CDAP - AC.2021.0189 - 2022-08-10 - A.________/Municipalité de Nyon, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Commune d'EYSINS, Association ATE

1.

La décision attaquée, qui refuse un permis de construire, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). La société propriétaire de l'immeuble concerné a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Dans l'arrêt AC.2021.0229, notifié ce jour, le Tribunal est parvenu à la conclusion que la saisine par l'administré du département en vertu de l'art. 114 al. 4 LATC ne mettait pas fin à la compétence de la municipalité de statuer sur la demande de permis de construire qui lui était soumise. Le Tribunal a par conséquent rejeté le recours déposé contre la décision du département du 8 juin 2021 et confirmé dite décision, en retenant que le département avait à juste titre considéré que la décision de la municipalité du 6 mai 2021 n'était ni nulle ni annulable. Pour ces motifs, il convient rejeter la conclusion formulée dans le présent recours et tenant à faire constater la nullité de la décision de la municipalité du 6 mai 2021.

3.

a) Selon l'art. 103 al. 1, 1ère phrase LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Les travaux de construction ou de démolition doivent être annoncés à la municipalité. Ils ne peuvent commencer sans la décision de cette dernière (art. 103 al. 4 LATC).

L'art. 114 LATC, qui précise dans quels délais l'autorité municipale doit statuer sur les demandes de permis de construire, est formulé comme suit:

"1 Dans les quarante jours dès le dépôt de la demande de permis conforme aux exigences légales et réglementaires et des pièces qui doivent l'accompagner, ou dès le profilement exécuté si celui-ci a été exigé après la demande de permis, délai réduit à vingt jours s'il n'y a pas eu d'enquête publique, la municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou en refusant le permis.

2 ...

3 Lorsque l'autorisation ou l'approbation cantonale doit être requise, les délais prévus au premier alinéa ne courent que dès la réception de la décision cantonale.

4 Lorsque le délai est échu sans que la municipalité se soit prononcée et sur requête écrite de l'instant à l'autorisation, le département fixe à la municipalité un ultime délai de dix jours pour se déterminer; si la municipalité ne se prononce pas dans ce délai, le département statue sur la demande de permis dans les vingt jours qui suivent".

b) aa) Le 1er septembre 2018 est entrée en vigueur la novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la partie "aménagement" de la LATC. Cette novelle a notamment abrogé les anciens art. 77 et 79 LATC (art. 77 et 79 aLATC) qui ont été remplacés par les art. 47 et 49 LATC, dont la teneur est la suivante:

"Art. 47 Plans en voie d'élaboration

1 La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu’un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l’enquête publique.

2 L’autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l’enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d’adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l’enquête publique.

3 Lorsque ces délais n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours".

"Art. 49 Plans soumis à l'enquête publique

1 La municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.

2 L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis".

Les anciennes dispositions étaient ainsi libellées:

"Art. 77 Plans et règlements en voie d'élaboration

1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département".

"Art. 79 Plans et règlements soumis à l'enquête publique

1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus".

bb) Dans son exposé des motifs relatif à la modification des art. 1 à 79 aLATC, le Conseil d'Etat a relevé qu'hormis une simplification du délai de mise à l'enquête publique des nouveaux plans, le système de l’art. 77 aLATC, nécessaire pour éviter d’avoir à autoriser des projets conformes mais qui sont contraires à une planification en voie d’élaboration, était maintenu (cf. Exposé des motifs et projet de loi du 7 octobre 2016, p. 31; CDAP AC.2020.0089 du 8 septembre 2020 consid. 5a et les références).

