SJD RDRM.2024.151

1. Das Sicherheits- und Justizdepartement ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses zuständig (Art. 43bis Abs. 1 Bst. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1; abgekürzt VRP] i.V.m. Art. 26 Bst. d des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei [sGS 141.3]). Der Rekurrent war bei Rekurserhebung 17 Jahre alt und damit unmündig (Art. 14 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [SR 210, abgekürzt ZGB]). Vorliegend tangiert die angefochtene Verfügung die Bewegungsfreiheit nach Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung [SR 101; abgekürzt BV]) als ideelles Grundrecht. Unabhängig davon, ob es deshalb ohnehin keiner Zustimmung des gesetzlichen Vertreters bedarf (vgl. Art. 19c ZGB; vgl. A. Rufener, Praxiskommentar VRP, Zürich/St.Gallen 2020, N 3 zu Art. 9), kann im konkreten Fall von der Zustimmung der sorgeberechtigten Eltern des Rekurrenten ausgegangen werden (vgl. Art. 19a Abs. 1 ZGB), zumal der Vater gemäss Anwaltsvollmacht vom 30. Oktober 2024 den vertretenden Rechtsbeistand mandatiert hat. Der Rekurrent ist damit zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 45 Abs. 1 VRP; vgl. VerwGE B 2018/49 vom 8. August 2018 Erw. 1). Der Rekurs wurde zudem form- und fristgerecht eingereicht (Art. 47 und 48 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.

2. Mit dem vorliegenden Entscheid in der Hauptsache ist der Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses nach Art. 12 Abs. 1 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (sGS 451.51; nachfolgend Konkordat) gegenstandslos geworden und kann abgeschrieben werden.

3. a) Voraussetzung für ein Rayonverbot nach Art. 4 Abs. 1 Konkordat ist, dass sich eine Person anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat.

b) Art. 2 Abs. 1 Konkordat enthält einen nicht abschliessenden Katalog von Delikten, die als «Gewalttätigkeiten» bzw. «gewalttätiges Verhalten» im Sinne des Konkordats gelten. Nach Art. 2 Abs. 2 Konkordat gilt als gewalttätiges Verhalten auch die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das Mitführen oder Verwenden von Waffen, Sprengmitteln, Schiesspulver oder pyrotechnischen Gegenständen an Sportstätten, in deren Umgebung sowie auf dem An- und Rückreiseweg. Vorausgesetzt wird zudem, dass die Vorkommnisse vor, während oder im Nachgang zu einer Sportveranstaltung stattfinden (Art. 2 Abs. 1 Konkordat). Beim fraglichen Abbrennen der vier pyrotechnischen Gegenstände handelt es sich offensichtlich um gewalttätiges Verhalten im Sinne von Art. 2 Konkordat, das anlässlich einer Sportveranstaltung – dem Fussballspiel im T.___ zwischen dem FC X.___ und dem B.___ vom 28. Oktober 2023 – stattfand. Dies wird denn zu Recht auch nicht bestritten.

c) aa) Hingegen bestreitet der Rekurrent, dass er die Person war, welche die pyrotechnischen Gegenstände gezündet hat. Er bringt vor, die vermummte Person, die auf dem Foto- bzw. Videomaterial erkennbar die pyrotechnischen Gegenstände verwendet, könne auch jemand anderes gewesen sein. Mithin bringt er vor, dass ihm das gewalttätige

Verhalten nicht nachgewiesen werden könne. Dies ist nachfolgend näher zu prüfen.

