CDAP - AC.2016.0241 - 2017-03-10 - A.________/Municipalité de La Tour-de-Peilz

1.

Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

Rendue par la municipalité en application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11), la décision attaquée n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est dès lors compétente.

Remis à un bureau de poste suisse à l'adresse de l'autorité compétente le 8 juillet 2016, soit dans le délai légal de 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD), le recours a été déposé en temps utile et répond pour le surplus aux autres exigences formelles posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), si bien qu’il convient d’entrer en matière.

2.

La municipalité met en doute la qualité pour recourir du recourant au motif qu'il aurait entrepris des travaux sans l'accord des autres copropriétaires et que certains des travaux porteraient sur une autre part de copropriété que celle sur laquelle porte son droit exclusif.

Selon l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure devant la Cour de céans, a qualité pour recourir toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

En l'espèce, la décision attaquée est adressée au recourant personnellement. Il résulte en outre du plan figurant au dossier que les mansardes litigieuses font partie des locaux de la parcelle n°1918, laquelle est la propriété exclusive du recourant. La décision attaquée, qui déclare les chambres situées dans les combles "inaptes à l'habitation", lèse donc bien les intérêts du recourant, qui entend disposer des chambres, notamment en les mettant à disposition de tiers, si bien que la qualité pour recourir doit lui être reconnue.

3.

a) En l'espèce, il convient d'abord d'examiner si la décision est suffisamment motivée.

b) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101], art. 17 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; RSV 101.01], art. 33 ss LPA-VD). Le droit d'être entendu implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (art. 42 let. c LPA-VD) afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 564; ATF 138 IV 81 consid. 2.2; ATF 134 I 83 consid. 4.1; ATF 129 IV 179 consid. 2.2 et les arrêts cités; pour un considérant approfondi, voir AC.2016.0034 du 1er avril 2016 consid. 1a et les références citées). Selon la novelle du 1er novembre 2016 (FAO du 15 novembre 2016), entrée en vigueur le 1er février 2017, soit postérieurement à la décision attaquée, l'autorité doit exprimer les indications prévues par l'art. 42 LPA-VD dans des termes clairs et précis.

La violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable a la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit, respectivement du même pouvoir d’examen que l’autorité intimée (cf. ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204 s.; 126 I 68 consid. 2 p. 76 s.; cf. art. 98 LPA-VD). La jurisprudence a toutefois précisé que la guérison était exclue lorsqu’il s’agissait d’une violation particulièrement grave des droits de la partie et qu’elle devait en tout état de cause demeurer l’exception (ATF 126 I 68 consid. 2 p. 71 s.; 124 V 180 consid. 4a p. 183 et les arrêts cités; cf. également, parmi d’autres, arrêts GE.2012.0126 du 20 décembre 2012; GE.2004.0184 du 25 avril 2005). Il ne faudrait pas que, trop laxiste, la jurisprudence relative à la guérison de la violation du droit d'être entendu constitue pour l'autorité administrative un oreiller de paresse auquel celle-ci s'habituerait, le vice qu'elle commet étant réparé dans l'instance de recours (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, ch. 2.2.7.4 p. 324; arrêts AC.2014.0293 du 3 novembre 2014 consid. 1; GE.2012.0124 du 15 novembre 2012; AC.2011.0170 du 31 août 2011).

La jurisprudence a également considéré qu'il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (arrêts AC.2017.0019 du 6 février 2017; AC.2016.0135 du 17 juin 2016; AC.2014.0293 du 3 novembre 2014 consid. 1a; AC.2013.0243 du 15 novembre 2013 et les nombreuses références citées).

b) Il convient d'abord de relever que, contrairement aux exigences rappelées ci-dessus (art. 42 al. 1 let. c LPA-VD), la décision attaquée ne mentionne pas les règles juridiques sur lesquelles elle s'appuie.

