Train de mesures fiscales 2001

Résumé

Message du 28 février 2001 sur le train de mesures fiscales 2001

Situation initiale

Le train de mesures fiscales 2001 a principalement pour but d'améliorer l'équité par des allégements substantiels des couples et des familles. En outre, la place financière bénéficiera d'importantes améliorations au niveau des droits de timbre. Enfin, le système d'imposition de la valeur locative, politiquement dépassé, sera aboli et remplacé par un système plus simple.

Ce train de mesures se traduira par une diminution des recettes de la Confédération de l'ordre de 1,3 milliard de francs qui se répartiront comme suit en fonction des objectifs fixés :

Allégements en faveur des couples et des familles : 1,3 milliard, dont 900 millions à la charge de la Confédération (selon le budget 2000/2001).- Allégements ciblés du droit de timbre de négociation : 310 millions (selon le compte d'État 2000). En l'occurrence, le Conseil fédéral se rallie à la solution élaborée par le Parlement en décembre 2000, car l'objectif d'améliorer la compétitivité peut être atteint au prix d'une moindre diminution des recettes fiscales.

Contrairement au plan initial, le changement du système d'imposition de la valeur locative ne sera pas neutre du point de vue des recettes. Les mesures en faveur des nouveaux propriétaires, un solution plus généreuse pour l'entretien des immeubles et d'autres mesures d'encouragement de l'épargne en faveur de la construction se traduiront par une diminution des recettes (et donc par des allégements fiscaux) compris entre 85 et 105 millions de francs (selon les comptes 1997/98).

Comme le Conseil fédéral l'a montré dans son supplément du 10 janvier 2001 au message concernant le frein à l'endettement, une diminution des recettes de cet ordre de grandeur est supportable pour autant que soit maintenue la discipline du côté des dépenses. En revanche, d'es diminutions supplémentaires ne le seraient pas, vu la nécessité d'autres projets de réformes fiscales, notamment celui de l'imposition des sociétés (imposition indépendante de la forme des sociétés, droit de timbre d'émission, promotion du capital-risque).

Laréforme de l'imposition du couple et de la famillefigure dans le Programme de la législature 1999 à 2003. La nécessité de cette réforme découle des changements importants de la structure familiale, essentiellement dus à l'augmentation du nombre des femmes qui travaillent, au cours des trente dernières années. En l'occurrence, l'imposition actuelle peut largement défavoriser les couples par rapport aux concubins et, par conséquent, inciter certaines femmes mariées à renoncer à exercer une activité lucrative. En 1996, le Département fédéral des finances a constitué une commission d'experts pour revoir l'imposition de la famille. Dans son rapport de mars 1999, cette commission a présenté trois modèles de réforme : un modèle d'imposition commune avec splitting, un modèle d'imposition individuelle et une variante combinant les deux.

Compte tenu des résultats de la consultation qui portait sur ces trois modèles (qu'il avait encore modifiés en faveur du contribuable par décision du 13 mars) et sur deux autres modèles, le Conseil fédéral a adopté un modèle de splitting sans option, car ce droit d'option aurait fortement compliqué la procédure de taxation. Au lieu du splitting intégral, pour lequel le revenu global des époux est divisé par deux, le Conseil fédéral a choisi un splitting partiel consistant à diviser ce revenu par 1,9. Ce modèle permettra d'alléger la charge d'une grande partie des couples et des familles, sans pour autant augmenter la charge des contribuables vivant seuls.

Le splitting partiel permettra essentiellement de porter la déduction pour enfant, faite au titre de l'impôt fédéral direct, de 5600 à 9000 francs dans le cadre de l'imposition postnumerando (resp. de 5100 à 8200 francs pour l'imposition praenumerando) et, par conséquent, de tenir mieux compte de la charge des familles (et des concubins). Le splitting est également prescrit par la loi sur l'harmonisation des impôts directs. En raison de l'autonomie des cantons, cette loi ne fixe pas de diviseur, ce qui autorise aussi bien le splitting intégral que le splitting partiel.