bb) Der Begriff «nachweislich» in Art. 4 Konkordat ist in Zusammenhang mit Art. 3 Konkordat zu verstehen, in welchem der Nachweis gewalttätigen Verhaltens umschrieben wird. Als Nachweis für gewalttätiges Verhalten gelten demnach u.a. entsprechende Gerichtsurteile oder polizeiliche Anzeigen (Bst. a), glaubwürdige Aussagen oder Bildaufnahmen der Polizei (Bst. b) oder Stadionverbote der Sportverbände oder -vereine (Bst. c). Dem präventiven Charakter des Rayonverbots entsprechend sind an das Beweismass bewusst nicht hohe Anforderungen gestellt worden. Für den Nachweis des gewalttätigen Handelns ist ein begründeter Verdacht ausreichend. Ein rechtskräftiges Strafurteil oder ein Beweis im Sinne der Strafprozessordnung ist jedoch nicht verlangt. Der Nachweis von Gewalttätigkeiten erfolgt in der Praxis vielmehr durch Aussagen der Polizei, der Fanbeauftragten oder des Sicherheitspersonal der Stadien sowie durch Foto- und Filmaufnahmen. Die Regelungen betreffend Gewalt anlässlich Sportveranstaltungen wurden gezielt als verwaltungsrechtliche, nicht als strafrechtliche Massnahmen konzipiert. Bezweckt wird, dass durch die Anordnung präventiver Massnahmen als gewalttätig bekannten Personen die Gelegenheit zur Ausübung von Gewalt genommen wird, indem sie von Sportanlässen ferngehalten werden. Durch das Rayonverbot soll eine Person nicht etwa für ein vorgängiges Verhalten bestraft werden, sondern es soll durch die präventive Anordnung der Fernhaltemassnahme die öffentliche Sicherheit geschützt werden, indem der betreffenden Person verboten wird, sich im Umfeld von Sportveranstaltungen aufzuhalten. Dem Rayonverbot ist dem Gesagten nach kein Strafcharakter eigen, weshalb die Unschuldsvermutung nicht gilt. Das Rayonverbot ist polizeilicher Natur und dient der Gefahrenabwehr; mit ihm geht kein strafrechtlicher Vorwurf einher. Im Gegensatz zum Strafverfahren, in dem die Unschuldsvermutung gilt, die Strafbarkeit einer Handlung oder Unterlassung durch den Staat zudem schlüssig nachzuweisen ist und sich die beschuldigte Person auf das Aussageverweigerungsrecht berufen kann, liegt es im Administrativverfahren grundsätzlich am Verfügungsadressaten gegen ihn bestehende Verdachtsmomente konkret zu widerlegen oder zu entkräften. Es kann von ihm erwartet werden, dass er sich substanziiert äussert, wieso der gegen ihn bestehende Verdacht des gewalttätigen Verhaltens ungerechtfertigt

sei (VerwGE B 2019/54 vom 4. Juli 2019 Erw. 3.2.1 und 3.2.3 je mit Hinweisen).

cc) Nach Aussagen des Rekurrenten im Rahmen des Strafverfahrens wurde ihm ein fünfjähriges Stadionverbot auferlegt (Einvernahme vom 17. Februar 2025 [act. 9.3], Antwort zu Frage 32). Dabei handelt es sich um einen Nachweis nach Art. 3 Abs. 1 Bst. c Konkordat. Weiter ist bei Bildmaterial der Polizei der verlangte Nachweis im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. b Konkordat bereits bei Glaubwürdigkeit erbracht. Für die richterliche Überzeugung genügt in diesem Zusammenhang, dass sich die behauptete Tatsache so zugetragen hat, ihr Eintritt sich mithin als plausibel erweist (VerwGE B 2019/54 vom 4. Juli 2019

Erw. 3.2.2). Vorliegend bestehen verschiedene Videoaufnahmen, sowohl von der vermummten Person, wie sie die pyrotechnischen Gegenstände zündet, als auch vom unvermummten Rekurrenten. Die Vorinstanz hat von einzelnen Videoausschnitten eine Fotodokumentation erstellt (act. 9.2). Ein Bild zeigt dabei unbestrittenermassen den Rekurrenten, wie er eine Fahne schwingt (act. 9.2, S. 10, 11). Darauf ist eindeutig eine orangefarbene Unterhose erkennbar. Eine Unterhose derselben Farbe ist bei der vermummten Person beim Zünden eines Flashing Thunder beim Bahnhof W.___ ersichtlich (act. 9.2, S. 2 oben). Darüber hinaus zeigt ein Fotovergleich, dass die vermummte Person auch dieselbe Gurtlänge hat und exakt denselben Pullover und dieselben Schuhe (dunkel mit weissen Sohlen) trägt wie der Rekurrent. Die Hosen sind ebenfalls identisch und zeigen exakt dieselbe Länge bzw. dieselben Fallfalten an beiden Hosenbeinen und identische Farbabtragungen am Hosenlatz (act. 9.2, S. 14). Auch der Hauttyp der vermummten Person stimmt mit derjenigen des Rekurrenten überein. Unter Berücksichtigung des vorhandenen Bild- und Videomaterials besteht insgesamt eine erdrückende Beweislage gegen den Rekurrenten. Es mag zutreffen, dass innerhalb einer Fangruppierung ähnliche Kleider getragen werden. Beim Pullover scheint es sich tatsächlich noch um einen verbreiteten Fanartikel zu handeln. Hingegen zeigt die Fotodokumentation, dass zwar praktisch durchwegs blaue Jeans getragen werden, jedoch jeweils nicht exakt dieselben. Auch sind bei den anderen Personen innerhalb der Fangruppierung bzw. in der Umgebung des Rekurrenten nie exakt dieselben Schuhe wie jene des Rekurrenten bzw. der vermummten Person erkennbar (vgl. insb. act. 9.2, S. 2, 3, 4 und 6). Die rein theoretische Möglichkeit, dass jemand exakt dieselben Hosen, Unterhosen, Schuhe, Gürtel und Pullover getragen und darüber hinaus denselben Teint hat wie der Rekurrent, vermag die erdrückende Beweislage nicht in Zweifel zu ziehen. Mit der weitgehend pauschalen Behauptung, es könnte sich bei der Person, welche die pyrotechnischen Gegenstände zündet, auch um eine andere Person handeln, gelingt es dem Rekurrenten mithin nicht, die konkreten Verdachtsmomente zu entkräften, geschweige denn diese zu widerlegen. Der Nachweis nach Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Konkordat, dass es der Rekurrent war, der die vier pyrotechnischen