La décision attaquée déclare les chambres "inaptes à l'habitation". A l'appui de cette mesure, elle invoque des raisons de sécurité ainsi qu'administratives, ce qui reste vague. Elle se réfère aux "normes adoptées par l'AEAI [Association des établissements cantonaux d’assurance incendie] et par le BPA [Bureau de prévention des accidents]" sans toutefois indiquer ni quelles sont précisément les "normes" pertinentes dans le cas particulier ni quels seraient les éléments des mansardes litigieuses qui ne seraient pas conformes à celles-ci. Cela étant, ce serait encore insuffisant puisque tant l'AEAI que le BPA sont des institutions de droit privé dont les "normes" n'ont pas en tant que telles de force obligatoire. Il conviendrait donc encore d'exposer dans la décision quelle règle de droit public se réfère à ces normes, respectivement quels aménagements pourraient être exigés de la part du recourant (arrêt AC.2016.0135 du 17 juin 2016, consid. 2c; le recours en matière de droit public déposé par la commune concernée à l'encontre de cet arrêt a été déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral, ATF 1C_318/2016 du 7 novembre 2016).

Certes, il ressort du dossier que le recourant et son épouse se sont opposés à ce que les services communaux procèdent à une visite du bâtiment. Toutefois, il ressort du dossier que les services communaux ont déjà visité les locaux litigieux à au moins deux reprises, en septembre 2013 et en juin 2015. En outre, si une visite sur place devait tout de même s'avérer nécessaire, l'art. 93 al. 1 LATC confère à la municipalité la compétence d'imposer, cas échéant contre la volonté du propriétaire ou de l'ayant-droit, une inspection des bâtiments, afin de vérifier l'état de l'immeuble et notamment d'inspecter des travaux qui auraient été réalisés sans autorisation. En cas d'opposition du propriétaire et de l'ayant-droit, l'autorité peut procéder par voie d'exécution forcée selon la procédure prévue par l'art. 61 LPA-VD, qui permet cas échéant de recourir à l'aide de la police cantonale et communale. Il n'appartient dès lors pas à l'autorité de recours de se substituer à l'autorité de première instance en procédant elle-même à une inspection locale comme le requièrent les parties.

Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée est insuffisamment motivée, ce qui justifie déjà l'admission du recours. Par économie de procédure, il convient néanmoins d'examiner si une décision déclarant les chambres "inhabitables" pourrait être fondée sur une base légale suffisante.

4.

En procédure, l'autorité intimée soutient en substance que le recourant aurait procédé à des travaux dans les combles sans y être autorisé. Elle aurait ordonné une restriction d'usage en lieu et place d'une démolition fondée sur l'art. 92 LATC afin de respecter le principe de la proportionnalité.

a) Selon l'art. 92 LATC, la municipalité ordonne la consolidation, le cas échéant la démolition, de tout ouvrage menaçant ruine ou présentant un danger pour le public ou les habitants (al. 1); les mesures prescrites par la municipalité sont communiquées par écrit au propriétaire et au locataire ou à l'occupant; la municipalité désigne la personne à qui elles incombent et fixe le délai d'exécution (al. 2); en cas d'urgence ou si les travaux ordonnés ne sont pas exécutés dans le délai imparti, la municipalité les fait exécuter aux frais du propriétaire (al. 3); en cas de carence de la municipalité, le département peut prendre les mesures prévues aux alinéas 1 à 3 (al. 4). Cette disposition exige la prise de mesures dès lors qu'un ouvrage présente une menace ou un danger pour le public ou pour la sécurité des utilisateurs (AC.2013.0202 du 12 juillet 2013, consid. 3; AC.2012.0376 du 7 mai 2013; AC.2009.0210 du 29 mars 2011). En outre, l'art. 93 al. 2 LTAC prévoit que, lorsqu'un bâtiment est reconnu insalubre ou dangereux et que le propriétaire ne prend aucune mesure pour y remédier dans le délai qui lui est imparti, la municipalité en ordonne l'évacuation et retire le permis d'habiter. La jurisprudence a déjà admis par le passé que l'art. 93 LATC pouvait justifier une restriction d'utilisation d'un bâtiment (pour un exemple, voir AC.2015.0096 du 4 avril 2016). En application du principe de la proportionnalité, ces dispositions permettent également à la municipalité de rendre, comme en l'espèce, une partie seulement du bâtiment inhabitable s'il existe un danger pour les habitants.