Dès lors, la jurisprudence concernant les art. 77 et 79 aLATC demeure applicable aux nouveaux art. 47 et 49 LATC.

cc) Le refus d'un permis de construire fondé sur l'art. 47 LATC vise à faire obstacle à un projet qui ne serait pas conforme à une future réglementation. L'application de cette disposition suppose toutefois que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires (CDAP AC.2018.0404 du 11 décembre 2019 consid. 8c; AC.2017.0440 du 7 janvier 2019 consid. 11a). La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). L’autorité doit avoir exprimé une volonté claire de modifier la planification en vigueur, ce qui peut résulter d'une décision municipale, d'un vote du conseil de la commune ou d'un mandat d'étude confié à un bureau d'architectes (CDAP AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1a et les références citées). Un début de concrétisation d'une telle révision n'implique toutefois pas pour la municipalité d'obligation de faire application de l'art. 47 LATC (voir par exemple CDAP AC.2018.0404 du 11 décembre 2019 consid. 8).

L'art. 49 LATC, qui règle le refus d’autorisations de bâtir, s'applique à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (cf. CDAP AC.2020.0244 du 30 juin 2021 consid. 6c; AC.2020.0071 du 22 juin 2021 consid. 6b et les références). Elle s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (cf. CDAP AC.2021.0061 du 20 janvier 2022 consid. 4a; AC.2020.0253 du 12 mai 2021 consid. 2a; Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 178 s.).

L'art. 49 al. 2 LATC dispose que l'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les douze mois qui suivent le refus du permis. Si la municipalité tarde à statuer sur la demande de permis, le délai commence dès le dernier jour de l'enquête publique (cf. CDAP AC.2018.0276 du 26 juin 2019 consid. 4a, relatif aux art. 77 et 79 aLATC).

Les délais des art. 47 et 49 LATC ne sont pas des délais d'ordre, mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (cf. CDAP AC.2018.0276 du 26 juin 2019 consid. 3a; AC.2017.0099 du 24 août 2018 consid. 1a et les références).

A teneur de l'art. 47 al. 3 LATC, également applicable par analogie à l'art. 49 LATC, lorsque le délai n'a pas été observé, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La cohérence du dispositif prévu par les art. 47 et 49 LATC commande de la part du constructeur qu'il renouvelle sa demande de permis avec diligence (par rapport à l'ancien droit, cf. TF 1P.421/2006 du 15 mai 2007, résumé in: RDAF 2008 I 273). En effet, si le constructeur tarde à renouveler sa demande de permis après l'expiration de ces délais, on ne saurait a priori faire grief aux autorités d'avoir poursuivi la procédure et de lui opposer derechef la zone entrée en vigueur dans l'intervalle (cf. CDAP AC.2019.0075 du 15 août 2019 consid. 3b; voir également Raymond Didisheim, Le permis de construire face à l'adaptation des plans et règlements en droit vaudois de la construction, in: RDAF 2010 I p. 1 ss, spéc. p. 18).

Toujours selon l'art. 47 al. 3 LATC, la municipalité doit statuer dans les trente jours suivant la demande renouvelée de permis de construire. Ce délai revêt également un caractère impératif (cf. CDAP AC.2016.0456 du 24 juillet 2018 consid. 5; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008 consid. 2b/bb et les références).

4.

a) En l'espèce, le 17 juillet 2018, la recourante a déposé auprès de la Commune de Nyon une demande de permis de construire un parc industriel composé de deux bâtiments. Mis à l’enquête publique du 3 octobre au 1er novembre 2018, le projet a suscité deux oppositions, l'une émanant de l'Association Transports et Environnement (ATE) et l'autre de la Commune d'Eysins. Les services cantonaux concernés ont délivré les autorisations requises, en posant certaines conditions, selon les termes de la synthèse CAMAC n° 178277 du 4 avril 2019. A la suite de cette mise à l'enquête, la municipalité n'a pas statué sur la demande de permis de construire. En effet, entre-temps, le projet de PPA Champ-Colin a été mis à l'enquête publique du 2 février au 3 mars 2019.

Comme ce projet de PPA Champ-Colin impliquait le réaménagement du chemin de Terre-Bonne, le département compétent avait, par décision du 15 août 2018, approuvé le projet d’aménagement de mobilité douce et entretien constructif des voiries au chemin de Terre-Bonne, projet qui avait été adopté le 27 septembre 2017 par le Conseil communal d’Eysins et par le Conseil communal de Nyon. A la suite d’un recours de A.________ SA, ces décisions ont été annulées par la Cour de céans, selon arrêt du 3 mars 2020 (AC.2018.0335).

