si la hauteur maximale indiquée par la cote d'altitude n'est pas épuisée dans sa totalité.

5.

Les dispositions de l'article 35 RCAT (Règlement d'application du 10 mars 1944 de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire) sont applicables.

6.

Les superstructures à fonction technique (cage d'escaliers et d'ascenseurs, locaux et canaux de ventilation et de climatisation, cheminées, éclairages zénithaux, etc.) seront groupées, réduites au minimum nécessaire et traitées d'une manière esthétiquement satisfaisante. Elles pourront dépasser les cotes d'altitude maximales prescrites. elles feront l'objet d'études spéciales établies d'entente avec la Municipalité."

7.

Les superstructures des bâtiments A3 à A6, B3 à B5 ne pourront comporter que des souches de cheminée, canaux de ventilation, trappes d'escaliers, des éclairages zénithaux ainsi que des poulies de renvoi d'ascenseurs, à l'exclusion de toute grosse machinerie.

8.

Les superstructures des bâtiments A7 et A8 pourront comporter des locaux de service en rapport avec l'utilisation des toitures-terrasses, mais leur emprise totale ne dépassera pas le ¼ de la surface desdites toitures."

En 1993, le plan 585 a été partiellement modifié par un addenda, soit le PPA 662, dont le but était de modifier, à l'intérieur de son périmètre, certaines dispositions prévues par le PPA 585, de confirmer l'implantation et l'affectation de l'hôtel et de ses activités annexes existantes et de permettre, le cas échéant, sa transformation, sa rénovation, sa reconstruction et son extension dans les limites fixées par ledit plan. Ainsi, l'art. 6 du PPA 585 a-t-il été abrogé et l'art. 7 remplacé par un nouvel art. 7, dont la teneur est la suivante :

"7.Les superstructures des bâtiments A3, A4, A5, D1, D2 et D3 ne pourront comporter que des souches de cheminées, des canaux de ventilation, des trappes d'escaliers, des éclairages zénithaux, des puits de lumière et d'aération, ainsi que des poulies de renvoi d'ascenseurs, à l'exclusion de toute grosse machinerie. Elles seront traitées d'une manière esthétiquement satisfaisante et pourront dépasser les cotes d'altitude maximales prescrites. Elles feront l'objet d'études spéciales établies d'entente avec la Municipalité."

Comme l'a exposé l'intimée, tant le plan 585 que son addenda n'ont pas été abrogés lors de l'adoption du nouveau plan général d'affectation de la ville de Lausanne le 22 novembre 2005. En revanche, il a été décidé de les maintenir, compte tenu des particularités du quartier qu'ils régissent. On relèvera à cet égard que, selon toute vraisemblance et quand bien même aucune disposition des règlements relatifs aux plans susmentionnés ne l'indique expressément, le but poursuivi par ceux-ci est de nature esthétique en tendant à préserver la vue plongeante sur le lac qui existe depuis les habitations sises à l'avenue de Montbenon ou la rue du Grand-Chêne. C'est dans cet esprit que les possibilités d'aménager des superstructures en toiture ont été fixées de manière très restrictive et que seules sont autorisées celles qui ne sont pas proéminentes. Le chapitre II du règlement du plan comme l'art. 7 du règlement ont une portée bien précise et distincte de celle de la clause générale d'esthétique en fixant des exigences spécifiques sur l'altitude des constructions autorisées et les superstructures pouvant dépasser cette altitude. Ces dispositions réglementaires font partie des mesures que les communes ont la compétence d'édicter dans leur plan d'affectation pour les paysages, les sites, les localités ou les ensembles méritant protection au sens de l'article 47 al. 2 chiffre 2 LATC, conformément au principe du droit fédéral posé à l'article 17 al. 1 LAT.