Gegenstände gezündet hat, gilt demnach als erbracht.

d) Insgesamt ergibt sich, dass der Rekurrent den Tatbestand für ein Rayonverbot nach Art. 4 Abs. 1 Konkordat erfüllt, indem er anlässlich des Fussballspiels vom 28. Oktober 2023 vier pyrotechnische Gegenstände gezündet hat. Hinzu kommt, dass der Rekurrent sich innerhalb einer Fangruppe vermummt hat. Die Vermummung gehört zu den typischen Merkmalen des Verhaltens von Personen, die anlässlich von Sportveranstaltungen inner- und ausserhalb der Stadien die Konfrontation suchen (vgl. VerwGE B 2015/271 vom 25. Februar 2016 Erw. 6.1; B 2015/274 vom 24. März 2016 Erw. 6.1 je mit Hinweisen).

4. a) Zu prüfen bleibt, ob die Massnahme verhältnismässig ist. Das umstrittene Rayonverbot schränkt die von Art. 10 Abs. 2 BV garantierte

Bewegungsfreiheit des Rekurrenten ein. Gemäss Art. 36 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage (Abs. 1) und müssen durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2) und verhältnismässig sein (Abs. 3).

b) Die Anordnung eines Rayonverbots kann sich mit Art. 4 Abs. 1 Konkordat auf eine genügende materielle Rechtsgrundlage stützen. Die Rechtsgrundlage genügt auch in formeller Hinsicht, sollte das Rayonverbot als schwerwiegende Einschränkung der Bewegungsfreiheit beurteilt werden (VerwGE B 2015/271 vom 25. Februar 2016 Erw. 6.1; B 2015/274 vom 24. März 2016 Erw. 6.1).

c) Als besonderes Polizeirecht ist das Konkordat auf die spezifische Erscheinung der Gewalt an Sportveranstaltungen ausgerichtet. Durch spezielle Massnahmen wie Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam sollen solche Gewalttaten zu Gunsten einer friedlichen Durchführung von Sportgrossanlässen verhindert werden. Im Vordergrund steht mithin die Prävention (BGE 140 I 2 Erw. 5.1 und 6.1). Dieses Ziel bildet zweifellos ein öffentliches Interesse, das eine Einschränkung der Bewegungsfreiheit rechtfertigen kann (VerwGE B 2015/271 vom 25. Februar 2016 Erw. 6.2; B 2015/274 vom 24. März 2016 Erw. 6.2).

d) aa) Im Polizeirecht kommt der Verhältnismässigkeit besonderes Gewicht zu. Dieses Gebot verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Dies bedingt eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Unverhältnismässig ist eine Massnahme, wenn das angestrebte Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff zu erreichen ist. Die rechtsanwendenden Behörden dürfen nur Massnahmen verfügen, die sich bezogen auf das jeweilige Verhalten und das Ziel der Gewaltprävention als verhältnismässig erweisen. Bei nur geringfügigen Tätlichkeiten oder anderen geringfügigen Widerhandlungen ist auf eine Massnahme zu verzichten, weil sie nicht verhältnismässig wäre (VerwGE B 2015/271 vom 25. Februar 2016 Erw. 6.3; B 2015/274 vom 24. März 2016 Erw. 6.3 je mit Hinweisen).

bb) Rayonverbote sind geeignet, Personen, von denen Gewalttätigkeiten ausgehen könnten, sowohl vom Umkreis der Stadien als auch von den Bahnhöfen und Örtlichkeiten, welche zur Hin- bzw. Rückfahrt benutzt werden, fernzuhalten. Damit wird in effizienter Weise verhindert, dass die betroffenen Personen in jene Gebiete gelangen, wo es erfahrungsgemäss besonders häufig zu Gewalttätigkeiten kommt (BGE 137 I 31 Erw. 6.5).

