AC.2022.0381
CDAP - AC.2022.0381 - 2023-07-18 - A.________/Municipalité de Valeyres-s/Rances
Rubrum
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 juillet 2023
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Jacques Haymoz et M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs; M. Andréas Conus, greffier
Recourante
A.________ à ******** représentée par Me Nicolas SAVIAUX, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Valeyres-s/Rances, représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Valeyres-s/Rances du 10 octobre 2022 ordonnant l'arrêt des travaux pour la transformation d'un ancien moulin agricole en douze logements sur la parcelle n° 154 (CAMAC 162823).
Faits
A.
A.________ – société anonyme avec siège à ******** (VD) dont le but est l'exploitation d'une entreprise générale du bâtiment et toutes activités de promotion immobilière, de construction et de transformation d'immeubles; réalisation de tous travaux de plâtrerie, de peinture et d'isolation et dont B.________ est administrateur président – est propriétaire de la parcelle n° 154 du registre foncier de la commune de Valeyres-sous-Rances (ci-après: la commune). D'une surface totale de 1'356 m2, ce bien-fonds supporte, entre autres constructions, un ancien moulin, (bâtiment ECA n° 198) d'une surface au sol de 554 m2.
La parcelle n° 154 est colloquée en zone du village régie par les art. 25 ss du Règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA), adopté le 19 juin 2006 par le département compétent. Le bien-fonds est bordé au Nord par la rue Marmalaz (DP 1039).
Frappé d'une limite des constructions, le bâtiment ECA n° 198 est composé d'un corps principal surmonté d'un ancien silo de forme rectangulaire. Coiffé d'un toit à deux pans, le corps principal est constitué de deux parties comportant respectivement quatre ou cinq étages (y compris les combles). Sa hauteur au faîte culmine à 12.00 mètres. Le silo est également couvert d'un toit à deux pans et sa hauteur au faîte atteint 20.34 mètres. Il est contigu à la façade Nord du corps principal. Les façades du silo – aveugles à l'exception de quelques petites ouvertures juste au-dessous du toit – sont revêtues de plaques Eternit ondulées en fibrociment contenant de l'amiante. Une partie de la façade Nord du bâtiment principal, de même que le silo, se trouvent à une distance de moins de 3 mètres à la limite avec le domaine public et empiètent sur la limite des constructions résultant de la loi sur les routes.
B.
Le 11 avril 2017, A.________ a déposé une demande de permis de construire tendant à la transformation intérieure du bâtiment ECA n° 198 (ancien moulin agricole), exploité à des fins artisanales, soit à la création de 12 nouveaux logements dans les gabarits existants, ainsi qu'à la réalisation de 36 places de parc. Le projet visait en particulier à aménager deux lots d'appartements dans le volume du silo, dont la toiture serait démolie et remplacée par un toit qui serait abaissé à 19,17 mètres (au lieu de 20,34 mètres). Le silo, dont la hauteur à la corniche serait de 17 mètres, comporterait en tout 6 niveaux (y compris les combles); la partie inférieure du silo (soit un niveau au sous-sol et un rez-de-chaussée non habitables) serait conservée, tandis que la partie supérieure serait démolie et reconstruite pour y créer quatre étages (habitables); ses façades seraient revêtues de bardage en bois et percées de grandes fenêtres. Le projet impliquait également la suppression d'ouvrages situés sur le bien-fonds n° 154, à savoir un bâtiment annexe de 34 m2 au sol (ECA n° 196), un autre silo métallique à fond rond implanté à proximité immédiate du bâtiment principal, un appentis (abritant une ancienne roue à eau) et des avant-toits du bâtiment principal.
