La gestion par les autorités fédérales dans le contexte de la crise de Credit Suisse. Rapport de la Commission d’enquête parlementaire

1.4.3.1 Auditions et documents

Pour la CEP, il était primordial que son enquête se fonde sur une base d’informations et de données qui soit la plus étendue possible. À cet égard, elle a considéré que les auditions de responsables impliqués dans la crise constitueraient une source d’informations essentielle. En raison du grand nombre d’auditions à mener, la commission a décidé que celles-ci pouvaient avoir lieu aussi bien par oral que par écrit¹⁴. Au total, elle a procédé à 79 auditions et entendu 62 représentantes et représentants des autorités concernées, de Credit Suisse et d’UBS. Ont notamment été auditionnés tous les membres du Conseil fédéral ainsi que les directrices et directeurs des principales autorités (Secrétariat d’État aux questions financières internationales [SFI], Administration fédérale des finances [AFF], FINMA, BNS, ASR). Pour la CEP, il était en outre important de ne pas restreindre les auditions aux titulaires actuels et de couvrir toute la période sous revue. Lorsqu’elle a considéré que cela était judicieux pour son enquête, la commission a également auditionné non seulement les responsables des divers services fédéraux, mais également d’autres représentantes et représentants de différents niveaux hiérarchiques. Elle a aussi entendu des personnes travaillant pour des autorités qui n’étaient pas au centre de la gestion de la crise, mais étaient tout de même impliquées en raison de leur domaine de compétences (à savoir l’Office fédéral de la justice [OFJ] et le Secrétariat d’État à l’économie [SECO]). Eu égard à la multitude d’autorités impliquées, il a néanmoins fallu restreindre le nombre d’auditions.

Par ailleurs, la CEP a demandé aux autorités concernées (Chancellerie fédérale [ChF], DFF, SFI, AFF, FINMA, BNS, ASR, SECO, DFJP) de lui remettre une série de documents non publiés. Elle s’est également fondée sur les rapports que ces mêmes autorités ont publiés ainsi que sur les procès-verbaux des CdG, des CdF, de la DélFin, des CIP et des CER. En outre, l’analyse de la CEP s’appuie aussi sur différents documents fournis par des particuliers et des personnes morales. La CEP a ainsi pu accéder aux extraits de procès-verbaux des conseils d’administration d’UBS et de Credit Suisse pertinents pour son enquête.

1.4.3.2 Mandats externes

Étant donné que l’enquête requérait des connaissances techniques spécifiques dans des domaines parfois très pointus, la CEP a confié différents mandats à des prestataires externes. Comme les mandataires devaient impérativement justifier d’une expertise technique pertinente et d’une solide expérience, la question des éventuels liens et conflits d’intérêts s’est inévitablement posée. Pour ces raisons, la CEP s’est sérieusement interrogée sur la présence de conflits d’intérêts rédhibitoires. Dans différents domaines thématiques, quantité de soumissionnaires potentiels avaient déjà des mandats en cours auprès d’autres services ou organes impliqués, ce qui les excluait en tant que mandataires. Les sujets sur lesquels la CEP a mandaté un chargé d’enquête le soin d’administrer les preuves (art. 166, al. 2, LParl) étaient particulièrement concernés, ce qui a causé des difficultés à la commission. La CEP a confié les mandats suivants au moyen d’une procédure sur invitation¹⁵.

La CEP a confié l’examen de deux thématiques à des chargés d’enquête en se fondant sur l’article 166, alinéa 2, LParl: les deux avocats A. Langhart et M. Hirschle ont examiné dans quelle mesure la procédure d’enforcement de la FINMA à l’égard de Credit Suisse était légale, opportune et efficace; quant au cabinet gw&p AG, il a été chargé d’analyser l’activité de surveillance de l’ASR sur les organes de révision qui étaient mandatés par Credit Suisse¹⁶.

La CEP a en outre commandé deux expertises focalisées sur le droit comparé. Celle de l’avocate Lea Hungerbühler visait à évaluer la réglementation suisse des marchés financiers en comparaison internationale, tandis que le cabinet gw&p AG a produit une expertise comparable dans le domaine de la révision.

Les mandats externes ont également servi à plausibiliser les scénarios des autorités. Comme il s’agit d’une question centrale et que les résultats dépendent forcément de la méthodologie employée, la CEP a décidé de confier deux mandats: l’un au KOF et l’autre à BSS.

Par ailleurs, différentes questions liées au filtre réglementaire octroyé à Crédit Suisse par la FINMA en 2017 ont fait l’objet de deux expertises. Le filtre réglementaire est un instrument permettant d’accorder à un établissement des allègements s’agissant des exigences relatives aux fonds propres qu’il doit respecter. Corinne Zellweger-Gutknecht, professeure de droit financier à l’Université de Bâle, a analysé la légalité du filtre réglementaire et Urs Birchler, professeur émérite d’économie bancaire à l’Université de Zurich, s’est penché sur les conséquences économiques du filtre.

Si l’appréciation de la gestion de Credit Suisse n’entre pas dans le champ de la haute surveillance parlementaire et ainsi de l’enquête de la CEP, elle constitue néanmoins un élément de contexte important, dont la CEP a eu besoin pour évaluer la gestion des autorités. C’est pourquoi la commission a commandé une analyse des sources publiques concernant Credit Suisse aux professeurs Jean-Charles Rochet et Harald Hau, des universités de Zurich et de Genève.

Tableau 2: Liste des rapports externes

Les rapports résultant des différents mandats sont publiés en même temps que le rapport de la CEP. La commission a défini le cadre des mandats et a veillé à ce que la méthodologie soit présentée de manière transparente et à ce que le contenu des rapports corresponde au cahier des charges. Le contenu relève de la responsabilité des personnes qui ont rédigé les rapports. Lorsque, dans le présent rapport, la commission s’appuie sur les résultats de mandats externes, cela est indiqué.

1.4.4.1 Sécurité de l’information et communication publique de la CEP pendant l’enquête

Non seulement les délibérations de la CEP sont confidentielles (art. 47 LParl), mais la commission a l’obligation de garder le secret (art. 169 LParl). Toutes les personnes qui participent aux séances et aux auditions de la CEP sont soumises à cette obligation. Dans ses directives du 13 juillet 2023 relatives à la sécurité de l’information et à la protection des données, la CEP a défini des mesures visant à protéger ses sources d’information et la confidentialité des délibérations et à respecter l’obligation de garder le secret.

Parmi les mesures étendues de protection de l’information, il convient de citer la possibilité, pour les membres de la CEP, de consulter les documents secrets et les documents particulièrement sensibles classifiés confidentiel uniquement sur place, dans une salle de lecture réservée aux membres de la commission et au personnel du secrétariat. Aucun appareil électronique n’était en outre autorisé lors des auditions de représentantes et représentants des organes examinés, et ni le lieu ni les dates des séances n’ont été communiqués publiquement. De plus, afin de garantir la confidentialité des auditions, la CEP s’est réunie dans différents lieux. La CEP a en outre attribué à tous ses documents en lien avec l’enquête la catégorie de classification «confidentiel» selon les critères de la loi sur la sécurité de l’information¹⁷. Tous les courriels échangés en lien avec le contenu de l’enquête étaient également chiffrés. Une plateforme répondant aux exigences élevées du travail numérique en matière de sécurité a été mise à la disposition des membres de la commission, qui ont travaillé autant que possible sur support numérique¹⁸. Tous les membres du secrétariat de la CEP ont par ailleurs passé un contrôle de sécurité relatif aux personnes.

Directives de communication et communication publique

En raison du grand intérêt que cette enquête a suscité auprès du public et des restrictions légales concernant la communication publique, la commission s’est dotée de ses propres directives en la matière. Dans le cadre de ses possibilités légales, elle a fait état de ses travaux à la fin de chacune des étapes. Elle a également informé le public des plaintes pénales qu’elle a déposées¹⁹.

1.4.4.2 Droits de procédure

Compte tenu du droit à l’information et des droits de procédure étendus de la CEP, les dispositions légales applicables prévoient des droits et des obligations spécifiques dont la commission doit tenir compte. Cela concerne non seulement les droits et les obligations d’une personne pendant son audition, mais également d’autres droits de certaines catégories de personnes (présence lors d’auditions d’autres personnes, consultation de documents, etc.; cf. chap. 14.4.2).

Pour élucider cette question et d’autres questions de procédure complexes, la CEP a fait appel à Yvan Jeanneret, professeur ordinaire au Département de droit pénal de l’Université de Genève, en tant qu’expert en matière de procédure. Afin de garantir une pratique conforme au droit et cohérente, la commission a, avec l’aide de l’expert en procédure, défini en détail dans un guide la procédure à suivre dans les différents cas de figure. Les personnes auditionnées ont été informées de leurs droits et de leurs obligations lorsqu’elles ont été invitées et lorsqu’elles se sont présentées à l’audition. Conformément aux dispositions de la LParl, les auditions ont été enregistrées et les personnes auditionnées ont ensuite eu la possibilité d’examiner les procès-verbaux et de les corriger si nécessaire.

Statut des personnes auditionnées

Les commissions d’enquête parlementaires sont légalement tenues de déterminer le statut procédural de la personne auditionnée (cf. art. 155 et 168 LParl), et ce, régulièrement. Par défaut, les personnes auditionnées sont des «personnes appelées à fournir des renseignements» (art. 155, al. 1 et 2, LParl). Au cours de l’enquête, il peut toutefois s’avérer opportun de conférer à une personne auditionnée le statut de personne dont les intérêts sont directement concernés par l’enquête, au sens de l’article 168, alinéa 1, LParl, ou de personne contre laquelle l’enquête est dirigée uniquement ou essentiellement, au sens de l’article 155, alinéa 3, LParl. C’est pourquoi la CEP a régulièrement déterminé le statut procédural des personnes auditionnées. À cet effet, la commission a développé différents critères qui ont été appliqués lorsqu’il a été question d’un éventuel changement de statut procédural d’une personne auditionnée (cf. chap. 14.4.2). Jusqu’au terme de l’enquête, elle a conclu qu’il n’y avait personne dont les intérêts étaient directement concernés par les travaux de la CEP. Par conséquent, la CEP n’a procédé à aucun ajustement du statut procédural d’une personne.

Statut juridique du Conseil fédéral dans le cadre de la procédure

Il convient de mentionner notamment le statut juridique particulier du Conseil fédéral. En vertu de l’article 167, alinéa 1, LParl, le Conseil fédéral a le droit d’être présent aux auditions et de poser des questions complémentaires. Il peut aussi consulter les documents remis à la CEP ainsi que les rapports d’expertise et procès-verbaux d’audition qu’elle a établis. En outre, il charge l’un de ses membres de le représenter (art. 167, al. 3, LParl). Le 16 juin 2023, il a choisi de désigner la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter pour le représenter. Celle-ci a à son tour chargé l’ancien juge fédéral Niklaus Oberholzer d’exercer, en tant qu’agent de liaison, les droits conférés au Conseil fédéral en vertu de l’article 167, alinéa 1, LParl. À une exception près, M. Oberholzer a participé à toutes les auditions de la CEP. En outre, la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter a reçu toutes les réponses aux auditions menées par écrit et a eu la possibilité de poser des questions complémentaires par écrit. Le 30 juillet 2024, elle a par ailleurs souhaité consulter les documents de la CEP; son représentant a alors pu consulter différents documents dans les locaux de la CEP. Conformément à l’article 167, alinéa 2, LParl, le Conseil fédéral a pu s’exprimer sur le résultat de l’enquête devant la CEP lors de la séance du 16 décembre 2024. Sur la base des thèmes soulevés par la délégation du Conseil fédéral, la commission n’a vu aucune nécessité d’adaptation, ce d’autant plus que le Conseil fédéral peut s’exprimer dans un rapport à l’Assemblée fédérale.

Délimitation de l’enquête par rapport à d’autres rapports publics

Depuis l’institution de la CEP, différents rapports dont le contenu avait un lien avec le mandat d’enquête de la CEP ont été publiés. Il s’agissait du rapport de la BNS sur la stabilité financière de septembre 2023, du rapport de la FINMA concernant les enseignements tirés de la crise de Credit Suisse du 19 décembre 2023 et du rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques (le cinquième rapport d’évaluation sur les banques d’importance systémique) du 10 avril 2024. La CEP a pris connaissance de ces publications. Dès lors que les rapports mentionnés présentent des recoupements thématiques avec l’objet d’étude de la CEP, cette dernière s’y réfère dans le présent rapport. Il n’appartenait toutefois pas à la CEP d’apprécier les différents rapports dans leur globalité.

4.2.2.1 Révision de la loi sur les banques

La révision de la LB en 2012 a marqué le début de la réglementation TBTF. Selon le message publié à l’époque, le projet comprenait quatre mesures clés²²⁰: 1. un renforcement de la base de fonds propres, 2. un durcissement des exigences en matière de liquidités, 3. une meilleure diversification des risques destinée à réduire les interdépendances dans le secteur bancaire et 4. l’adoption de mesures organisationnelles visant à garantir le maintien des fonctions d’importance systémique même en cas de menace d’insolvabilité.

Au moment du message, la commission d’experts identifiait deux banques d’importance systémiques: Credit Suisse et UBS. Depuis la révision de la loi sur les banques en 2012, il appartient à la BNS de déterminer quelles sont les banques d’importance systémique (art. 8, al. 3, LB). Les exigences proposées dans le cadre de la révision de la loi sur les banques dépassaient largement les standards internationaux alors en vigueur (accords de Bâle III du CBCB et standards du CSF)²²¹.

La LB révisée a défini les termes «fonctions d’importance systémique» et «banques d’importance systémique». Elle a également fixé les exigences particulières auxquelles sont soumises les banques d’importance systémique concernant les fonds propres, les liquidités, la répartition des risques et l’organisation. Ainsi, les banques d’importance systémique devaient désormais prévoir un plan d’urgence afin de garantir le maintien de leurs fonctions d’importance systémique (art. 9, al. 2, let. b, LB). Une obligation, pour le Conseil fédéral, de rendre compte au Parlement a également été introduite (art. 52 LB)²²².

Les exigences particulières envers les banques d’importance systémique ont été transposées dans diverses ordonnances, qui ont été édictées (ordonnance sur les liquidités (OLiq)), totalement révisées (OFR et OB) ou partiellement révisées (ordonnance sur les droits de timbre²²³). Les dispositions transitoires de la LB révisée prévoyaient que la première adoption des dispositions visées à l’article 10, alinéa 4, LB (fonds propres, liquidités, risques et plan d’urgence pour les banques d’importance systémique) soit soumise à l’approbation de l’Assemblée fédérale. Cela concernait le chapitre sur les banques d’importance systémique de l’OFR, la révision de l’OB et la révision de l’OLiq²²⁴.

L’objectif des révisions des diverses ordonnances était entre autres d’augmenter la capacité des banques d’importance systémique à assumer les pertes et de définir des exigences relatives aux fonds propres s’ajoutant à celles des règles de Bâle III, afin de contribuer à préserver les fonctions d’importance systémique en cas de menace d’insolvabilité. Les principaux aspects de ces révisions sont brièvement présentés ci-après.

4.2.2.2 Ordonnance sur les liquidités (OLiq)

L’OLiq est entrée en vigueur le 1^er janvier 2013. Elle règle les exigences qualitatives et quantitatives en matière de liquidités que doivent remplir entre autres les banques (art. 1, al. 1, OLiq). Son quatrième chapitre contient des dispositions particulières pour les banques d’importance systémique (art. 19 ss OLiq), qui prévoient que celles-ci doivent être en mesure de respecter leurs obligations de paiement même si elles se trouvent dans une situation exceptionnellement difficile (exigences quantitatives particulières en matière de liquidités). Dans cet esprit, a été introduite l’obligation, pour les banques d’importance systémique, d’être en mesure de couvrir, à tout moment et pendant au moins 30 jours, toutes les sorties de capitaux prévues en cas de survenance du scénario de crise (art. 21 OLiq 2013). Le scénario de crise (situation exceptionnellement difficile) a été décrit plus loin dans l’ordonnance. Les diverses exigences liées à ce scénario ont été précisées dans les années qui ont suivi. En outre, l’ordonnance a introduit une obligation, pour les banques d’importance systémique, de présenter un rapport à la FINMA et à la BNS (art. 28 OLiq 2013). L’OLiq a été révisée une première fois en 2014. Les modifications sont entrées en vigueur le 1^er janvier 2015 et concernaient notamment le ratio de liquidité à court terme.

4.2.2.3 Ordonnance sur les fonds propres (OFR)

La révision totale de l’OFR est entrée en vigueur le 1^er janvier 2013. L’ordonnance prévoit entre autres que les banques doivent disposer de fonds propres adaptés et limiter les risques de manière adéquate (art. 1, al. 1, OFR). Elle régit les fonds propres pris en compte, les risques couverts par ces fonds, la répartition des risques et les exigences particulières auxquelles doivent satisfaire les banques d’importance systémique (art. 2 OFR). Outre les dispositions générales, cette ordonnance comprend également une partie s’appliquant spécifiquement aux banques d’importance systémique (art. 124 ss OFR).

Introduction des instruments AT1

L’OFR précise en outre l’article 11 LB, entré en vigueur en 2012 dans le cadre de la législation TBTF. Dans le bilan, les fonds propres de base supplémentaires (appelés Additional Tier 1 ou AT1) ainsi créés représentent du capital étranger; en cas de crise, ils doivent toutefois servir à absorber les pertes. Les instruments AT1 doivent pouvoir jouer ce rôle (en tant que capital going concern) avant que la banque concernée ne devienne insolvable. Les créanciers AT1 reçoivent un intérêt élevé pour le risque qu’ils prennent, à savoir celui de tout perdre en cas d’insolvabilité. Les instruments AT1 existent sur le plan international et sont usuels en ce qui concerne les banques d’importance systémiques.

L’article 27, alinéa 1, OFR dresse une liste des conditions dans lesquelles une banque peut, sur le plan réglementaire, prendre en compte un instrument de capital au titre de fonds propres de base supplémentaires (instrument AT1). Il faut notamment que l’instrument soit à durée illimitée et que la banque, à l’émission, ne suscite aucun espoir de remboursement ou d’accord de l’autorité de surveillance en ce sens (let. b). Il faut également que la banque soit autorisée à procéder à un remboursement cinq ans au plus tôt après l’émission et uniquement avec l’accord de la FINMA (let. c à d). En outre, les distributions aux bailleresses et bailleurs de fonds par la banque doivent être volontaires et n’avoir lieu que si des réserves distribuables sont disponibles (let. f). Enfin, il doit être exclu que les distributions aux bailleresses et bailleurs de fonds augmentent pendant la durée de validité en raison du risque de crédit propre à l’émetteur (let. g). Parallèlement à ces conditions, cet instrument de capital a ceci de particulier qu’il est totalement déprécié en cas d’élément déclencheur défini contractuellement (trigger event), en particulier en cas de risque d’insolvabilité (point de non-viabilité). Au moment de l’absorption des pertes, l’article 29, alinéa 2, lettres a et b prévoit, conformément aux standards minimaux de Bâle, que la réduction des créances, c’est-à-dire la dépréciation des instruments AT1, doit intervenir au plus tard avant le recours à une aide des pouvoirs publics ou lorsque la FINMA l’ordonne afin d’éviter une insolvabilité.

Pour l’essentiel, les instruments AT1 peuvent être conçus de deux façons: soit en tant qu’instruments de capital prévoyant une conversion conditionnelle en actions (emprunts à conversion obligatoire [contingent convertible bonds]), soit en tant qu’instruments de capital liés à une réduction de créance conditionnelle (emprunts assortis d’un abandon de créance [write-off bonds]). Les instruments AT1 émis par Credit Suisse étaient des emprunts assortis d’un abandon de créance.