Le 12 mars 2020, A.________ SA a requis, à nouveau, qu'il soit statué sur sa demande de permis de construire, déposée le 17 juillet 2018, ce qui n'a été fait qu'en date du 6 mai 2021.

Dans la décision attaquée du 6 mai 2021, l'autorité intimée se réfère à l'art. 47 LATC pour refuser formellement le permis de construire. Elle perd toutefois de vue qu'il a en réalité été fait tout d'abord application de l'art. 49 LATC. C'était en effet en raison de l'enquête publique relative au PPA Champ-Colin, qui a eu lieu du 2 février au 3 mars 2019, qu'elle n'a pas statué sur la demande de permis de construire déposée le 17 juillet 2018. L'absence de décision étant assimilable à une décision négative (cf. par exemple PE.2021.0059 du 4 mai 2021 consid. 2b), il faut ainsi partir de l'idée que la recourante s'est vu opposer un refus de permis en raison d'un projet de plan partiel d'affectation mis à l'enquête. Or selon l'art. 49 LATC, l'autorité intimée était tenue d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique, soit au 3 mars 2020, ce qu'elle n'a pas fait. Dès lors que ce délai n'avait pas été observé, la recourante pouvait renouveler sa demande de permis de construire et la municipalité devait alors statuer dans les 30 jours (art. 47 al. 3 LATC applicable à l'art. 49 par analogie). La recourante a à plusieurs reprises renouvelé sa demande à partir du 3 mars 2020. Or, au lieu de statuer dans les 30 jours comme l'exigeait la loi, l'autorité intimée a attendu 14 mois, soit jusqu’au 6 mai 2021, et l'intervention de l'autorité cantonale avant de statuer. Le délai de 12 mois au sens de l’art. 49 al. 2 LATC serait également dépassé si l’on faisait partir ledit délai du 3 mars 2020, date de l’arrêt AC.2018.0335. Par ailleurs, il n'est pas évident – mais cette question n'a pas à être tranchée ici – qu'un recours prolonge automatiquement les délais fixés aux art. 47 et 49 LATC. Tel n'est par exemple pas le cas des délais fixés pour la zone réservée selon un arrêt récent de la CDAP, arrêt rendu suivant la procédure de coordination selon l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1; cf. AC.2020.0295 du 14 décembre 2021 consid. 5b).

Selon la jurisprudence, il découle des anciens art. 77 et 79 aLATC, ainsi que de l'art. 47 al. 3 et 49 al. 2 LATC qu'une fois les délais dépassés, la municipalité n'est plus en droit d'opposer au constructeur la planification en cours (cf. arrêt AC.2021.0289 du 15 mars 2022 consid. 5b et les références citées). La municipalité doit alors examiner la conformité du projet de construction exclusivement au regard de la réglementation en vigueur au moment où elle statue, ou plus exactement au moment où elle aurait dû statuer, c'est-à-dire dans les trente jours suivant la demande renouvelée du permis de construire (cf. arrêt de l'ancien Tribunal administratif [TA] AC.2005.0283 du 2 juin 2006 consid. 3 et 4, confirmé par TF 1P.421/2006 du 15 mai 2007; voir aussi CDAP AC.2019.0075 du 15 août 2019 consid. 2b; AC.2018.0276 du 26 juin 2019 consid. 3a; TA AC.2007.0023 du 29 août 2007 consid. 4 et les références). Si le droit matériel, à savoir la réglementation communale en vigueur lors de la première décision municipale, n'a pas été modifié avant que la municipalité ne statue sur la demande renouvelée, le permis doit être octroyé lorsque le projet est conforme à cette réglementation (cf. Didisheim, op. cit., p. 17). Cette décision est alors sujette à recours devant la Cour de céans.