A part l'augmentation de la déduction pour enfants', il faudra d'autres déductions dans le cadre de la réforme de l'imposition du couple et de la famille, notamment une déduction pour la garde des enfants ainsi qu'une déduction forfaitaire pour tenir compte des primes des assurances maladie et accidents obligatoires. Ces nouvelles déductions, qui répondent à une large demande, doivent d'ailleurs, elles aussi, être accordées par les cantons, en vertu de la Loi sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID).

Les Chambres fédérales devront fixer la date d'entrée en vigueur de ces modifications. Les cantons disposeront d'un délai de cinq ans pour adapter leur législation. Les conditions financières (pertes financières de 1,3 milliard de francs au maximum) posées par le Conseil fédéral ont été respectées.

L'imposition de la valeur locative est un autre sujet qui donne lieu à un débat politique de plus en plus vif comme le prouvent les nombreuses interventions parlementaires à ce sujet et modifications législatives entreprises par les cantons. Le 7 février 1999, le peuple et les cantons ont certes rejeté l'initiative populaire "propriété du logement pour tous" déposée par la Société' suisse des propriétaires fonciers : la proportion des "oui" (41 %) ne laisse toutefois aucun doute sur l'existence du malaise qu'inspire l'imposition de la valeur locative. C'est pourquoi le Conseil fédéral a inscrit la réforme de cette 'imposition dans les objectifs du Programme de la législature 2000 à 2003. Au début de 1999, le Département fédéral des finances a chargé une commission d'experts de revoir l'imposition de la valeur locative et de proposer des solutions respectant la Constitution et n'ayant pas d'incidences sur les finances fédérales. Dans son rapport d'avril 2000, cette commission propose un changement radical : l'abolition pure et simple de l'imposition de la valeur locative et de la déduction des frais d'entretien et des intérêts passifs privés.

Le Conseil fédéral a envoyé en consultation le rapport de la commission d'experts avec un complément de la Commission de l'économie et des redevances. Si les résultats de cette consultation montrent que cette question ne fait pas l'unanimité parmi les participants, la majorité des cantons et tous les partis gouvernementaux admettent le principe du changement de système : c'est pourquoi le Conseil fédéral préconise un changement de système basé sur l'abolition de l'imposition de la valeur locative. Du même coup, la déduction des intérêts hypothécaires pour le logement occupé par son propriétaire serait supprimée, ce qui garantirait l'égalité de traitement prescrite par la Constitution entre les propriétaires fonciers, d'une part, et entre les propriétaires fonciers et les locataires, d'autre part. Une déduction limitée des frais d'entretien permettrait de tenir compte de l'obligation constitutionnelle de promouvoir et de sauvegarder la propriété du logement, d'une part, et de tenir compte des mesures prises en faveur de la protection de l'environnement, des économies d'énergie et de la restauration des monuments historiques, d'autre part. Dans le but de promouvoir l'acquisition de la propriété du logement, l'acquéreur d'un logement qu'il occupe bénéficierait d'une déduction dégressive des intérêts passifs pendant dix ans et d'une déduction pour la constitution d'une épargne-logement dans le cadre de la prévoyance liée (pilier 3a) jusqu'à l'âge de 45 ans. Afin que les propriétaires puissent se préparer au changement de système, le nouveau système n'entrerait en vigueur qu'en 2008.

En outre, un impôt cantonal sur les résidences secondaires sera introduit dans la loi sur l'harmonisation des impôts directs afin de pallier les inconvénients de la suppression de l'imposition de la valeur locative, essentiellement pour les cantons à vocation touristique. Cet impôt sera obligatoire aux plans intercantonal et international ; il ne le sera pas au plan intracantonal. Toutes les modifications cantonales entreront en vigueur en même temps que celles de l'impôt fédéral direct.

En raison des mesures d'appoint, le passage au nouveau système d'imposition de la propriété du logement se soldera par une diminution des recettes comprise entre 85 et 105 millions de francs (part de la Confédération au produit de l'impôt fédéral direct, sur la base des périodes fiscales 1997 et 1998).