Ayant essuyé un refus de la municipalité de Valeyres-sous-Rances (ci-après: la municipalité) le 7 août 2017, la Cour de droit administratif et public (ci-après: CDAP) a admis le recours introduit par A.________ et annulé la décision par arrêt du 10 août 2018 (CDAP AC.2017.0306). La municipalité a ainsi finalement octroyé le permis de construire à A.________ le 23 avril 2019. Ce permis de construire, fondé sur les plans soumis lors de la demande du 11 avril 2017, mentionnait notamment:
"l'ensemble des murs et structures que la mise à l'enquête prévoit de conserver ne pourra pas être reconstruit en cas de démolition".
C.
Dans le courant du mois de juillet 2021, la municipalité a été informée par des voisins que la base du silo avait été démolie.
Une séance d'information s'est tenue le 18 août 2021 entre la municipalité, le maître d'ouvrage C.________ – société à responsabilité limitée avec siège à ******** dont le but est la promotion des énergies renouvelables; implantation, assainissement et exploitation d'ouvrages de production d'énergies renouvelables; réalisation d'audits énergétiques et d'installations techniques; réalisation de réseaux de conduites à distance; transformation et rénovation de bâtiments; opérations immobilières et dont l'associé gérant est également B.________ –, l'architecte en charge du projet et les voisins. L'on peut extraire le passage suivant de la note de séance de la municipalité:
"[B.________] précise que la dalle du silo a été démontée car l'épaisseur de cette dernière était trop épaisse et les 4 étages du silo auraient dépassé la hauteur du gabarit.
[...]
B.________ dit que les appartements du -1 seront fermés côté Mujon à cause des zones inondables, que le projet sera modifié et que les caves seront disposées à cet endroit.
[...]
En fonction de toutes ces modifications, la commune demande à B.________ de mettre ses plans à jour et de les lui faire parvenir."
Par acte du 26 août 2021 (ne contenant pas de voies de droit) adressé à C.________ (à l'attention de B.________), la municipalité a indiqué ce qui suit:
"Monsieur,
Suite à la séance du 18 août 2021 concernant le dossier cité en titre, nous nous permettons de vous réitérer nos attentes.
En effet, nous vous rappelons que vous vous êtes engagés à nous fournir des plans d'exécution, les plans de modification de la façade côté Mujon ainsi que le rapport de l'ingénieur.
Comme d'ores et déjà annoncé dans ladite séance, nous vous confirmons que le chantier est bloqué jusqu'à nouvel ordre."
Par courriel du 18 novembre 2021, la municipalité a requis le dépôt d'un dossier en vue d'une enquête complémentaire, dossier qui a finalement été remis à la municipalité le 14 février 2022.
Le rapport du bureau technique du 14 avril 2022 – relevant que le projet ne respectait pas de nombreuses dispositions légales et réglementaire et que plus de quatre ans s'étaient écoulés depuis la première mise à l'enquête – indiquait qu'une enquête complémentaire ne pouvait pas être acceptée et qu'un nouveau dossier d'enquête complet devait être établi.
Suivant le rapport de son bureau technique, la municipalité a exigé le 19 mai 2022 le dépôt d'un dossier complet en vue d'une mise à l'enquête publique.
Le 15 septembre 2022, le conseil de A.________ a envoyé un courrier à la municipalité dont le contenu est le suivant:
"Mesdames et Messieurs,
Agissant pour le compte de A.________, selon procuration dont copie en annexe, je reviens sur ce dossier.
1. Ma mandante est au bénéfice du permis de construire entré en force, que vous avez délivré le 23 avril 2019 (No de réf. du permis 01/19).
2. Des travaux fondés sur ce permis entré en force ont débuté en mai 2020 pour une première étape, puis continué en mars 2021, avec notamment la démolition/déconstruction du silo métallique.
3. A.________ vous informe qu'elle va poursuivre l'exécution des travaux selon le permis de construire précité.
4. Elle vous prie de considérer la demande d'enquête complémentaire et le dossier déposé à cet effet le 14 février 2022 sur votre demande comme étant sans objet. Elle vous prie de l'excuser pour le contretemps.
5. En relation avec votre lettre du 25 août 2022, ma mandante vous informe qu'au cas où vous deviez exiger un arrêt des travaux (je répète qu'elle va exécuter les travaux selon le permis de construire entré en force), elle devrait alors agir en paiement de dommages et intérêts.