Dans l'arrêt AC.2021.0289 du 15 mars 2022 consid. 5b, la CDAP a également relevé que la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de police des constructions (prononcé 5586 du 10 octobre 1988) selon laquelle une commune peut invoquer successivement le délai prévu à l'art. 83 aLCAT (cf. art. 77 aLATC et 47 LATC) puis celui prévu à l'art. 39 aLCAT (cf. art. 79 aLATC et 49 LATC), et inversement, pour autant qu'elle n'abuse pas de ces dispositions dans le but de retarder l'octroi d'un permis, est dépassée de longue date. En effet, l'ancien Tribunal administratif avait déjà rappelé que si ses conditions d'application n'étaient pas remplies, l'art. 77 aLATC ne pouvait être opposé après l'expiration des délais de l'art. 79 aLATC, hormis certains cas particuliers (cf. TA AC.2005.0283 du 2 juin 2006 consid. 2b, confirmé par TF 1P.421/2006 du 15 mai 2007; voir aussi TA AC.2007.0023 du 29 août 2007 consid. 3a; AC.2005.0099 du 23 août 2006 consid. 5c et les références). Au demeurant, une solution contraire viderait de son sens le délai de l'art. 79 al. 2 aLATC (voir également Didisheim, op. cit., p. 14 ss).

Il ressort de ce qui précède que la modification du projet de PPA Champ-Colin par le Conseil communal de Nyon en date du 5 octobre 2020 n'est pas de nature à faire partir un délai au sens de l'art. 47 LATC. En effet, la mise à l'enquête du PPA Champ-Colin du 2 février au 3 mars 2019 a déjà eu pour conséquence un blocage du projet, sur une durée totale de deux ans (du 4 mai 2019 – soit 30 jours après la réception de la synthèse CAMAC – au 6 mai 2021) en lien avec les conditions de l'art. 49 LATC. Lorsqu'elle entend continuer à empêcher la recourante d'exercer ses droits de propriétaire en se prévalant de l'art. 47 LATC, lors même que les délais de l'art. 49 LATC n’ont pas été respectés, l'autorité intimée ne se conforme pas à la jurisprudence précitée et fait preuve envers la recourante d'une attitude qui n'est pas conforme au principe de la bonne foi.

A supposer même que l’adoption du projet de PAA Champ-Colin avec un amendement (nouvel art. 17) par le Conseil communal en date du 5 octobre 2020 soit susceptible de faire partir le délai de 14 mois au sens de l’art. 47 LATC, ce délai serait de toute manière largement dépassé, étant précisé que la dernière annonce de refus de délivrer le permis de construire remonte au 7 décembre 2020, la municipalité ayant informé la recourante qu’elle décidait de "retenir" le permis de construire sollicité en 2018 en raison de l’adoption du projet de PPA Champ-Colin tel qu’amendé le 5 octobre 2020; il y a lieu de souligner qu’après plus de 22 mois, ce projet n’a toujours pas été mis à l’enquête publique par la municipalité.

b) Ainsi, la municipalité n'est pas habilitée à se fonder sur l'art. 47 LATC pour refuser de délivrer le permis de construire requis en 2018. Toutefois, elle a également refusé le permis au motif que le projet ne serait pas conforme au droit en vigueur, compte tenu de son affectation imprécise. Il convient d'examiner cette question.

5.

a) Aux termes de l'art. 22 al. 2 LAT, l'autorisation de construire est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le terrain est équipé (let. b).

L'art. 44 RPE fixe ce qui suit au sujet de l'affectation des constructions érigées en zone industrielle A:

"Art. 44 Définition

Cette zone est réservée aux établissements industriels, fabriques, garages-ateliers ou industriels, ainsi qu’aux entreprises artisanales. Des habitations de modeste importance peuvent toutefois être autorisées, si elles sont nécessitées par des raisons d’exploitation. Les habitations devront s’intégrer aux bâtiments et installations d’exploitation, de façon à former un ensemble architectural cohérent".

