CDAP - AC.2019.0251 - 2020-11-18 - A.________, B.________/Municipalité de Château-d'Oex, C.________, D.________, Direction générale de l'environnement

1.

Les recourants demandent une vision locale et l'audition de témoins et de témoins experts. Les propriétaires D.________ et C.________ demandent l'audition d'un témoin.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).

b) En l'espèce, le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. Pour le reste, les recourants, les constructeurs et les autorités intimée et concernée ont pu faire valoir leurs arguments lors du double échange d'écritures intervenu dans la présente procédure. Il y a dès lors lieu de rejeter la requête tendant à la tenue d'une audience avec inspection locale et audition de témoins.

2.

La municipalité et les constructeurs soutiennent que l'acte attaqué devant la CDAP n'est pas une décision au sens de l'art. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les constructeurs font notamment valoir que, dans son courrier du 24 juin 2019 aux recourants, la municipalité n'aurait fait que confirmer des décisions antérieures, soit les permis de construire délivrée les 7 septembre 2016 et 17 novembre 2016.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).

Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêt TF 8C_220/2011 consid. 4.1.2 in SJ 2013 I 18).

b) En l'occurrence, les recourants estiment que les activités exercées sur la parcelle n° 738 en relation avec le nouveau garage-dépôt et le garage attenant au bâtiment ECA n° 625 ne sont pas conformes aux permis de construire délivrés en 2016. Ils invoquent un changement d'affectation qui, selon eux, devrait faire l'objet d'une nouvelle procédure de permis de construire. En refusant d'entrer en matière sur cette demande, la municipalité oblige les recourants à tolérer une situation et des nuisances qu'ils estiment excessives et contraires aux autorisations délivrées. On se trouve par conséquent en présence d'un acte étatique qui touche leur situation juridique en les astreignant à tolérer une situation qu'ils estiment contraire au droit. Partant, on est en présence d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD qui peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal.

c) Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et dans les formes prescrites par la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours est recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

3.

A titre liminaire, il convient de circonscrire l'objet du litige.

a) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un recours (ATF 144 II 359 consid. 4.3, 134 V 418 consid. 5.2.1, 131 V 164 consid. 2.1). Le juge n'entre donc pas en matière, sauf exception, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation (ATF 144 II 359 consid. 4.3, 134 V 418 consid. 5.2.1; arrêt TF 2C_53/2017 du 21 juillet 2017 consid. 5.1). L'objet du litige dans la procédure de recours est le rapport juridique réglé dans la décision attaquée, dans la mesure où - d'après les conclusions du recours - il est remis en question par la partie recourante (ATF 144 II 359 consid. 4.3; voir aussi arrêts TF 2C_470/2017 du 6 mars 2018 consid. 3.1,2C_53/2017 du 21 juillet 2017 consid. 5.1,2C_929/2014 du 10 août 2015 consid. 2.1). L'objet du litige peut être réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne peut en revanche s'étendre au-delà de celui-ci (ATF 144 II 359 consid. 4.3, 136 II 457 consid. 4.2, 165 consid. 5). Ainsi, si aucune décision n'a été rendue, la contestation n'a pas d'objet et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 et les références).

b) En l'occurrence les recourants n'ont jamais contesté la validité des permis de construire délivrés les 7 septembre 2016 et 17 novembre 2016. Il n'appartient par conséquent pas au tribunal de céans d'examiner la validité de ces permis de construire, aujourd'hui en force, cette question sortant de l'objet du litige. Il n'y a ainsi pas lieu de vérifier si la municipalité a considéré à juste titre que les constructions projetées étaient conformes à la zone et que la législation sur la protection contre le bruit était respectée. Enfin, faute d'avoir été examinées dans la décision attaquée, la question de savoir si la municipalité aurait dû ordonner la suppression ou la modification des travaux réalisés en application des art. 105 et 130 LATC ainsi que la question d'une éventuelle cessation des activités déployées dans les locaux litigieux échappent également à l'objet du litige.

c) On ne saurait exclure que l'exploitation des locaux litigieux provoque des nuisances sonores excessives et ne respecte pas les valeurs limites fixées par l'OPB. A cet égard, on peut relever que si une installation "nouvelle" au sens de la loi (ce qui est le cas en l'espèce) ne respecte pas les prescriptions de la législation contre le bruit, il y a lieu de traiter le cas selon les règles applicables aux constructions nouvelles (cf. art. 25 LPE) et de parler, selon la terminologie utilisée en police des constructions, du rétablissement d'une situation conforme au droit (Widerherstellung des rechtmässigen Zustandes) plutôt que d'assainissement, l'emploi de ce dernier terme pouvant porter à confusion dans un contexte où son acception est plus spécifique que dans le langage courant. Si, postérieurement à sa construction, il s'avère qu'une installation fixe autorisée après le 1er janvier 1985 est source d'un dépassement des nuisances admissibles au sens de la LPE, alors même qu'elle est conforme aux conditions fixées par le permis de construire, sa démolition n'entre pas en ligne de compte vu qu'elle a acquis force de chose jugée. Par contre, il est toujours possible d'ordonner des mesures visant à en limiter les émissions, pour autant que ces mesures paraissent raisonnablement exigibles sous l'angle de la proportionnalité. Pour le déterminer, il y a lieu de mettre en balance d'une part la sécurité juridique et le principe de protection de la confiance et, d'autre part, l'intérêt à l'application correcte du droit (AC.2015.0164 du 11 juillet 2016 consid 8a/bb et les références citées).