Aux termes de l’art. 6 LPIEN, la municipalité veille à l’application de la législation cantonale ou communale sur les constructions et l’aménagement du territoire destinée à prévenir les dangers d’incendie. L’art. 11 LPIEN dispose que les bâtiments, ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leurs conditions de situation, de construction et d’exploitation ou d’utilisation. Cette loi permet au Conseil d’Etat de déclarer applicables avec force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales (art. 3 al. 2 LPIEN). Sur cette base, le Conseil d’Etat a adopté le 17 décembre 2014 un règlement concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; RSV 963.11.2 – règlement entré en vigueur le 1er janvier 2015), qui énumère les normes techniques applicables dans le canton de Vaud à titre de mesures de prévention contre l’incendie; il en va ainsi de la Norme de protection incendie (01.01.2015/1-15fr) de l'AEAI (art. 1 let. a RPPI).

La norme de protection incendie de l’AEAI contient des prescriptions générales; elle est complétée par les directives de protection incendie, qui fixent les exigences et les mesures détaillées pour la mise en œuvre (art. 5 et 6 Norme AEAI 2015; idem dans la Norme AEAI 2003). Ces directives sont au demeurant énumérées à l’art. 1 let. b RPPI. Dans la décision attaquée, les indications figurant dans la liste des travaux de mise en conformité qui devront être étudiés et présentés par le recourant dans le dossier de demande d’autorisation, se réfèrent à ces directives, dans leur version de 2003. Comme la norme elle-même, les directives ont été revues et publiées à nouveau en 2015.

La Norme AEAI 2003, applicable à la date de la décision attaquée, définissait ainsi son "champ d’application" à son art. 2 :

"1 Les prescriptions de protection incendie s'appliquent aux bâtiments, ouvrages et installations à construire, ainsi que, par analogie, aux constructions mobilières.

2 Les bâtiments, ouvrages et installations existants seront rendus conformes en proportion aux prescriptions de protection incendie:

a en cas de transformation, d'agrandissement ou de changement d'affectation importants de la construction ou de l'exploitation;

b lorsque le danger est particulièrement important pour les personnes."

L’art. 2 de la nouvelle norme (Norme AEAI 2015) a une teneur quasiment identique :

"1 Les prescriptions de protection incendie s'appliquent aux bâtiments et aux autres ouvrages à construire, ainsi que, par analogie, aux constructions mobilières.

2 Les bâtiments et les autres ouvrages existants seront rendus conformes aux prescriptions de protection incendie, suivant un principe de proportionnalité:

a en cas de transformation, d'agrandissement ou de changement d'affectation importants de la construction ou de l'exploitation;

b lorsque le danger est particulièrement important pour les personnes."

Il incombe en principe à la municipalité d’appliquer les prescriptions de la Norme AEAI, dans la procédure de permis de construire (y compris à la fin de cette procédure, lors de l’octroi du permis d’habiter – cf. arrêt CDAP AC.2013.0378 du 12 mars 2014, consid. 4).

b) En l'espèce, rien ne permet de penser que les locaux litigieux menaceraient de s'effondrer. Quant à un éventuel danger pour le public ou pour les habitants, il n'est pas établi.

En effet, l'autorité intimée n'a pris aucune mesure après la visite du mois de septembre 2013 qui a eu lieu après que les travaux de rénovation ont été effectués par le recourant, ce qui tend à démontrer qu'il n'existait pas à l'époque de danger pour les habitants. Quant au respect des normes en matière de protection contre l'incendie, le courrier du service communal du 12 février 2014 se borne à émettre des recommandations au recourant s'agissant des portes à remplacer par des éléments coupe-feu.

En juillet 2015, le service communal a encore confirmé au recourant que les chambres de bonnes pouvaient "rester en l'état", tout en spécifiant qu'une nouvelle transformation devrait "intégralement respecter les normes AEAI 2015". Certes, il a également interdit au recourant de louer ces chambres à des tiers, mais on comprend difficilement que cette restriction puisse se fonder sur un motif de sécurité, sauf à considérer que celle des habitants est moins importante que celle d'éventuels tiers.

Pour le surplus, rien ne permet de penser que la situation se serait modifiée depuis lors et la décision motivée n'expose pas en quoi la prétendue violation des normes de protection contre l'incendie entraînerait en l'espèce un danger pour les habitants.

Il s'ensuit que la décision apparaît mal fondée dans la mesure où elle se fonderait sur les art. 92 ou 93 LATC, la municipalité n'ayant pas préalablement à la décision attaquée mis en demeure le recourant d'exécuter les mesures propres à éviter un éventuel danger.