Ledroit de timbre de négociation devrait également faire partie du présent train de mesures. L'arrêté fédéral du 19 mars 1999 sur des mesures urgentes dans le domaine du droit de négociation ne s'applique en effet que jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation le remplaçant, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2002. L'application de la loi fédérale du 15 décembre 2000 instituant de nouvelles mesures urgentes dans le domaine du droit de négociation est également limitée à cette date. Dans le cadre du présent train de mesures, il s'agira donc de reprendre les dispositions de ces deux actes législatifs dans le droit ordinaire. La loi fédérale du 15 décembre 2000 reprend les principes directeurs de la révision de 1991 ; elle n'a pas d'incidences sur la concurrence et empêche la fuite des affaires à l'étranger. Le Conseil fédéral estime à 20 millions de francs la diminution des recettes due à l'arrêté fédéral urgent du 19 mars 1999 et à 310 millions de francs (sur la base de l'an 2000) la diminution des recettes due à la loi fédérale instituant de nouvelles mesures urgentes dans le domaine du droit de négociation. La modification de la loi fédérale sur les droits de timbre qu'il propose n'entraînera en revanche aucune diminution supplémentaire des recettes.

Ces trois révisions font l'objet d'un seul message, bien qu'elles fassent l'objet de trois actes législatifs distincts. Le Conseil fédéral entend ainsi garantir que la présente réforme sera considérée comme faisant partie d'un tout du point de vue politique et financier.

Délibérations

La Commission du Conseil national a ajouté aux trois projets proposés par le Conseil fédéral un quatrième volet relatif à l'imposition des entreprises et a fusionné les projets 1 (imposition de la famille) et 3 (droits de timbre) avec celui-ci. Le Conseil national a donc été appelé à se prononcer sur deux projets.

Imposition de la famille / Imposition des entreprises / Droits de timbre

En matière d'imposition du couple, le Conseil National a accepté le principe du splitting partiel avec un coefficient de division de 1,9, auquel il a ajouté le droit d'option pour les concubins. Il a par ailleurs approuvé des déductions plus élevées pour les enfants : 11 000 francs au lieu des 9000 francs proposés par le Conseil fédéral ; 14 000 francs pour les enfants de 16 à 25 ans en cours de formation. Les propositions de minorité déposées par les socialistes et les Verts n'ont pas trouvé d'écho favorable parmi les députés.

Le Conseil national a parallèlement souhaité alléger les charges des entreprises en réduisant le taux de l'impôt sur les bénéfices de 8,5 à 8 % (103 voix contre 64).

En ce qui concerne les droits de timbre, le plenum a suivi la minorité emmenée par Hans Kaufmann (V, ZH) en décidant d'exonérer de cet impôt les caisses de pension et les assureurs-vie ayant leur siège en Suisse. Il a également opté, sur demande d'une seconde proposition de cette minorité, pour une diminution de l'imposition des "corporates", firmes clientes domiciliées à l'étranger réalisant pour leur propre compte des opérations de négoce de titres.

Lors du vote sur l'ensemble, le premier projet a été adopté par 102 voix contre 73.

Imposition de la propriété du logement

Le Conseil national s'est prononcé, par 85 voix contre 85, avec la voix prépondérante de sa présidente, en faveur de la suppression de la valeur locative. Il se montre donc en faveur du changement de système tel qu'il avait été proposé par le Conseil fédéral, tout en lui apportant quelques amendements non négligeables, tels que le maintien de l'octroi de certaines déductions : déduction forfaitaire dégressive dans le temps pour les intérêts hypothécaires des nouveaux propriétaires ; déduction des frais d'entretien pour la part qui dépasse 4000 francs ; déduction en faveur de l'épargne logement. Le projet a été adopté par 75 voix contre 60 (provenant de la gauche et vert) en votation sur l'ensemble.

Au total, les décisions prises par la chambre basse entraîneraient un manque à gagner de 2,75 milliards de francs (2,16 milliards pour la Confédération et 590 millions pour les cantons), soit 1,02 milliard de plus que les prévisions du Conseil fédéral.