La compétence pour se prononcer sur un éventuel assainissement d'une installation induisant de nuisances sonore excessives appartient à l'autorité cantonale et non pas à la municipalité (cf. art. 16 du règlement cantonal du 8 novembre 1989 d'application de la LPE (RVLPE; BLV 814.01.1; arrêts AC. 2018.0449 du 28 août 2019 consid. 3c, GE.2016.0205 du 3 juillet consid. 1c/bb, AC. 20009.0103 du 2 octobre 2009 consid. 1b). Par analogie, la compétence pour se prononcer sur le rétablissement d'une situation conforme au droit en présence d'une installation nouvelle doit être attribuée à l'autorité cantonale. Partant, si les nuisances sonores induites par la construction litigieuse ne respectent pas les valeurs limites fixées par OPB, il appartient à la DGE d'ordonner les mesures nécessaires, cette question ne faisant en l'état pas l'objet du litige soumis au tribunal de céans.

4.

Les recourants soutiennent que, compte tenu des activités exercées par E.________ en relation avec le nouveau garage-dépôt et le garage attenant au bâtiment ECA n° 625 autorisés en 2016, on se trouve en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation de construire. Ils font valoir que les bâtiments présentés dans le dossier de mise à l'enquête comme étant de simples garages-dépôts constituent en réalité le centre névralgique de E.________ vers lequel convergent l'ensemble des collaborateurs et des véhicules de la société tous les matins et tous les soirs. Ils expliquent que, toute la journée, des véhicules, camionnettes de chantier, camion et machines de chantier vont et viennent sur la place de parc située devant le nouveau garage-dépôt. La totalité des places de parc, pour ne pas dire la totalité de la surface goudronnée, serait ainsi systématiquement occupée par des véhicules de chantier, des machines, des camionnettes ou des remorques. Le nettoyage et l'entretien des machines de chantier seraient en outre effectués sur la place sise en face de leur propriété. Il arriverait fréquemment que les employés de la société lavent les véhicules et les machines devant le garage-dépôt ou dans le garage attenant au bâtiment ECA n° 625, dans lequel une véritable station de lavage aurait été installée. Les recourants expliquent encore que des camions livrent régulièrement du matériel lourd qui est stocké dans le bâtiment litigieux et qui est ensuite transféré sur les différents chantiers de la société. Ils invoquent d'importances nuisances sonores, visuelles ainsi que des émissions de poussière.

a) aa) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Selon la jurisprudence, un changement d'affectation, même lorsqu'il ne nécessite pas de travaux de construction, reste en principe soumis à l'octroi d'un permis de construire. En l'absence de travaux, la modification du but de l'utilisation (Zweckänderung) peut cependant être dispensée d'autorisation de construire si la nouvelle affectation est conforme à celle de la zone en question ou si son incidence sur l'environnement et la planification est manifestement mineure (ATF 113 Ib 219 consid. 4d p. 223; arrêts TF 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 6.1,1C_395/2015 du 7 décembre 2015 consid. 3.1.1; cf. également ATF 139 II 134 consid. 5.2 p. 139 s.). Si les effets engendrés par la nouvelle utilisation se révèlent plus importants que précédemment, une autorisation de construire est en revanche requise; il en va en particulier ainsi en cas d'augmentation significative des immissions (arrêts TF 1C_107/2016 précité consid. 6.1,1C_395/2015 précité consid. 3.1.1,1C_347/2014 du 16 janvier 2015 consid. 3.2).

Pour déterminer si une mesure constructive est suffisamment importante pour être soumise à la procédure d'autorisation, il faut se demander si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, la réalisation du projet entraînera sur le territoire, l'équipement et l'environnement des conséquences si importantes qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (arrêt TF 1C_509/2010 du 16 février 2011 consid. 2.3.1). Le droit fédéral n'exige pas que les constructions peu importantes dépourvues d'influence notable sur le territoire, l'équipement et l'environnement soient soumises à autorisation mais les cantons sont libres d'introduire une telle autorisation (arrêts TF 1C_433/2007 du 11 mars 2008;1C_12/2007 du 8 janvier 2008).

bb) En droit vaudois, la question est régie par l'art. 103 LATC, qui relève notamment qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé (al. 1). Ne sont pas soumis à autorisation (al. 2) les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a), ainsi que les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance (let. b), à condition (al. 3), qu'ils ne portent pas atteinte à un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des sites et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins (let. a) et qu'ils n'aient pas d'influence sur l'équipement et l'environnement (let. b).