4.2.2.4 Ordonnance sur les banques (OB)

En vigueur depuis 1972, l’OB a été adaptée en 2012, à la suite de l’introduction de la réglementation TBTF. La planification d’urgence et l’amélioration des possibilités d’assainissement et de liquidation y sont désormais inscrites. Selon la révision, les banques d’importance systémique devaient s’assurer, au moyen d’un plan d’urgence, que leurs fonctions d’importance systémique pouvaient être poursuivies en cas de menace d’insolvabilité (art. 21, al. 1, OB 2012). Par ailleurs, l’ordonnance prévoyait l’obligation, pour les banques d’importance systémique, d’élaborer un plan de stabilisation et, pour la FINMA, d’élaborer un plan de liquidation (art. 22, al. 1 et 2, OB 2012). L’ordonnance a été totalement révisée en 2015, les aspects ci-dessus étant repris dans le chapitre consacré aux banques d’importance systémique.

4.2.2.5 Travaux du Conseil fédéral dans le cadre de son premier rapport d’évaluation

En 2013, le Conseil fédéral a de nouveau institué un groupe d’experts pour analyser les modalités de la politique TBTF sur la scène internationale et évaluer la nécessité de prendre des mesures du point de vue suisse²²⁵. Le premier rapport d’évaluation du Conseil fédéral sur les banques d’importance systémique (cf. chap. 5.2.3.1)²²⁶, publié en 2015, se fondait avant tout sur le rapport final de ce groupe d’experts et les neuf recommandations que celui-ci contenait. Le rapport du Conseil fédéral a intégré ces recommandations assorties à chaque fois d’une brève prise de position.

Dans son premier rapport, le Conseil fédéral jugeait l’approche suisse globalement positive en comparaison internationale. Comme le FMI un an auparavant, il relevait que, au moment de la publication du rapport, la Suisse faisait œuvre de pionnière au niveau international eu égard au niveau des exigences et au calendrier²²⁷. Il estimait en particulier qu’il n’était pas nécessaire de réorienter complètement le modèle de réglementation adopté. Il a toutefois identifié quelques points à améliorer.

Le Conseil fédéral a confié plusieurs mandats en vue de l’examen par la FINMA et la BNS d’éventuelles modifications des exigences en matière de fonds propres et de l’ordonnance y relative ainsi que de la méthode de calcul des actifs pondérés en fonction des risques (risk-weighted assets [RWA]); il a par ailleurs envisagé d’adapter les exigences en matière de fonds propres pour les banques d’importance systémique. En outre, s’agissant de la recommandation concernant le plan d’urgence, le Conseil fédéral a indiqué dans son rapport qu’il n’existait pas de calendrier précis en particulier pour la mise en œuvre de ce plan et, par conséquent, pour le maintien des fonctions d’importance systémique. Il a conclu que la FINMA devrait contrôler la mise en œuvre de la planification d’urgence et informer régulièrement les autorités à ce sujet. Pour ce qui est des exigences concernant la capacité totale d’absorption des pertes (Total Loss Absorbing Capacity [TLAC]), que le Conseil fédéral voulait rendre contraignantes dans la législation suisse en 2014 sur proposition du CSF, deux mesures d’accompagnement ont été décidées: l’une pour remédier aux faiblesses des bases légales en matière de mesures à prendre en cas de crise (par ex. l’art. 31, al. 3, LB), l’autre pour améliorer le cadre fiscal (impôt anticipé) afin d’accroître l’attrait du marché suisse des capitaux (cf. chap. 5.2).

Enfin, le Conseil fédéral a relevé que même une application intégrale de la législation TBTF en vigueur à l’époque ne saurait résoudre complètement le problème que constituent en Suisse les établissements financiers trop grands pour être mis en faillite. Il a fait savoir qu’il soutenait par conséquent la mise en œuvre de l’ensemble des recommandations du groupe d’experts susmentionné. Cependant, il a également souligné qu’il fallait s’abstenir de prendre des mesures qui interféreraient de façon excessive avec le modèle d’affaires des banques. Il est arrivé à la conclusion qu’il ne serait possible de déterminer si le problème TBTF pouvait être réglé de manière durable qu’une fois les différentes recommandations mises en œuvre.

Le rapport s’achève par une présentation des prochaines étapes assortie d’un calendrier de mise en œuvre des mesures à appliquer. Leur élaboration a été confiée à un groupe de travail, institué et dirigé par le DFF, composé de représentantes et représentants de la FINMA et de la BNS (concernant le suivi et le développement de la réglementation TBTF, cf. chap. 5.2).

5.2.2.1 Domaines thématiques de la réglementation TBTF

Les notions relatives aux domaines thématiques présentés dans ce chapitre sont explicitées dans le glossaire en fin de rapport (cf. annexe 2).

Exigences en matière de capital

Les exigences en matière de capital (ou exigences en matière de fonds propres) déterminent le montant des fonds propres qu’une banque doit détenir. Les fonds propres représentent la différence entre les actifs et les fonds étrangers, autrement dit entre ce que la banque possède et ce qu’elle doit à des tiers (fonds propres = actifs moins fonds étrangers). En cas de crise, il est possible de réduire les fonds étrangers, ce qui a pour effet mathématique d’augmenter les fonds propres. Les deux principaux instruments sont:

• – la dépréciation de certaines catégories de fonds étrangers comme les obligations AT1, dont la valeur passe à zéro. Les créancières et créanciers perdent tout;

• – la conversion en fonds propres de certaines catégories de fonds étrangers comme les obligations bail-in. Les créancières et créanciers deviennent des actionnaires de la banque, dans une proportion qui doit être définie.

Le montant des fonds propres nécessaires à la poursuite ordinaire de l’activité d’une banque est fixé dans les exigences going concern. Le montant des fonds propres qu’une banque doit détenir pour assurer son assainissement ou sa liquidation est défini dans les exigences gone concern.

Alors que des exigences going concern plus élevées permettent de réduire le risque de liquidation ou d’assainissement, les exigences gone concern créent les conditions nécessaires à la restructuration ou à la liquidation ou à l’assainissement (resolution) ordonnée d’une banque. La capacité totale d’absorption de pertes (total loss absorbing capacity, TLAC) d’une banque correspond au cumul de ses fonds going concern et de ses fonds gone concern.

Il existe deux méthodes pour calculer les exigences à imposer aux banques en matière de capital. Le ratio d’actifs pondérés en fonction des risques (risk weighted assets, RWA) mesure le rapport entre les fonds propres que doit détenir la banque et ses positions de risque en pondérant les risques de perte. Cette méthode de calcul tient compte du risque de perte sur chacune des positions de risque, ce qui n’est pas le cas de la méthode du ratio de levier (leverage ratio, LR). Le ratio de levier est le rapport entre les fonds propres et l’exposition totale, exprimé en pourcentage. Le calcul se rapporte donc aux positions non pondérées de la banque, l’exposition totale étant définie par le droit de la surveillance.

Les différentes exigences en matière de capital ne sont pas uniquement influencées par un pourcentage (par ex.: fonds propres à hauteur de 14,3 % de RWA, cf. chap. 5.2.3.1), mais aussi par les éléments ci-après:

• – les catégories d’actifs prises en considération dans le calcul du capital propre: vu que le capital propre se compose des actifs moins les fonds étrangers, une limitation des actifs pris en considération dans le calcul a pour effet de diminuer les fonds propres et, partant, le ratio RWA et le ratio de levier;

• – l’évaluation des actifs, pour laquelle différentes méthodes sont utilisées (en fonction du prix d’achat, de la valeur nominale, de la valeur du marché, etc.): vu que le capital propre se compose des actifs moins les fonds étrangers, plus la valeur des actifs est élevée, plus les fonds propres sont élevés. En conséquence, une augmentation de la valeur des actifs a pour effet mathématique d’augmenter le taux de fonds propres;

• – l’ampleur de la pondération des risques des actifs: les actifs à risque devraient avoir une pondération plus élevée. Une pondération plus élevée des risques de certains actifs a pour effet mathématique d’obliger les banques à détenir plus de capital.

En conséquence, non seulement les ratio RWA ou de levier obtenus à la fin des calculs jouent un rôle dans la définition des exigences que les banques doivent respecter en matière de fonds propres, mais les éléments apparemment techniques susmentionnés concernant la méthode de calcul ont certaines conséquences économiques notables. C’est la raison pour laquelle bon nombre de ces éléments ont été âprement discutés lors du développement, de 2015 à 2022, de la réglementation TBTF.

Il faut enfin noter que, pour différentes raisons, la législation suisse en la matière comporte plusieurs mécanismes d’assouplissement développés au fil des ans (cf. chap. 5.2.3.1).

Exigences en matière de liquidités

Pour qu’une banque soit stable, il ne suffit pas qu’elle dispose de fonds propres en suffisance. Il faut également qu’elle ait assez de liquidités pour pouvoir assurer ses opérations et absorber les chocs causant des sorties rapides de capitaux. C’est pourquoi la réglementation TBTF impose également aux banques des exigences en matière de liquidités.

Le ratio de liquidité minimal à court terme (liquidity coverage ratio, LCR) a pour but de renforcer la résilience des banques en cas de crise de liquidités à court terme en s’assurant que celles-ci disposent de suffisamment d’actifs liquides de haute qualité pour résister à des sorties de fonds dans un scénario de stress prédéfini.

Le ratio structurel de liquidité à long terme (net stable funding ratio, NSFR) est un ratio de financement qui doit être garanti en permanence à un horizon d’une année afin d’assurer une structure de financement stable à long terme.

Le mécanisme du PLB fait également partie des instruments visant à assurer la liquidité des banques en cas de crise. Il est présenté à part ci-dessous. À l’échelle internationale, cet instrument n’a été discuté qu’à partir de 2016, dans le cadre du CSF, et il n’avait pas été évoqué lorsque la Suisse s’est dotée pour la première fois d’une réglementation TBTF, en 2012.

Stabilisation et résolution

Dans le cas des banques d’importance systémique, il faut faire la distinction entre stabilisation et résolution lorsqu’elles se retrouvent en difficulté. Par «stabilisation» (recovery), on entend les mesures de stabilisation qu’une entreprise introduit sans intervention étatique, à un stade précoce de la crise. Au contraire, par «résolution», on entend l’assainissement ou la faillite d’une banque, avec l’intervention des autorités, lorsqu’il y a risque d’insolvabilité²⁸⁵. À l’échelle internationale, les autorités coordonnent leurs préparatifs à la gestion de crises touchant des G-SIB au sein de Crisis Management Groups (CMG; ch. chap. 5.3.1.5).

Depuis 2012, la réglementation TBTF suisse prévoit que les SIB suisses disposent d’un plan de stabilisation soumis au préalable à la FINMA et que cette dernière présente, pour chaque SIB, un plan de résolution montrant le déroulement d’un assainissement ou d’une faillite qu’elle aurait ordonné. À cette fin, les SIB doivent soumettre à la FINMA un plan d’urgence et un plan d’assainissement (pour plus de détails, cf. chap. 5.1.3.4)²⁸⁶. Au moyen de leur plan d’urgence, les SIB doivent démontrer que leurs fonctions d’importance systémique subsisteront sans interruption en cas de crise. S’agissant de l’assainissement, les autorités disposent de plusieurs instruments: le renflouement interne (bail-in), le transfert du patrimoine d’une banque à un autre sujet de droit ou à une banque relais (bridge bank), la poursuite de certaines prestations bancaires, les mesures de restructuration, l’adaptation du modèle d’affaires ou les mesures de gouvernance. Pendant la période sous revue dans le présent chapitre (2015 à 2022), les stratégies relatives à la stabilisation et à la résolution n’ont subi aucun changement majeur²⁸⁷.

Public liquidity backstop, PLB

Il peut arriver que les différents types d’exigences en matière de liquidités ne soient pas suffisants pour permettre à une banque d’assurer la continuité de ses fonctions d’importance systémique en cas de crise. Un mécanisme public de garantie des liquidités peut prendre en charge ce risque résiduel, le public liquidity backstop (PLB) ou liquidity public backstop (LPB; ci-après PLB). Cette mesure étatique permet à une banque d’importance systémique de se procurer rapidement des liquidités²⁸⁸ pour autant qu’elle ne soit pas en mesure de le faire elle-même sur le marché (première ligne de défense) ou au travers de l’aide extraordinaire sous forme de liquidités de la BNS (deuxième ligne de défense)²⁸⁹. Le PLB constitue en quelque sorte une troisième ligne de défense sur le front des liquidités. Les moyens mis à disposition dans le cadre du PLB doivent être remboursés ultérieurement afin que les pouvoirs publics n’aient pas à en assumer le coût²⁹⁰.

En 2019, les États-Unis et le Royaume-Uni – deux pays de référence pour la Suisse – disposaient d’un PLB explicite²⁹¹.

Étatisation temporaire (temporary public ownership, TPO)

La TPO n’est pas un mécanisme clairement défini. Il regroupe différentes formes de reprise temporaire d’une banque par l’État ou de prise de participation temporaire de l’État dans une banque. On peut citer les exemples de Northern Rock (étatisée par le Royaume-Uni en 2008 et vendue en 2011), de la Commerzbank (entrée de l’État allemand dans l’actionnariat en 2008), de l’Anglo Irish Bank (étatisée en 2009, liquidée en 2011) ou encore des banques islandaises (étatisées en 2008).

Il ne s’agit pas d’un instrument TBTF classique puisque la réglementation TBTF suisse a précisément pour but d’éviter le recours à l’aide de l’État pour les banques d’importance systémique (cf. définition du but à l’art. 7, al. 2, LB). À l’initiative du CSF, une discussion concernant les TPO a débuté sur la scène internationale en 2011²⁹². En 2016, 14 législations, dont celle du Royaume-Uni, comportaient déjà des dispositions régissant explicitement la TPO²⁹³. Les autorités suisses ont attendu 2020 pour commencer à étudier cette possibilité (cf. chap. 5.2.5.6).

Surveillance et réglementation des banques

Un domaine important de la réglementation TBTF porte naturellement sur la surveillance des banques, dont les bases ont été entièrement refondées après la crise financière de 2007/08 avec la création de la FINMA (cf. chap. 3.2). Le dispositif de surveillance a été développé au fil des ans, durant la période sous revue plus particulièrement de 2016 à 2018, à la suite de plusieurs interventions parlementaires (cf. chap. 5.2.5.2).

Garantie des dépôts

Le système de la garantie des dépôts vise à renforcer la confiance des déposantes et déposants dans la sécurité de leurs dépôts bancaires. Le but est d’éviter que les banques soient prises d’assaut en cas de crise. En cas de défaillance d’une banque, ce système empêche en outre que les déposantes et déposants ne perdent leurs fonds en assurant la disponibilité de leurs dépôts.

En Suisse, le mécanisme est le suivant: les dépôts auprès des succursales suisses et étrangères de banques suisses sont considérés comme des dépôts privilégiés (art. 37a LB), à concurrence de 100 000 francs par déposant privilégié (art. 42c OB). Si une banque fait faillite, les dépôts privilégiés sont d’abord remboursés en totalité ou en partie par prélèvement sur les liquidités de la banque. Si les liquidités de la banque sont insuffisantes pour cela, la garantie des dépôts est alors mise à contribution. En Suisse, la garantie des dépôts est assurée depuis 2005 par Esisuisse, un organisme d’autorégulation organisé en association dont toutes les banques ayant une succursale en Suisse doivent être membres (art. 37h ss. LB).

5.2.2.2 Bref rappel des principaux développements

Les chap. 5.2.3 à 5.2.6 qui suivent retracent les principaux développements intervenus dans la réglementation TBTF de la Suisse de 2015 à 2022 par ordre chronologique, en distinguant quatre phases: 2015 à 2017 (5.2.3), 2017 à 2019 (5.2.4), 2019 à 2021 (5.2.5) et 2021 à la fin 2022 (5.2.6). Ils incluent les quatre rapports d’évaluation du Conseil fédéral et les développements législatifs, mais aussi les travaux des autorités en vue d’introduire un PLB et une TPO. L’accent est mis en particulier sur la question de savoir dans quelle mesure les autorités ont mis en œuvre les standards internationaux et comment le DFF et le Conseil fédéral se sont positionnés entre ces standards et les attentes des acteurs suisses, en particulier le secteur financier. La présentation inclut également les constats établis dans le rapport d’expertise Hungerbühler (cf. chap. 1.4.3.2), une analyse de droit comparé portant sur la réglementation et la surveillance des marchés financiers et sur la réglementation TBTF réalisée à la demande de la CEP.

Le tableau ci-après fournit une vue d’ensemble des principaux développements de la réglementation TBTF en Suisse de 2015 à 2022, dans la mesure où ils sont exposés dans le présent rapport (cf. annexe 4).

Tableau 5: Rappel des principaux développements de la réglementation TBTF en Suisse de 2015 à 2022

Légende de la colonne «Objet»: A = surveillance et réglementation des banques; B = rapport du Conseil fédéral, E = garantie des dépôts, K = capital propre, L = liquidités, PLB = Public Liquidity Backstop, TPO = Temporary Public Ownership.

5.2.3.1 Premier développement important des exigences en matière de fonds propres avec l’introduction des exigences going concern et gone concern pour les G-SIB suite au premier rapport d’évaluation

Contexte

Depuis 2012, la LB et l’OFR imposaient aux SIB de remplir des exigences en matière de fonds propres plus strictes que les autres banques. Dans son premier rapport d’évaluation relatif aux banques d’importance systémique (TBTF) du 18 février 2015, le Conseil fédéral avait relevé qu’il y avait lieu de prendre des mesures supplémentaires dans ce domaine (cf. chap. 4.2.2.5).

La modification d’ordonnance dans le contexte des standards internationaux

Le Conseil fédéral a donné suite au constat établi dans son rapport d’évaluation concernant la nécessité de prendre des mesures par la révision partielle de l’OFR du 11 mai 2016²⁹⁴. L’entrée en vigueur de cette révision partielle le 1^er juillet 2016 a établi en Suisse une distinction conceptuelle entre les exigences en matière de fonds propres nécessaires à la poursuite ordinaire de l’activité d’une banque (exigences going concern) et les exigences en matière de fonds supplémentaires destinés à absorber les pertes (exigences gone concern). Si les exigences going concern existaient déjà dans une certaine mesure, l’introduction des exigences gone concern constituait une nouveauté dans la réglementation TBTF de la Suisse.

Ce faisant, le Conseil fédéral a mis en œuvre les exigences globales en matière de fonds propres (TLAC) érigées comme standard au niveau international: le 9 novembre 2015, le CSF a publié une fiche technique contenant les principes TLAC définitifs²⁹⁵. En outre, la révision partielle de l’OFR de 2016 satisfaisait aux règles de Bâle III et à l’ajout prévu par le CSF concernant les G‑SIB.

Enfin, il existait encore d’autres divergences ponctuelles avec les standards internationaux. Par exemple, la Suisse ne connaît pas de restriction automatique des dividendes si le volant de fonds propres n’est pas atteint²⁹⁶.

Orientation générale des adaptations quantitatives apportées aux exigences en matière de fonds propres

Depuis la révision partielle de l’OFR de 2016, les exigences going concern relatives à la poursuite de l’activité ordinaire des G-SIB comprenaient une exigence de ratio de levier d’au moins 5 % au total (auparavant: au moins 3,36 %). La modification d’ordonnance n’a pas vraiment relevé les montants exigés en matière de fonds propres mesurés par rapport aux actifs pondérés en fonction des risques (RWA): de 14 % au moins avant 2016, ils ne sont passés qu’à 14,3 % au moins à partir du 1^er juillet 2016. Enfin, pour les fonds supplémentaires destinés à absorber les pertes, les G-SIB ont été soumises à de nouvelles exigences gone concern, qui reflétaient globalement les exigences going concern (à savoir RWA de 14,3 % et ratio de levier de 5 %).

