Heures d'ouverture des commerces dans les centres de transports publics

Situation initiale

Le 15 mars 1998, 79 % des électeurs du canton de Zurich acceptaient par votation une modification de la loi sur les jours de repos officiels et sur les heures de vente dans les commerces de détail. Aux termes de cette modification, les commerces qui se trouvent dans les surfaces des gares peuvent être ouverts les jours de repos officiels entre 6 h et 20 h.

L'Office de l'économie et du travail cantonal de Zurich a alors communiqué aux cercles intéressés que les entreprises concernées pouvaient désormais employer du personnel le dimanche sans devoir solliciter un permis des autorités, conformément à l'article 26 de l'ordonnance 2 relative à la loi sur le travail. Cette décision a été attaquée auprès du tribunal administratif de Zurich par différents syndicats. L'arrêt du tribunal administratif a à son tour fait l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral.

Le Tribunal fédéral a énoncé dans son arrêt du 22 mars 2002 les conditions précises auxquelles les services accessoires des gares pouvaient occuper du personnel le dimanche. Il a ainsi défini les besoins des voyageurs selon l'article 26 de l'ordonnance 2 relative à la loi sur le travail et fixé à quelles conditions il est possible d'occuper du personnel le dimanche dans les commerces des gares. De nombreuses entreprises dans la gare de Zurich ne remplissent pas ces conditions et, bien qu'elles aient l'autorisation d'ouvrir le dimanche, elles ne peuvent occuper du personnel de vente ce jour-là. Elles doivent soumettre une demande de permis de travail du dimanche au Seco, permis qui leur a finalement été refusé. Ces entreprises se sont toutefois vues accorder un délai transitoire jusqu'à la fin 2004.

Suite à cet arrêt du Tribunal fédéral, le conseiller national Rolf Hegetschweiler (RL, ZH) a déposé le 17 avril 2002 une initiative parlementaire qui réclame la révision des dispositions légales de manière à permettre à tous les magasins dans les centres de transport publics d'occuper du personnel tous les jours de la semaine sans requérir de permis. L'initiative prévoit une adaptation de l'art. 39, al. 2, de la loi sur les chemins de fer (LCdF). Le 29 septembre 2003, le Conseil national a donné suite à l'initiative parlementaire sur proposition de la Commission des transports et des télécommunications par 87 contre 43 voix. L'initiative parlementaire a été confiée à la Commission de l'économie et des redevances afin que cette dernière élabore un projet. La Commission a décidé lors de sa séance du 26 janvier 2004 d'adapter la loi sur le travail (LTr) plutôt que la loi sur les chemins de fer. Elle a élaboré lors de sa séance du 16 février 2004 un projet en collaboration avec le Secrétariat d'État à l'économie, l'Office fédéral des transports, le bureau de la consommation et le secrétariat de la Commission de la concurrence.

La majorité de la commission s'est prononcée en faveur du projet de révision. La proposition de non-entrée en matière de Jean-Claude Rennwald (S, JU) a été rejetée par 18 voix contre 7, tandis que la proposition de Remo Gysin (S, BS) qui préconisait la conclusion d'une convention collective de travail comme condition préalable au travail dominical, l'a été par 16 voix contre 8.

Texte déposé

Me fondant sur l'art. 160, al. 1er, de la constitution et sur l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose l'initiative parlementaire suivante sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces.

Art. 39 al. 2 dernière phrase (nouvelle) LCdF

Les dispositions cantonales et communales en matière d'heures d'ouverture et de fermeture ne sont pas applicables aux services définis par les entreprises de chemins de fer comme services accessoires. Par contre, ceux-ci sont soumis aux autres dispositions de police en matière commerciale, sanitaire et économique de même qu'aux réglementations sur les rapports de travail déclarées obligatoires par les autorités compétentes. Les services accessoires se trouvant dans des gares qui sont des centres de transports publics sont autorisés à employer du personnel sept jours sur sept.

Développement

L'arrêt du Tribunal fédéral du 22 mars 2002 confirmant que nombre de magasins de la gare centrale de Zurich et de la gare de Zurich-Stadelhofen ne peuvent employer de vendeurs le dimanche a suscité l'étonnement et la consternation dans de nombreux milieux. Cette interprétation de la loi méconnaît la réalité et fera que, dorénavant, les voyageurs trouveront souvent porte close et que des dizaines d'employés et d'employeurs verront leur emploi ou leur existence remis en cause.

La question de savoir lesquels des magasins des gares ont la qualité de services accessoires fait l'objet d'âpres discussions et d'interventions des juges depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF). En 1997, le Tribunal fédéral avait formulé divers critères restreignant l'assortiment et la superficie du magasin (cf. ATF 123 II 317ss.). Il avait catégoriquement dénié le statut de services accessoires à certains magasins (de vêtements, de chaussures, de disques, de chaînes haute fidélité et d'ordinateurs).

Suite à cet arrêt, le législateur avait révisé l'article 39 LCdF le 20 mars 1998 et disposé que les entreprises de chemin de fer pouvaient "installer des services accessoires dans les gares et dans les trains, pour autant que ces services répondent aux besoins des usagers des chemins de fer" (al. 1). "Les dispositions cantonales et communales en matière d'heures d'ouverture et de fermeture ne sont pas applicables aux services définis par les entreprises de chemins de fer comme services accessoires. Par contre, ceux-ci sont soumis aux autres dispositions de police en matière commerciale, sanitaire et économique de même qu'aux réglementations sur les rapports de travail déclarées obligatoires par les autorités compétentes" (al. 2).