L'art. 68 RLATC ajoute qu'est notamment subordonné à l'autorisation de la municipalité, sous réserve de l'article 68a, le changement de destination de constructions existantes (let. b).

L'art. 68a RLATC précise la notion d'objets dispensés d'une autorisation de construire au sens de l'art. 103 al. 2 LATC. Dans tous les cas cependant, l'ouvrage doit respecter les conditions de l'al. 3 de l'art. 103 LATC exposées ci-dessus.

cc) De jurisprudence constante, il n'y a pas lieu de donner une interprétation extensive de la notion de changement d'affectation, qui doit rester limitée aux cas où l'on est en présence d'un changement fondamental parce qu'une catégorie donnée d'affectation (par exemple l'habitation) est totalement abandonnée au profit d'une autre (par exemple l'activité artisanale). Il faut être particulièrement attentif à ne pas étendre le champ d'application du permis de construire (autorisant un changement d'affectation) lorsque des travaux ne sont pas en cause: vu la garantie de la liberté individuelle, le permis de construire ne doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les constructions existantes (RDAF 2000 I, p. 244; RDAF 2001 I, p. 248; AC.2017.0413 du 18 juin 2018, AC.2007.0298 du 19 janvier 2009, AC.2008.0101 du 11 décembre 2008, AC.2007.0009 du 11 avril 2007, AC.2004.0147 du 23 décembre 2004, AC.2003.0178 du 27 avril 2004, AC.2003.0095 du 6 janvier 2004, AC.2002.0060 du 31 octobre 2003, AC.2002.0127 du 23 avril 2003, AC.2000.0214 du 5 juin 2002, AC.2001.0029 du 8 octobre 2001). En l'absence de travaux, on ne se trouve ainsi en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de la planification ou du point de vue de l'environnement (ATF 119 Ib 222 consid. 3a, 113 Ib 219 consid. 4d; voir en outre arrêts AC.2017.0413 précité, AC.2009.0005 du 1er juillet 2009 consid. 3b, AC.2007.0298 du 19 janvier 2009, AC.2001.0029 du 8 octobre 2001, AC.1997.0044 et les arrêts cités).

dd) Pour déterminer si une construction a fait l'objet d'un changement d'affectation, il faut se fonder sur la nature de la construction autorisée, telle qu'elle résulte en général des plans d'enquête, ainsi que sur l'affectation admise dans l'autorisation (AC.2017.0413 précité consid. 3c, AC.2007.0298 du 19 janvier 2009 consid. 1).

C'est ainsi par exemple que l'occupation par un centre de requérants d'asile d'une maison en zone d'habitation collective ayant déjà fait l'objet d'un permis de construire ne constitue pas un changement d'affectation nécessitant une autorisation (AC.1992.0212 du 28 juin 1993). De même, en présence de volumes préexistants figurant sur les plans sur la base desquels l'autorisation a été délivrée, il n'appartient pas à l'autorité de s'immiscer de manière détaillée dans l'utilisation qui en est faite; ainsi, on ne saurait voir un changement d'affectation soumis à autorisation dans le fait qu'un exploitant puisse renoncer à l'usage d'un garage pour son tracteur dans le but d'y entreposer des sacs d'engrais (AC.1997.0104 du 30 mars 2005). Le tribunal a également retenu que la transformation d'un cabaret en discothèque n'entraînait pas de changement significatif du point de vue de l'environnement, si bien que la municipalité ne pouvait considérer qu'on se trouvait en présence d'un changement d'affectation nécessitant une procédure d'autorisation avec mise à l'enquête publique (AC.2009.0117 du 2 novembre 2009). Il est arrivé à la même conclusion dans des affaires concernant, d'une part, l’organisation ponctuelle de soirées privées dans les locaux d’un ancien centre d’exposition (AC.2009.0034 du 3 février 2010) et, d'autre part, l'aménagement d'une boutique ou d'un bureau à vocation commerciale dans des locaux précédemment occupés comme cave de dégustation (AC.2017.0413 du 18 juin 2018). Dans cette dernière affaire, il a considéré que l'affectation envisagée n'impliquait pas de nuisances plus élevées pour le voisinage qu'un caveau de vigneron qui reçoit des clients pour la dégustation ou la vente de vin. A l’inverse, il a été considéré que l’installation d’un atelier de réparation pour automobiles dans les locaux d’une ancienne entreprise de transports où étaient effectués des travaux d’entretien et de réparation, laquelle était toutefois désaffectée depuis treize ans, constituait bien un changement d’affectation soumis à autorisation municipale de même que le remplacement d’un garage (réparation et vente de véhicules avec prépondérance des premières activités de nature artisanale) par une commerce de vente et d’exposition de meubles (RDAF 1992, p. 219 et les références citées aux arrêts de l’ancienne commission cantonale de recours en matière de constructions).