Le droit bancaire prévoyait d’autres possibilités d’assouplissement des exigences en vigueur en matière de fonds propres. L’autorité compétente pour l’octroi de ces assouplissements était la FINMA. L’encadré qui suit présente les trois types d’assouplissement prévus, non sans rappeler brièvement leurs principaux développements.

Concernant le niveau des exigences révisées en matière de fonds propres, il faut ajouter que le DFF, dans sa note de discussion d’octobre 2015, estimait, en raison de l’importance des grandes banques suisses par rapport au PIB, qu’un niveau d’exigences plus élevé serait justifié en Suisse³⁰⁰. À l’époque (fin 2015), les standards internationaux s’imposant aux G-SIB étaient de 21,5 à 23 % pour le RWA et de 6,75 % pour le ratio de levier³⁰¹.

Pour satisfaire aux nouvelles exigences going concern et gone concern, le Conseil fédéral prévoyait un délai transitoire courant jusqu’en 2019³⁰².

À la suite de la révision de l’OFR du 22 novembre 2017³⁰³ entrée en vigueur le 1^er janvier 2018, le Conseil fédéral, après une discussion bilatérale entre le SG-DFF et Credit Suisse, a encore prolongé les délais transitoires. L’objectif était de permettre, dans un premier temps, de continuer à utiliser les approches existantes pour les produits dérivés et les actifs collectifs obsolètes, car l’Union européenne et les États-Unis ne respectaient pas le calendrier de Bâle sur ce point³⁰⁴.

On constate ici les efforts déployés par les autorités pour ne pas anticiper le développement de la réglementation internationale, dans l’intérêt des grandes banques et de leur compétitivité. En outre, le Conseil fédéral avait renoncé, lors de la révision de l’OFR de 2016, à fixer un délai pour la mise en œuvre des mesures visant à améliorer la capacité globale d’assainissement et de liquidation (global resolvability) des G-SIB suisses³⁰⁵.

Adaptations quantitatives du système de remises et des assouplissements pour les groupes financiers et les établissements individuels

Lors de la révision partielle de l’OFR du 11 mai 2016, des adaptations ont en outre été apportées au système de remises et aux assouplissements pour les groupes financiers et les établissements individuels (cf. encadré 5 ci-dessus). Les remises maximales ont été quantifiées et, en ce qui concerne les assouplissements, le Conseil fédéral a appliqué la recommandation n^o 4³⁰⁶ de son premier rapport d’évaluation relatif aux banques d’importance systémique, publié en 2015: les établissements individuels exerçant les fonctions d’importance systémique d’un groupe financier ne pourraient en principe plus bénéficier des assouplissements en question. Des assouplissements pouvaient être accordés aux établissements individuels à condition que leur importance pour la poursuite des fonctions d’importance systémique du groupe financier au niveau national soit négligeable. Le groupe financier était ainsi incité à s’organiser de manière à ce que toutes les fonctions d’importance systémique soient dans la mesure du possible regroupées au sein d’une seule entité ou qu’elles soient séparées ex ante³⁰⁷.

Alors que le Conseil fédéral était conscient, vers 2015–2016, des effets potentiellement négatifs de ces deux types d’assouplissement sur la stabilité financière et qu’il les avait fortement restreints les années suivantes (cf. chap. 5.2.4.1 et 5.2.6.4), il ne semble pas avoir pris en considération le troisième type d’assouplissement (les filtres réglementaires supplémentaires; cf. encadré 5 ci-dessus et plus spécialement chap. 5.3.3.3) dans son analyse lors de la révision de l’ORF de 2016. Pourtant, dans son premier rapport d’évaluation de 2015, le Conseil fédéral estimait déjà «que les sociétés mères – particulièrement importantes du point de vue suisse – [étaient] peu capitalisées»³⁰⁸.

Adaptations qualitatives des exigences en matière de fonds propres

Par ailleurs, les exigences concernant la qualité des fonds propres ont été légèrement renforcées (certains instruments Tier 2 ont été supprimés). Ces modifications découlaient du constat, fait par le Conseil fédéral, selon lequel les standards internationaux relatives au calcul du capital propre des banques étaient plus stricts que les barèmes de calcul suisses: sur le plan international, le ratio de levier était calculé exclusivement sur la base du Common Equity Tier 1 Capital (CET1)³⁰⁹ et, en particulier en temps de crise, seul ce dernier était pertinent aux yeux des marchés pour évaluer la solvabilité³¹⁰.

Divergences entre les autorités

Sur deux points en particulier, la FINMA et la BNS souhaitaient une réglementation plus stricte que celle que le Conseil fédéral a finalement édictée.

1. Progression des exigences en matière de fonds propres

Lors de la consultation des offices, la FINMA et la BNS s’étaient clairement prononcées en faveur d’une accélération de la progression des exigences en matière de fonds propres en fonction de la taille de la banque, en lieu et place d’une progression linéaire³¹¹.

Les deux grandes banques, ainsi qu’une majorité des participantes et participants à l’audition préalable menée à l’époque, s’étaient opposées à une accélération de la progression, soutenant une progression linéaire³¹². Le Conseil fédéral a finalement prévu des majorations plus modestes dans la révision partielle de l’OFR, comme le préconisaient les banques.

2. Obligation de donner des informations quantitatives

L’obligation de donner des informations quantitatives sur les assouplissements a suscité la controverse parmi les participantes et participants à l’audition préalable de l’époque, raison pour laquelle le DFF, dans sa proposition au Conseil fédéral, a maintenu la formulation alors en vigueur³¹³. Le DFJP a présenté un corapport, dans lequel il proposait que les informations relatives aux assouplissements accordés aux établissements individuels d’importance systémique au sens de l’article 125 OFR soient intégralement publiées³¹⁴. Le Conseil fédéral a finalement renoncé à une obligation étendue de donner des informations quantitatives et opté pour le maintien de la formulation alors en vigueur.

5.2.3.2 Premières démarches en vue d’une adaptation de la garantie des dépôts

Contexte

En 2010, un projet de création d’un fonds de garantie des dépôts de droit public financé ex ante présenté à la faveur d’une modification de la LB n’a pas passé le stade de la consultation³¹⁵. Dans le cadre de son PESF de 2014 consacré à la Suisse, le FMI recommandait plusieurs améliorations concernant la garantie des dépôts³¹⁶. Le groupe d’experts chargé de développer la stratégie en matière de marchés financiers était arrivé à la même conclusion dans son rapport final du 1^er décembre 2014³¹⁷. En revanche, le Conseil fédéral n’évoquait pas cet aspect dans son rapport d’évaluation de 2015, qui s’appuyait pourtant en principe sur le rapport final du groupe d’experts.

Mandat donné au DFF d’élaborer un projet à mettre en consultation

Sur la base du rapport d’experts susmentionné, le Conseil fédéral a fait procéder à un premier examen de possibles améliorations du système de protection des déposantes et déposants. À la suite de cet examen, le 15 février 2017, le Conseil fédéral a chargé le DFF de lui soumettre pour la fin novembre un projet à mettre en consultation incluant une modification de la loi sur les banques (LB) et de la loi sur les titres intermédiaires en lien avec la garantie des dépôts (LTI). Comme ce projet nécessitait des éclaircissements supplémentaires et que d’autres travaux demandaient beaucoup de temps, la révision a été retardée jusqu’en 2021 (cf. chap. 5.2.6.1)³¹⁸.

5.2.3.3 Deuxième rapport d’évaluation du Conseil fédéral sur les banques d’importance systémique (2017)

Dans son deuxième rapport d’évaluation, daté du 28 juin 2017³¹⁹, le Conseil fédéral aboutissait à la conclusion que l’approche réglementaire suisse était appropriée, en comparaison internationale, pour réduire le risque systémique. C’est pourquoi il maintenait son appréciation positive de la réglementation TBTF de la Suisse et ne voyait pas la nécessité fondamentale d’y apporter des modifications, hormis quelques adaptations ponctuelles qu’il exposait.

Le rapport de 2017 ne faisait pas explicitement référence aux recommandations formulées par le Conseil fédéral dans son rapport de 2015. Il ne contenait pas de suivi explicite de l’avancement de la mise en œuvre des différentes mesures et des développements dans chacun des champs d’action. L’OFJ a explicitement critiqué cette lacune lors de la consultation des offices au sujet des rapports³²⁰.

Exigences en matière de fonds propres

Dans son deuxième rapport d’évaluation sur les banques d’importance systémique, daté du 28 juin 2017, le Conseil fédéral a présenté, dans le contexte des exigences posées aux G-SIB en matière de fonds propres, une synthèse de la révision partielle de l’OFR. Il expliquait que les exigences que la Suisse posait à ses deux G-SIB en matière de capital going concern étaient plutôt élevées en comparaison internationale, mais restaient assez similaires à celles des États-Unis et du Royaume-Uni³²¹. Il ajoutait que la Suisse faisait partie des premiers pays à avoir mis en œuvre le standard TLAC³²². Il avançait des arguments tels que la taille supérieure à la moyenne, en comparaison internationale, des G-SIB suisses par rapport au PIB pour justifier la hauteur des exigences alors en vigueur³²³.

En 2017, le Conseil fédéral a identifié deux domaines relatifs aux exigences en matière de fonds propres dans lesquels il était nécessaire de prendre des mesures supplémentaires.

• – Premièrement, il a constaté que les règles en vigueur relatives à l’impôt sur le bénéfice dans le contexte de l’émission d’instruments de financement visant à remplir les exigences TLAC pouvaient avoir un impact contraire aux objectifs de la réglementation TBTF, en entraînant une diminution de la base de fonds propres des G-SIB³²⁴. C’est pour contrer ce problème qu’a été adoptée la loi fédérale du 14 décembre 2018 sur le calcul de la déduction pour participation pour les banques d’importance systémique³²⁵ (cf. chap. 5.2.4.2).

• – Deuxièmement, le Conseil fédéral a proposé un ajustement de la déduction pour participation, jugeant que le système mêlant déduction pour participation et pondération des risques était complexe et opaque. C’est pourquoi il a chargé le DFF de revoir les dispositions régissant la déduction pour participation (art. 32 OFR) et l’octroi d’assouplissements (art. 125 OFR) et de proposer d’éventuelles adaptations. C’est ce qui a été fait dans le cadre de la révision de l’OFR du 21 novembre 2018 (cf. chap. 5.2.4.1)

Exigences en matière de liquidités

Après l’entrée en vigueur le 1^er janvier 2013 de la nouvelle OLiq, puis sa première révision partielle au 1^er janvier 2015 pour instaurer le ratio de liquidité minimal à court terme (LCR)³²⁶, le Conseil fédéral a estimé qu’il n’y avait pas lieu de prendre d’autres mesures en ce qui concerne les exigences en matière de liquidités.

Autres instruments TBTF

Enfin, il convient de relever que le Conseil fédéral, dans son rapport d’évaluation de 2017, n’évoquait pas l’instrument d’un PLB (cf. également chap. 5.2.2.1), l’aspect de la garantie des dépôts ou l’instrument d’une TPO, alors qu’il avait chargé le DFF début 2017, en partie suite aux critiques internationales, d’élaborer un projet à mettre en consultation concernant le domaine de la garantie des dépôts (cf. chap. 5.2.3.2), que la TPO était en discussion au plan international depuis 2011 et que, en 2016, cet instrument figurait déjà dans les législations de 14 pays (cf. chap. 5.2.2.1).

5.2.4.1 Suppression des allègements pour les groupes et les établissements financiers et passage à la pondération des risques pour les participations (modification de l’OFR du 21 novembre 2018)

Après avoir annoncé, dans son deuxième rapport d’évaluation publié en 2017, qu’il examinerait la pertinence des allègements prévus à l’article 125 OFR (cf. encadré 5 au chap. 5.2.3.1), le Conseil fédéral les a supprimés lors de la révision de cette ordonnance du 21 novembre 2018 et il a refondu l’approche en matière de participations³²⁷.

Portée de la révision de l’OFR de 2018

Auparavant, les participations devaient être intégralement déduites des fonds propres de la banque détentrice. Dans le cas des maisons mères des grandes banques suisses, c’étaient surtout les filiales fortement capitalisées aux États-Unis et au Royaume-Uni, mais aussi en Suisse, qui entraient en considération. En raison de la déduction pour ces participations, la base de capital des maisons mères suisses s’est érodée par rapport à la vue consolidée du groupe.

Après la révision de l’OFR de 2018, les participations des holdings dans des filiales ne devaient plus être déduites de leurs fonds propres, mais faire l’objet d’une pondération des risques. Une pondération des risques plus élevée a été fixée pour les participations à l’étranger (400 %) que pour les participations en Suisse (250 %), afin de tenir compte des différences entre les filiales étrangères et les filiales suisses³²⁸.

Vu que ce nouveau système était moins strict que l’ancienne façon de traiter les participations, les assouplissements prévus à l’article 125 OFR ont été supprimés.

Dans le cadre de leurs réflexions sur le passage de la déduction pour participation à la pondération des risques, les autorités ont comparé la situation en Suisse à celle d’autres juridictions pertinentes, à savoir l’Union européenne, le Royaume-Uni et les États-Unis³²⁹. La FINMA a examiné en détail les différents systèmes avant de se prononcer pour un changement³³⁰.

Application du nouveau régime aux G-SIB à partir de 2017 déjà

La FINMA avait déjà adopté, et fait entrer en vigueur au 1^er juillet 2017, ce changement de régime pour les deux grandes banques³³¹. Pour mettre en œuvre ce changement, la FINMA a accordé aux deux G-SIB un délai transitoire de dix ans, soit jusqu’au 1^er janvier 2028. Ce changement de système, combiné aux exigences spécifiques applicables aux SIB, a contraint les deux maisons mères des groupes Credit Suisse et UBS à couvrir environ 60 % de leurs participations par des fonds propres³³², c’est-à-dire d’augmenter d’autant leurs fonds propres dans le délai transitoire imparti³³³.

Du fait de cette modification de l’OFR, les indicateurs de capital consolidés des groupes financiers sont restés inchangés, alors que les indicateurs de chacun des établissements pris séparément se sont améliorés. S’agissant des exigences en matière de RWA, la nouvelle pondération des risques des participations a pratiquement compensé cet effet. En revanche, le taux de réalisation des exigences en matière de ratio de levier a fortement progressé pour les deux maisons mères des groupes Credit Suisse et UBS au niveau des établissements individuels et non des groupes consolidés. En effet, en raison de la suppression des déductions des fonds propres, le capital pris en compte a augmenté³³⁴. Cet effet s’était par conséquent déjà produit dans une certaine mesure sans que les banques aient dû détenir davantage de capital propre.

5.2.4.2 Amélioration du renforcement des fonds propres par la neutralisation des conséquences fiscales liées à l’émission d’instruments TBTF

Contexte

À l’origine, la législation TBTF suisse autorisait les G-SIB suisses à utiliser des instruments TBTF à l’étranger pour remplir leurs obligations en matière de fonds propres. À partir de 2017, la FINMA n’a plus accepté cette procédure, conformément à ce que prévoyait la norme internationale TLAC pour les G-SIB après un délai transitoire³³⁵ et comme le préconisait aussi le Crisis Management College (CMC)³³⁶. Elle a exigé que, à partir du 1^er janvier 2020 au plus tard, seules les sociétés mères suisses (c’est-à-dire les maisons mères Credit Suisse SA et UBS SA) puissent émettre ces instruments.

Selon le Conseil fédéral, cette modification aurait toutefois pu produire des effets fiscalement désavantageux pour les G-SIB. Concrètement, la charge fiscale des G-SIB aurait pu augmenter (l’augmentation aurait pu atteindre plusieurs centaines de millions de francs par an à long terme, selon les estimations faites à l’époque par l’administration fédérale), ce qui aurait fait diminuer les fonds propres. Cet effet aurait été contraire aux objectifs de la législation TBTF³³⁷.

Portée de la loi fédérale sur le calcul de la réduction pour participation pour les banques d’importance systémique

Le Conseil fédéral a alors lancé une révision législative. La loi fédérale du 14 décembre 2018 sur le calcul de la réduction pour participation pour les banques d’importance systémique³³⁸ a corrigé le calcul de la déduction pour participation, de sorte que la charge d’impôt sur le bénéfice de la société mère d’une banque d’importance systémique reste inchangée lorsque celle-ci émet des instruments TBTF (par exemple des obligations de renflouement interne, emprunts assortis d’un abandon de créance ou emprunts à conversion obligatoire)³³⁹. Cela a facilité le renforcement des fonds propres des banques d’importance systémique au moyen d’instruments TBTF.

Positionnement des acteurs concernés avant l’adoption de la loi

L’élaboration de cette loi illustre une fois de plus les différents intérêts en jeu dans le développement de la législation TBTF suisse. En 2015 déjà, dans le cadre des débats parlementaires relatifs à la révision de la LIA, les grandes banques avaient évoqué pour la première fois la question de l’impôt sur le bénéfice lors de l’émission d’instruments TBTF. Elles n’avaient pas été entendues, car, à l’époque, le Parlement n’était pas disposé à étendre la réforme de l’impôt anticipé à la question de l’impôt sur le bénéfice³⁴⁰. En dépit du rejet du législateur, le DFF a remis l’ouvrage sur le métier et, le 30 septembre 2016, il a présenté une note de discussion sur ce sujet au Conseil fédéral. Sur cette base, le Conseil fédéral a décidé de charger le DFF d’élaborer un projet destiné à la consultation.

En 2017, lors de la consultation, certains milieux économiques avaient toutefois estimé que les allègements fiscaux accordés à toutes les banques avantageraient le secteur bancaire et entraîneraient donc une inégalité de traitement juridique par rapport à d’autres secteurs. Pour tenir compte de cette critique, le Conseil fédéral avait finalement limité son projet aux banques d’importance systémique³⁴¹.

En dépit de cette limitation, l’OFJ avait émis des doutes sur la constitutionnalité de cette nouvelle réglementation lors de la consultation des offices. Ne pouvant exclure une inégalité de traitement juridique injustifiée, il avait déclaré ne pas être en mesure de confirmer la constitutionnalité du projet³⁴².

La FINMA, dont les prescriptions de surveillance formulées à l’intention des G-SIB concernant l’émission d’instruments TBTF étaient à l’origine du projet, a soutenu ce dernier³⁴³. De son point de vue, le projet ne privilégiait pas les banques: il tenait compte de la situation particulière de ces dernières dans le contexte de la mise en œuvre de la législation TBTF³⁴⁴.

Dans le cadre de la procédure de corapport sur la proposition du DFF du 25 janvier 2018 au Conseil fédéral, le DFJP a proposé de modifier le projet pour tenir compte de la critique que l’OFJ avait déjà formulée lors de la consultation des offices³⁴⁵. Dans son avis sur le corapport du DFJP, le DFF a continué de penser que les prescriptions de surveillances applicables au secteur bancaire justifiaient le traitement juridique différencié d’une part des instruments TBTF par rapport à d’autres emprunts et d’autre part des banques d’importance systémique par rapport à d’autres entreprises³⁴⁶.

Les Chambres fédérales ont adopté cette loi fédérale à l’unanimité, sans modifier le projet, le 14 décembre 2018 et le Conseil fédéral a fixé son entrée en vigueur au 1^er janvier 2019.