5.

L'autorité intimée soutient également que les recourants auraient procédé à des travaux dans les combles sans y être autorisés et qu'il s'agit d'examiner dans quelle mesure ceux-ci peuvent être régularisés. Elle a d'ailleurs requis, dans le cadre de la procédure de recours, la production par le recourant de divers documents que l'on trouve habituellement dans un dossier d'enquête (art. 69 du règlement d'application du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [RLATC; RSV 700.11.1]).

a) L’art. 103 al. 1 LATC dispose qu' "aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé". L’art. 103 al. 2 LATC prévoit des exceptions au régime de l’autorisation, pour des constructions de minime importance ne servant pas à l’habitation ou à l’activité professionnelle, pour des aménagements extérieurs ou pour des constructions mises en place pour une durée limitée; ces exceptions n’entrent manifestement pas en considération dans le cas particulier.

L’art. 68 al. 1 RLATC, qui précise la portée de l’art. 103 al. 1 LATC, a la teneur suivante :

"Sont notamment subordonnées à l'autorisation de la municipalité, sous réserve de l'article 68a :

a) les constructions nouvelles, les transformations intérieures ou extérieures, les reconstructions ou les agrandissements affectant des bâtiments ou leurs annexes, ainsi que les ouvrages mentionnés aux articles 39 et 40 du règlement ;

b) le changement de destination de constructions existantes ;

[…]"

La jurisprudence cantonale a régulièrement jugé qu'il n'y a pas lieu de donner une interprétation extensive de la notion de changement d'affectation, qui doit rester limitée aux cas où l'on est en présence d'un changement fondamental parce qu'une catégorie donnée d'affectation (par exemple l'habitation) est totalement abandonnée au profit d'une autre (par exemple l'activité artisanale). Il faut être particulièrement attentif à ne pas étendre le champ d'application du permis de construire (autorisant un changement d'affectation) lorsque des travaux ne sont pas en cause: vu la garantie de la liberté individuelle, le permis de construire ne doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les constructions existantes (AC.2012.0369 du 11 décembre 2013, c. 3/a/cc; AC.1997.0044 du 23 novembre 1999 in RDAF 2000 I 244; AC.2000.0214 du 5 juin 2002; AC.2002.0127 du 23 avril 2003; AC.2002.0060 du 31 octobre 2003; AC.2003.0095 du 6 janvier 2004; AC.2003.0178 du 27 avril 2004; AC.2004.0147 du 23 décembre 2004; AC.2007.0009 du 11 avril 2007; AC.2008.0101 du 11 décembre 2008). C'est ainsi par exemple que l'occupation par un centre de requérants d'asile d'une maison en zone d'habitation collective ayant déjà fait l'objet d'un permis de construire ne constitue pas un changement d'affectation nécessitant une autorisation (AC.1992.0212 du 28 juin 1993). De même, en présence de volumes préexistants figurant sur les plans sur la base desquels l'autorisation a été délivrée, il n'appartient pas à l'autorité de s'immiscer de manière détaillée dans l'utilisation qui en est faite; ainsi, on ne saurait voir un changement d'affectation soumis à autorisation dans le fait qu'un exploitant puisse renoncer à l'usage d'un garage pour son tracteur dans le but d'y entreposer des sacs d'engrais (AC.1997.0104 du 30 mars 2005). Suivant en cela la jurisprudence du Tribunal fédéral, la jurisprudence cantonale considère qu'en l'absence de travaux, on ne se trouve en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de la planification (c'est à dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de vue de l'environnement (ATF 113 Ib 219 consid. 4d p. 223; outre l'arrêt AC.1997.0044 et les arrêts déjà cités, v. p. ex.

AC.2001.0029 du 8 octobre 2001). Il a été par exemple considéré comme douteux que l'ouverture d'un bar à champagne et d'un salon de prostitution dans les locaux d'un ancien night-club puisse constituer un véritable changement d'affectation soumis à autorisation. (AC.2012.0125 du 24 avril 2013 consid. 1).

b) En l'espèce, aucune demande de permis de construire n'a été déposée par le recourant pour les travaux de rénovation des chambres. La décision attaquée déclare les chambres inaptes à l'habitat mais ne se prononce pas sur la question préalable de savoir si les travaux de rénovation des combles, réalisés entre 2011 et 2012, sont soumis à autorisation au sens de la disposition précitée, soit en raison de leur nature soit parce qu'ils entraîneraient un changement d'affectation des chambres de bonne.