Le Conseil des États quant à lui, durant la session d'automne 2002, s'est montré réticent à accorder de nouveaux cadeaux fiscaux et a proposé un modèle plus proche de celui défini par le Conseil fédéral.

Imposition de la famille / Imposition des entreprises / Droits de timbre

À l'encontre de la commission qui se prononçait pour le modèle de l'imposition individuelle, la chambre haute s'est ralliée à la solution du Conseil fédéral et du Conseil national en approuvant le splitting partiel avec le coefficient de division de 1,9 sans pour autant accepter le droit d'option pour les concubins. Elle a de plus revu à la baisse un certain nombre de propositions acceptées par la chambre basse. Ainsi les déductions pour enfants et les déductions pour frais de garde des enfants ont-elles été diminuées de 150 millions de francs par rapport à ce que le National avait fixé.

La proposition de réduction du taux d'impôt sur les bénéfices des entreprises de 8,5 % à 8 % a été majoritairement rejetée par 31 voix contre 11.

Le Conseil des États s'est parallèlement prononcé pour le maintien du droit de timbre de négociation sur les caisses de pension et les assureurs-vie suisses. Il a en revanche accepté une forte exonération des "corporates".

Imposition de la propriété du logement

Contrairement au Conseil national, la chambre des cantons a renoncé au changement de système et a souhaité uniquement des améliorations ponctuelles de la réglementation actuelle. La valeur locative serait ainsi fixée à 60 % de la valeur du marché (contre 70 % en moyenne) et serait abaissée pour les cas de rigueur.

La chambre haute a adopté le train de mesures fiscales 2001 à l'unanimité par 32 voix. Les allégements fiscaux représentent au total 1,6 milliard de francs, dont 400 millions pour les cantons.

Il a décidé de soumettre au référendum en un seul paquet les trois volets du projet, le Conseil national ayant quant à lui l'intention de soumettre au référendum facultatif deux projets séparés.

Dans le cadre de l'élimination des divergences, le Conseil national (durant la session d'hiver 2002) s'en est tenu dans les grandes lignes à ses propositions précédentes. Les pertes de recettes fiscales s'élèveraient ainsi, dans la seconde mouture du projet, à 2,41 milliards dont 1,77 milliard pour la Confédération et 640 millions pour les cantons.

Au début des débats la chambre basse a rejeté par 92 voix contre 84 une proposition émanant de la minorité de la gauche et des verts, d'éliminer au plus vite toutes les divergences afin de se mettre d'accord sur la décision du Conseil des États et de ce fait aboutir au plus vite à la votation finale et rejeter l'ensemble du paquet. Elle a accepté par contre la proposition de sa commission et s'est ralliée à la décision du Conseil des États concernant la réunification des divers projets en un seul arrêté fédéral soumis au référendum.

Imposition de la famille / Imposition des entreprises / Droits de timbre

Le Conseil national a suivi ici toutes les propositions de sa commission. Il a confirmé, par 84 voix contre 54, sa décision d'augmenter à 11 000 francs la déduction pour enfant et de fixer la nouvelle déduction pour frais de garde des enfants à 7 000 francs. Il a parallèlement réaffirmé sa volonté de réduire le taux d'imposition des entreprises de 8,5 à 8 %. Une motion demandant une nouvelle réforme de l'imposition des sociétés jusqu'à mi-2003 a en outre été transmise.

La seule concession consentie par le National concerne les droits de timbre de négociation. Par 109 voix contre 60, les députés ont ainsi renoncé à exonérer les caisses de pension et les assureurs-vie suisses.

Imposition de la propriété du logement

La chambre basse a confirmé, par 106 voix contre 75, sa volonté de supprimer la taxation de la valeur locative. Elle a également refusé par 104 voix contre 72 de revoir à la baisse les allégements fiscaux en faveur de l'épargne-logement.

Au cours de la session de printemps 2003, le Conseil des États a maintenu la plupart de ses positions précédentes, consentant un allègement des charges fiscales de 1,7 milliard au total (contre 2,4 milliards décidés par le Conseil national).