L'autorité intimée se réfère aussi à l'art. 4 du RPPA Champ-Colin (tel que modifié par le Conseil communal après l'enquête publique). Toutefois, le RPPA Champ-Colin n'est pas encore en vigueur ni opposable à la recourante, au vu de ce qui vient d'être dit au considérant précédent.

b) A teneur de l'art. 103 al. 1 1ère phr. LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. A la rigueur de son texte, cette disposition n'exige la délivrance d'un permis de construire que lorsque des travaux sont effectués sur un bâtiment ou un terrain. Il n'est cependant pas contesté qu'une autorisation peut être également nécessaire en présence d'un changement d'affectation. Il faut cependant veiller à ne pas étendre le champ d'application d'une telle autorisation au point d'en faire l'instrument d'un contrôle systématique de l'autorité sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation de biens dans les constructions existantes. Le permis de "construire" ne doit pas devenir une autorisation générique à laquelle l'autorité pourrait sans autre subordonner tous les faits de la vie qu'il pourrait lui paraître souhaitable de soumettre à son contrôle (cf. CDAP AC.2014.0108 du 21 octobre 2014 consid. 4a; AC.2012.0369 du 11 décembre 2013 consid. 3a/cc; AC.2003.0178 du 27 avril 2004).

L'art. 109 al. 2 LATC prévoit que l’avis d’enquête doit notamment indiquer de façon précise la destination du bâtiment. L'art. 72 let. f du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1) ajoute qu’il doit indiquer la destination précise de l'ouvrage et la nature des travaux. L'art. 70a RLATC exige en outre que la demande mentionne la destination de l'ouvrage de manière claire et complète en indiquant la nature de l'utilisation des locaux. Cette règle vaut pour toutes les constructions pour lesquelles une autorisation de construire est demandée, ce qui est le cas en l’espèce. Elle doit permettre tant aux autorités concernées qu’aux tiers intéressés d’être renseignés de manière complète sur la nature véritable des travaux projetés (cf. CDAP AC.2020.0344 du 16 mars 2022 consid. 3a; AC.2014.0322 du 14 octobre 2015 consid. 2; AC.2014.0121 du 24 avril 2015 consid. 3a; AC.2013.0475 du 8 décembre 2014 consid. 2a; AC.2005.0157 du 30 novembre 2005 consid. 2).

Cela étant, indépendamment de la destination mentionnée dans les documents de mise à l'enquête, c'est la configuration du bâtiment, telle qu'elle ressort des plans mis à l'enquête, qui est déterminante (CDAP AC.2000.0081 du 18 octobre 2000 consid. 2). Le fait que, selon les plans, certains locaux restent "disponibles" n'équivaut pas à un blanc-seing et ne s'oppose pas à la délivrance d'un permis de construire. Dans ce cas, si le propriétaire devait entendre ultérieurement attribuer à ces locaux une affectation susceptible de porter atteinte aux intérêts dignes de protection de tiers, ce changement serait soumis à l'enquête publique (art. 111 LATC et 72d RLATC), ce qui permettrait d'examiner sa conformité à la législation sous tous ses aspects (cf. CDAP AC.2014.0384 du 17 mars 2015 consid. 3b). Au surplus l'obligation d'annonce selon l'art. 103 al. 4 LATC permet à la municipalité d'être informée des activités projetées et, cas échéant, de prendre les mesures nécessaires (AC.2020.0344 du 16 mars 2022 consid. 3b, concernant un ensemble de 40 boxes, dont l'affectation n'était pas connue lorsque le Tribunal a statué). Le Tribunal a déjà eu à plusieurs reprises l’occasion de confirmer que même lorsqu’une autorisation n’est pas nécessaire, le constructeur doit annoncer son projet (cf. AC.2019.0380, AC.2020.0037 du 8 juin 2021 consid. 4d et les références citées). Une fois l'activité annoncée, la municipalité évalue, en application de l'art. 103 LATC, la compatibilité de l'activité avec les règles de la zone industrielle et décide de cas en cas soit de soumettre le projet à une enquête publique, soit de le dispenser d'enquête et de statuer sur l'autorisation requise, soit enfin de considérer qu'aucune autorisation n'est requise. Il n'est ainsi pas nécessaire de passer par la procédure d'enquête publique s'il s'agit uniquement d'autoriser une activité conforme à l'affectation de la zone industrielle ou artisanale, car il n'est alors pas question d'un changement d'affectation. Par ailleurs, une vérification par l'autorité intimée aura encore lieu lors de la délivrance du permis d'habiter ou d'utiliser. En effet, aux termes de l'art. 128 al. 1 LATC, aucune construction nouvelle ou transformée ne peut être occupée sans l'autorisation de la municipalité.