c) En l'espèce, l'installation projetée comporte un mât d'environ 4 m 70 de hauteur, avec deux antennes de quelque 1 m 30 de hauteur, ainsi qu'une antenne de transmission fixée sur un support d'environ 90 cm de hauteur. Elle comporte également des installations techniques devant prendre place à l'intérieur d'un local préexistant sur le toit de l'hôtel. Ces installations ne sont toutefois ni des bâtiments ni, faute de lien fonctionnel avec le bâtiment sur lequel on doit les installer, des superstructures (cf. dans le même sens, notamment arrêt TA AC.2004.0176 déjà cité). Dans ces conditions, elles ne sont en rien visées par l'art. 7 du règlement et on peut dès lors se dispenser d'examiner si, comme le soutient la municipalité, la disposition précitée aurait une portée plus étendue en ce sens qu'elle viserait toutes les superstructures, qu'elles soient nécessaires ou non à l'immeuble. Il s'agit en fait d'installations d'équipement (comparables, par exemple, à un éclairage public ou aux cabines de transformation des services industriels) au sujet desquelles ni le plan 585 ni l'addenda et leur règlement ne contiennent aucune réglementation.

4.

a) C'est par conséquent au regard des dispositions relatives à l'esthétique qu'il y a lieu d'examiner si l'antenne projetée peut être autorisée. L'art. 10 du règlement du plan 585 stipule que la municipalité est en droit de refuser tout projet dont la conception ou l'architecture ne s'accorderait pas avec celle des bâtiments voisins maintenus. Cette disposition complète la règle générale exprimée par l'art. 86 LATC, dont le contenu a été rappelé sous chiffre 3 a) ci-dessus. Il sied par conséquent de se référer à la jurisprudence, abondante et constante, relative à la disposition cantonale.

b) Selon cette jurisprudence, le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions appartient en première ligne aux autorités locales qui disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (v. arrêts TA AC.1999.0228 du 18 juillet 2000 et références citées, AC.1999.0112 du 29 septembre 2000 et AC.2003.0078 du 26 mai 2004). Cela ne vide toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens, le tribunal devant être à même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (arrêt TA AC.1996.0160 du 22 avril 1997 et les références citées). Dans ce cadre, l'autorité doit notamment veiller à ne pas appliquer la clause d'esthétique de telle sorte que cela viderait pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 114 1a 345, RDAF 1996 p. 103 consid. 3b et les références citées). Un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC ou de ses dérivés quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions cantonales et communales en matière de construction. Lorsque la réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 1a 114; 114 1a 345; 100 1a 223 ss). L'examen de l'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière à ce que le poids de la subjectivité, inévitable en toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés par référence à des notions communément admises (arrêts TA AC.2003.0078 déjà cité et références citées). Enfin, une interdiction de construire fondée sur l'art.

86 LATC et ses dispositions d'application ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment lorsqu'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettent en péril sa construction (arrêts TA AC.1999.0228 et AC.2003.0078 déjà cités).

c) Avant d'examiner ce qu'il en est en l'occurrence, on rappellera à toutes fins utiles que, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, une installation de téléphonie mobile n'a pas a répondre à un besoin dès lors que les exigences du droit cantonal (notamment de la police des constructions) et fédéral (plus particulièrement la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement et l'ordonnance fédérale du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant) sont respectées (ATF 128 II 378; voir également arrêts TA AC.2003.0078, du 26 mai 2004 et AC.2003.0261 du 10 mai 2004). Selon la Haute Cour, une pesée globale des intérêts telle que prévue à l'art. 24 LAT n'a pas lieu d'être et, dans cette mesure, il n'est pas nécessaire d'étudier l'existence d'un besoin ni de rechercher des éventuels lieux d'implantation alternatifs (ATF 128 II précité, cons. 9).