Imposition de la famille / Imposition des entreprises / Droits de timbre

Concernant l'imposition de la famille, le Conseil des États a confirmé par 22 voix contre 15 sa décision de fixer la déduction pour enfant à 9 300 francs (11 000 francs selon le Conseil national). Il a également réitéré sa volonté de renoncer au droit d'option des concubins et à la déduction de 3000 francs pour les jeunes en formation. La proposition du National relative à la déduction de la prise en charge externe des enfants (fixée à 7000 francs) a en revanche été adoptée sans discussion.

La chambre des cantons a insisté pour que l'on ne contraigne pas les cantons à appliquer le principe du splitting partiel dans le cadre de l'imposition des familles.

Les conseillers ont par ailleurs rejeté à nouveau par 29 voix contre 8 la réduction du taux de l'imposition sur le bénéfice des entreprises décidée par le Conseil national qui se traduirait par un manque à gagner de 300 millions de francs par an. À l'instar du Conseil national, le Conseil des États a également transmis une motion exigeant une réforme rapide de l'imposition des sociétés.

Concernant les droits de timbre, les conseillers se sont ralliés à la décision du Conseil national : les transactions des sociétés étrangères cotées en bourse seront exonérées de l'impôt. De ce fait ils ont éliminé les divergences séparant les deux conseils.

Imposition de la propriété du logement

Par 24 voix contre 15, le Conseil des États a rejeté le changement de système soutenu par le Conseil national (suppression de la valeur locative et de la déductibilité des intérêts de la dette). Le système en place sera néanmoins amélioré grâce à la diminution de la valeur locative de 70 % à 60 %.

Lors de la troisième phase d'élimination des divergences durant la session de mai, le Conseil national s'est rallié, sur l'imposition de la famille, à l'option moins généreuse du Conseil des États (déduction générale pour enfant de 9300 francs). Il a en revanche maintenu sa décision d'introduire le droit d'option des concubins et d'obliger les cantons à appliquer le splitting partiel.

Au sujet de l'imposition des entreprises, le Conseil national a décidé de suivre le Conseil des États et a également renoncé à abaisser le taux de l'impôt sur le bénéfice. Par ailleurs, sur la question de l'imposition de la propriété du logement, la Chambre basse a maintenu, par 111 voix contre 72 sa volonté de supprimer, à l'horizon 2008, la taxation de la valeur locative tout en accordant des déductions supplémentaires aux propriétaires immobiliers. De plus, elle a maintenu sa version plus généreuse concernant la déduction octroyée pour l'épargne-logement.

Durant les débats de la session d'été 2003, le Conseil des États a maintenu ses positions concernant l'imposition de la famille : il a réaffirmé son opposition au droit d'option pour les concubins et à l'ancrage du splitting dans la LHID, afin de laisser la liberté aux cantons d'opter une fois pour l'imposition individuelle.

Par contre, a propos de la réforme de l'imposition du logement, la chambre haute a fait un grand pas en direction de la chambre basse, acceptant le changement de système à savoir l'abolition de la valeur locative. Elle n'a pas hésité à aller à l'encontre de sa commission par 23 voix contre 20.

Cependant à propos de la déduction pour l'épargne-logement le Conseil des États s'en est tenu à sa solution plus restrictive et a opté pour une solution moins coûteuse.

Les chambres n'ayant pas réussi à se mettre d'accord sur tous les points à l'issue de trois procédures d'élimination des divergences, il revenait à la Conférence de conciliation d'éliminer quatre ultimes divergences.

Pour la réforme de l'imposition de la famille, il a été décidé de rejeter le droit d'option pour les concubins, comme l'a toujours fait le Conseil des États jusqu'à présent. La Conférence a suivi le Conseil national quant à l'ancrage du splitting partiel dans la LHID et contraint de ce fait les cantons à sa mise en oeuvre.

Pour la réforme de l'imposition du logement, les propositions plus généreuses du Conseil national concernant la déduction des intérêts passifs pour les nouveaux propriétaires ainsi que l'encouragement de l'épargne-logement ont été retenues.