Dans l'arrêt précité, le Tribunal fédéral avait tout particulièrement critiqué la révision de l'article 39 LCdF, qui eut lieu en 1998. Il avait retenu que la portée de la révision en question n'était pas claire parce que le Conseil des États était apparemment parti de prémisses inexactes et que le Conseil national avait pris la même décision alors que personne ne savait très bien quelles conséquences aurait le nouveau libellé de l'article 39 LCdF (cf. l'ATF du 22 mars 2002, p. 12s.).

Dans ces conditions, le Tribunal fédéral avait pour l'essentiel confirmé la politique restrictive en la matière et il l'avait reprise pour trancher la question du travail dominical non soumis à autorisation dans les entreprises de services aux voyageurs (cf. art. 26 OTL 2). Il avait admis un assouplissement en ce qui concerne la taille de la surface de vente des magasins d'alimentation et des pharmacies. Dans un deuxième arrêt du 22 mars 2002, il confirmait cette pratique pour un magasin de l'aéroport de Zurich-Kloten.

Aujourd'hui, nombre de magasins se trouvent dans une situation paradoxale : ils sont autorisés à ouvrir leurs portes le dimanche, mais il leur est interdit d'employer du personnel ce jour-là. La grogne a atteint la population, sans parler des employés qui risquent de perdre leur emploi. Dans le canton de Zurich par exemple, le peuple a approuvé par deux fois (en 1998, lors de la révision partielle de la loi cantonale sur les heures d'ouverture des magasins et des jours de repos et en 2000, lors de la révision totale de la loi susnommée), et à chaque fois à une large majorité des votants, le principe de l'ouverture dominicale des magasins des grands centres des transports publics et, partant, des galeries marchandes.

La révision que je propose vise à lever toute ambiguïté et à dire de manière très claire que tous les services accessoires situés dans les centres de transports publics pourront être ouverts et travailler le dimanche quels que soient leur assortiment et le type de marchandises qu'ils vendent. Par centres de transports publics, on entendra les gares d'importance suprarégionale où s'arrêtent des trains directs ou des trains du RER et où se croisent des voyageurs aussi nombreux que variés (travailleurs et écoliers navetteurs, touristes, excursionnistes, personnes changeant de train ou faisant une brève halte).

Délibérations

Les arguments de la majorité de la commission de transports et des télécommunications - contribution à un meilleur développement des CFF, de l'emploi et de l'économie - ont porté et c'est par 87 voix contre 43 que le Conseil national a décidé, en automne 2003, de donner suite à l'initiative.

En mars 2004, le débat d'entrée en matière a vu s'affronter les partisans et adversaires de l'initiative. Les premiers se sont déclarés soucieux de clarifier une situation qualifiée d'absurde et ont défendu l'initiative au nom de l'économie. Les seconds ont dénoncé une nouvelle manifestation de déréglementation, un premier pas vers la généralisation des ouvertures dominicales ainsi qu'une atteinte fondamentale au statut privilégié du dimanche.

La proposition de la minorité de la commission de ne pas entrer en matière a été rejetée par 115 voix contre 64. Presque tous les socialistes, les membres du groupe PEV-UDF et quelques démocrates-chrétiens se sont prononcés contre l'entrée en matière, alors que les Verts se divisaient sur le sujet. La proposition André Daguet (S, BE) de renvoyer l'objet à la commission pour consulter les cantons et les partenaires sociaux a, quant à elle, été rejetée par 105 voix contre 75.

Dans la discussion par article, la minorité de la commission emmenée par Remo Gysin (S, BS) souhaitait soumettre l'ouverture des magasins dans les grandes gares à des conventions collectives. Cette proposition a été rejetée par 94 voix contre 77.

Par 23 voix contre 12, le Conseil des États a accepté une proposition de renvoi à la commission de Pierre-Alain Gentil (S, JU). À la session d'automne 2004, après avoir, comme elle avait été invitée à le faire, consulté les cantons et réexaminé la question, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil des États a, dans sa majorité, proposé de se rallier au Conseil national. Le porte-parole de la commission a orienté les sénateurs sur les conditions de travail et sur la modification prévue de l'article 26bis l'ordonnance 2 relative à la loi sur le travail, laquelle définirait les centres de transports publics en tenant compte du chiffre d'affaires ou de l'importance régionale. La proposition de la minorité défendue par Alain Berset (S, FR) pour lier l'ouverture des commerces le dimanche dans les gares à la conclusions d'une convention collective a été rejetée par 29 voix contre 9 et au vote sur l'ensemble, la modification de la loi sur le travail a été acceptée par 28 voix contre 10.

Dans la foulée, les sénateurs ont accepté une motion de la CER-E (04.3437), laquelle charge le Conseil fédéral de soumettre aux Chambres fédérales une base légale, qui, dans le cadre de la législation cantonale sur l'ouverture des commerces de détail et des entreprises de prestations de services, permettrait d'occuper des travailleurs le dimanche et réglerait la protection de ces travailleurs.

Avant la votation finale au Conseil national, un référendum soutenu par la Gauche, les Verts et les évangélistes a été annoncé.

Le projet a été accepté en votation populaire le 27 novembre 2005 par 50,6 % des votants.