ATA/673/2021

1) Madame A______ et son frère Monsieur A______ sont copropriétaires de la parcelle n° 1______ de la commune de Carouge (ci-après : la commune), sise rue

2) Le 9 octobre 2014, la commune a délivré à l'entreprise C______ Sàrl, mandatée par Mme et M. A______ pour effectuer des travaux sur leur parcelle, une autorisation d'occuper l'espace public durant une période de sept mois à compter du 13 octobre 2014.

Le 8 décembre 2015, la commune a octroyé une seconde autorisation d'occuper l'espace public d'une durée de cinq mois à l'entreprise D______ SA, mandatée dans un deuxième temps par les intéressés.

À teneur des plans annexés à ces décisions, la surface d'empiètement de l'espace public était de 72 m2 dès octobre 2014, puis 20 m2 dès novembre 2015.

Sous l'intitulé « taxe fixe et émolument administratif », ces décisions indiquaient que des taxes fixes mensuelles, selon le règlement fixant le tarif des empiétements sur ou sous le domaine public du 21 décembre 1988 (RTEDP - L 1 10.15), ainsi qu'un émolument administratif, selon la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10), seraient perçus et que le requérant et le propriétaire d'ouvrage étaient solidairement responsables de leur paiement.

Il était également précisé, sous la rubrique « exigibilité et entrée en force », qu'à défaut d'une réclamation écrite dans un délai de trente jours, la permission en question serait exécutoire et que toutes factures en découlant seraient réputées exigibles dans un même délai à compter de leur date d'émission respective.

3) Le 17 décembre 2015, la commune a adressé à Mme et M. A______ une facture de CHF 10'396.- relative à la période de janvier à novembre 2015, portant sur un « émolument selon l'application des tarifs en vigueur » du RTEDP.

Étaient mentionnés sur cette facture une échéance au 16 janvier 2016, la période de calcul, le nombre de mètres carrés d'empiètement sur le domaine public, ainsi que le coût par mètre carré. Elle n'indiquait toutefois ni voie de droit, ni délai y relatif.

4) Le 23 mars 2016, un rappel relatif à la facture précitée a été adressé aux intéressés.

5) Le 24 mars 2016, Mme et M. A______ ont versé à la commune une somme de CHF 5'000.- sur le montant total de CHF 10'396.- qui leur était réclamé.

6) Le 10 juin 2016, la commune a adressé à Mme et M. A______ une seconde facture, d'un montant de CHF 9'200.-, pour la période de décembre 2015 à juin 2016, portant sur un « émolument selon l'application des tarifs en vigueur [RTEDP] (modification du 22.10.2014) ».

Étaient mentionnés sur cette facture une échéance au 10 juillet 2016, la période de calcul, le nombre de mètres carrés d'empiètement sur le domaine public, ainsi que le coût par mètre carré. Elle n'indiquait toutefois ni voie de droit, ni délai y relatif.

7) Par courrier du 8 juillet 2016, la commune a sommé Mme et M. A______ de s'acquitter, dans un délai de dix jours, du solde de la facture du 17 décembre 2015, soit CHF 5'416.- y compris CHF 20.- de frais de rappel, étant précisé qu'à défaut, ils s'exposaient à des poursuites.

8) Au mois de juillet 2016, la commune s'est enquise auprès des intéressés des motifs pour lesquels ses factures demeuraient impayées, ce qui a donné lieu à des discussions dans les semaines qui ont suivi.

9) Le 5 août 2016, par courriel adressé à M. A______, la commune, faisant suite à une rencontre ayant eu lieu le jour même, lui a transmis le récapitulatif de leur discussion. Selon la proposition sur laquelle ils s'étaient mis d'accord, le montant de la facture du 17 décembre 2015 serait maintenu et celui de la facture du 10 juin 2016 serait ramené à CHF 2'480.-. Cette dernière facture allait être annulée et une nouvelle version éditée, qui comprendrait « l'occupation du domaine public jusqu'à juillet 2016 cette fois-ci, en concernant le montant de

10) Le 8 août 2016, la commune a demandé à M. A______ de bien vouloir lui confirmer la réception de son courriel du 5 août 2016 et « son exactitude quant à l'accord convenu entre [les] parties ».