cc) Das Rayonverbot wird für eine Dauer bis zu drei Jahren verfügt und kann Rayons in der ganzen Schweiz umfassen (Art. 4 Abs. 2 Konkordat). Die Anordnung konkreter Massnahmen hängt von der Art und

Schwere des gewalttätigen Verhaltens ab. Die vom Konkordat vorgesehene Maximaldauer von drei Jahren erscheint nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung namentlich vor dem Hintergrund, dass Rayonverbote Rayons in der ganzen Schweiz umfassen können, als sehr lang, wobei es aber nicht geradezu ausgeschlossen ist, dass ein dreijähriges Rayonverbot bei einschlägig bekannten Personen notwendig und verhältnismässig sein kann, um der Gewalt bei Sportveranstaltungen wirksam vorzubeugen. Die Ausdehnung auf Rayons in der ganzen Schweiz verstärkt grundsätzlich die präventive Wirkung gegen Gewalttaten an Sportveranstaltungen und zugleich die Intensität des Eingriffs in die Bewegungsfreiheit des Betroffenen. Dies kann je nach den konkreten Umständen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit die zulässige Dauer der Massnahme beeinflussen (VerwGE B 2015/271 vom 25. Februar 2016 Erw. 6.3.2; B 2015/274 vom 24. März 2016 Erw. 6.3.2 je mit Hinweisen, insb. auf BGE 140 I 2 Erw. 11.2.2).

dd) Der Rekurrent rügt in Bezug auf die Verhältnismässigkeit die zeitliche Dauer des Rayonverbots von drei Jahren. Vorab ist zu berücksichtigen, dass das geäusserte Verhalten des Rekurrenten eine ernstzunehmende Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellt. Er zündete anlässlich des Fussballspiels gleich mehrere pyrotechnische Gegenstände, wobei es sich bei jenem, den er im Stadion zündete, gar um einen solchen der Kategorie P2 handelte. Diese sind gewerblichen Zwecken vorbehalten und dürfen nur an Personen mit Fachkenntnissen abgegeben werden (vgl. Art. 6 Abs. 3 und Anhang 1 Ziff. 1.4 der Sprengstoffverordnung [SR 941.411; abgekürzt SprstV]). Die ausserhalb des Stadions gezündeten «Flashing Thunder» sind in der Schweiz zu Vergnügungszwecken zulässig, dürfen jedoch nicht an Personen unter 18 Jahren abgegeben werden (vgl. Art. 7 Abs. 4 SprstV). Sie stellen als Feuerwerkskörper der Kategorie F3 eine mittlere Gefahr dar, deren Lärmpegel bei bestimmungsgemässer Verwendung die menschliche Gesundheit jedoch nicht gefährden (Anhang 1 Ziff. 2.3 SprstV). Allem voran im Stadion stellt die Zündung von pyrotechnischen Gegenständen – unabhängig von der Kategorieneinteilung – eine deutliche Gefahr für andere Zuschauer dar. Zudem hat der Rekurrent sich vermummt, um die strafrechtliche Verfolgung seines Verhaltens zu erschweren. Einsicht oder Reue zeigt der Rekurrent keine, zumal er sämtliche Vorwürfe bestreitet. Ein wie vom Rekurrenten gefordertes sechsmonatiges Rayonverbot ist demzufolge nicht geeignet, um Gewalttaten zu Gunsten einer friedlichen Durchführung von Sportgrossanlässen in Zukunft zu verhindern. Zugunsten des Rekurrenten ist jedoch zu berücksichtigen, dass nicht aktenkundig ist, dass er bereits zuvor im Rahmen von Sportveranstaltungen negativ aufgefallen ist, auch wenn er als B.___-Anhänger bereits mehrfach in Erscheinung getreten und der Stadtpolizei S.___ als Angehöriger der B.___ Ultra-Szene bekannt ist (vgl. act. 9.7). Der am Bahnhof W.___ gezündeten Flashing Thunder scheint zudem kaum eine unmittelbare Gefahr für andere Personen dargestellt zu haben, zumal dies vom Boden aus mit gewissem Sicherheitsabstand erfolgte. Die weiteren beiden Flashing Thunder zündete der Rekurrent auf dem Weg ins Stadion von seiner Hand aus. Auch wenn dabei nicht von einem bestimmungs- gemässen Gebrauch gesprochen werden kann, wurde der Knallkörper