5.2.4.3 Troisième rapport d’évaluation du Conseil fédéral sur les banques d’importance systémique (2019)

Dans son troisième rapport d’évaluation sur les banques d’importance systémique, daté du 3 juillet 2019³⁴⁷, le Conseil fédéral a constaté que les différentes adaptations des prescriptions légales avaient conduit Credit Suisse et UBS à renforcer leurs fonds propres, sur le plan tant quantitatif que qualitatif. Il a aussi indiqué que la Suisse répondait aux normes internationales concernant les fonds destinés à absorber les pertes³⁴⁸. Dans ce troisième rapport, le Conseil fédéral a de nouveau procédé à une comparaison internationale et il en a conclu que le système suisse devait être apprécié positivement et qu’une réorientation fondamentale ne s’imposait pas. Il a néanmoins fait état de quelques adaptations nécessaires, qui seront développées dans les paragraphes suivants.

Dans son rapport de 2019, le Conseil fédéral ne mentionne aucune des recommandations ou propositions formulées dans les rapports précédents. Comme cela avait déjà été le cas en 2017, le rapport de 2019 ne présente aucun suivi explicite de la mise en œuvre des diverses mesures et de l’évolution dans les différents champs d’action. L’OFJ a relevé cette absence dans le cadre de la procédure de consultation, comme il l’avait déjà fait en 2017³⁴⁹.

Exigences en matière de fonds propre

Le Conseil fédéral a souligné, s’agissant des exigences en matière de fonds propres, que les dispositions révisées applicables aux deux G-SIB avaient entraîné une nette augmentation du volume et de la qualité des fonds propres. Il a notamment mentionné les fonds supplémentaires destinés à absorber les pertes (gone concern) dont les G-SIB devaient se doter depuis la révision partielle de l’OFR de 2016. Parallèlement, il a constaté que les exigences gone concern états-uniennes étaient plus élevées que les exigences suisses, et que le Royaume-Uni prévoyait lui aussi d’introduire des exigences plus strictes que celles de la Suisse.

S’agissant des exigences going concern, le Conseil fédéral a jugé positivement la réglementation TBTF suisse, comme dans son rapport d’évaluation de 2017; il a en outre, pour la première fois dans le cadre de ses rapports d’évaluation, indiqué de manière transparente que la taille des G-SIB suisses était proportionnellement plus importante que celle des G-SIB étrangères: le total du bilan de chacune des deux G-SIB suisses se situait entre 134 % et 139 % du PIB de la Suisse, alors que, par exemple, le total du bilan de la plus grande banque américaine ne représentait que 17 % du PIB des États-Unis³⁵⁰.

S’agissant des fonds propres, le Conseil fédéral a estimé qu’il y avait lieu de prendre des mesures sur plusieurs aspects.

• – Premièrement, comme il l’avait déjà annoncé le 21 novembre 2018³⁵¹, il souhaitait clarifier quels établissements des groupes financiers des G-SIB devaient remplir les exigences posées aux banques d’importance systémique³⁵². Cette question se posait, car Credit Suisse et UBS, qui entendaient améliorer leurs capacités d’assainissement et de liquidation, avaient progressivement transféré, jusqu’en 2017, les fonctions d’importance systémique nationale dans des filiales suisses nouvellement créées. Les clarifications du Conseil fédéral ont finalement abouti à la modification de l’OFR du 27 novembre 2019 (cf. chap. 5.2.5.1).

• – Deuxièmement, le Conseil fédéral a confirmé qu’il y avait lieu de supprimer, à moyen terme, les remises accordées lorsque les banques améliorent leurs capacités d’assainissement et de liquidation (art. 65 OB et art. 133 OFR). En effet, les banques déploraient que le système alors en vigueur ne leur permette pas de planifier leurs activités avec sécurité, étant donné que les remises accordées par la FINMA pouvaient, du moins en théorie, être adaptées chaque année³⁵³; de plus, les grandes banques critiquaient la complexité du régime TBTF³⁵⁴

Exigences en matière de liquidités et PLB

S’agissant des exigences en matière de liquidités, dans son rapport d’évaluation publié en 2019, le Conseil fédéral constatait que toutes les banques devaient, depuis le 1^er janvier, maintenir un LCR à 100 %, conformément aux prescriptions de Bâle III. Les SIB devaient en outre satisfaire à des exigences supplémentaires en la matière. La LB (art. 9, al. 2, let. b) et l’OLiq (art. 19, al. 2) disposent en effet que les banques d’importance systémique doivent garantir une meilleure capacité de résistance et d’absorption des chocs de liquidités que toutes les autres banques. Les analyses de la FINMA et de la BNS montraient toutefois que ces exigences particulières n’entraînaient pas obligatoirement des exigences plus élevées que le LCR pour toutes les SIB, contrairement à ce que prévoit la loi (art. 9, al. 2, let. b, LB). Fort de ce constat, le Conseil fédéral a considéré qu’il fallait prendre des mesures³⁵⁵. Il a finalement réglé ce problème en 2022, en introduisant un nouveau régime en matière de liquidités pour les SIB (cf. chap. 5.2.6.3).

Le Conseil fédéral a examiné les exigences en vigueur aux États-Unis et au Royaume-Uni. Il en est ressorti que les exigences en matière de liquidités imposées aux G-SIB dans ces deux juridictions étaient généralement plus strictes qu’en Suisse. De plus, et contrairement à la Suisse, les États-Unis et le Royaume-Uni prévoyaient, outre les apports extraordinaires des banques centrales, d’autres mécanismes de soutien étatique (par ex. un PLB), qui garantissaient les liquidités nécessaires en cas d’assainissement ou de liquidation d’une SIB³⁵⁶.

Il s’agit de la première mention du PLB dans les rapports d’évaluation du Conseil fédéral. Le rapport de 2019 n’indique cependant pas si l’introduction d’un PLB en Suisse a été envisagée et n’explique pas non plus pourquoi la Suisse n’a pas encore appliqué la recommandation du CSF³⁵⁷ de 2016 concernant l’introduction d’un PLB. Ainsi, selon le rapport, il n’y a pas lieu d’intervenir directement. Ce n’est qu’au cours des années suivantes que les autorités ont élaboré un PLB, qu’elles ont introduit au moyen du droit de nécessité lors de la crise de Credit Suisse (cf. chap. 5.2.5.3).

Autres instruments TBTF

Dans son troisième rapport d’évaluation, le Conseil fédéral n’aborde à nouveau pas l’aspect de la garantie des dépôts. Pourtant, le système suisse de protection des déposantes et déposants avait entre-temps à nouveau été critiqué par les instances internationales du FMI (cf. chap. 5.2.3.2). L’instrument de la TPO n’est pas non plus évoqué par le Conseil fédéral dans le rapport de 2019.

5.2.5.1 Clarification des exigences en matière de fonds propres posées aux maisons mères (modification de l’OFR du 27 novembre 2019)

Contexte

Avec la révision partielle de l’OFR de 2016, les exigences gone concern ont été introduites pour les deux G-SIB suisses au niveau du groupe (cf. chap. 5.2.3.1). La question de savoir quelles entités des deux groupes bancaires devaient remplir ces exigences demeurait toutefois en suspens. Le Conseil fédéral a clarifié ce point avec la modification de l’OFR du 27 novembre 2019³⁵⁸, entrée en vigueur le 1^er janvier 2020.

Portée de la révision de l’OFR

Cette révision partielle de l’OFR a notamment réglé les modalités des exigences gone concern pour les nouvelles unités suisses créées en 2015 (Credit Suisse (Suisse) SA et UBS Switzerland SA) pour assumer les fonctions d’importance systémique des deux G-SIB et pour les maisons mères (aussi appelées «banques mères», à savoir Credit Suisse SA et UBS SA) de celles-ci (concernant la structure du groupe Credit Suisse, cf. encadré 4 au chap. 5.1.2).

Les exigences particulières en matière de fonds propres imposées aux G-SIB devaient être satisfaites tant par le groupe financier que par les établissements qui le composaient, lorsque ces derniers exerçaient des fonctions d’importance systémique pour le groupe (art. 124 OFR). La modification de l’OFR du 27 novembre 2019 visait à établir clairement que les banques mères restent soumises aux exigences particulières, l’économie suisse risquant de pâtir lourdement de toute défaillance des banques mères du fait de la taille de ces dernières, de la position qu’elles occupent dans le groupe financier et des liens qu’elles entretiennent avec le système financier.

En plus, l’article 132 OFR précisait la hauteur des exigences gone concern pour les différentes unités appartenant à un groupe bancaire et l’article 133 OFR définissait les remises maximales. Accédant à la demande des deux G-SIB, le Conseil fédéral a aligné la concrétisation de la remise maximale sur la norme en matière de TLAC, de sorte que celle-ci n’est devenue effective qu’en 2022³⁵⁹.

Positionnement des acteurs concernés avant la révision de l’ordonnance

Cette clarification figurait déjà dans le projet mis en consultation par le Conseil fédéral qui a débouché sur la révision de l’OFR du 21 novembre 2018. La situation était similaire à celle d’autres projets de développement de la réglementation TBTF suisse: lors de la consultation, les deux grandes banques et les milieux qui leurs sont proches se sont opposés à la modification³⁶⁰ et le Conseil fédéral s’est rallié à leur avis, alors que tant la BNS que la FINMA estimaient que les maisons mères des groupes Credit Suisse et UBS, eu égard à leur importance pour l’ensemble du groupe bancaire, devaient être soumises le plus rapidement possible aux exigences en matière de capital posées aux banques d’importance systémique³⁶¹.

La prise en compte initiale, par le Conseil fédéral, de l’opposition exprimée par les grandes banques et les groupes d’intérêts qui leur sont proches a donc retardé d’un an l’introduction des exigences going concern à l’intention des maisons mères des deux grands groupes bancaires (entrée en vigueur le 1^er janvier 2020 au lieu du 1^er janvier 2019).

5.2.5.2 Élaboration et adoption de l’ordonnance relative à la loi sur la surveillance des marchés financiers en réponse aux critiques adressées à la FINMA (2017–2019)

Contexte

Le rôle de la FINMA a fait l’objet de toute une série d’interventions parlementaires qui ont été déposées entre 2016 et 2018 (s’agissant des critiques adressées à la FINMA, cf. chap. 5.6.2):

Si plusieurs d’entre elles ont été classées sans suite, les deux chambres du Parlement ont adopté la motion 17.3317 «Marchés financiers. Répartir clairement les responsabilités entre pilotage politique et surveillance», suivant ainsi la recommandation du Conseil fédéral; le Conseil national, le 13 décembre 2017, et le Conseil des Etats, le 13 décembre 2018. Avec l’adoption de cette motion, le DFF espérait aussi faire baisser la pression politique qui pesait sur la FINMA³⁶². En application de la motion 17.3317, le Conseil fédéral a arrêté l’ordonnance du 13 décembre 2019 relative à la loi sur la surveillance des marchés financiers³⁶³, qui est entrée en vigueur le 1^er février 2020 (voir plus bas).

Positionnement des acteurs concernés avant l’adoption de l’ordonnance relative à la loi sur la surveillance des marchés financiers – Question de la légalité

Lors de la consultation, le projet a suscité l’adhésion, en particulier, du secteur financier et des partis bourgeois, qui ont tout de même souhaité des prescriptions encore plus strictes pour clarifier les compétences de la FINMA. De l’autre côté de l’échiquier politique, un petit groupe de participantes et participants à la consultation a rejeté le projet, craignant qu’il ne menace l’indépendance de la FINMA et qu’il ne génère une charge administrative excessive³⁶⁴.

Le Conseil fédéral n’a pas retenu les propositions faites pour durcir ou préciser les prescriptions, mais il a tenu compte d’une partie des demandes qui ressortaient des avis négatifs. Il a par exemple supprimé le lien entre la réglementation de la FINMA et la politique des marchés financiers et allégé les obligations de reporting de la FINMA dans le processus de réglementation³⁶⁵.

Lors de la consultation des offices, la FINMA s’est inquiétée de la bureaucratisation de ses processus et a émis des doutes quant à la nécessité de réglementer les choses. Eu égard aux possibles risques de réputation pour les autorités de surveillance et la place financière suisse, la FINMA souhaitait que l’élaboration de l’ordonnance se termine rapidement, afin que la motion 17.3317 puisse être classée³⁶⁶.

Dans son avis rendu dans le cadre de la consultation des offices, l’OFJ a considéré qu’il fallait renoncer à adopter une nouvelle ordonnance. Il estimait que le Conseil fédéral n’avait pas de base légale suffisante pour adopter les règles proposées, car il ne disposait pas d’une compétence de surveillance complète sur la FINMA³⁶⁷. L’OFJ a demandé à la direction du DFJP de présenter un corapport au Conseil fédéral, mais, après avoir parlé avec le SG-DFJP, il a renoncé à faire³⁶⁸. Le Conseil fédéral ne partageait pas l’avis de l’OFJ et a adopté l’ordonnance comme prévu³⁶⁹.

Portée de l’ordonnance relative à la loi sur la surveillance des marchés financiers

L’ordonnance relative à la loi sur la surveillance des marchés financiers concrétise différents aspects des activités de la FINMA.

• – L’ordonnance précise les compétences de la FINMA en matière de tâches internationales et de réglementation, et définit la manière dont elles s’articulent par rapport aux compétences du Conseil fédéral ou du DFF. L’objectif était de mieux dissocier les responsabilités qui incombent, d’une part, au Conseil fédéral en matière de politique et de stratégie des marchés financiers ainsi que de réglementation et, d’autre part, à la FINMA, à savoir la surveillance opérationnelle.

• – Elle établit les conditions applicables à l’activité de réglementation de la FINMA (art.7 LFINMA) et indique la manière dont doivent être prises en compte la proportionnalité, la différenciation et les standards internationaux dans ce cadre. Elle précise que la FINMA doit vérifier périodiquement la nécessité, le caractère approprié et l’efficacité des réglementations existantes. S’agissant du processus de réglementation, l’ordonnance établit la manière dont doivent y être associés les milieux concernés, le public et les unités administratives intéressées.

• – Elle définit certaines exigences concernant la formulation des objectifs stratégiques de la FINMA et le processus d’approbation de ceux-ci par le Conseil fédéral. Elle trace en outre les grandes lignes de la collaboration et de l’échange d’informations entre la FINMA et le DFF. Elle prévoit que la FINMA et le DFF règlent les modalités de leur collaboration dans un accord bilatéral.

Autres mesures adoptées par le Conseil fédéral sur la base d’interventions parlementaires portant sur le rôle de la FINMA déposées entre 2016 et 2018

En plus de l’adoption de l’ordonnance relative à la loi sur la surveillance des marchés financiers, le Conseil fédéral a publié, le 20 mars 2020, un rapport relatif aux conséquences financières des circulaires de la FINMA afin de répondre aux postulats 17.3566 et 17.3620, qu’il avait tous deux proposé de rejeter³⁷⁰. Il a également rendu compte chaque année à partir de 2021 de l’état de la mise en œuvre de la nouvelle ordonnance. C’est ce que demandaient la CER-N dans le cadre du traitement de l’initiative parlementaire 17.454 et la CER-E dans le cadre du traitement de la motion 17.3976.

Requête déposée auprès des CdG

À cette époque, l’Union suisse des arts et métiers et diverses banques suisses avaient par ailleurs déposé une requête relative aux activités de la FINMA auprès des CdG. La CdG-E a donc entrepris de clarifier l’activité de réglementation de la FINMA entre juillet 2017 et juillet 2018. Elle s’est principalement intéressée à l’accusation selon laquelle la FINMA aurait enfreint le principe de la légalité. La CdG-E n’ayant trouvé aucun indice de manquements permettant de remettre en question le bon fonctionnement de la FINMA, les prétendues atteintes systématiques au principe de la légalité par la FINMA n’ont pas pu être confirmées. La CdG-E a donc décidé de ne pas prendre d’autres mesures, comme l’ouverture d’une inspection. Elle a renvoyé explicitement aux interventions en suspens, en précisant qu’il revenait au législateur de décider jusqu’où devait s’étendre l’activité de réglementation de la FINMA à l’avenir³⁷¹.

5.2.5.3 Institution d’un groupe de travail sur le PLB par le CG

Raisons de l’introduction tardive d’un PLB en Suisse

La recommandation du CSF de 2016 invitant à créer un PLB explicite est d’abord restée sans effet en Suisse, alors que toutes les autres grandes places financières – États-Unis (2010)³⁷², Union européenne (décision de principe en 2013)³⁷³ et Royaume-Uni (2017)³⁷⁴ – avaient immédiatement réagi en créant un tel instrument³⁷⁵.

En Suisse, les premières discussions sur l’introduction d’un PLB remontent à 2018. Selon les informations portées à la connaissance de la CEP, c’est en raison du scepticisme initial du DFF que la Suisse ne s’était pas dotée d’un PLB plus tôt et que son introduction allait prendre encore quelques années. C’est en premier lieu lee SFI qui s’opposait à une discussion publique concernant l’introduction d’un PLB³⁷⁶. Quant à l’AFF, elle voyait dans la discussion publique un risque: un possible échec de l’introduction du PLB au Parlement aurait fait peser un grand risque sur la place financière suisse, et plus précisément sur les grandes banques suisses actives à l’international³⁷⁷. Le président de la BNS, qui demandait l’introduction du PLB depuis 2018, se souvient lui aussi que le PLB ne bénéficiait à l’époque pas d’une bonne adhésion politique³⁷⁸. La FINMA avait également plusieurs fois alerté sur la nécessité d’introduire un PLB³⁷⁹ – la première trace date du 30 octobre 2018 au sein du Comité de gestion des crises financières (CG)³⁸⁰. Le directeur de la FINMA de l’époque a attribué le problème avant tout à l’absence de volonté politique, ajoutant qu’il était même intervenu auprès du chef du DFF de l’époque³⁸¹.

Discussions sur le PLB au sein du CG et du DFF entre 2018 et 2020

La première trace écrite d’une discussion approfondie sur l’éventuelle introduction d’un PLB date de la séance du CG du 30 octobre 2018, où il était question de l’approvisionnement en liquidités lors d’un assainissement et d’une résolution (financement en cas de résolution). La FINMA et la BNS étaient favorables à l’introduction d’un PLB comme étape supplémentaire du développement de la réglementation TBTF en Suisse, tandis que l’AFF et le SFI étaient plutôt réservés sur le sujet³⁸². En février 2019 se sont tenus différents séminaires au cours desquels la FINMA et la BNS ont expliqué aux représentantes et représentants du SFI et de l’AFF en quoi consistait le PLB.

Il a finalement fallu attendre fin 2019 pour que le chef du DFF de l’époque donne son accord à la réalisation d’une analyse portant sur le PLB, à la condition que cette analyse ne préjuge pas des résultats et qu’elle ne soit pas rendue publique. Les membres du CG en ont été informés le 16 mars 2020³⁸³.

Un groupe de travail réunissant des représentantes et représentants du SFI, de l’AFF, de la FINMA et de la BNS a vu le jour dans ce contexte. Sous la conduite de l’AFF, ce groupe de travail avait pour mission d’étudier les formes que pourrait prendre un PLB afin de mettre en évidence les avantages et les inconvénients d’un PLB explicite inscrit dans une base légale publiée, donc publique, par rapport à une solution ad hoc déployée en cas de crise au moyen du droit de nécessité (PLB implicite), et de préparer les travaux nécessaires³⁸⁴.