11) Le 15 août 2016, M. A______ a exposé que la surface d'occupation du domaine public qui avait été facturée ne correspondait pas à celle qui avait été nécessaire à son chantier. Il souhaitait régler la situation de manière équitable, bien que le dossier de la gestion du domaine public n'eût pas été traité de manière adéquate. Il proposait dès lors de régler l'aspect financier dudit dossier par un versement de CHF 3'820.- et espérait que son évaluation de la situation allait rencontrer l'approbation de la commune, et que celle-ci allait entrer en matière sur sa proposition de résolution du différend financier.

12) Le 16 août 2016, la commune a répondu à M. A______ qu'elle constatait que ce dernier revenait sur l'accord qu'ils avaient conclu le 5 août précédent, alors que tous les points qu'il avait soulevés dans son dernier courriel avaient été discutés lors de la séance en question. Elle ne pouvait pas entrer en matière sur la demande de « modification de surface », dans la mesure où elle facturait l'occupation réelle du domaine public, celle qui affectait directement les usagers, indépendamment de savoir si le mandataire de M. A______ pensait que les directives des divers services cantonaux pouvaient rétroactivement être considérées comme superfétatoires. Il convenait ainsi de répondre à la question de savoir s'il fallait annuler l'accord du 5 août 2016.

13) Le 25 août 2016, M. A______ a fait savoir à la commune qu'il la contacterait par téléphone quelques jours plus tard.

14) Le 27 octobre 2016, la commune a adressé à Mme et M. A______ un rappel portant sur sa facture du 10 juin 2016, laquelle n'avait toujours pas été réglée.

15) Le 10 octobre 2017, la commune a sommé les intéressés de régler la facture précitée dans un délai de dix jours, attirant à nouveau leur attention sur le fait qu'à défaut, ils s'exposaient à des poursuites.

16) Le 19 octobre 2017, M. A______ a répondu avoir déjà communiqué sa position par courriel du 15 août 2016, assortie d'une proposition de paiement pour solde de tout compte.

17) Le 23 octobre 2017, la commune a rappelé que la séance du 5 août 2016 avait permis d'établir un accord explicité dans un précédent courriel. M. A______ semblait toutefois avoir omis les raisons du refus de sa proposition intervenue post-négociations. En l'absence de confirmation de sa part, malgré de multiples relances, les factures étaient restées libellées tel qu'initialement. La question suivante lui était ainsi reposée : « Voulez-vous confirmer l'accord convenu ensemble le vendredi 5 août ou poursuivre la procédure ? ».

18) Mme et M. A______ n'ont pas donné suite à ce courriel.

19) Les 15 et 17 août 2018, des commandements de payer ont été notifiés à Mme et M. A______, qui y ont fait opposition.

20) Le 12 août 2019, la commune a déposé auprès du Tribunal civil de première instance (ci-après : TPI) une requête en mainlevée définitive des oppositions précitées. Les factures des 17 décembre 2015 et 10 juin 2016 constituaient des décisions administratives, entrées en force, Mme et M. A______ n'ayant pas recouru à leur encontre auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI).

21) Le 6 décembre 2019, Mme et M. A______ ont recouru auprès du TAPI contre les factures des 17 décembre 2015 et 10 juin 2016, concluant à leur annulation.

Jusqu'à la réception, le 7 novembre 2019, de la requête en mainlevée définitive du 12 août 2019, ils ignoraient de bonne foi qu'ils auraient dû contester lesdites factures au moyen d'un recours, celles-ci ne mentionnant ni la voie de droit à leur encontre, ni le délai utile. La commune ne leur avait pas indiqué qu'il s'agissait de décisions administratives sujettes à recours. La restitution du délai de recours devait être calculée dès le moment où ils avaient eu connaissance de la nécessité ou de la possibilité de recourir, soit dès le 7 novembre 2019. La restitution se justifiait d'autant plus que les négociations menées avec la commune avaient conduit à la diminution des montants facturés, de sorte qu'ils ne pouvaient pas, de bonne foi, penser qu'un recours était nécessaire pour faire valoir leurs droits.

Par ailleurs, l'empiètement maximal sur le domaine public en cause n'avait pas dépassé 20 m2 pour toute la durée du chantier. L'empiètement qui avait été retenu par le département compétent avait été disproportionné et inutile. En effet, au cours du chantier, l'empiètement défini n'avait pas été respecté par la commune, qui avait préféré fermer temporairement la rue B______ lorsque cela avait été sporadiquement nécessaire, plutôt que de bloquer en permanence le domaine public selon les réquisits du département.

22) Par jugement du 17 décembre 2019, le TPI a prononcé la mainlevée définitive des oppositions formées par Mme et M. A______ aux commandements de payer. Les factures constituaient des titres de mainlevée définitive, soit des décisions administratives en force, émanant d'une autorité communale compétente, susceptibles de recours et non contestées.

23) Le 17 janvier 2020, Mme et M. A______ ont contesté ce jugement devant la chambre civile de la Cour de justice (ci-après : la chambre civile), concluant notamment à la suspension de son effet exécutoire et à celle de la procédure de mainlevée jusqu'à droit jugé dans la présente procédure.

24) Le même jour, ils ont complété la motivation de leur recours par-devant le TAPI.

L'empiètement sur le domaine public initialement autorisé à raison de 72 m , comprenant cinq places de stationnement, n'avait pas été utilisé. L'empiètement réel nécessaire à leur chantier s'était limité à 12 m 2. Des photographies montraient clairement que lesdites places de stationnement n'avaient pas été supprimées.

Lors des négociations en août 2016, la commune avait accepté de réduire ses prétentions, ce qui prouvait qu'elle était consciente que l'empiètement initialement imposé n'avait pas été nécessaire. Conformément aux principes de la proportionnalité et de la bonne foi, le coût de l'empiètement devait être calculé de la manière suivante : 12 m2 x CHF 13.- x 21 mois = CHF 3'276.-.

L'audition d'un employé de la commune ainsi que d'un architecte était susceptible de démontrer ce qu'ils alléguaient.

25) Le 27 janvier 2020, la chambre civile a rejeté la requête visant la suspension de l'effet exécutoire du jugement du TPI du 17 décembre 2019.

26) Le 12 février 2020, la commune a conclu devant le TAPI à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Les factures litigieuses devaient être considérées comme des décisions administratives. Les décisions de permission d'occuper l'espace public des 9 octobre 2014 et 8 décembre 2015 mentionnaient expressément un délai de trente jours pour contester toute facture y afférente. La réglementation en vigueur tant en 2014 qu'en 2018 prévoyait que de telles décisions pouvaient faire l'objet d'un recours dans un délai de trente jours. Mme et M. A______ n'avaient formé aucune réclamation contre ces décisions et ne contestaient pas avoir reçu ces factures. Lorsqu'ils avaient été interpellés en juillet 2016 au sujet du paiement de ces dernières, ils ne s'y étaient pas opposés. La proposition d'accord formulée en août 2016 était restée sans suite, malgré plusieurs relances, dont une dernière le 23 octobre 2017. À tout le moins depuis cette date, les intéressés pouvaient donc s'attendre à ce que des poursuites soient engagées à leur encontre. Mme et M. A______ ne contestaient pas avoir reçu les sommations de payer les factures querellées, sous menace de poursuites. Des commandements de payer leur avaient été notifiés en août 2018 et ils avaient été avisés du dépôt de la requête de mainlevée définitive en novembre 2019. Or, ce n'était que le 6 décembre 2019, deux ans après l'ultime relance, qu'ils avaient déposé leur recours, manifestement dans le but de retarder la procédure civile, dans le cadre de laquelle ils s'en étaient prévalus pour contester le caractère exécutoire des factures.

Contrairement à leurs allégations, ce n'avait été qu'à partir de fin novembre 2015 qu'un cheminement piétons avait pu être libéré sur le trottoir devant leur immeuble et que le passage piétons provisoire avait pu être supprimé. Jusqu'à cette date, la zone d'empiètement sur le domaine public avait été de 72 m2. Les photographies produites avaient été prises postérieurement aux travaux. Les tarifs retenus étaient conformes au RTDEP. Mme et M. A______ ne pouvaient tirer aucune conclusion des échanges transactionnels qui avaient eu lieu, lesquels avaient eu pour seul but de permettre une issue amiable au litige et d'éviter de multiples procédures.

27) Le 10 mars 2020, Mme et M. A______ ont persisté dans leurs conclusions.

Les allégués de la commune concernant les décisions des 9 octobre 2014 et 8 décembre 2015 étaient exacts, étant toutefois précisé qu'ils n'en étaient pas les destinataires directs. L'empiètement initialement prévu semblait alors défendable, de sorte qu'il n'y avait apparemment pas lieu de contester lesdites décisions. Dès lors, l'argument selon lequel celles-ci n'avaient pas fait l'objet de recours n'était pas pertinent. Non seulement ces décisions ne leur avaient pas été notifiées, mais en plus elles avaient imposé à tort un empiètement du domaine public de 72 m2 qui s'était finalement révélé inutile.

La commune n'expliquait pas de quelle manière elle contournait la réglementation en vigueur entre le 1er juillet 2013 et le 30 avril 2018, à teneur de laquelle les factures n'étaient assimilées aux décisions administratives, susceptibles d'un recours, que lorsqu'elles le mentionnaient expressément. Elle avait ainsi agi de mauvaise foi, de sorte que, pour ce motif déjà, le délai de recours devait leur être restitué. Ils ne pouvaient pas imaginer avoir reçu des décisions sujettes à recours. La commune était également restée muette sur l'absence d'indication des voies de droit sur les factures et les conséquences juridiques en découlant. Or, il eût fallu qu'ils puissent voir, sans doute possible, dans la notification qui leur avait été faite, une décision entrant en force faute d'opposition ou de recours. La restitution du délai se justifiait pour ce motif également.

Les décisions d'autorisation et les factures devaient être traitées indépendamment, dès lors que la facturation de l'empiètement sur le domaine public devait correspondre à l'empiètement effectif et non à la projection erronée de l'autorité plus d'un an auparavant. Pour s'assurer qu'ils ne paieraient que l'empiètement effectif, les factures auraient dû mentionner la possibilité de les contester de manière à soumettre au tribunal l'examen de l'adéquation de la facturation avec l'empiètement effectif nécessaire.

Dès le début de leur chantier, le nouveau passage pour piétons n'avait pas été utilisé et n'avait servi à rien, de sorte que la condamnation des places de parking avait été inutile. Il y avait une différence notable entre l'empiètement initialement prévu et celui qui avait été nécessaire.

Outre l'audition des deux personnes déjà indiquées, ils sollicitaient celle de deux autres témoins.

28) Le 1er avril 2020, la commune a également persisté dans ses conclusions.

Contrairement à ce qu'avançaient les intéressés, la réglementation se bornait à l'époque à préciser que les factures afférentes aux demandes de permission pouvaient valoir permission. Il n'y avait pas lieu d'en conclure que les factures constitueraient des décisions pour le seul cas où elles vaudraient permission. De plus, ils ne démontraient pas avoir contesté les factures préalablement aux discussions transactionnelles.

L'empiètement initialement prévu s'était avéré justifié et avait d'ailleurs été revu à la baisse, dès lors qu'un cheminement piéton conforme aux normes applicables avait pu être libéré.

Enfin, les actes d'instruction sollicités visaient à démontrer des allégations non pertinentes et témoignaient de la volonté des intéressés de retarder les poursuites introduites à leur encontre.

29) Le 20 avril 2020, la chambre civile a déclaré irrecevable le recours du 17 janvier 2020, considérant, d'une part, que les factures constituaient bien des titres de mainlevée et, d'autre part, que le recours était tardif.

30) Le 1er mai 2020, Mme et M. A______ se sont déclarés blessés par les propos de la commune qui tentait de les faire passer pour des « mauvais payeurs chicaniers ». Ils avaient déjà versé CHF 6'872.- (sic) bien avant le litige. Ce n'était qu'après que l'empiètement initialement projeté eut été qualifié de disproportionné par le personnel de l'État qu'ils avaient refusé de payer pour un empiètement qui ne les concernait en rien.

31) Le 4 juin 2020, Mme et M. A______ ont saisi le Tribunal fédéral d'un recours constitutionnel subsidiaire contre l'arrêt de la chambre civile du 20 avril 2020.

32) Le 18 juin 2020, le Tribunal fédéral a déclaré ce recours irrecevable pour défaut de motivation.

33) Par jugement du 18 juin 2020 également, le TAPI a déclaré irrecevable le recours du 6 décembre 2019.

Les auditions sollicitées n'apparaissaient pas nécessaires pour statuer en connaissance de cause sur le litige, ce d'autant plus que les témoignages requis portaient sur des questions liées au fond du litige, lequel n'était pas examiné.

En dépit de leur présentation lacunaire, les factures litigieuses constituaient matériellement des décisions administratives : émises par une autorité, elles astreignaient les intéressés à payer une somme d'argent déterminée, liée à une contribution de droit public. Il ne pouvait pas être retenu que de telles factures constitueraient des décisions pour le seul cas où elles vaudraient permission. Les intéressés ne semblaient pas contester que les factures soient considérées comme des décisions mais se plaignaient du fait qu'ils n'auraient appris que tardivement cette qualification, ce qui impliquerait selon eux une restitution du délai de recours.

Les deux décisions litigieuses n'étaient pas désignées comme telles, n'indiquaient ni la voie de droit, ni le délai dans lequel elles pouvaient être contestées. Toutefois, alors qu'elles contenaient une obligation leur incombant, reposant sur un règlement dont la teneur était mentionnée, Mme et M. A______ n'avaient aucunement cherché à savoir si et par quelle voie il leur était possible de les contester, ce qui ne comportait pas une difficulté insurmontable. Ainsi, dans la mesure où ils avaient des réserves quant à leur contenu, ils pouvaient et devaient se renseigner à ce sujet, dans un délai raisonnable, auprès d'un conseil ou directement de la commune. Or, ils étaient restés inactifs, se bornant à ne pas verser les montants qui leur étaient réclamés à l'issue du délai de paiement pourtant dûment mentionné, malgré des rappels et sommations avant mise en poursuite. C'était la commune qui les avait contactés en juillet 2016, constatant qu'ils ne s'étaient pas soumis à leurs obligations, et ce n'était qu'à cette occasion qu'ils avaient fait part de leur désaccord.

Même à considérer que les intéressés auraient implicitement sollicité la reconsidération des décisions dans le cadre des discussions en août 2016 avec la commune, sur laquelle cette dernière serait vraisemblablement entrée en matière, il leur appartenait tout autant de se renseigner sur le moyen de droit à leur disposition à partir du moment où ils s'étaient vu communiquer la proposition de la commune, puisqu'elle ne leur convenait pas, soit le 5, voire le 16 août 2016. Dans l'hypothèse leur étant la plus favorable, ce moment pouvait être arrêté au 23 octobre 2017, date à laquelle la commune leur avait donné une ultime occasion d'accepter sa proposition. À partir des dates précitées, quelle que soit celle devant être retenue, ils pouvaient considérer qu'ils étaient en présence d'une prise de position ferme de l'autorité à l'égard de leur éventuelle demande de réexamen. En tout état, ils étaient simplement restés inactifs et avaient laissé s'écouler plusieurs années avant d'agir devant le TAPI.

Dans ces circonstances, Mme et M. A______ ne pouvaient pas de bonne foi invoquer l'absence d'indication de la voie de droit et du délai de recours sur les décisions attaquées pour obtenir la restitution de ce délai, dès lors que rien ne les empêchait de chercher à se renseigner sur le moyen légal de les contester, étant précisé qu'ils connaissaient le motif de leur contestation bien avant la réception, le 7 novembre 2019, de la demande de mainlevée définitive déposée devant le TPI.

Au surplus, ils ne démontraient pas, ni d'ailleurs n'alléguaient, la survenance d'un cas de force majeure qui les aurait concrètement empêchés d'agir en temps utile ou de désigner un tiers pour s'en charger à leur place.

Déposé le 6 décembre 2019 seulement, leur recours était manifestement tardif et devait être déclaré irrecevable, de sorte qu'il n'y avait pas lieu d'entrer en matière sur les griefs de fond.

34) Par acte du 19 août 2020, Mme et M. A______ ont interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement précité, concluant à son annulation.

Il appartenait à l'administration de respecter le droit en indiquant clairement les délais et voies de recours contre les actes qu'elle émettait et les justiciables, qui devaient être protégés, ne devaient pas subir les conséquences lorsque cela n'était pas fait correctement.

Que ce soit à la lecture de la loi ou sur la base du comportement de l'autorité intimée, il ne pouvait pas leur être reproché de ne pas avoir recouru contre les factures litigieuses avant d'avoir lu dans la requête de mainlevée, et compris à cette occasion, que la commune les considérait comme des décisions susceptibles de recours.

Si la réglementation applicable prévoyait qu'une facture émise en matière d'empiètement sur le domaine public n'était considérée comme une décision sujette à recours que si elle le mentionnait expressément, cela signifiait a contrario que, lorsque tel n'était pas le cas, il ne s'agissait pas d'une décision susceptible de recours. L'intimée avait ainsi voulu indiquer aux administrés que seules les factures qui indiquaient leur qualité de décision pouvaient faire l'objet d'un recours. La disposition applicable n'aurait aucun sens si, comme le sous-entendaient la commune et le TAPI, n'importe quelle facture liée à l'empiètement sur le domaine public était une décision susceptible de recours.

L'intimée avait réduit sa facture du 17 décembre 2015 dans le cadre des discussions ayant eu lieu au mois d'août 2016, après qu'ils eurent manifesté leur désaccord avec les factures litigieuses. Or, à aucun moment la commune ne leur avait indiqué que la contestation des factures devait faire l'objet d'un recours. Cette manière de procéder se situait aux antipodes de la rigueur d'un recours à déposer dans les trente jours, ce d'autant que le délai était à cette époque déjà échu. Lorsque la commune avait fini par considérer que les négociations avaient échoué, elle n'avait pas non plus attiré leur attention sur la nécessité de saisir un tribunal. Les sommations ne mentionnaient pas plus la nécessité de recourir pour contester les factures. Dans ces circonstances, ils avaient fait confiance à l'intimée qui leur avait donné l'impression que les factures étaient discutables sans qu'il ne soit nécessaire de saisir un tribunal. Par son comportement, l'intimée les avait laissés dans l'erreur, alors que le principe de la bonne foi exigeait d'elle qu'elle attire leur attention sur la nécessité de recourir. C'était elle qui avait créé cette situation ambiguë.

Enfin, l'intimée était consciente que les montants qui leur étaient réclamés ne correspondaient pas à l'empiètement réel sur le domaine public durant le chantier, mais exploitait le fait qu'ils n'avaient pas recouru pour contester les factures pour maintenir sa position. Un tel comportement était également contraire à la bonne foi.

35) Le 25 septembre 2020, la commune a conclu au rejet du recours.

C'était à bon droit que le TAPI avait déclaré le recours du 6 décembre 2019 irrecevable. Par ailleurs, les recourants ne concluaient qu'à l'annulation du jugement entrepris, mais non à son éventuelle réforme sur le fond, ni à l'annulation des factures au motif que les surfaces d'empiètement et tarifs retenus seraient erronés, comme ils le soutenaient en première instance. Il convenait toutefois de préciser que, contrairement à ce qu'alléguaient les recourants, les surfaces retenues dans les factures correspondaient à la réalité des empiètements et les tarifs appliqués étaient conformes au règlement topique.

36) Le 13 novembre 2020, les recourants se sont déclarés choqués par les allégués de l'intimée, alors que celle-ci avait violé le texte clair de la loi en omettant de mentionner les voies et délais de recours et avait facturé des mètres carrés inexistants à des tarifs erronés.

Vu les montants en jeu et les différences existant entre la facturation initiale, la facturation réduite et la facturation qui aurait dû être faite, ils méritaient que leur « plainte » soit entendue et ne soit pas éconduite par de « sombres motifs formalistes ».

Dans la mesure où une négociation devait reposer sur une relation de confiance, il appartenait dans ce contexte à la commune d'attirer leur attention sur la possibilité, le cas échéant l'obligation de recourir dans un délai de trente jours, ce qui n'avait pas été fait.

Enfin, comble de la mauvaise foi de l'intimée, celle-ci remettait en cause les dates des photographies produites et, alors qu'ils avaient été contraints de payer le capital, les intérêts et les frais liés qui leur étaient réclamés, elle n'avait toujours pas donné contrordre aux poursuites.

37) Sur quoi, la cause a été gardée à juger.