Cette autorisation, donnée sous la forme d'un permis, ne peut être délivrée que si les locaux satisfont aux conditions fixées par la loi et les règlements et si la construction est conforme aux plans approuvés et aux conditions posées dans le permis de construire (art. 79 al. 1 let. a et let. b RLATC).

En outre et surtout, s’agissant plus particulièrement l’art. 44 RPE relative à la zone industrielle A, la Cour de céans a déjà eu l’occasion de juger qu’il fallait interpréter cette disposition communale dans un sens large, dès lors que la zone industrielle en question comprenait déjà de nombreuses entreprises sans rapport avec l’activité industrielle ou artisanale, soit plusieurs sociétés de prestation de services (taxi, fiduciaire, sociétés informatiques) ou de vente, tout en relevant que la commune de Nyon avait laissé s’instaurer une certaine mixité entre entreprises industrielles et commerciales (AC.2008.0122 du 19 janvier 2010 concernant un station-service avec shop, arrêt confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt 1C_122/2010 du 21 juin 2010).

c) Au vu de ce qui précède, il convient de constater que l'autorité intimée ne pouvait pas refuser le permis de construire au motif que le projet ne respectait pas l'affectation de la zone. Elle n'affirme en particulier pas, et cela ne ressort pas non plus des plans, que la typologie des locaux ne serait pas compatible avec une utilisation industrielle ou artisanale de ceux-ci, au vu de la jurisprudence précitée. Au surplus, aucune base légale n'autorise l'autorité intimée à exiger des garanties quant à l'affectation des locaux avant la délivrance du permis de construire. Force est ainsi de constater que c'est à tort que l'autorité intimée a considéré que le projet litigieux ne respectait pas l'art. 44 RPE et a refusé le permis de construire requis.

d) L'admission du recours pour les motifs qui précèdent rend sans objet les mesures d'instruction requises par la recourante.

6.

La recourante requiert que la Municipalité de Nyon se récuse in corpore et s'abstienne d'intervenir dans le cadre de toute nouvelle décision en lien avec un permis qu'elle pourrait solliciter. Force est de constater que la requête de récusation est dans le cas présent manifestement tardive. Il est en effet contraire à la bonne foi d’attendre la procédure de recours pour demander la récusation d’un membre d’une autorité alors que le motif de récusation était déjà connu auparavant (cf. GE.2018.0117 du 28 mars 2019 et les références citées). D’ailleurs, le simple fait pour une autorité de tarder à statuer ne constitue pas à lui seul un motif de récusation. Et on ne saurait requérir la récusation d’un membre d’une autorité en dehors d’une procédure en cours.

7.

Vu ce qui précède, le recours est pour l'essentiel bien fondé et doit être admis. La décision de la municipalité doit être annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour qu'elle délivre sans délai le permis de construire. Cela ne signifie toutefois pas que le permis de construire à délivrer soit définitif. En effet, les opposants conservent la faculté de recourir contre ce permis – non pas en invoquant les art. 47 et 49 LATC, ni sur la base de l'art. 44 RPE, ces questions étant tranchées par le présent arrêt sous réserve d'un recours au Tribunal fédéral – mais en soutenant que le projet ne serait pas conforme à d'autres dispositions du droit en vigueur. En effet, il n'y a pas lieu de leur reprocher de ne pas avoir recouru contre la décision antérieure de la municipalité, dès lors que celle-ci, en refusant le permis de construire, allait dans le sens de leur opposition.

Succombant, l'autorité intimée doit supporter un émolument judiciaire, ainsi qu'une indemnité de dépens en faveur de la recourante. Compte tenu des circonstances et en particulier de l’attitude de la commune, les opposants, qui ne sont du reste pas intervenus dans la présente procédure, n'ont à supporter ni frais ni dépens.