Conclusions du groupe de travail

En mars 2021, le groupe de travail a rédigé à l’intention du CG un rapport proposant plusieurs options³⁸⁵. Selon ce rapport, en fonction du scénario, le PLB nécessaire se montait à 216 milliards de francs pour Credit Suisse et 211 milliards de francs pour UBS. Dans son rapport, le groupe de travail est parvenu à la conclusion que, dans l’idéal, un PLB devrait être explicite. Cela présenterait l’avantage de mettre en confiance dès le départ et, idéalement, il se pourrait même qu’il ne soit pas nécessaire d’y recourir en cas de crise. Le PLB, explicite ou implicite, pourrait toutefois créer des incitations inopportunes en favorisant la prise de risque chez les banques d’importance systémique, car celles-ci auraient conscience d’être soutenues en cas de crise³⁸⁶.

Concrètement, le groupe de travail a envisagé trois options de PLB: aide de la BNS sous forme de liquidités avec garantie étatique (option A), aide de la BNS sous forme de liquidités sans garantie étatique (option B) ou PLB implicite (option C). Il a évalué chacune de ces options à l’aide de différents critères (efficacité et crédibilité, adhésion internationale, risque financier, adhésion politique, gouvernance, flux monétaires rapides et applicabilité juridique).

• – A) Aide de la BNS sous forme de liquidités avec garantie étatique: cette option produirait l’effet préventif souhaité en instaurant la confiance, serait acceptée à l’international et apporterait un flux monétaire rapide. Elle s’accompagnerait toutefois d’un risque élevé pour la Confédération et ne susciterait pas forcément l’adhésion politique.

• – B) Aide de la BNS sous forme de liquidités sans garantie étatique: cette solution serait une première à l’international et pourrait gravement nuire à la réputation de la BNS. Un PLB revêtant cette forme a été jugé moins crédible et moins efficace que l’option A, mais politiquement mieux accepté.

• – C) PLB implicite: le groupe de travail est parvenu à la conclusion que cette option n’était pas idéale, car elle ne satisfaisait pas aux conditions du CSF et ne permettait pas d’instaurer la confiance en amont, ce qui pourrait aussi entraîner un risque de perte plus élevé. L’adhésion politique était secondaire à cet égard, puisque ni le public ni le Parlement ne seraient informés.

En conclusion, le groupe de travail a constaté qu’il ne s’agissait que d’un résultat intermédiaire et que d’autres éclaircissements s’imposaient pour pouvoir résoudre définitivement les questions encore en suspens. Concernant la suite des travaux relatifs à l’introduction d’un PLB, voir le chapitre 5.2.6.2.

5.2.5.4 Message du Conseil fédéral relatif à des modifications en matière de garantie des dépôts

Contexte

Début 2017, le Conseil fédéral a chargé le DFF de préparer un projet de modification des règles en matière de garantie des dépôts afin de pouvoir les mettre en consultation (cf. chap. 5.2.3.2). Avant que le Conseil fédéral présente son message, au milieu de l’année 2020, le FMI a procédé à une évaluation du secteur financier (PESF) de la Suisse en juin 2019. À cette occasion, le FMI a relevé plusieurs lacunes dans le système suisse de garantie des dépôts par rapport aux standards internationaux des Core Principles de l’International Association of Deposit Insurers (IADI), et aux bonnes pratiques internationales (cf. chap. 5.2.6.5)³⁸⁷.

Positionnement des acteurs concernés avant l’adoption du message du Conseil fédéral

Lors de consultation, qui s’est déroulée au premier semestre 2019, certaines grandes banques se sont félicitées de ce que l’on n’ait pas opté pour un fonds entièrement financé ex ante, estimant que ce type de solution générerait un surcroît de travail et des frais disproportionnés pour les banques³⁸⁸. De nombreux participantes et participants à la consultation ont souligné la nécessité de régler la question des effets de la protection des déposantes et déposants sur la réglementation TBTF et vice versa. Ils ont également réclamé que les règles relatives à la couverture en fonds propres et à l’obligation pour les banques de détenir des liquidités soient assouplies de manière à respecter le principe de la neutralité des coûts³⁸⁹. Lors de la consultation, les participantes et participants du secteur bancaire se sont en outre prononcés contre le double fardeau que représentent pour les banques d’importance systémique la garantie des dépôts, d’une part, et l’obligation de maintenir les fonctions d’importance systémique, d’autre part, et ont exigé une exception pour les SIB³⁹⁰.

Lors de la consultation des offices réalisée sur ce projet, la FINMA a défendu l’instauration d’un véritable financement ex ante de la garantie des dépôts³⁹¹. De plus, dans le cadre de la consultation des offices sur le message relatif aux modifications de la LB³⁹², tout comme lors des consultations ultérieures sur la modification de l’OB, la FINMA a affirmé qu’elle était opposée aux exceptions accordées aux SIB et aux petites banques pour les préparatifs en vertu de l’article 42h OB. Les allègements concédés aux SIB se justifiaient certes par l’obligation d’établir un plan d’urgence, mais la FINMA était d’avis que la simple existence d’une telle obligation ne suffisait pas et qu’il faudrait au moins qu’elle ait jugé applicable le plan d’urgence d’une SIB³⁹³. Le Conseil fédéral a alors légèrement modifié les commentaires relatifs à la modification de l’ordonnance, sans pour autant toucher à la disposition elle-même³⁹⁴.

Message du Conseil fédéral relatif à la révision de la LB

Dans la proposition qu’il a présentée au Conseil fédéral concernant le traitement du message, le DFF a à nouveau considéré qu’un fonds financé ex ante n’obtiendrait pas de majorité politique et qu’il valait mieux renforcer le système existant par un élément ex ante, à savoir le dépôt de titres³⁹⁵.

Le Conseil fédéral a transmis son message le 19 juin 2020. Il y relevait la nécessité de prendre des mesures, car la garantie des dépôts en Suisse était et demeure financée ex post, alors que sur la scène internationale la tendance était clairement à la création de fonds ex ante³⁹⁶. Selon le rapport d’expertise Hungerbühler, qui quantifie cette tendance sur la base du rapport de l’IADI sur les tendances mondiales en 2022, 84 % des systèmes de garantie des dépôts reposent sur un financement ex ante³⁹⁷.

Afin de remédier aux besoins identifiés, le Conseil fédéral a repris la proposition du DFF dans son message³⁹⁸. L’examen de cette révision de la LB par les Chambres fédérales est abordé au chapitre 5.2.6.1.

5.2.5.5 Introduction d’un ratio structurel de liquidités à long terme (NSFR; modification de l’OLiq du 11.9.2020)

Introduction d’un NSFR reportée à deux reprises

En plus du LCR, qui vise à renforcer la résilience des banques en cas de crise de liquidités à court terme, les standards internationaux du CBCB (Bâle III) prévoyaient à partir d’octobre 2014 l’introduction d’un NSFR, qui devait assurer la stabilité du financement à long terme. Conformément au calendrier initial du CBCB, les dispositions nationales relatives au NSFR auraient dû entrer en vigueur le 1^er janvier 2018. L’Union européenne et les États-Unis ayant tardé à instaurer ce ratio dans leur législation respective, le Conseil fédéral a décidé, le 22 novembre 2017, d’en repousser l’inscription dans l’OLiq.

Le 30 novembre 2018, le Conseil fédéral a une nouvelle fois reporté l’instauration d’un NSFR initialement prévue au 1^er janvier 2018³⁹⁹. Alors que, dans un courrier adressé au DFF le 16 août 2018, l’Association suisse des banquier (ASB) s’est une nouvelle fois félicitée du report de l’instauration du NSFR en Suisse compte tenu des incertitudes de l’époque concernant la mise en œuvre du ratio dans l’Union européenne et aux États-Unis⁴⁰⁰, la FINMA, dans le cadre de la consultation des offices menée dans la perspective de l’examen de l’objet par le Conseil fédéral, a affirmé qu’elle soutiendrait une introduction aussi rapide que possible d’un NSFR, malgré le retard accusé par certaines juridictions étrangères (Union européenne, États-Unis) dans ce domaine⁴⁰¹. D’autres pays comme l’Australie, Singapour, Hong Kong, la Chine et l’Argentine avaient en effet déjà complètement instauré le NSFR à ce moment-là.

Introduction d’un NSFR au milieu de l’année 2021

Après avoir reporté à deux reprises l’introduction d’un NSFR depuis 2017, le Conseil fédéral a donc mis en œuvre les exigences minimales du CBCB en vue d’un financement à long terme des banques (ratio de financement) dans le cadre de la modification de l’OLiq du 11 septembre 2020⁴⁰². Le Conseil fédéral a mis en vigueur cette modification au milieu de l’année 2021, en concomitance avec l’introduction du NSFR dans l’Union européenne, alors que la FINMA et la BNS avaient plaidé pour une entrée en vigueur plus rapide, au 1^er janvier 2021⁴⁰³.

5.2.5.6 Institution d’un groupe de travail relatif à la Temporary Public Ownership par le Comité de gestion des crises financières

Raison de l’institution d’un groupe de travail TPO

À l’instar du PLB, la TPO est un instrument dont la Suisse n’était pas dotée lorsque la crise de Credit Suisse a éclaté, alors qu’il faisait déjà l’objet de discussions au niveau international depuis 2011 et que plusieurs pays l’avaient déjà introduit dans leur législation dès 2016⁴⁰⁴.

Le 16 septembre 2020, le CG a chargé un groupe de travail composé de représentantes et représentants du SFI, de l’AFF et de la FINMA de procéder à une analyse conceptuelle d’une TPO (groupe de travail TPO)⁴⁰⁵. Cette mesure a été prise à l’initiative de la FINMA, qui considérait l’instauration d’une TPO comme une réponse possible au vu des enseignements tirés de l’expérience vécue au printemps 2020, dans le cadre des tensions provoquées sur les marchés financiers par la pandémie de COVID-19⁴⁰⁶. La FINMA a plaidé pour que la TPO soit introduite dans le cadre de la procédure législative ordinaire comme un instrument ultima ratio des mesures de stabilisation. Elle tablait toutefois sur un scénario de faillite de la maison mère dans lequel la TPO de la filiale suisse constituerait une solution transitoire en attendant la séparation de l’unité suisse (variante 2 dans l’encadré 7 ci-dessous)⁴⁰⁷.

Introduction d’une TPO dans le droit ordinaire ou préparation à une introduction par la voie du droit de nécessité?

Les autorités considéraient toutes que, contrairement au PLB, la TPO n’était pas fondamentale pour instaurer un climat de confiance vis-à-vis du public⁴⁰⁹. Leurs avis divergeaient quant à l’introduction d’une TPO au moyen de la procédure législative ordinaire. Tandis que la FINMA et la BNS étaient favorables à une introduction rapide d’une TPO par cette voie, l’AFF et le SFI se montraient sceptiques⁴¹⁰.

Auditionnée par la CEP, la secrétaire d’État aux questions financières internationales a mentionné le fait que, contrairement à un PLB, une TPO ne renforce pas la confiance du public dans la capacité d’assainissement et de résolution. Selon elle, la décision prise à l’encontre d’une procédure législative ordinaire était toutefois surtout motivée par la priorisation des ressources: les autorités, considérant l’introduction d’un PLB comme prioritaire, ont «dépriorisé» les travaux relatifs à la TPO⁴¹¹. Des documents de mars 2021 indiquent cependant que l’élaboration de variantes évoluait en parallèle dans les deux dossiers (TPO et PLB)⁴¹². Sans les suspendre officiellement, le groupe de travail TPO, conduit par le SFI, a alors cessé d’accorder la priorité à ses travaux à partir du second semestre 2021.

Lors de son audition, la directrice de l’AFF a, pour sa part, souligné qu’introduire une TPO comme un instrument de crise ordinaire des autorités aurait pu créer des effets pervers. De plus, les autorités de l’administration fédérale centrale doutaient du fait qu’une TPO soit vraiment appropriée et nécessaire dans le cadre d’une résolution; jusqu’alors ni la BNS ni la FINMA n’étaient parvenues à convaincre le DFF des avantages d’une TPO. Les risques liés aux incitations inopportunes, à la responsabilité étatique et à la prise en charge des risques commerciaux d’une banque par l’État étaient énormes⁴¹³.

En fin de compte, le CG a d’emblée renoncé à introduire une TPO dans le dispositif de crise des autorités au moyen de la procédure législative ordinaire. Pour lui, la TPO devait reposer exclusivement sur l’application au cas par cas du droit de nécessité⁴¹⁴.

Portée des clarifications du groupe de travail TPO

Comme indiqué, les options de TPO examinées au sein du groupe de travail depuis septembre 2020 visaient une TPO portant sur les unités suisses ayant atteint le PONV, tout à la fin d’un assainissement ou d’une liquidation (option 2 de l’encadré 7 ci-dessus). Il s’agit du même type de TPO que celle privilégiée dans les réflexions des autorités en janvier et février 2023⁴¹⁵, mais pas de l’option prévoyant une TPO de l’intégralité du groupe bancaire avant que la banque atteigne le PONV, comme cela a été discuté durant le week-end de crise des 18 et 19 mars 2023 (option 3 de l’encadré 7 ci-dessus).

Ainsi que cela ressort des projets de rapport du groupe de travail, celui-ci s’est dans un premier temps (jusqu’à mi-2021) penché sur les questions suivantes:

• – conditions requises pour la mise en œuvre d’une TPO au moyen du droit de nécessité;

• – cas de figure dans lesquels une TPO pourrait être appliquée;

• – risques susceptibles d’en découler pour les pouvoirs publics;

• – place accordée à la législation en matière de TPO dans les juridictions étrangères; et

• – déroulement d’une résolution et d’une TPO.

Dans un deuxième temps (jusqu’en mars 2022), les autorités prévoyaient de demander au groupe de travail de préciser leurs responsabilités et compétences respectives dans la préparation et la réalisation d’une TPO et de clarifier des questions pratiques concernant la mise en œuvre (pour les autres travaux menés par le groupe de travail TPO, cf. chap. 6.4 et 7.2.5).

5.2.5.7 Quatrième rapport d’évaluation du Conseil fédéral sur les banques d’importance systémique (2021)

Dans son rapport de 2021, le Conseil fédéral est parvenu à la conclusion que le calibrage des exigences TBTF garantissait une résilience appropriée des banques suisses d’importance systémique. Mais il a aussi souligné qu’il était important que ces banques aient une capacité de résistance plus élevée. Il a à nouveau relevé que le système suisse était fondamentalement adéquat – dans les rapports précédents, il l’avait toujours qualifié de positif – et qu’une réorientation fondamentale ne s’imposait pas.

Exigences en matière de fonds propres

S’agissant des exigences en matière de fonds propres, le Conseil fédéral a conclu, pratiquement dans les mêmes termes que dans les précédents rapports d’évaluation des banques d’importance systémique, que, s’agissant des exigences en matière de fonds propres, la Suisse répond aux standards internationaux⁴¹⁶. La comparaison avec les juridictions pertinentes pour la Suisse (Union européenne, Royaume-Uni, États-Unis) dans ce domaine est globalement aussi détaillée que celle de 2019, ce qui constitue une amélioration par rapport aux rapports antérieurs. À l’instar des rapports d’évaluation de 2017 et 2019, celui de 2021 reprend l’argument du poids que représentent en comparaison internationale les G-SIB suisses dans le PIB de la Suisse pour justifier les exigences élevées imposées aux grandes banques suisses⁴¹⁷.

Dans son quatrième rapport d’évaluation, le Conseil fédéral s’est penché sur la capacité de résistance des SIB suisses face à la pandémie de COVID-19. De l’avis du Conseil fédéral, les modifications et le durcissement des exigences imposées aux G-SIB en matière de capitaux depuis la crise financière de 2007/08 ont porté leurs fruits lors de la pandémie de COVID-19. Se référant notamment au rapport sur la stabilité financière 2020 de la BNS et sur le monitorage des risques 2020 de la FINMA, le gouvernement explique que, grâce au relèvement des exigences en matière de fonds propres, les G‑SIB suisses ont constitué des réserves de capitaux qui se sont révélées utiles pour surmonter les turbulences auxquelles les marchés financiers ont été confrontés en février et en mars 2020, dans le sillage de la pandémie de COVID-19⁴¹⁸.

Exigences en matière de liquidités et PLB

S’agissant des exigences en matière de liquidités définies dans la législation TBTF suisse, le rapport d’évaluation du Conseil fédéral de 2021 retient trois éléments fondamentaux:

1. Le Conseil fédéral a tiré les leçons de la pandémie de COVID-19 dans ce domaine. La pandémie a provoqué une crise de liquidités sur les marchés financiers qui n’a pas épargné les établissements helvétiques, alors qu’ils avaient amélioré leur capacité de résistance grâce au développement du régime TBTF de l’année précédente. Le Conseil fédéral a souligné que les réformes TBTF avaient porté leurs fruits⁴¹⁹.

2. Le Conseil fédéral s’est penché sur les résultats de l’évaluation du régime TBTF de la Suisse réalisée en 2019 par le FMI⁴²⁰. Celui-ci constatait notamment que les modalités d’assainissement et de liquidation des banques devaient encore être améliorées. Selon lui, il fallait en priorité s’attaquer à la question de la dotation en liquidités, qui devrait permettre un assainissement ou une liquidation.

   Dans ce contexte, le Conseil fédéral a expliqué que les exigences particulières en matière de liquidités applicables aux SIB inscrites dans l’OLiq depuis 2013 ne permettaient pas de garantir que ces banques disposent d’une dotation en liquidités supérieure aux autres établissements bancaires, alors que la loi prévoit que les SIB doivent satisfaire à des exigences plus élevées en matière de liquidités que les banques n’ayant pas d’importance systémique. La capacité de résistance accrue qu’exige la LB de la part des SIB pour absorber les chocs de liquidités n’était par conséquent pas assurée et la couverture des besoins en liquidités nécessaires en cas d’assainissement ou de liquidation n’était pas appropriée. C’est la raison pour laquelle le Conseil fédéral a annoncé une révision de l’OLiq (cf. chap. 5.6.2.3)⁴²¹.

3. Après la publication de son rapport de 2019, le Conseil fédéral a répété que d’autres juridictions, dont désormais l’Union européenne, avaient déjà mis en œuvre un PLB⁴²². Le Conseil fédéral s’est gardé d’en déduire ouvertement dans son rapport de 2021 qu’il y avait lieu d’intervenir – alors même que des clarifications en vue de l’introduction d’un PLB étaient en cours au sein de l’administration depuis 2018 (cf. chap. 5.2.5.3).

Autres instruments TBTF

Comme dans les précédents rapports, le Conseil fédéral n’évoque ni l’aspect de la garantie des dépôts ni l’instrument de la TPO dans son rapport d’évaluation de 2021.

5.2.6.1 Garantie des dépôts: les Chambres fédérales adoptent la révision de la loi sur les banques

En 2017, le Conseil fédéral a chargé le DFF d’élaborer un projet destiné à la consultation visant à modifier la garantie des dépôts (cf. chap. 5.2.3.2). Ce projet a débouché sur la révision de la loi sur les banques du 17 décembre 2022⁴²³, qui comblait plusieurs lacunes du système de garantie des dépôts suisse constatées par le FMI. Cette révision introduisait par exemple un dépôt de titres en tant qu’élément ex ante de la garantie des dépôts (art. 37h, al. 3, let. c, ch. 1 LB) et fixait désormais le délai de remboursement imparti à Esisuisse à sept jours (la durée maximale de ce délai étant toutefois de 14 jours)⁴²⁴. D’autres problèmes relevés dans le PESF du FMI de 2019 sont cependant restés entiers (cf. chap. 5.2.6.5)⁴²⁵.

Le législateur a pris en considération le souhait exprimé par les participantes et participants à la consultation s’agissant d’une compensation entre la protection des dépôts et la réglementation TBTF: en 2021, il a prescrit la neutralité des coûts en adoptant l’article 37h, alinéa 7, LB.