d) L'inspection locale a permis de constater que l'emplacement choisi sur le toit de l'hôtel était particulièrement approprié. D'une part, le mât sera fixé directement contre la façade du local technique préexistant, en toiture de l'immeuble il ne dépassera dès lors cette façade que de 2,20 m environ, ce qui en réduira d'autant l'impact visuel. Il en ira de même du mât de l'antenne de transmission, dont la hauteur (90 cm) est tout à fait modeste. D'autre part, le tribunal a constaté lors de l'inspection locale, grâce au gabarit, que l'installation projetée - certes visible depuis les jardins de l'Association - se démarquerait d'autant moins de l'horizon que le terrain est en pente. De plus, elle s'intègrera parfaitement au paysage urbain environnant, composé d'autres installations du même genre. A cet égard, on se réfère particulièrement à la présence, sur le toit de l'immeuble situé juste en face de l'hôtel (parcelle no 5'979) et qui atteint une hauteur nettement plus élevé que ce dernier, d'une sirène tout autant, voire plus marquante visuellement que les équipements litigieux, ou encore à celle des deux grosses antennes paraboliques installées en toiture de l'immeuble sis sur la parcelle no 5'853. Au surplus, l'équipement technique sera totalement invisible puisqu'il prendra place à l'intérieur du local susmentionné. Quant aux antennes elles-mêmes, elles sont d'une dimension relativement modeste (1,30 m de hauteur pour les deux antennes fixées sur le mât principal et 25 cm x 25 cm pour l'antenne de transmission fixée sur le petit mât).

Dans ces conditions, le tribunal considère que l'objectif de protection recherché par la planification communale, qui tend - on le rappelle - à soumettre le quartier à des exigences esthétiques données, notamment à préserver la vue dominante depuis les immeubles de Montbenon, dont celui de l'Association, ou du Grand-Chêne, n'est en rien compromis par la réalisation des installations contestées, qui ne seront nullement hétéroclites dans l'environnement bâti et n'enlaidiront en rien le paysage voisin. Au surplus, l'interdiction de fixer ses antennes sur la toiture de l'hôtel imposerait à la recourante le choix d'autres implantations, qui pourraient s'avérer nettement plus préjudiciables aux habitants des bâtiments concernés. En définitive, les installations projetées ne sont pas incompatibles avec l'objectif de protection et d'intégration harmonieuse des constructions que soutient la réglementation communale et la décision incriminée ne saurait se justifier par une quelconque clause d'esthétique. On relèvera enfin qu'une application particulièrement stricte de cette dernière reviendrait à rendre difficile à l'excès l'accomplissement de la tâche fédérale et dans une mesure qui, selon toute vraisemblance, serait plus dommageable pour l'environnement.

e) A l'audience, le conseil de la municipalité a fait référence à l'arrêt rendu très récemment par le Tribunal fédéral dans une affaire d'antennes de téléphonie mobile projetée en zone à bâtir, à Aubonne (arrêt 1P.778.2005/col) pour tenter de justifier la décision litigieuse. Or, cet arrêt n'est d'aucune incidence en l'espèce. Dans l'affaire d'Aubonne, la Haute Cour a notamment rappelé sa jurisprudence, selon laquelle la tâche d'intérêt public poursuivie par les opérateurs de services de télécommunication ne constituait pas un critère objectif qui devrait être pris en compte dans l'appréciation du caractère esthétique de la construction et de son intégration dans le site et que l'intérêt public à une couverture optimale du territoire ne saurait permettre une entorse aux règles de droit public relatives à la conformité de la zone, auxquelles les opérateurs précités doivent aussi se soumettre. Ces principes sont en l'occurrence pleinement respectés, puisque, comme exposé ci-dessus, le projet de TDC est conforme aux exigences en matière d'esthétique, indépendamment des impératifs liés à l'exécution de sa tâche d'intérêt public, et n'entraîne aucune entorse à la réglementation applicable à la zone concernée.

5.

Il reste encore à étudier le grief de l'Association relatif à l'existence d'une servitude en sa faveur (no 355'182) limitant notamment la hauteur des constructions à la cote 482.75, exception faite des souches de cheminées et de la cage d'ascenseur et de ventilation, la terrasse formant le toit devant par ailleurs demeurer entièrement libre, à part les ouvrages précités, et son utilisation, à quelque fin que ce soit, étant prohibée. Selon l'opposante, l'installation projetée violera la servitude et, en application de l'art. 104 al. 3 LATC, le pemis de construire ne peut être délivré.