immerhin jeweils vertikal weg- bzw. in die Luft befördert, so dass auch hier die unmittelbare Gefahr für andere Personen eher gering scheint. Jedenfalls beim bodenknallenden pyrotechnischen Gegenstand ist indes von einer erheblichen Gefahr auszugehen, zumal dieser gewerblichen Zwecken vorbehalten ist und er in einem Fussballstadion, im Bereich von Zuschauern und Stadionmitarbeitern durch eine nicht autorisierte Person ohne Einhaltung der Nutzungsbedingungen und des Sicherheitsabstandes gezündet wurde. Allerdings war das Spielfeld zu jenem Zeitpunkt leer, so dass dieser zumindest nicht in unmittelbarer Nähe von anderen Personen detonierte (vgl. act. 9.2, S. 7). Zu berücksichtigen ist sodann die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, wonach bei ähnlich gelagerten Fällen, etwa beim ebenfalls eine deutliche Gefahr für andere Zuschauer darstellenden Abbrennen einer Handlichtfackeln inmitten des Gastsektors (VerwGE B 2015/271 vom 25. Februar 2016) oder beim Mitführen von zwei bodenknallenden Feuerwerkskörpern, in der Absicht, diese gegebenenfalls zu zünden (VerwGE B 2015/274 vom 24. März 2016), ein Rayonverbot von zwei Jahren als verhältnismässig angesehen wurde, sowie die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach die sehr lange Maximaldauer von drei Jahren insbesondere bei einschlägig bekannten Personen nicht geradezu ausgeschlossen ist. In einer Gesamtwürdigung aller wesentlichen Umstände erweist sich vorliegend ein Rayonverbot für die gesetzliche Maximaldauer von drei Jahren als zu lang und damit unverhältnismässig. Inwiefern der streitgegenständliche Vorfall entscheidend gravierender sein soll als etwa in den erwähnten Verwaltungsgerichtsentscheiden, wird von der Vorinstanz nicht dargetan. Zu berücksichtigen ist schliesslich, dass das verfügte Rayonverbot Fussballspiele in der gesamten Schweiz (ausgenommen Orte in den Kantonen Z.___ und Y.___) betrifft, was mit einem intensiveren Eingriff in die Bewegungsfreiheit einhergeht. Das durch die Vorinstanz angeordnete gesamtschweizerische Rayonverbot ist demnach auf zwei Jahre zu reduzieren. Eine in räumlicher Hinsicht mildere Massnahme erweist sich demgegenüber als nicht gleich geeignet, das beabsichtigte Ziel zu erreichen. Ins Gewicht fallende private Interessen, die gegen die Massnahme sprechen, werden keine vorgebracht.

5. Nach dem Gesagten ist das mit angefochtener Verfügung vom 26. November 2024 erlassene Rayonverbot mit Geltung ab 5. Dezember 2024 um ein Jahr auf zwei Jahre zu reduzieren und gilt neu bis und mit 1. Dezember 2026. Der Rekurs ist in diesem Sinn teilweise gutzuheissen. Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen.

6. a) Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Verwaltungsstreitigkeiten jener Beteiligte die Verfahrenskosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. In Anwendung von Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) ist die Entscheidgebühr auf Fr. 1'000.– festzusetzen. Vorliegend obsiegt der Rekurrent einzig in Bezug auf die Dauer des

Rayonverbots und dies nicht im beantragten Umfang. Die Entscheidgebühr ist dem Ausgang des Verfahrens entsprechend zu drei Vierteln dem Rekurrenten und zu einem Viertel der Vorinstanz aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Wie bereits mit Schreiben vom 16. Dezember 2024 (act. 2) festgehalten, ist ein Verzicht auf die Erhebung der Verfahrenskosten beim Rekurrenten nicht angezeigt. Die vom Rekurrenten zu bezahlende Gebühr von Fr. 750.– wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 1'000.– verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 250.– wird zurückerstattet. Auf die Erhebung der Entscheidgebühr von Fr. 250.– bei der Vorinstanz wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).

b) Die Entschädigung ausseramtlicher Kosten wurde nicht beantragt. Ohnehin hätte der mehrheitlich unterliegende Rekurrent bei diesem Verfahrensausgang keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (vgl. GVP 1983 Nr. 56; vgl. auch R. Hirt, Die Regelung der Kosten in der st.gallischen Verwaltungsrechtspflege, Diss. St.Gallen 2004, S. 183).

Demgemäss erlässt das Sicherheits- und Justizdepartement als