L’entrée en vigueur des modifications a été fixée pour le début de l’année 2023 (cf. chap. 5.2.6.5).

5.2.6.2 Le Conseil fédéral fixe les grandes lignes d’un Public Liquidity Backstop

Note de discussion du DFF sur les grandes lignes d’un PLB

Après que le groupe de travail PLB a rédigé à l’intention du CG un rapport proposant plusieurs options en mars 2021(cf. chap. 5.2.5.3), la FINMA a relevé, lors d’une rencontre avec le SFI tenue le 2 septembre 2021, la nécessité et l’importance de progresser encore sur la voie de l’introduction d’un PLB. Début novembre 2021, le chef du DFF de l’époque a finalement chargé le SFI d’élaborer une note de discussion à l’intention du Conseil fédéral⁴²⁶. Il y était précisé que, si un projet était soumis au Parlement, il devrait s’appuyer sur des arguments solides et faire l’objet d’un suivi, notamment parce qu’aucun montant fixe ne pouvait être indiqué à l’avance⁴²⁷. Le SFI comme la FINMA ont souligné lors de leur rencontre du 24 novembre 2021 combien il était important d’introduire un PLB⁴²⁸.

La note de discussion en question porte la date du 9 mars 2022: elle indique que le PLB implicite a été écarté, et que le PLB doit au contraire être inscrit dans la loi. L’idée d’un PLB implicite a été abandonnée faute de base légale claire et en l’absence d’effet préventif générateur de confiance, mais aussi en raison des désavantages concurrentiels importants pour les banques actives au plan international. Pour les autorités suisses (DFF, FINMA et BNS) et les grandes banques actives au plan international, un PLB était crucial pour assurer suffisamment de liquidités en cas d’assainissement⁴²⁹. Pour contrer les effets pervers potentiels d’un tel mécanisme, il était prévu de ne pas actionner de PLB sans compensation. La note de discussion énumérait en outre les conditions posées à un PLB (SIB en procédure d’assainissement, recapitalisation, solvabilité, subsidiarité, intérêt public, proportionnalité et soutien des autorités).

Grandes lignes d’un PLB selon la décision de principe du Conseil fédéral du 11 mars 2022

S’appuyant sur cette note, le Conseil fédéral a décidé, le 11 mars 2022, de charger le DFF d’élaborer un projet destiné à la consultation qui prévoirait l’introduction d’un PLB en Suisse⁴³⁰. Les grandes lignes étaient les suivantes:

• – les structures de base du PLB sont inscrites dans la loi;

• – la Confédération accorde à la BNS une garantie jusqu’à concurrence des liquidités mises à disposition;

• – le PLB est assorti d’un privilège des créances; et

• – le PLB n’est introduit et actionné qu’accompagné d’un mécanisme de compensation et de sanction.

Les développements intervenus à la suite de cette décision sont décrits au chap. 6.3.4.2, car ils concernent la deuxième phase.

5.2.6.3 Nouveau régime de liquidités pour les banques d’importance systémique (modification de l’OLiq du 3.6.2022)

Contexte

Dans son quatrième rapport d’évaluation, daté de 2021, le Conseil fédéral a reconnu que la capacité de résistance accrue qu’exige la LB de la part des SIB par rapport aux autres banques pour absorber les chocs de liquidités n’était pas assurée et a annoncé une révision de l’OLiq (cf. chap. 5.2.5.7). Avec la modification de l’OLiq du 3 juin 2022⁴³¹, qui est entrée en vigueur le 1^er juillet 2022, le Conseil fédéral a introduit une nouvelle réglementation sur les liquidités applicable aux SIB, proposant une solution à ce problème.

Contenu du nouveau régime de liquidités

Tandis que les exigences en matière de liquidités prévoyaient jusqu’alors que les SIB devaient être capables de surmonter une crise de liquidités durant 30 jours, le nouveau régime a étendu cet horizon à 90 jours. La partie des exigences s’étendant au-delà du scénario de crise initial de 30 jours s’appuie d’une part sur les exigences de base applicables à toutes les SIB (art. 21 à 24 OLiq) et d’autre part sur les exigences supplémentaires spécifiques à l’établissement que la FINMA peut fixer (art. 25 et 25a OLiq). Les exigences de base devaient prendre en considération, à travers des paramètres minimums prescrits, les risques qui n’étaient pas couverts par le LCR. Les majorations spécifiques à l’établissement fixées par la FINMA visaient quant à elles à permettre de surmonter de manière appropriée d’autres risques matériels non couverts par les exigences de base.

Le délai transitoire relatif aux exigences de base révisées a été fixé à fin 2023, celui relatif aux exigences supplémentaires spécifiques à l’établissement à fin 2024. Les SIB sont tenues de présenter tous les mois leur situation en matière de liquidités (art. 28 OLiq) et la FINMA peut imposer à toute banque ne satisfaisant pas aux exigences du LCR de lui annoncer de manière rapide ce qu’il en est plusieurs fois par mois (art. 17b, al. 5, OLiq). Les nouvelles dispositions applicables aux SIB seront examinées jusqu’à fin 2026 afin d’en vérifier l’efficacité (art. 31c, al. 3, OLiq).

Conséquences de la procédure de consultation sur le projet de révision

Les cinq SIB concernées et les groupes d’intérêt bien disposés à leur égard ont critiqué le manque de neutralité concurrentielle et, en particulier, les répercussions quantitatives du projet en comparaison internationale⁴³². Selon les autorités, les SIB ont émis cette critique alors même que, du fait des exigences temporaires de la FINMA, de facteurs particuliers liés à la pandémie et des liquidités détenues volontairement, elles disposaient d’une forte masse de liquidités au moment de la révision de l’ordonnance, de sorte que le projet ne les contraignait pas à constituer beaucoup de nouvelles liquidités⁴³³.

Selon l’AFF, qui répondait à cette critique, il était particulièrement important, dans la perspective du PLB, que les SIB commencent en cas de situation difficile par couvrir leur besoin en liquidités par leurs propres liquidités (premier pilier) avant de recevoir l’aide extraordinaire sous forme de liquidités de la BNS (deuxième pilier), puis des liquidités supplémentaires via un PLB (troisième pilier). La révision partielle de l’OLiq devait donc également renforcer le premier pilier en vue de l’introduction d’un PLB. Étant donné que les SIB disposaient toutefois déjà des actifs pouvant être pris en considération dans les exigences particulières en matière de liquidités, l’AFF considérait qu’il ne s’agissait pas réellement de développer le premier pilier⁴³⁴.

L’avis exprimé par la FINMA dans le cadre de la consultation des offices était plus réservé que celui de l’AFF, tout en allant dans le même sens. Selon la FINMA, le projet mis en consultation auprès des offices répondait déjà dans une large mesure aux souhaits des banques; il ne restait donc plus aucune marge de manœuvre pour l’affaiblir encore⁴³⁵.

Dans son projet, le Conseil fédéral a partiellement tenu compte de la critique formulée par les banques concernées. Il a notamment prolongé les délais transitoires impartis aux SIB, supprimé la publication des exigences supplémentaires spécifiques à l’établissement et étendu la liste des actifs pouvant être pris en compte dans les exigences en matière de liquidités⁴³⁶.

La révision en comparaison internationale

Il ressort de l’évaluation de l’approche suisse effectuée par les autorités en comparaison internationale que les SIB étaient également tenues, tant dans l’Union européenne qu’au Royaume-Uni et aux États-Unis, de disposer de liquidités supplémentaires pour répondre à des risques non couverts par le LCR, bien que l’application de cette exigence varie d’une juridiction à l’autre. Le Conseil fédéral a estimé que le modèle suisse, dont les exigences de base prévoyaient un scénario de crise avec un horizon de plus de 30 jours, était strict par rapport aux autres pays⁴³⁷. Il convient toutefois de noter que, au moment de l’adoption de la modification de l’OLiq du 3 juin 2022, l’Union européenne, le Royaume-Uni et les États-Unis comptaient tous, contrairement à la Suisse, un PLB destiné à couvrir les besoins supplémentaires en cas de scénario de crise dans l’hypothèse où les liquidités disponibles des banques seraient insuffisantes. Le DFF a lui aussi relevé cet élément dans sa proposition au Conseil fédéral du 22 mai 2022⁴³⁸.

Le rapport d’expertise Hungerbühler relève que le cadre juridique suisse va certes plus loin que le dispositif de Bâle III dans la définition des HQLA, mais que, dans d’autres domaines, les écarts par rapport aux standards internationaux sont mineurs⁴³⁹. En 2023, le CBCB a examiné le cadre juridique suisse afin de déterminer s’il était conforme aux prescriptions internationales en matière de NSFR. Il l’a jugé largely compliant, ce qui correspond au deuxième niveau de conformité le plus élevé⁴⁴⁰.

5.2.6.4 Remplacement du système de remises par un nouveau système d’incitations (modification de l’OB du 23 novembre 2022)

Contexte

Dès 2019, le Conseil fédéral a affirmé son intention d’abroger le système de remises récompensant l’amélioration de la capacité d’assainissement et de liquidation des G‑SIB (cf. chap. 5.2.4.3), tandis que, de son côté, la FINMA s’opposait depuis le début à la suppression pure et simple de ce système. La FINMA estimait qu’une telle suppression ne permettrait pas de simplifier le régime TBTF mais que, au contraire, les grandes banques auraient alors davantage de difficultés à atteindre la capacité de résolution nécessaire pour qu’un éventuel assainissement soit réussi. Elle a rappelé qu’il ne serait plus possible de sanctionner d’éventuels manquements concernant cette capacité par une réduction des remises, vu que celles-ci auraient été supprimées; en outre, elle craignait de devoir désormais démontrer elle-même les éventuelles détériorations des capacités, alors que la législation en vigueur chargeait les banques de justifier et démontrer leur droit de conserver des remises⁴⁴¹. Le SFI estime quant à lui que le maintien du système de remises n’aurait pas permis d’établir plus clairement l’utilité des incitations faites aux grandes banques d’épuiser le potentiel maximal de remises⁴⁴². La FINMA a proposé au Conseil fédéral de ne pas supprimer purement et simplement le système de remises dans le cadre de la modification de l’OB (et de l’OFR) du 23 novembre 2022, qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 2023⁴⁴³. Comme il était prévisible que les grandes banques épuisent le potentiel maximal de remises dans un futur proche, le Conseil fédéral a suivi cette proposition et remplacé le système de remises par un nouveau système d’incitations.

Contenu de la révision: nouveau système d’incitation

Avant la révision, le montant des exigences gone concern pour les G-SIB correspondaient à 100 % du montant des exigences going concern moins la remise individuelle pour l’amélioration de la capacité d’assainissement et de liquidation. Cette règle devait inciter les G-SIB à améliorer leur capacité globale de résolution (resolvability). Étant donné que les deux G‑SIB ont atteint la remise maximale pouvant leur être accordée, le système de remises a perdu son effet incitatif. C’est la raison pour laquelle le nouveau système impose aux G-SIB des exigences gone concern fixes correspondant à 75 % des exigences going concern⁴⁴⁴. Dans le même temps, la FINMA peut désormais prendre des mesures pour contraindre les banques auprès desquelles elle constate des obstacles à la capacité d’assainissement et de liquidation à détenir, tant au niveau du groupe financier que de la maison mère, des fonds supplémentaires destinés à absorber les pertes (gone concern) [art. 65b OB]. Le nouveau système devait garantir que la suppression des incitations de l’ancien système de remises ne détériore pas la capacité globale de résolution des G‑SIB.

Les G‑SIB ont eu la possibilité d’appliquer les nouveaux critères de resolvability jusqu’à fin juin 2024 (art. 69a OB). Le nouveau projet a en outre introduit une nouvelle base légale habilitant explicitement la FINMA à informer régulièrement le public de son évaluation du plan de stabilisation et du plan d’urgence ainsi que de l’état du plan de résolution de toutes les banques d’importance systémique.

Conséquences de la procédure de consultation

Lors de la procédure de consultation, UBS et l’ASB ont émis des critiques sur le principe même de remplacer le système de remises par un nouveau système d’incitations. Elles doutaient en outre de la nécessité et de la proportionnalité des dispositions proposées. Contrairement aux majorations définies dans l’ancien système, celles-ci n’étaient en effet pas plafonnées. De plus, aux yeux d’UBS et de l’ASB, elles étaient inutiles pour atteindre l’objectif visé. Les acteurs du secteur ayant répondu à la consultation (CS, UBS; ASB, ZKB, PostFinance et Economiesuisse) ont tous refusé que les fonds propres supplémentaires exigés soient pris en considération dans le calcul des fonds propres supplémentaires destinés à absorber les pertes, une extension de la base de calcul qui concernait non seulement les G-SIB mais tous les établissements bancaires⁴⁴⁵.

Vu les résultats de la consultation, le Conseil fédéral a renoncé à publier le montant des majorations gone concern. Il a en outre fixé la hauteur des exigences gone concern à un maximum de 25 % des exigences going concern (le projet mis en consultation ne prévoyait pas de plafond) et abandonné l’idée d’inclure les fonds propres supplémentaires dans le calcul des moyens supplémentaires destinés à absorber les pertes visés à l’article 131b OFR⁴⁴⁶.

Le remplacement du système de remises dans le contexte des standards internationaux

Lors de ces modifications d’ordonnance, les autorités fédérales ont procédé à une analyse de droit comparé approfondie des juridictions pertinentes (Union européenne, Royaume-Uni, États-Unis). Il est alors apparu que, contrairement à la Suisse, les autorités étrangères disposent de compétences leur permettant dans certaines circonstances d’intervenir largement dans la structure juridique et commerciale des banques si les établissements ne font pas de progrès en matière de resolvability. L’approche de la Suisse repose sur des incitations: celles-ci découlent, d’une part, de la menace de voir les exigences gone concern relevées et, d’autre part, de la publication de l’état de cette capacité des banques⁴⁴⁷.

5.2.6.5 Garantie des dépôts: entrée en vigueur des révisions de la LB et de l’OB

Modification de l’ordonnance en raison de la révision de la LB du 17 décembre 2021

Comme indiqué au chap. 5.2.6.1, les Chambres fédérales ont modifié le système suisse applicable à la garantie des dépôts le 17 décembre 2021 au moyen d’une révision de la LB, qui a elle-même nécessité une révision de l’OB (modification du 23.11.2022⁴⁴⁸). Le Conseil fédéral a fixé l’entrée en vigueur des modifications de ces deux actes au 1^er janvier 2023.

Lors de la révision de l’OB, le Conseil fédéral a accordé une exception aux SIB concernant les préparatifs à effectuer en lien avec la garantie des dépôts, comme l’avaient demandé les participantes et participants à la consultation et malgré l’avis contraire exprimé par la FINMA⁴⁴⁹.

Écarts latents entre la garantie des dépôts en Suisse et les standards internationaux

Selon le rapport d’expertise Hungerbühler, le cadre juridique suisse était, et reste, non conforme (non-compliant) aux dispositions internationales pour les raisons suivantes:

• – absence d’un mécanisme de financement ex ante;

• – absence d’un organisme de droit public chargé de la garantie des dépôts;

• – impossibilité de financer des mesures d’assainissement et de liquidation;

• – montant total des obligations de contribution insuffisant;

• – durée totale du délai de remboursement en cas de crise excessive;

• – absence de stratégie de financement de la garantie des dépôts en cas de ressources insuffisantes⁴⁵⁰.

5.3.1.1 Interventions auprès des organes, de la stratégie et de la culture d’entreprise de Credit Suisse

Ce chapitre présente de manière chronologique les mesures prises par la FINMA entre 2015 et 2022 pour influer indirectement sur la stratégie, la culture et les membres des organes de Credit Suisse. Les éléments évoqués dans les pages qui suivent concernent la composition du conseil d’administration et de la direction de Credit Suisse, la rémunération des membres de ces derniers, la capacité bénéficiaire et l’orientation stratégique de la banque, sa culture d’entreprise et sa communication avec la FINMA.

Afin de contextualiser les appréciations de la FINMA, l’évolution de l’organisation de la banque et celle des marchés seront aussi évoquées si cela s’avère utile au propos (cf. chap. 5.1)⁴⁶⁹.

Les procédures d’enforcement ouvertes contre Credit Suisse seront examinées ultérieurement. Ces procédures, qui peuvent avoir des effets sur la conduite de la banque, seront présentées en détail au chap. 5.3.2.

Remarque liminaire sur les compétences légales de la FINMA

La loi ne donne pas à la FINMA, dans le cadre de la surveillance permanente, la compétence d’influencer directement ou d’approuver la stratégie d’une banque assujettie. Elle peut certes, dans le cadre d’un dialogue avec la banque assujettie, poser des questions, formuler des recommandations ou, sur une base volontaire, demander que des lacunes soient comblées dans un certain délai. Or, l’influence indirecte qu’elle exerce sur l’orientation stratégique de l’établissement ne lui permet pas d’intervenir directement dans les décisions de l’organe responsable de la haute direction de la banque⁴⁷⁰. La définition de la stratégie incombe à ce dernier⁴⁷¹. La FINMA peut nommer ou destituer les membres des organes d’une banque uniquement en cas de risque d’insolvabilité, sur la base de l’article 25 en relation avec l’article 26 LB⁴⁷². Grâce à l’évaluation des garanties d’une activité irréprochable⁴⁷³, à l’interdiction d’exercer et à l’interdiction de pratiquer, elle peut cependant faire en sorte qu’une personne doive quitter l’organe d’une banque. Après la clôture d’une procédure d’enforcement visant à rétablir l’ordre légal, elle peut aussi ordonner qu’un organe intègre des personnes avec des compétences spécifiques⁴⁷⁴.

Les explications ci-après se fondent principalement sur les lettres d’évaluation (assessment letters) de la FINMA. Dans ces documents, l’autorité de surveillance résume ses appréciations concernant l’établissement assujetti, les champs d’action qu’elle a cernés, ainsi que les attentes que l’établissement a comblées depuis la dernière lettre d’évaluation et elle présente ses nouvelles attentes, assorties d’un délai. Ces documents sont transmis annuellement, au printemps, et traitent de l’année écoulée. Ainsi, au cours des années 2015 à 2022, la FINMA a fait état de la situation de Credit Suisse dans les assessment letters relatives aux exercices 2014 à 2021⁴⁷⁵.

Interventions de la FINMA auprès des organes, de la stratégie et de la culture d’entreprise de Credit Suisse

Dans sa lettre d’évaluation à Credit Suisse concernant l’exercice 2014, la FINMA aborde notamment la question de la répartition des actifs pondérés des risques entre les divisions Investment Banking, d’une part, et Private Banking & Wealth Management, d’autre part. Elle demande à Credit Suisse de lui soumettre ses plans d’affaires mis à jour pour ces deux divisions. La constitution prévue de la nouvelle entité suisse, Credit Suisse (Suisse) SA, ainsi que son autorisation sont aussi mentionnées. Au sujet de la rémunération du personnel, la FINMA indique à Credit Suisse que les comportements fautifs ne sauraient être tolérés et qu’ils doivent avoir des conséquences fortes sur l’évaluation des prestations et sur la rémunération. La FINMA qualifie les échanges de professionnels et constructifs. Néanmoins, elle demande à Credit Suisse de partager avec elle les informations concernant les développements importants de manière plus proactive et régulière⁴⁷⁶.

En mars 2015, Tidjane Thiam a succédé à Brady Dougan au poste du directeur général de Credit Suisse (cf. chap. 5.1.2). Le premier voulait mettre en place une nouvelle stratégie axée entre autres sur la réduction et la réorientation de l’activité de banque d’investissement (investment bank). Cette nouvelle stratégie nécessitait une restructuration de Credit Suisse qui a été annoncée le 21 octobre 2015⁴⁷⁷.