A cet égard et pour votre information, le dommage que pourrait subir ma cliente du chef d'un arrêt des travaux dépasserait CHF 8'000'000, décomposé comme il suit [...]"
D.
Le 10 octobre 2022, la municipalité a adressé un courrier au conseil de A.________ dont on peut retranscrire les passages suivants:
"Dans [votre courrier du 15 septembre 2022], vous nous informez que votre mandante va poursuivre l'exécution des travaux selon le permis entré en force, délivré le 23 avril 2019.
Nous nous devons de vous rappeler que l'arrêt dédits travaux était motivé par le non-respect d'une des conditions du permis de construire soit que "l'ensemble des murs et structures que la mise à l'enquête prévoit de conserver ne pourra pas être reconstruit en cas de démolition". Si votre mandante avait bien l'autorisation de démolir le silo, il n'en était pas de même pour sa base en béton armé, ni pour une partie des planchers et de la toiture.
[...]
Dans votre courrier, vous prétendez clairement et à deux reprises que votre mandante va poursuivre les travaux selon le permis de construire entré en force. Ce permis délivré en 2019 se réfère à un dossier de mise à l'enquête qui ne correspond plus, selon les plans et les dires de votre mandante à ce qui sera réalisé.
Dans ces conditions, vous comprendrez que nous ne sommes malheureusement pas en mesure d'autoriser la reprise des travaux et maintenons nos propos mentionnés dans le courrier du 25 août 2022.
Nous vous rendons également attentif au fait que tout démarrage de travaux sans autorisation sera dénoncé à la Préfecture."
Le 28 octobre 2022, le conseil de A.________ a communiqué un nouveau courrier à la municipalité:
"Comme exposé dans mon courrier du 15 septembre 2022, ma mandante s'est vu délivrer un permis de construire le 23 avril 2019 et l'exécution des travaux va ainsi être poursuivie, conformément au permis de construire précité.
Si la municipalité de Valeyres-sous Rances devait toutefois persister dans sa volonté tendant à empêcher l'exécution des travaux, je vous saurais gré de bien vouloir m'indiquer sur quelle base légale votre refus se fonde.
Je relève à cet égard que l'art. 105 LATC ne permet pas à la municipalité de revenir sans autre, sous prétexte de non-conformité, sur sa décision de délivrer un permis de construire entré en force depuis lors.
Cas échéant, je requiers la notification, d'ici au 10 novembre 2022, d'une décision formelle avec mention des voies de recours.
Je mentionne une nouvelle fois que l'arrêt des travaux entraînerait un préjudice financier important, dont la Municipalité pourrait être tenue responsable."
E.
Par acte du 10 novembre 2022, A.________ (ci-après: la recourante) a, sous la plume de son avocat, déféré le courrier du 10 octobre 2022 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) en concluant à son annulation et à ce qu'il soit constaté qu'aucune autorisation supplémentaire au permis de construire déjà délivré n'est nécessaire pour procéder à l'exécution des travaux.
Les parties ont répliqué puis dupliqué le 6 avril 2023, respectivement le 1er mai 2023.
Considérants
1.
Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Conformément à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).
a) aa) S'agissant de la notion de décision, la jurisprudence a confirmé que constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêt TF 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2; CDAP AC.2019.0199 du 19 octobre 2020 consid. 1a).
Une prise de position, confirmant une ou des décisions précédentes, ne constitue pas elle-même une décision sujette à recours, ni ne fait courir un nouveau délai de recours contre les décisions antérieures, qu'elle ne fait que confirmer. Autrement dit, l’acte rappelant le contenu d’une décision entrée en force et/ou confirmant explicitement ou implicitement une décision antérieure ne constitue pas une décision attaquable, même si l’acte en question indique une voie de recours (CDAP AC.2021.0088 du 27 janvier 2022 consid. 3a/aa; AC.2019.0132 du 30 avril 2020; BO.1999.0011 du 21 octobre 1999). Il n’en va différemment que si l’autorité annule la décision antérieure et la remplace au sens d’un réexamen ou d’une reconsidération par une décision équivalente (CDAP GE.2001.0038 du 11 juillet 2001; AC. 1999.0087 du 11 janvier 2000 ; voir également Bovay/Blanchard /Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2ème éd., Bâle 2021, rem. 7 ad art. 3).
Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1 p. 165; arrêts TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2; TF 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.3.1).
bb) Selon l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l'art. 42 al. 1 let. f de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), qui dispose que la décision contient l’indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité compétente pour en connaître. D'après un principe général du droit découlant de l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu'il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas devoir pâtir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 202; 131 I 153 consid. 4 p. 158; 127 II 198 consid. 2c p. 205 et les arrêts cités). L'erreur peut consister en l'omission pure et simple de l'indication obligatoire de la voie de droit, ou en une indication fausse, peu claire, équivoque ou incomplète, notamment pour ce qui concerne le délai de recours (ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 298). Cela étant, celui qui s'aperçoit du vice affectant l'indication de la voie de droit ou qui devait s'en apercevoir en faisant usage de la prudence que l'on pouvait attendre de lui, ne peut se prévaloir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2 p. 53 s; 129 II 125 consid. 3.3 p. 134; 127 II 198 consid. 2c p. 205). Lorsque l'indication des voies de droit fait défaut, on attend en effet du justiciable qu'il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d'une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voie et délai de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches voulues pour sauvegarder ses droits: il doit ainsi notamment se renseigner auprès d'un avocat ou de l'autorité qui a statué sur les moyens d'attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile. Le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la négligence de l'administration relative à l'indication des voie et délai de recours.
Il n'est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et de la sécurité du droit qu'un prononcé puisse être remis en question à tout moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances concrètes du cas, le recourant n’est plus admis à s'en prévaloir (ATF 127 II 198 consid. 2c p. 205; arrêt TF 2C_857/2012 du 5 mars 2013 consid. 3.2 et les références citées).
b) aa) En l'espèce, il ressort du dossier que l'ordre d'arrêter les travaux n'émanait pas du courrier du 10 octobre 2022 – objet du présent recours – mais remontait déjà à la séance d'information du 18 août 2021 et au courrier subséquent de la municipalité du 26 août 2021. Cet acte du 26 août 2021 constitue matériellement une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD; il revêt en effet un caractère décisionnel en ce sens qu'il statue sur une question de principe, celle de la suspension des travaux non conformes. L'absence d'indication des voies de droit est dans ce contexte sans incidence sur le plan de la qualification juridique de l'acte (CDAP AC.2022.0133 du 31 janvier 2023 consid. 2b/aa et arrêts précités).
Or, la recourante n'a pas recouru contre la décision du 26 août 2021. Elle s'est même conformée à l’ordre de la municipalité en arrêtant les travaux. C'est seulement lorsque la municipalité a exigé le dépôt d'un nouveau dossier en vue d'une mise à l'enquête publique que la recourante a fait volteface en exprimant son intention de reprendre les travaux.
Dans ces circonstances, la lettre du 10 octobre 2022, dans la mesure où elle ne fait que répéter le contenu d'une décision en force, ne vise manifestement pas à remplacer la décision du 26 août 2021 et ne modifie pas la situation juridique de la recourante, ne saurait être qualifiée de décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. En conséquence, cette lettre ne constitue pas une décision sujette à recours. Le recours est donc irrecevable, en tant qu'il est dirigé contre la lettre du 10 octobre 2022.
bb) Il découle de ce qui précède que pour sauvegarder ses droits, la recourante aurait dû recourir contre la décision du 26 août 2021, ce qu'elle n'a pas fait. Se pose dès lors la question de savoir si la recourante pouvait encore, au travers du recours du 10 octobre 2022, contester cette décision initiale.