De même, a été considéré comme un changement d'affectation soumis à autorisation le fait que des locaux utilisés à l'origine exclusivement pour une activité industrielle (entreprise de meunerie), laissés d’abord inoccupés, ont ensuite été progressivement mis à disposition de différentes personnes (particuliers, associations) pour l’exercice d’activités artistiques, artisanales, culturelles, religieuses, de loisirs, etc. (AC.2014.0364 du 26 janvier 2016, confirmé par l'arrêt TF 1C_107/2016 du 28 juillet 2016).

b) En l'occurrence, la demande de permis de construire du 9 mars 2016 indiquait que le garage-dépôt projeté allait servir comme dépôt d'une entreprise de maçonnerie (point B.5 p. 5). Le fait que le garage-dépôt allait être utilisé par une entreprise de maçonnerie résultait également clairement des plans d'enquête avec notamment l'inscription "E.________" sur la façade sud du bâtiment projeté. Dans leurs écritures, les constructeurs expliquent au surplus que les recourants ont participé en décembre 2015 à une séance de présentation du projet lors de laquelle le projet de construction sur la parcelle n° 738 en vue de développer les activités de E.________ leur avait été expliqué en détail, maquette à l'appui. Pour sa part, la municipalité a délivré le permis de construire en connaissant les activités que les constructeurs entendaient exercer dans les locaux. Outre les indications figurant sur les plans d'enquête, ceci peut notamment être déduit de la lettre d'envoi de la demande de permis de construire, qui précisait qu'il s'agissait de créer un dépôt pour l'entreprise de maçonnerie.

Comme le relèvent les constructeurs dans leurs écritures, l'usage d'un garage-dépôt et d'un garage par une entreprise de maçonnerie implique de facto un va-et-vient de véhicules ainsi que des chargements et déchargements de matériel, ce qui peut impliquer la présence d'employés tout au long de la journée. On ne saurait par conséquent suivre les recourants lors qu'ils prétendent que l'on serait en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation de construire au motif que des bâtiments présentés dans le dossier de mise à l'enquête comme étant de simples garage-dépôt constitueraient en réalité le centre névralgique de E.________. Certes, on comprend que, lorsque le projet litigieux leur a été présenté et a été mis à l'enquête publique, les recourants n'ont probablement pas réalisé l'intensité de l'utilisation qui allait être faite des nouveaux bâtiments et les nuisances que cela pouvait impliquer pour eux. S'agissant de la question de savoir si on est en présence d'un changement d'affectation, cet élément n'est toutefois pas déterminant.

5.

On constate que ni les plans de l'enquête principale ni ceux de l'enquête complémentaire ne mentionnaient la création de la place de lavage (intérieure et extérieure) qui est utilisée pour le lavage et l'entretien des véhicules et des machines de chantier de la société. Il n'est pas contesté que cette installation aurait dû faire l'objet d'une autorisation spéciale cantonale, ceci en application des art. 14 et 16 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux (LPEP; BLV 814.31) et de l'annexe II RLATC (qui mentionne notamment les places de lavage pour véhicules automobiles parmi les installations soumises à autorisation spéciale en application de l'art. 120 LATC). Il convient ainsi de relever que l'on ne se trouve pas uniquement en présence d'un garage-dépôt enterré et d'un garage enterré et que c'est par conséquent à tort que la municipalité a retenu sous ch. 1 de sa décision du 24 juin 2019 que l'affectation effective de la construction correspond parfaitement à l'objet soumis à l'enquête publique. C'est également à tort que l'autorité intimée a retenu dans sa décision qu'il n'y avait pas de lavage de machines. Sur ce point, il y a lieu d'admettre le recours et de réformer la décision municipale du 24 juin 2019 en ce sens qu'ordre est donné aux propriétaires de la parcelle n° 738 de déposer une demande de permis de construire complémentaire pour la station de lavage (intérieure et extérieure) non couverte par les permis de construire antérieurs comprenant notamment le questionnaire particulier n° 64, demande qui devra être soumise à la DGE afin qu'elle se prononce sur la délivrance de l'autorisation spéciale, cas échéant sur les conditions auxquelles cette autorisation doit être subordonnée.

6.

Le recours doit ainsi être partiellement admis. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont partagés entre les recourants et les propriétaires D.________ et C.________. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.