Dans la lettre d’évaluation de 2015, la FINMA annonce vouloir intensifier ses contacts avec le conseil d’administration de Credit Suisse, celui-ci étant amené à jouer un rôle clé dans la mise en œuvre de la nouvelle stratégie et dans l’établissement d’une bonne culture d’entreprise. La FINMA se dit aussi préoccupée par les nombreux changements au sein de la direction et parmi les cadres supérieurs de la banque, craignant que le départ d’un nombre significatif d’entre eux n’entraîne une perte de savoir-faire au sein de l’établissement. De ce fait, compte tenu également de la forte pression exercée sur les grands projets en cours et de nouveaux objectifs de croissance, la FINMA met le doigt sur de très importants risques opérationnels. Elle formule donc l’attente que les responsables de Credit Suisse surveillent les domaines qui sont de leur ressort de manière proactive, en mettant l’accent sur le respect des prescriptions prudentielles et sur l’efficacité des fonctions de contrôle, dans le but de renforcer la résilience de la banque et du groupe⁴⁷⁸.

Dans la lettre d’évaluation de 2016, la FINMA se félicite du nouveau programme «Conduct & Ethics», qui définit six normes de comportement et d’éthique pour le groupe Credit Suisse. Elle relève toutefois que les initiatives lancées par les plus hauts dirigeants n’ont pas encore été suffisamment assimilées par les cadres moyens, notamment au sein des unités en contact direct avec la clientèle (front office). La FINMA porte également un jugement positif sur la mise à jour du plan d’affaires publiée le 7 décembre 2016 par Credit Suisse⁴⁷⁹.

Dans la lettre d’évaluation de 2017, la FINMA relève que l’organisation de Credit Suisse présente des carences en raison de faiblesses relevées dans des contrôles de conformité (compliance). Selon elle, cette situation a contribué à ce que des collaboratrices et collaborateurs ainsi que des cadres aient eu ou encouragé des comportements inappropriés ou qu’ils ne les aient pas signalés. Elle estime que le discours de la hiérarchie n’est pas assez crédible pour favoriser un comportement approprié (appropriate behaviour) au sein de Credit Suisse. Enfin, la FINMA prend acte de la décision de Credit Suisse de renoncer à l’entrée en bourse de Credit Suisse (Suisse) SA⁴⁸⁰.

La FINMA reconnaît dans la lettre d’évaluation de 2018 que Credit Suisse a réalisé des progrès sur les points signalés l’année précédente. Elle exige néanmoins la preuve que les structures et les règles de gouvernance de l’établissement sont solides et efficientes et qu’elles contribuent à l’efficacité de la surveillance et des activités de la banque. Elle note que les relations avec l’autorité de surveillance sont globalement constructives et professionnelles. Elle constate aussi que l’implication des plus hauts dirigeants de la banque s’est améliorée⁴⁸¹. Il n’en demeure pas moins que, dans quelques cas, Credit Suisse a omis d’informer la FINMA à temps, de manière exhaustive et avec la qualité requise sur des développements importants. La FINMA exige dès lors que Credit Suisse améliore sa communication à cet égard.

En 2019, la FINMA a bouclé la procédure d’enforcement concernant le cas «US Crossborder» (cf. chap. 5.3.2). Elle a constaté une violation des obligations en matière d’organisation et de garantie d’une activité irréprochable dans le cadre des activités transfrontalières avec la clientèle états-unienne⁴⁸². Dans la lettre d’évaluation de 2019, la FINMA souligne que les interactions avec l’autorité de surveillance doivent s’améliorer. Elle constate que la direction a largement décentralisé l’organisation, conférant à certains secteurs d’affaires une marge de décision considérable. Dans ce contexte, la FINMA exige que Credit Suisse renforce la surveillance et établissent des rapports de manière centralisée⁴⁸³.

Les critiques de la FINMA se font plus vives dans la lettre d’évaluation de 2020, que l’autorité de surveillance a décidé de scinder en deux.

Dans sa première lettre, la FINMA constate qu’au cours de son histoire, elle n’a jamais été confrontée à autant de problèmes simultanés ayant nécessité des procédures d’enforcement et des mesures prudentielles urgentes qu’avec Credit Suisse. De tous les grands établissements financiers de Suisse, il est celui qui affiche le plus mauvais bilan sur le plan prudentiel, et de loin. La FINMA relève que le dénominateur commun de tous les déficits constatés est la culture d’entreprise qui règne chez Credit Suisse⁴⁸⁴.

Dans sa seconde lettre, la FINMA se félicite des mesures prises à la suite de sa lettre d’évaluation du début de l’année, qui abordait les aspects les plus urgents signalés par l’autorité de surveillance, c’est-à-dire la culture du risque et la gestion du changement au sein de Credit Suisse. La FINMA exige cependant que Credit Suisse se concentre sur les modifications du cadre de rémunération et sur l’encouragement du personnel à affronter les problèmes de manière plus proactive et à les signaler à la hiérarchie. Elle écrit aussi que Credit Suisse a obtenu des résultats financiers respectables en 2020 et que la banque est parvenue à garantir sa stabilité opérationnelle en dépit de la pandémie de COVID‑19. Toutefois, cette évolution positive a été éclipsée par plusieurs affaires très médiatisées ayant eu des conséquences non négligeables pour les finances et la réputation de Credit Suissela banque, mais aussi par l’absence de progrès dans de nombreux domaines que la FINMA avait signalés de manière répétée au cours des années précédentes⁴⁸⁵. Compte tenu des nombreuses faiblesses constatées dans le dispositif de contrôle de l’établissement, de la persistance des problèmes de gouvernance, de l’augmentation du nombre de cas nécessitant des éclaircissements et de l’accumulation des procédures d’enforcement, en 2020 la FINMA a attribué à Credit Suisse le niveau de surveillance le plus strict (surveillance intense et constante) sur quatre échelons, alors qu’il avait toujours été un niveau au-dessous jusque-là. Cette décision s’est traduite par une nouvelle intensification de la surveillance et le recours à d’autres instruments de surveillance⁴⁸⁶.

La FINMA a rédigé sa lettre d’évaluation2021 en mai 2022. Elle y aborde l’analyse approfondie des risques à laquelle Credit Suisse s’est livrée depuis la dernière lettre d’évaluation. Elle y parle aussi de la nomination d’une nouvelle personne à la présidence du conseil d’administration et des lacunes qui en découlent pour les fonctions de contrôle de Credit Suisse. La FINMA relève que la moitié de la direction a changé en l’espace d’une année. Selon elle, ces changements indiquent que Credit Suisse est sur la bonne voie s’agissant de la culture du risque au sein de la banque; elle précise toutefois qu’ils devraient s’accompagner d’un positionnement clair de la part de la direction de Credit Suisse. La FINMA critique le fait que la mise en œuvre de la stratégie, l’évolution du contexte macroéconomique, quelques litiges importants et une réputation mise à mal aient considérablement réduit la capacité bénéficiaire de Credit Suisse. Elle se dit aussi préoccupée par la faiblesse des résultats du premier trimestre 2022 dans les cœurs de métier de l’établissement. Enfin, elle constate que le dispositif de contrôle de Credit Suisse demeure faible. Néanmoins, la FINMA dit avoir apprécié les échanges constructifs et professionnels avec le conseil d’administration, les cadres supérieurs et le département chargé des relations avec les autorités de surveillance⁴⁸⁷.

À partir de juillet 2022, la FINMA a suivi de près le changement de stratégie de Credit Suisse (cf. chap. 6.2.1)⁴⁸⁸.

5.3.1.2 Interventions relatives à la gestion des risques, à la gouvernance d’entreprise, au système de contrôle interne et à la compliance de Credit Suisse

Le présent chapitre est consacré aux mesures prises par la FINMA sur la gestion des risques, la gouvernance d’entreprise, le système de contrôle interne et les contrôles de conformité (compliance) de Credit Suisse entre 2015 et l’été 2022⁴⁸⁹. Les procédures d’enforcement de la FINMA ont aussi soulevé de nombreuses questions sur la gestion des risques et les contrôles de conformité au sein de Credit Suisse. Ce volet est traité au chap. 5.3.2.

Note liminaire: définitions et circulaire de la FINMA 2017/1

Conformément à la pratique de la FINMA, le conseil d’administration de Credit Suisse était responsable, en tant qu’organe responsable de la haute direction, de la banque, de la stratégie commerciale et de la politique de risque, d’une organisation appropriée de l’entreprise, de la situation et de l’évolution des finances, de la dotation suffisante en ressources humaines et autres (par ex. infrastructures, informatique), de la politique en matière de personnel et de rémunération, de la surveillance et du contrôle, ainsi que des changements structurels importants de l’entreprise.

Selon la circulaire 2017/1 de la FINMA, Credit Suisse devait instituer deux comités au sein du conseil d’administration, en particulier un comité d’audit et des risques et un comité des rémunérations et des nominations. Les comités doivent assurer de manière appropriée la transmission des informations à l’organe responsable de la haute direction dans son ensemble⁴⁹⁰. La direction de Credit Suisse était quant à elle responsable, toujours conformément à la pratique de surveillance de la FINMA, de mener les activités opérationnelles en conformité avec la stratégie commerciale, les prescriptions et les décisions de l’organe responsable de la haute direction⁴⁹¹.

Le système de contrôle interne devait comporter au moins deux instances de contrôle: les entités génératrices de revenus et les instances de contrôle indépendantes à l’égard de celles-ci. Ces dernières devaient surveiller les risques ainsi que le respect des prescriptions légales, réglementaires et internes⁴⁹².

Interventions de la FINMA relatives à la gestion des risques, à la gouvernance d’entreprise, au système de contrôle interne et à la compliance de Credit Suisse

Dans la lettre d’évaluation de 2014, la FINMA aborde l’accord fiscal conclu avec les autorités états-uniennes et la reconnaissance de culpabilité, estimant que les risques de réputation et ceux liés aux contrôles de conformité (compliance) étaient trop élevés⁴⁹³.

En 2015, la FINMA a mandaté KPMG pour effectuer des audits dans le domaine de la gestion des risques de Credit Suisse, plus précisément dans ceux des cyberrisques et de la protection des données de la clientèle. En substance, elle a constaté des carences systémiques dans la gestion des risques de Credit Suisse⁴⁹⁴. Au printemps 2016, la FINMA relève de nouveau que les risques liés aux contrôles de conformité sont tout simplement trop élevés et que cela pourrait nuire à la rentabilité et à la réputation de l’entreprise. Elle menace d’envisager des restrictions pour certaines activités commerciales ou un supplément de fonds propres si la banque ne réalise pas des progrès tangibles dans la lutte contre le blanchiment d’argent au cours de l’exercice 2016. Elle souligne également que la gestion des risques de Credit Suisse doit être compatible avec les objectifs stratégiques de l’entreprise et qu’il faut définir les risques essentiels. Elle ajoute que les risques juridiques et de réputation en lien avec la clientèle internationale de la banque doivent être surveillés de près. La FINMA indique enfin qu’elle prendra d’autres mesures en l’absence de progrès fondamentaux, allant dans le sens de la norme 239 du CBCB «Principes aux fins de l’agrégation des données sur les risques et de la notification des risques» (ci-après «norme CBCB 239») (cf. chap. 4.1.1)⁴⁹⁵.

Dans le cadre de sa lettre d’évaluation de 2016, la FINMA estime que les risques en lien avec la lutte contre le blanchiment d’argent sont élevés, ce qu’elle qualifie d’inacceptable pour une banque telle que Credit Suisse. Elle relève que le dispositif de lutte contre le blanchiment d’argent est trop faible au regard des activités de gestion de fortune de Credit Suisse dans les pays émergents. Dans le même document, la FINMA signale des carences dans la gouvernance d’entreprise et dans le système de contrôle interne de Credit Suisse SA (la parent bank, ou maison mère), qui effectuerait de plus en plus d’opérations sans liens avec ses activités principales. Elle impute cette situation à la nouvelle organisation du groupe Credit Suisse. De plus, elle estime que le membre de la direction responsable de la gestion des risques, le Chief Risk Officer (CRO) n’a pas été en mesure d’accompagner correctement la réorganisation du groupe. Ces éléments ressortent entre autres des audits prudentiels de KPMG, qui avaient relevé plusieurs faiblesses. La FINMA demande aussi à Credit Suisse de définir plus clairement les liens hiérarchiques⁴⁹⁶.

La lettre d’évaluation de 2016 de la FINMA aborde également la nécessité de mettre en œuvre la norme CBCB 239 dans les délais. La FINMA affirme qu’elle ne tolérera aucun retard et exige que le CRO de Credit Suisse mette la priorité sur cet aspect. Elle demande en particulier que la banque veille à rendre compte des risques de crédit (notamment de chaque relation client dans le détail [single client view], cf. chap. 5.3.2) et des risques de liquidités avant fin 2017⁴⁹⁷.

Selon la FINMA, en 2017, Credit Suisse a amélioré l’efficacité de ses fonctions de gestion des risques et de contrôle de conformité. Dans sa lettre d’évaluation, l’autorité de surveillance encourage Credit Suisse à continuer de mettre l’accent sur l’élimination des modèles de comportement et des pratiques commerciales qui sont illégaux ou qui sont en contradiction avec les valeurs déclarées, les directives et les processus internes de la banque. À cet égard, elle prie Credit Suisse de démontrer concrètement l’efficacité des mesures adoptées à l’échelle du groupe⁴⁹⁸. Néanmoins, la FINMA qualifie de nouveau le risque inhérent au dispositif de lutte contre le blanchiment d’argent d’élevé. La FINMA critique le fait que Credit Suisse n’ait pas encore mis en œuvre la norme CBCB 239. Elle estime que cette situation est principalement due à l’infrastructure fragmentée de Credit Suisse, qui nécessite souvent un report manuel des corrections ainsi que des travaux de rapprochement complexes. Tant les audits internes qu’externes auraient en outre débouché sur la nécessité d’améliorer la gestion des données au sein de Credit Suisse⁴⁹⁹. La FINMA exige alors des comptes rendus trimestriels sur la mise en œuvre de la norme CBCB 239. Elle veut que les rapports en question soient signés par le directeur général du groupe et attestés par l’organe de révision, KPMG, que tout nouveau report soit motivé par Credit Suisse et que des mesures soient prises pour y remédier⁵⁰⁰.

La FINMA signale aussi des lacunes, constatées par cette dernière et par plusieurs autorités de surveillance étrangères, dans la surveillance explicite et directe des filiales et des représentations de Credit Suisse.

En 2018, Credit Suisse a pris des mesures pour appliquer la norme CBCB 239. Dans sa lettre d’évaluation, la FINMA annonce qu’elle vérifiera la mise en œuvre intégrale du programme CBCB 239 au second semestre 2019 sur la base du rapport d’un tiers indépendant et qu’elle imposerait des suppléments de fonds propres si la mise en œuvre s’avérait insuffisante. Credit Suisse a également introduit un dispositif de contrôle des risques opérationnels à l’échelle du groupe et la FINMA l’a prié de lui démontrer que celui-ci créait un cadre propice à un contrôle solide. Dans le contexte de la suspension imminente du LIBOR, la FINMA ordonne à Credit Suisse de lui remettre une appréciation des risques. Tout en se référant dans sa lettre d’évaluation, aux nombreuses procédures d’enforcement qu’elle a clôturées en 2018, la FINMA déplore le fait que plusieurs incidents, résultats d’audits et commentaires de différentes autorités de surveillance tendent à montrer que les carences relevées par le passé n’ont pas toutes été éliminées. Elle impose donc à Credit Suisse l’élaboration d’un dispositif valable à l’échelle du groupe qui lui permette d’analyser les constatations essentielles des audits et des régulateurs et demande au Chief Compliance Officer (CCO) et au CRO de lui faire rapport deux fois par an sur la mise en œuvre de ce dispositif ⁵⁰¹.

En 2019, Credit Suisse a tenu compte de la plupart des demandes de la FINMA, à la satisfaction de cette dernière. L’autorité de surveillance souligne en particulier l’amélioration par Credit Suisse de sa politique en matière de prévention du blanchiment d’argent, en adaptant les règles et les mesures de mise en conformité et en les appliquant. En parallèle, la banque a intensifié ses activités de gestion de fortune en Afrique subsaharienne et sur d’autres marchés présentant des risques de blanchiment accrus. Dans sa lettre d’évaluation de 2019, la FINMA exige par ailleurs que Credit Suisse intensifie les contrôles dans les plus petites sociétés du groupe. Elle pointe également des améliorations nécessaires à prendre dans les échanges avec les autorités de surveillance. En outre, la FINMA prend acte que, selon un audit indépendant, Credit Suisse a largement mis en œuvre son programme CBCB 239. Néanmoins, elle maintient l’obligation, pour le CCO et le CRO, de lui faire rapport semestriellement⁵⁰².

Dans les deux lettres d’évaluation 2020 (cf. chap. 5.3.1.1), la FINMA critique entre autres sévèrement la gestion des risques de Credit Suisse. Elle invite la banque à soumettre son appétence au risque à une analyse approfondie et rigoureuse. Elle doute que Credit Suisse dispose des fonds propres nécessaires pour continuer à effectuer des transactions du même ordre de grandeur et avec le même profil de risque que par le passé. Selon la FINMA, la banque doit impérativement améliorer sa culture du risque, être tenue de rendre des comptes sur ses propres décisions et rendre ses fonctions de contrôle plus efficaces. Elle indique que plusieurs autorités de surveillance lui ont déjà signalé que la croissance du nombre de cadres dirigeants ayant la responsabilité de plusieurs secteurs contribuait à accroître les risques opérationnels et pouvait engendrer des conflits d’intérêts. Dès lors, la FINMA exige que Credit Suisse procède à une analyse de l’ancienneté et de l’expérience des personnes ayant travaillé au sein de ses services de gestion des risques et de contrôle de la conformité au cours des trois dernières années.

Dans la lettre d’évaluation de 2021, la FINMA se réjouit de l’analyse approfondie des risques effectuée par Credit Suisse et salue le réexamen de son appétence au risque, précisant qu’il s’agit d’étapes fondamentales dans la bonne direction. Elle demande toutefois à Credit Suisse de poursuivre les travaux afin d’atteindre les objectifs fixés par la FINMA⁵⁰³.

5.3.1.3 Interventions sur la situation en matière de fonds propres et de liquidités de Credit Suisse

Comme présenté dans le chapitre 5.2.2.1, selon la réglementation TBTF, les banques d’importance systémique doivent disposer de fonds propres répondant à certaines exigences qualitatives et quantitatives, ainsi que de liquidités suffisantes. Ce chapitre présente les mesures prises par la FINMA entre 2015 et l’été 2022 pour s’assurer que la situation de Credit Suisse en matière de fonds propres et de liquidités soit conforme aux exigences prudentielles⁵⁰⁴.

Remarques liminaires sur l’évolution du cadre réglementaire

Entre 2015 et 2022, les exigences réglementaires en matière de fonds propres et de liquidités se sont durcies en raison de l’entrée en vigueur et de la mise en pratique des normes de Bâle III, de la modification du droit comptable et de la révision de l’OFR en Suisse (cf. chap. 4.2.2 et chap. 5.2). Les exigences auxquelles devaient répondre les filiales du groupe Credit Suisse à l’étranger ont aussi été renforcées. En parallèle, Credit Suisse SA (la maison mère) a bénéficié d’allègements réglementaires qui étaient en partie prévus par la loi, donc obligatoires, et en partie accordés par la FINMA dans le cadre de sa marge discrétionnaire (cf. chap. 5.3.3).