A cet égard, conformément aux exigences posées par la jurisprudence, il appartenait à la recourante – en tant que destinataire d'une décision administrative reconnaissable comme telle mais ne comportant pas la mention des voies de recours – de se renseigner rapidement sur les moyens de droit à sa disposition et d'en faire usage en temps utile. Or, et après avoir parfaitement respecté l'ordre d'arrêt des travaux et avoir commencé à collaborer avec la municipalité en fournissant un dossier d'enquête complémentaire, ce n'est a priori que plus d'une année après que la décision litigieuse a été rendue que la recourante a consulté un avocat, et ce n'est que le 10 novembre 2022 – après avoir menacé sans succès la municipalité d'une action en dommages et intérêts – que la recourante a finalement déposé un recours devant la CDAP.
Au vu de ces éléments, force est de constater que la recourante n'a pas agi dans un délai raisonnable lui permettant d'être protégé dans sa bonne foi face à la négligence de l'autorité intimée. Partant, le recours, en tant qu'il serait implicitement dirigé contre la décision du 26 août 2021, doit être considéré comme tardif et déclaré irrecevable.
2.
A supposer même que le recours soit recevable, il devrait de toute façon être rejeté sur le fond.
Contrairement à ce que soutient la recourante, l'injonction à déposer une nouvelle demande d'autorisation avant toute reprise des travaux ne constitue pas une révocation du permis de construire (CDAP AC.2022.0308 du 27 mars 2023 consid. 2b). La décision attaquée ne se prononce pas formellement sur les modifications qui doivent cas échéant être apportées au permis; elle ne porte donc que sur l'arrêt des travaux et les conditions posées à une éventuelle reprise de ceux-ci, soit la présentation par la recourante d'une nouvelle demande.
En conclusion, la recourante ne pouvait à ce stade que contester l'ordre de suspension des travaux et la condition à laquelle leur reprise était soumise, ces questions formant seules l'objet du litige
a) Selon l'art. 127 LATC, la municipalité ordonne la suspension des travaux dont l'exécution n'est pas conforme aux plans approuvés, aux prescriptions légales et réglementaires ou aux règles de l'art de construire.
b) Sans préjuger de la question de savoir si le projet s'en trouve à ce point modifié qu'il devrait désormais être qualifié de reconstruction ou si une enquête complémentaire suffirait, il apparaît manifeste qu'il ne correspond plus au projet du 23 avril 2019 si bien qu'une suspension des travaux se justifiait pour ce motif. Preuve en est que non seulement le permis de construire ne prévoyait pas la démolition du socle du silo mais qu'en plus il interdisait expressément sa reconstruction en cas de démolition. Or la poursuite du projet "selon le permis de construire du 23 avril 2019" implique forcément une reconstruction du silo puisque des appartements y étaient prévus. Par surabondance, l'on peut également constater que la démolition du socle du silo n'était pas de minime importance dès lors que la recourante reconnaît elle-même "qu'il s'est par la suite avéré que la dalle était constituée par des empochoirs à grains, qui ne constituent pas une structure adaptée pour le projet mis à l'enquête et qui ne peuvent pas être rabotés pour atteindre l'épaisseur prévue dans les plans d'enquête" impliquant une modification de la hauteur du silo par rapport à celle prévue dans le permis de construire (voir réplique du 6 avril 2023 allégués 6 et 8).
Compte tenu des circonstances, c'est également à juste titre que la municipalité a ordonné cette suspension jusqu'à ce que la recourante sollicite une nouvelle autorisation intégrant les modifications apportées à son projet.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent ainsi à l'irrecevabilité du recours.
La recourante, qui succombe, supportera les frais de la cause (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1). Elle versera en outre des dépens à la commune de Valeyres-sous-Rances qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LPA-VD; art. 10-11 TFJDA).
Dispositif
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante A.________.
III.
La recourante A.________ versera à la commune de Valeyres-sous-Rances une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 18 juillet 2023
Le président: Le greffier: