BUDE 2025 Nr. 041

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.

2. Die Rekurrentinnen machen geltend, die Vorinstanz habe die Baubewilligung zu Unrecht aufgrund gesundheitlicher Bedenken und des Vorsorgeprinzips nach Art. 11 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) verweigert. Darüber hinaus sei innerhalb der Bauzone kein Bedürfnisnachweis für die Erstellung neuer Mobilfunkanlagen erforderlich.

2.1 Das USG schützt den Menschen und seine natürliche Umwelt gegen schädliche und lästige Einwirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG). Für den Schutz von Menschen vor nichtionisierender Strahlung (NIS), die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die NISV erlassen. Diese regelt insbesondere die Emissionsbegrenzungen sowie die Immissionsgrenzwerte für Mobilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeranschlüsse, unabhängig von der verwendeten Zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips setzt der Bundesrat gemäss Art. 11 Abs. 2 USG Anlagegrenzwerte fest (Art. 3 Abs. 6 und Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziff. 64 NISV). Der Bundesrat hat in der NISV

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im Rahmen des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG die Anlagegrenzwerte so tief angesetzt, wie dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist, wobei er bezüglich möglicher Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge vorsah. Die in der NISV vorgeschriebenen Anlagegrenzwerte sind deshalb keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche Emissionsbegrenzungen (vgl. Urteile des Bundesgerichtes 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.1,1C_97/2018 vom 3. September 2019 Erw. 3.1 und 4, sowie jüngst BGE 150 II 379 vom 23. April 2024 Erw. 2). Der Schutz vor nichtionisierender Strahlung ist durch das Bundesrecht im Bereich des vorsorglichen Immissionsschutzes somit abschliessend geregelt. Die Kantone und Gemeinden können demgemäss in diesem Zusammenhang keine darüber hinaus gehenden Bedingungen anordnen. Soweit die gesetzlichen Vorschriften (insbesondere die Strahlengrenzwerte) eingehalten sind, kann die Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage nicht mit der Begründung verweigert werden, das allgemeine, im Bereich des Immissionsschutzes durch Art. 11 USG konkretisierte Vorsorgeprinzip sei verletzt.

Ohne entsprechende planungsrechtliche Vorschriften des Kantons oder der Gemeinden ist auch nicht zu prüfen, ob bessere Alternativstandorte vorhanden sind und es ist für den Bau einer Mobilfunkantenne – innerhalb der Bauzone – grundsätzlich kein Bedürfnisnachweis erforderlich. Der Erlass der Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der Absicht, im Interesse der Rechtssicherheit festzulegen, was zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist (vgl. zum Ganzen VerwGE B 2019/22 vom 16. August 2019 Erw. 3.3, 3.5 und 4.1; VerwGE B 2014/55 vom 27. Oktober 2015 Erw. 3.4.1 und 4.1; VerwGE B 2014/130 vom 27. November 2015 Erw. 2.3; je mit Hinweisen; vgl. auch BDE Nr. 70/2019 vom 12. November 2019 Erw. 3.1.1).

2.2 Das Vorgehen der Vorinstanz, das Baugesuch aufgrund des Vorsorgeprinzips nach Art. 11 USG zu verweigern, erweist sich angesichts der vorstehend dargelegten Rechtsprechung (Erw. 2.1) als unzulässig. Wie zuvor erwähnt, wird in der Schweiz der Schutz der Bevölkerung von hochfrequenter Strahlung, die von Sendeanlagen emittiert wird, abschliessend durch die NISV geregelt. Wenn die gesetzlichen Vorschriften, insbesondere die Strahlengrenzwerte, eingehalten sind, kann die Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage nicht mit der Begründung verweigert werden, das allgemeine im Bereich des Immissionsschutzes durch Art. 11 USG konkretisierte Vorsorgeprinzip sei verletzt (vgl. BUDE Nr. 72/2021 vom 8. November 2021 Erw. 3.3; BDE Nr. 19/2021 vom 19. Februar 2021 Erw. 7.2). Für die Anwendung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 USG besteht neben den in der NISV geregelten Grenzwerten somit kein Raum. Die Einhaltung der einschlägigen Grenzwerte der NISV hat die Vorinstanz zwar vorliegend beim AFU prüfen lassen. Der zuständige Fachspezialist bestätigte, dass die im Standortdatenblatt der Rekurrentinnen aufgeführten Berechnungen korrekt und die einschlägigen Immissions- sowie Anlagegrenzwerte an allen massgebenden Orten eingehalten werden. Den Bericht des AFU hat die Vorinstanz im angefochtenen

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Entscheid allerdings nicht berücksichtigt, obwohl das AFU in Bezug auf die Einhaltung der in der NISV festgeschriebenen Grenzwerte als kantonale Umweltschutzfachstelle (vgl. Art. 1 der Verordnung zum Einführungsgesetz zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung [sGS 672.11; abgekürzt V zum EG-USG]) über die notwendige Fachkenntnis verfügt.

2.3 Hinsichtlich der aufgeworfenen Zweifel an der Angemessenheit der NISV-Grenzwerte bzw. der Anlagegrenzwerte ist Folgendes festzuhalten: Wie zuvor ausgeführt (Erw. 2.1), wurden die Anlagegrenzwerte nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeiten und der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher Auswirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind, möglichst gering zu halten (BUDE Nr. 30/2024 vom 28. März 2024 Erw. 3.1; vgl. dazu Urteil des Bundesgerichtes 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 Erw. 3.2.2 mit Hinweisen). In ihrer Funktion als vorsorgliche Emissionsgrenzwerte hat das Bundesgericht gemäss bisherigem Wissenstand die Verfassungs- und Gesetzeskonformität der Anlagegrenzwerte bereits mehrfach bestätigt (vgl. Urteile des Bundesgerichtes 1C_518/2018 vom 14. April 2020 Erw. 5,1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 Erw. 4.3,1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 Erw. 4.3 ff.,1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 Erw. 2.5,1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.2 mit Hinweisen, sowie BGE 126 II 399 Erw. 4; vgl. ferner die neusten Urteile des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 5.5 ff.,1C_45/2022 vom 9. Oktober 2023 Erw. 7.4,1C_251/2022 vom 13. Oktober 2023 Erw. 6.3 und 1C_196/2022 vom 13. Oktober 2023 Erw. 6.3). Auch das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass die bestehende vorsorgliche Begrenzung mit Anlagegrenzwerten nach wie vor ausreicht, um die Exposition der Bevölkerung tief zu halten und das Risiko für allfällige Gesundheitsfolgen zu verringern (VerwGE B 2023/131 vom 24. April 2024 Erw. 5.4). Gründe, weshalb im vorliegenden Verfahren eine andere Beurteilung angezeigt wäre, sind nicht dargestellt und liegen auch nicht auf der Hand. Wie die Rekurrentinnen zurecht betonen, ist es die Aufgabe der zuständigen Behörden, die internationale Forschung und technischen Entwicklungen zu verfolgen und bei neuem Erkenntnisstand gegebenenfalls eine Anpassung der NISV zu beantragen. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat dafür eigens die Beratende Expertengruppe NIS (BERENIS) einberufen, die wissenschaftliche Arbeiten zum Thema nichtionisierender Strahlung auswertet und ihre Ergebnisse bzw. Evaluationen etwa vierteljährlich publiziert (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1C_459/2023 vom 12. August 2024 Erw. 8.2; vgl. zum Ganzen Urteil 1C_527/2021 vom 13. Juli

2023 Erw. 4.1 mit Hinweisen sowie VerwGE B 2023/151 vom 14. Mai 2024 Erw. 10.2.3). Die Auffassung, wonach die geltenden Grenzwerte eine Gesundheitsgefährdung darstellten und zu hoch angesetzt bzw. zu verschärfen seien, erweist sich damit nach geltendem Erkenntnisstand als unzutreffend (siehe auch BUDE Nr. 30/2024 vom 28. März 2024 Erw. 3.4, Urteil Nr. 42756/02 des Europäischen Gerichtshofs für

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Menschenrechte vom 17. Januar 2006, VerwGE B 2022/101 vom 23. März 2023 Erw. 6). Auch der jüngst erlassene Newsletter zu den Erkenntnissen der BERENIS vom April 2025 diskutiert einige nach ihrer Einschätzung relevante internationale Studien, wobei keine entscheidende Neuerkenntnisse bezüglich Gesundheits- oder Umweltgefährdungen verzeichnet werden (BERENIS Newsletter Nr. 40 / April 2025).

2.4 Soweit die Vorinstanz schliesslich die fehlende Durchführung einer Bedarfsermittlung vorbringt, ist auf die korrekten Ausführungen der Rekurrentinnen zu verweisen. Für den Bau einer Mobilfunkanlage ist – innerhalb der Bauzone – kein Bedürfnisnachweis erforderlich (vgl. BDE Nr. 22/2021 vom 5. März 2021 Erw. 12.1 sowie VerwGE B 2019/22 vom 16. August 2019 Erw. 3.5). Vielmehr besteht innerhalb der Bauzone, der Natur der Baubewilligung als Polizeierlaubnis entsprechend, ein Anspruch auf Erteilung, sofern das Bauvorhaben zonenkonform ist und die übrigen gesetzlichen Anforderungen erfüllt sind (vgl. VerwGE B 2020/34 vom 14. September 2020 Erw. 8.2 mit Hinweisen).

2.5 Insgesamt ergibt sich, dass die Vorinstanz die Baubewilligung zu Unrecht mit der angeblichen Verletzung des Vorsorgeprinzips nach Art. 11 USG sowie dem fehlenden Bedürfnisnachweis verweigert hat. Der Rekurs erweist sich vor diesem Hintergrund als begründet. Angesichts dieser klaren Rechtslage erübrigt es sich, auf die weiteren Rekursgründe einzugehen.

2.6 Weitere öffentlich-rechtliche Gründe, die der Erteilung einer Baubewilligung entgegenstehen könnten, hat die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid nicht geprüft. Vor diesem Hintergrund ist der vorinstanzliche Entscheid vom 19. November 2024 aufzuheben und die Sache zur nochmaligen und vollständigen Prüfung des Baugesuchs sowie zur erneuten Entscheidfindung zurückzuweisen. Entgegen dem rekurrentischen Antrag erfolgt keine Anweisung an die Vorinstanz, die Baubewilligung zu erteilen. Eine erstmalige und abschliessende Prüfung des Baugesuchs durch die Rekursinstanz ist nicht angezeigt. Im Übrigen ist abschliessend darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz im Rahmen der erneuten Entscheidfindung ergänzend zu prüfen haben wird, ob die vom Rekursgegner erhobene Einsprache rechtzeitig erhoben wurde. Die Einsprachefrist lief vom 17. Februar bis 2. März 2023. Auf dem Einspracheschreiben ist als Datum jedoch der 7. März 2023 aufgeführt.

3.

3.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes unterscheiden sich Bauprozesse, an denen Bauherr und Baueinsprecher mit einem direkten Interesse am Prozessausgang teilnehmen, grundsätzlich nicht von den Verfahren vor Zivilgerichten. Die Prozesskosten

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werden deshalb in diesen Fällen jeweils in der Regel nicht dem Gemeinwesen, sondern den beteiligten Privaten auferlegt (VerwGE vom 16. November 1998 i.S. E.D.). Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekursgegner zu überbinden.

3.2 Der am 12. Dezember 2024 von der G.___ AG, U.___, für die Rekurrentinnen geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet.

4. Die Rekurrentinnen stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

4.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung

4.2 Die Rekurrentinnen obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug einer Rechtsvertretung rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) ermessensweise auf insgesamt Fr. 2'750.– festzulegen; sie ist vom Rekursgegner zu bezahlen.

Da die zu entschädigenden Rekurrentinnen selber mehrwertsteuerpflichtig sind, können sie die der Honorarrechnung ihrer Anwälte belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass ihnen dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehrwertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004, S. 194).