Aux termes de la disposition précitée,

"Elle [la municipalité] n'accorde le permis de construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu'il le sera à l'achèvement de la construction et que les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique."

S'agissant de la notion d'équipement, l'art. 19 al. 1 LAT prévoit qu'un terrain est réputé équipé lorsqu’il est desservi d’une manière adaptée à l’utilisation prévue par des voies d’accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l’alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l’évacuation des eaux usées (P. Zen-Ruffinen et C. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p.319 ss, spéc. p. 322). La disposition précitée fixe un cadre général et les prescriptions des lois spéciales fédérales et cantonales régissent les conditions spécifiques de l'équipement pour chacun des domaines concernés demeurent applicables. Pour l’alimentation en eau et en énergie, l’exigence de l’art. 19 al. 1 LAT est formulée de façon très générale. L’eau doit être propre à la consommation et sa pression suffisante pour les besoins de lutte contre l’incendie. En ce qui concerne l’évacuation des eaux usées, l’art. 19 LAT renvoie à la loi fédérale sur la protection des eaux (LEaux). Dans les zones à bâtir et dans les autres zones équipées d’égouts, les bâtiments doivent en principe être raccordés au réseau des égouts publics (art. 11 LEaux). L’art. 49 LATC ne pose pas d’autres exigences plus sévères en se limitant à constater à son alinéa 1 que « l’équipement est défini par la loi fédérale sur l’aménagement du territoire ». Ainsi, l’équipement est suffisant lorsqu’il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés aux canalisations publiques ainsi qu’au réseau d’eau et d’alimentation en énergie. Le droit fédéral n’exige donc pas que les équipements publics se situent directement aux limites de la parcelle (A. Bonnard et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 3ème éd., ad art. 19 LAT et 49 LATC + réf. cit.; cf également, parmi d'autres, arrêt TA AC.2004.0223 du 7 juin 2005 + réf. cit.).

Il résulte de ce qui précède que l'art. 104 al. 3 LATC ne vise manifestement pas la situation dans laquelle se trouve l'intéressée. En effet, on ne saurait valablement considérer que les installations projetées par TDC sont assimilables à des équipements au sens décrit ci-dessus. Cela étant, l'argument de l'Association est mal fondé. Les faits relevant du droit civil ne peuvent pas être pris en compte dans le cadre d'une procédure tendant à la délivrance d'un permis de construire (voir un arrêt du Tribunal administratif de Berne in RNRF 85 (2004) p. 91 s'agissant d'une interdiction de bâtir; cf. également arrêts TA AC.200.0242 du 22 mai 2003, selon lequel l'existence d'une servitude de non bâtir n'empêche pas la délivrance du permis de construire, et AC.2001.0023 du 6 juillet 2004). Sur cette question, l'opposante ne peut par conséquent qu'être renvoyée à agir, cas échéant, devant la juridiction civile.

6.

Au vu des considérants qui précèdent, il apparaît que le refus du permis de construire n'est pas justifié. Le recours doit dès lors être admis et la décision attaquée annulée; le dossier sera renvoyé à la municipalité pour délivrance du permis sollicité.

Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 323). La règle n'est toutefois pas absolue. Des frais de procédure entraînés exclusivement par une erreur administrative peuvent ainsi avoir pour conséquence d'obliger l'autorité à prendre en charge les frais et les dépens d'une partie qui succombe. Tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce et il appartient dès lors à l'Association déboutée - qui a par ailleurs été avertie que tout ou partie des frais et des dépens pourraient être mis à sa charge en cas de rejet de ses conclusions - de supporter l'émolument de justice. Obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la recourante a droit à des dépens, qui seront mis également à la charge de l'Association (art. 55 al. 1 LJPA).