Le projet a ensuite été adopté lors du vote final par le Conseil des États (30 voix pour, 13 contre et 2 abstentions) ainsi que par le Conseil national (97 voix contre 69).

Selon le projet finalement retenu, les pertes de recettes fiscales se monteraient au total à 2,010 milliards de francs (1,5 milliard pour la Confédération et 510 millions pour les cantons).

D'autres estimations de calcul du manque à gagner ont été publiées par le Conseil fédéral dans un communiqué de presse du Département fédéral des Finances le 15 octobre 2003.

Les changements inclus dans ce train de mesures fiscales 2001 peuvent être résumés de la manière suivante (sources : Dossier "Train de mesures fiscales 2001" de l'Administration fédérale des contributions):

1) Loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (Imposition du couple et de la famille ; entrée en vigueur au 1er janvier 2004):

- Introduction d'un splitting partiel pour les couples mariés vivant en ménage commun ;

- Octroi de nouvelles déductions pour les familles monoparentales et pour les célibataires ;

- Augmentation de la déduction pour enfants ;

- Octroi d'une nouvelle déduction pour frais de garde des enfants ;

- Déductibilité des primes de l'assurance-maladie obligatoire, sur la base de forfaits cantonaux.

Selon le communiqué de presse du Département fédéral des Finances du 26 septembre 2003, ces changements ne devraient entrer en vigueur qu'à partir du 1 janvier 2005.

2) Loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (Imposition du couple et de la famille ; entrée en vigueur au 1er janvier 2004):

Outre l'uniformisation de certaines pratiques cantonales déjà largement appliquées, la LHID est notamment complétée par l'ancrage de la méthode du splitting (intégral ou partiel) pour les couples mariés vivant en ménage commun ainsi que de la déductibilité des primes de l'assurance-maladie obligatoire. Les cantons devront adapter leur législation dans un délai de cinq ans, soit d'ici fin 2008.

3) Loi fédérale sur l'impôt fédéral direct et Loi fédérale concernant l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (Imposition du logement ; entrée en vigueur au 1er janvier 2008):

- Abolition de la prise en compte des valeurs locatives en tant que revenu imposable ;

- Suppression de la déductibilité illimitée des intérêts hypothécaires ;

- Octroi d'un allégement aux nouveaux propriétaires qui pourront déduire leurs intérêts hypothécaires pendant les 10 premières années (déduction plafonnée à 15'000/7'500 frs pendant les 5 premières années, montants qui seront ensuite réduits linéairement de 20 % par an);

- Déductibilité des frais d'entretien effectifs pour la part qui excède 4'000 francs ;

- Octroi d'une nouvelle déduction afin d'encourager l'épargne logement ;

- Déduction limitée des autres intérêts passifs privés (uniquement jusqu'à concurrence du montant du rendement brut imposable de la fortune).

Toutes les modifications prévues en matière d'IFD s'appliquent par analogie aussi pour la LHID.

Les cantons devront en outre introduire un nouvel impôt sur les résidences secondaires, prélevé auprès des personnes physiques domiciliées hors du canton. Les cantons seront donc contraints d'adapter leur législation d'ici au 1er janvier 2008.

4) Loi fédérale sur les droits de timbre (entrée en vigueur au 1er janvier 2004):

- Droit de négociation :

= Ancrage définitif dans la loi des divers allégements accordés au titre de mesures d'urgence votées en 1999 et 2000, puis prorogées en 2002 jusqu'à fin 2005 (à savoir notamment l'exonération de certaines transactions boursières, afin de renforcer la compétitivité de la place financière suisse et d'éviter un déplacement des transactions à l'étranger) = Exonération des "corporates" (= sociétés étrangères dont les actions sont cotées auprès d'une bourse reconnue)

- Droit d'émission :

Majoration à un million de francs de l'actuelle franchise de 250'000 francs, mesure prise en faveur des entreprises.

Le projet a été rejeté par le peuple le 16 mai 2004 par 65,9 % des votants et par tous les cantons.