Il résulte du dossier que les services communaux ont procédé à une visite sur place le 12 septembre 2013 après que l'administrateur de la copropriété les a avertis que des travaux avaient été entrepris dans les combles par le recourant. Toutefois, suite à cette visite, l'autorité intimée n'a pas exigé du recourant qu'il dépose une demande de permis de construire afin d'examiner si les travaux pouvaient être régularisés mais a simplement recommandé des aménagements pour la défense contre l'incendie et a exigé, sans référence à d'éventuelles bases légales, des aménagements pour l'utilisation du poêle. Il apparaît donc que, dans un premier temps au moins, l'autorité intimée n'a pas considéré que les travaux entrepris par le recourant, qui étaient moins importants que ceux annoncés en 2011, nécessitaient une autorisation. Au contraire, elle a qualifié ces travaux "d'entretien", ce qui tend à penser qu'elle a considéré qu'il s'agissait de travaux intérieurs échappant à toute autorisation (art. 103 al. 1 LATC a contrario; AC.2011.0238 du 3 août 2012).

La question de savoir si les travaux litigieux étaient soumis à autorisation peut toutefois rester indécise à ce stade dans la mesure où l'autorité intimée ne pouvait de toute manière pas, sous peine de violer le principe de proportionnalité, restreindre l'utilisation des locaux litigieux sans préalablement exiger l’ouverture d’une procédure de régularisation. Il appartiendra dès lors à l'autorité intimée d'inviter le recourant à déposer un dossier comportant toutes les informations (plans, etc.) lui permettant de déterminer si les travaux réalisés dans les combles doivent faire l'objet d'une autorisation et, cas échéant, de statuer sur cette autorisation ainsi que sur une éventuelle suppression ou modification de travaux non autorisés et non conformes aux prescriptions légales et réglementaires sur la base de l'art. 105 LATC (arrêt AC.2014.364 du 26 janvier 2016, confirmé par l'ATF 1C_107/2016 du 28 juillet 2016). Cas échéant, il lui appartiendra également d'examiner dans le cadre de la procédure de permis de construire si les normes en matière de défense contre l'incendie sont respectées, l'art. 2 al. 2 de la norme AEAI 2015 imposant en outre l'application du principe de proportionnalité en cas de changement d'affectation ou de transformation (cf. AC.2014.0364 du 26 janvier 2016, consid. 3 et ATF 1C_107/2016 du 28 juillet 2016, consid. 7 rejetant le recours déposé contre cet arrêt cantonal).

c) La cause doit donc être renvoyée à la municipalité pour qu'elle complète l'instruction sur ce point. Cas échéant, il lui appartiendra de rendre une nouvelle décision imposant au recourant de déposer une demande de permis de construire en vue de la régularisation des travaux, s'ils s'avèrent que ces derniers sont soumis à autorisation au sens de l'art. 103 LATC.

6.

Finalement, dans son courrier du 9 septembre 2015, l'autorité intimée s'est également prévalu de l'art. 58 CO. A cet égard, il convient de relever qu'il n'appartient pas à la municipalité ni à la Cour de céans mais cas échéant aux seuls tribunaux civils de déterminer à quelles conditions la responsabilité civile d'un propriétaire d'immeuble peut être engagée à raison du dommage causé à des tiers par des vices de construction ou par un défaut d'entretien au sens de cette disposition.

L'autorité intimée ne saurait donc non plus se fonder sur cette disposition pour déclarer les chambres litigieuses inaptes à l'habitat.

7.

Le recours doit donc être admis et la décision entreprise annulée.

Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la commune, qui succombe. Le recourant obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, il a droit, à titre de dépens, à une participation aux honoraires dont le montant doit être fixé en l'espèce à 2'000 fr. compte tenu de l'importance de la cause, ses difficultés et l'ampleur du travail effectué (art. 55 LPA-VD et art. 11 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, TFJDA, RSV 173.36.5.1).