L’évolution des marchés en Suisse et à l’étranger a également eu une influence sur les mesures prudentielles prises par la FINMA à l’égard de Credit Suisse. À ce propos, il convient notamment de mentionner les turbulences survenues en 2020 en raison de l’éclatement de la pandémie de COVID-19 (cf. chap. 5.1).

Interventions de la FINMA sur la situation en matière de fonds propres et de liquidités de Credit Suisse

La FINMA a abordé la question des fonds propres et des liquidités de Credit Suisse dans chacune de ses lettres d’évaluation concernant les exercices 2014 à 2021.

En 2015, la FINMA juge que la situation de Credit Suisse en matière de fonds propres en 2014 est tendue. Elle l’impute à l’accord conclu avec les autorités états-uniennes cette année-là, selon lequel Credit Suisse doit s’acquitter d’une amende de 2,5 milliards de dollars américains. Elle affirme toutefois que les exigences en matière de fonds propres sont remplies. Considérant que ces exigences se durciront avec le régime de Bâle III, la FINMA annonce différentes mesures prudentielles visant la capitalisation du groupe et de Credit Suisse SA (en qualité de maison mère). La FINMA juge la situation des liquidités préoccupante («area of major concern»). En effet, la société d’audit KPMG a de nouveau fait plusieurs constatations à la suite de son audit des liquidités et différentes données ont dû être corrigées en raison d’erreurs dans les rapports. La FINMA prie donc Credit Suisse, entre autres, d’améliorer la qualité de ses données et la fiabilité de ses rapports sur les liquidités⁵⁰⁵.

En 2016, la FINMA constate que la maison mère de Credit Suisse a eu de la difficulté à atteindre ses objectifs en matière de fonds propres en 2015, et y étant parvenu uniquement grâce à une augmentation de capital et à des apports de la société mère. S’agissant de la situation en matière de liquidités, elle souligne que, en dépit des doutes exprimés à maintes reprises par elle-même et par d’autres autorités de surveillance ainsi que des mesures spécifiques déjà prises par Credit Suisse au cours de l’année, elle a dû adopter de nouvelles mesures prudentielles afin de compenser les faiblesses (persistantes et fâcheuses) dans la gestion des liquidités. La FINMA indique qu’elle continuera à travailler en étroite collaboration avec KPMG, société chargée des audits prudentiels de Credit Suisse. Elle exige que Credit Suisse améliore la mise en œuvre des mesures prudentielles en matière de fonds propres et de liquidités et annonce qu’elle vérifiera les progrès réalisés trimestriellement⁵⁰⁶.

En 2016, la FINMA estime que la situation du groupe Credit Suisse en matière de fonds propres s’est améliorée et dit s’attendre à de nouvelles améliorations à la suite de l’entrée en bourse planifiée de Credit Suisse (Suisse) SA. Elle constate cependant que Credit Suisse n’a pas encore été en mesure d’améliorer sa situation en matière de fonds propres au moyen de bénéfices non distribués ou en renforçant son ratio de fonds propres par la réduction de la taille de certaines entités. Au contraire, en raison de risques juridiques existants, elle table sur une détérioration de la situation en matière de fonds propres. Dans ce contexte, la FINMA invite Credit Suisse à développer différents scénarios d’évolution négative pour la planification des fonds propres, en y incluant les réactions possibles par la banque mème. Ces scénarios devaient notamment tenir compte du renforcement des exigences en matière de fonds propres et du régime de Bâle III. Enfin, la FINMA constate que la situation de Credit Suisse en matière de liquidités s’est améliorée. Elle relève en particulier que la banque a amélioré la surveillance des liquidités et les comptes rendus à ce sujet, ce qui lui permet de disposer de données plus fiables et plus actuelles sur ses liquidités⁵⁰⁷.

En relation avec l’état des fonds propres de Credit Suisse, la FINMA s’est aussi penchée sur la performance économique de la banque. En 2017, elle a constaté que les charges de restructuration du groupe et les charges de dissolution de la «Strategic Resolution Unit» (une entité du groupe Credit Suisse au sein de laquelle étaient regroupés tous les actifs non désirés) se répercutaient encore négativement sur les revenus. Dans ce contexte, la FINMA a critiqué la conduite par Credit Suisse de programmes lui permettant de distribuer des dividendes à ses actionnaires. Elle a invité Credit Suisse à faire dépendre les distributions aux actionnaires de la constance des bénéfices. Elle a indiqué que, à cette fin, Credit Suisse devait se fonder sur des hypothèses correctes concernant l’évolution du contexte et ses répercussions sur les bénéfices. Par conséquent, elle s’attendait à ce que la politique de distribution et le système de rémunération variable de la banque soient prudents et contribuent à atteindre les objectifs de capital communiqués.

Dans sa lettre d’évaluation de 2017, la FINMA confirme que Credit Suisse a rempli ses attentes concernant l’amélioration de l’état des fonds propres, tant au sein du groupe que de Credit Suisse SA (la maison mère). Elle affirme aussi que la mise en œuvre de la décision TBTF révisée de la FINMA en 2017 contribuera à améliorer l’état des fonds propres de Credit Suisse⁵⁰⁸ (cf. chap. 5.3.3).

Néanmoins, la FINMA demande à Credit Suisse de réduire son appétence au risque. De plus, elle constate que, passé un seuil donné, les participations de Credit Suisse SA dans ses filiales ne devront dorénavant plus être retranchées des fonds propres, mais être prises en compte dans la pondération des risques, ce qui se traduira par une plus forte concentration des risques auprès de Credit Suisse SA. La FINMA annonce aussi son intention de vérifier régulièrement la pondération des risques et le ratio de levier (leverage ratio) de Credit Suisse et elle exige des comptes rendus en ce sens de la part de la banque. La FINMA exige également que Credit Suisse continue de développer sa capacité à générer des données fiables et régulières sur sa planification des fonds propres, surtout en prévision des tests de résistance (stress tests). Enfin, l’autorité de surveillance exprime sa satisfaction concernant les améliorations dans la gestion des risques de liquidité, mais elle exige la poursuite des efforts⁵⁰⁹.

Dans sa lettre d’évaluation de 2018, la FINMA a constaté que Credit Suisse a rempli ses attentes et que les résultats du test de résistance qu’elle a effectué en 2017 ont été intégrés dans la planification des fonds propres de la banque. La FINMA demande néanmoins à Credit Suisse d’optimiser la répartition des fonds propres entre les différentes sociétés du groupe et d’améliorer sa situation en matière de fonds propres, notamment au moyen de rétentions de bénéfices et de distributions de dividendes par les filiales. La FINMA critique en outre, dans la planification des fonds propres de Credit Suisse, le financement des distributions de dividendes aux actionnaires par l’endettement de Credit Suisse Group SA. En revanche, elle félicite la banque pour les progrès fondamentaux réalisés dans la planification, les comptes rendus et la gestion de ses liquidités⁵¹⁰.La FINMA relève dans la lettre d’évaluation de 2019 que Credit Suisse a fourni des efforts pour développer ses processus internes visant à garantir une dotation en fonds propres adéquate. S’agissant des liquidités, elle constate que les turbulences des marchés consécutives à la pandémie de COVID‑19 ont conduit à un repli notable du ratio de liquidité à court terme (LCR) du groupe et de ses sociétés, ce qui a causé des dépassements transitoires des seuils prudentiels dans plusieurs d’entre elles. Elle exige que la direction de Credit Suisse se penche sur la structure de financement du groupe, de Credit Suisse SA et des principales sociétés du groupe et qu’elle ait un échange avec le conseil d’administration sur la propension à accepter certains risques dans le cadre du financement. La FINMA donne à Credit Suisse jusqu’au 31 décembre 2020 pour tirer les enseignements des turbulences des marchés consécutives à la pandémie et pour adapter sa gestion des liquidités en conséquence⁵¹¹.

Dans sa première lettre d’évaluation de 2020, la FINMA note que la mauvaise application de ses prescriptions a notamment conduit à une grave crise de liquidités en avril 2020. Elle constate que les faits examinés dans le cadre de la procédure d’enforcement en cours contre Credit Suisse mettent en évidence des problèmes de liquidités et de solvabilité et révèlent l’existence de graves problèmes dans les domaines de la culture des risques, de la gouvernance d’entreprise, de la lutte contre le blanchiment d’argent et les fraudes, ainsi que de la gestion des risques transfrontaliers⁵¹².

Dans sa seconde lettre d’évaluation de 2020, la FINMA relève que la situation de Credit Suisse en matière de fonds propres s’est améliorée du fait que plusieurs autorités lui ont demandé de faire preuve de prudence dans l’allocation des capitaux, en raison des incertitudes liées à la pandémie de COVID‑19. Le test de résistance (stress test) effectué par la FINMA ayant tout de même mis en évidence des faiblesses, l’autorité de surveillance a renforcé ses exigences en matière de fonds propres envers Credit Suisse. Concernant l’état des liquidités, la FINMA relève que la première lettre d’évaluation de 2020 a produit ses effets⁵¹³. En outre, dans le contexte de la crise du COVID-19, la FINMA avait imposé à Credit Suisse des volants de liquidités supplémentaires élevés. Selon l’autorité de surveillance, ces volants ont eu une influence décisive sur le déroulement de la crise en 2022–2023. Sans eux, Credit Suisse n’aurait pas pu survivre à la première ruée bancaire, en octobre 2022⁵¹⁴.

La FINMA constate dans sa lettre d’évaluation de 2021 que Credit Suisse est parvenu à augmenter ses fonds propres grâce à la réduction de la distribution de dividendes à ses actionnaires, à la réduction des actifs pondérés des risques et à l’émission de nouveaux instruments de fonds propres. Il n’a toutefois pas atteint le ratio de fonds propres qu’il a communiqué aux actionnaires. La FINMA estime, en se fondant sur les prévisions du conseil d’administration de Credit Suisse, que la banque ne sera vraisemblablement pas en mesure d’atteindre ce seuil en 2022. Comme l’année précédente, la FINMA a mené un test de résistance, qui a de nouveau mis au jour certaines faiblesses. Elle recommande donc à Credit Suisse de mettre le cap sur des exigences de fonds propres plus élevées. De plus elle l’invite à développer des plans d’urgence afin de pouvoir réagir à d’autres situations imprévues et de garantir une dotation en capital adéquate pour le groupe et pour toutes les sociétés du groupe. La FINMA relève que Credit Suisse, après avoir tiré les leçons des turbulences du marché de 2020, a mis en œuvre les mesures correspondantes. Elle regrette toutefois que la banque lui ait parfois transmis des informations erronées sur ses liquidités ou avec du retard et elle l’invite à rechercher les causes de cette situation et à agir en conséquence⁵¹⁵.

Tant dans sa lettre d’avril 2022 que dans sa lettre d’évaluation de 2021, la FINMA a abordé la question de la faible capitalisation et de la faible rentabilité de la maison mère et demandé au conseil d’administration et à la direction de prendre des mesures pour renforcer la résilience financière de la banque. Dans sa lettre d’évaluation de 2021, elle a étendu ses préoccupations au groupe et demandé à Credit Suisse de prendre des mesures pour se préparer à des situations imprévues et pour garantir une capitalisation adéquate du groupe et de toutes ses entités juridiques⁵¹⁶.

5.3.1.4 Élaboration des plans de stabilisation, d’urgence et de résolution de Credit Suisse

Note liminaire

Conformément aux standards internationaux établis par le CSF pour la planification de la liquidation, la Suisse a adopté ses propres exigences pour les plans d’urgence, de stabilisation et de liquidation (cf. chap. 5.2)⁵¹⁷.

Dans leur plan de stabilisation (recovery plan), les banques expliquent les mesures grâce auxquelles elles peuvent se stabiliser en cas de crise. Cette planification est du ressort des banques. Chaque année, les banques d’importance systémique doivent remettre un plan de stabilisation à la FINMA⁵¹⁸, qui vérifie si le plan est conforme aux exigences légales. Elle doit l’approuver si tel est le cas.

Comme mentionné au chapitre 2.1, les banques d’importance systémique doivent apporter chaque année⁵¹⁹ la preuve que leurs fonctions d’importance systémique en Suisse (opérations de dépôt, de crédit et de paiement) pourront être maintenues sans interruption si elles sont menacées d’insolvabilité (plan d’urgence)⁵²⁰. La FINMA évalue la faisabilité du plan d’urgence sur la base des critères énoncés dans l’OB⁵²¹.

Dans le plan de résolution (resolution plan), la FINMA montre comment l’assainissement ou la liquidation d’une banque d’importance systémique qu’elle ordonnerait pourrait être réalisé en Suisse et à l’étranger. La FINMA élabore ce plan sur la base des informations remises par la banque concernée⁵²². De leur côté, les banques doivent créer les conditions de leur résolvabilité (resolvability)⁵²³. Une banque d’importance systémique est considérée comme resolvable lorsque les conditions ont été réunies afin que, en cas de crise, elle puisse être assainie ou liquidée sans mettre en péril la stabilité financière. Lorsqu’elles améliorent leur capacité à être assainie ou liquidée, les banques d’importance systémique peuvent bénéficier d’allègements en matière de fonds propres (cf. chap. 5.2.3.1 et 5.2.6.4)⁵²⁴.

Les explications qui suivent se réfèrent à l’élaboration de ces plans, principalement sur la période allant de 2015 à l’été 2022. Les développements essentiels intervenus juste avant ou juste après cette période ont également été pris en compte.

Plan de stabilisation

Une première version du plan de stabilisation de Credit Suisse existait en 2014⁵²⁵. À fin 2019, le plan de stabilisation de Credit Suisse était réputé approuvé⁵²⁶.

Le plan de stabilisation révisé de Credit Suisse fait l’objet d’un nouvel examen en 2021, afin de déterminer s’il peut être appliqué. La FINMA l’approuve en 2022⁵²⁷. Du fait de la situation déficitaire structurelle de Credit Suisse, la FINMA a, dès le début du deuxième trimestre 2022, invité la banque à élaborer des mesures d’urgence concrètes sur la base du plan de stabilisation afin de pouvoir réagir à des évènements imprévisibles. D’autres interactions, écrites et orales, ont suivi durant l’été 2022; la banque a notamment été invitée à se préparer à un scénario défavorable pour le cas où le marché jugerait la réorientation stratégique non crédible, en cas d’échec de l’augmentation de capital ou si un autre incident majeur devait se produire. Ce n’est qu’après plusieurs demandes de la FINMA que Credit Suisse a finalement engagé la préparation et la mise en œuvre de différentes mesures de son plan de stabilisation (cf. chap. 6.2.1)⁵²⁸.

Plan d’urgence

La FINMA vérifie systématiquement que les mesures décrites dans le plan d’urgence sont efficaces à l’aune de l’expérience générale et du niveau actuel des connaissances. Elle examine si la banque a déjà mis en œuvre à titre préparatoire les mesures nécessaires au maintien ininterrompu des fonctions d’importance systémique. Le plan d’urgence ne doit pas couvrir tous les risques imaginables, mais s’assurer que la banque est dûment préparée à «un scénario de crise sévère, mais réaliste»⁵²⁹. Les critères de contrôle uniformes inscrits dans l’OB pour l’évaluation du plan d’urgence par la FINMA couvrent notamment les aspects financiers, opérationnels, juridiques et personnels⁵³⁰.

Selon l’OB, les plans d’urgence devaient être opérationnels à fin 2019⁵³¹. La préparation à la poursuite sans interruption des fonctions d’importance systémique en Suisse devait être achevée et plausible à ce moment-là.

Dans le contexte de la création de Credit Suisse SA, qui devait garantir les fonctions d’importance systémique en Suisse, Credit Suisse a transmis un plan d’urgence révisé à la FINMA en 2016. Selon la FINMA, ce plan n’était cependant pas conforme aux exigences légales en vigueur. D’après ce document, certaines prestations inhérentes aux fonctions d’importance systémique de Credit Suisse n’auraient pas pu être garanties en cas de résolution. La FINMA a dès lors exigé que Credit Suisse intensifie ses efforts à cet égard⁵³².

L’année suivante, la FINMA a reconnu que Credit Suisse avait réalisé des progrès. Dans la perspective de l’échéance fixée à fin décembre 2019, elle a cependant exigé en 2017, puis à nouveau en 2018 que la banque améliore encore son plan d’urgence⁵³³.

En 2019, Credit Suisse a répondu aux autres attentes de la FINMA concernant sa planification d’urgence, en particulier par le renforcement de la société de services et la modélisation de scénarios potentiellement négatifs. La même année, Credit Suisse a franchi d’autres étapes concernant la planification du financement en cas de résolution⁵³⁴. Le 25 février 2020, la FINMA a communiqué que les plans d’urgence suisses de Credit Suisse pouvaient être considérés comme réalisables à fin 2019. Toutefois, elle a signalé à Credit Suisse que des progrès fondamentaux étaient encore nécessaires dans différents domaines, entre autres dans la gestion des sûretés, la garantie des activités opérationnelles en cas de résolution et la ViR (cf. encadré 12 au chap. 6.3.4.2)⁵³⁵.

En 2020 et 2021, Credit Suisse a encore amélioré sa planification d’urgence, ce qui a permis à la FINMA de continuer de considérer que le plan d’urgence de Credit Suisse pouvait être mis en œuvre⁵³⁶. L’autorité de surveillance a invité la banque à tenir compte correctement des effets de signal négatifs susceptibles de conduire à des réactions systémiques du marché⁵³⁷.

Plan de liquidation

Après la crise financière de 2007/08 et conformément aux critères pour un régime d’assainissement et de liquidation efficace des instituts financiers (Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions) élaborés sous la conduite du CSF et publiés en octobre 2011, la FINMA a élaboré une stratégie d’assainissement et de liquidation pour les banques d’importance systémique mondiale en Suisse. L’objectif était de créer un environnement favorable à l’assainissement ou à la liquidation de ces établissements en cas de crise. Cet assainissement ou cette liquidation doivent garantir le maintien des fonctions d’importance systémique et une liquidation ordonnée du reste de la banque et prévenir les effets négatifs sur les systèmes financiers mondiaux et nationaux ainsi que sur les économies concernées⁵³⁸.

En 2013, la FINMA a déclaré privilégier l’assainissement des banques d’importance systémique selon le principe single point of entry avec renflouement interne (bail-in, voir plus bas). En sa qualité d’autorité nationale de surveillance et de liquidation, elle coordonnerait l’assainissement des groupes Credit Suisse et UBS de manière centralisée, en se concentrant sur la société faîtière ultime du groupe. De cette manière, les créancières et créanciers de la maison mère ou de la société holding suprême prendraient en charge les pertes, tandis que les sociétés opérationnelles du groupe pourraient poursuivre leurs activités⁵³⁹.

Une première version des plans d’assainissement et de liquidation de Credit Suisse a été présentée en 2014. Il était prévu de constituer une entité juridique distincte qui serait chargée de reprendre les fonctions d’importance systémique (les opérations de dépôt, de crédit et de paiement en Suisse). Cette entité a été créée en 2016 sous la raison Credit Suisse (Suisse) SA et a reçu son autorisation la même année. Il s’agissait d’une étape importante dans la mise en œuvre des exigences posées aux banques d’importance systémique dans le cadre de la législation TBTF et dans les préparatifs relatifs à la capacité de Credit Suisse à être assaini ou liquidé, soit sa résolvabilité⁵⁴⁰.

Des échanges intenses ont eu lieu entre la FINMA et Credit Suisse l’année de la fondation de Credit Suisse (Suisse) SA⁵⁴¹. La stratégie primaire du plan de résolution de Credit Suisse prévoyait une recapitalisation du groupe Credit Suisse par la conversion de capitaux étrangers en fonds propres dans la société faîtière du groupe (Credit Suisse Group AG) (single point of entry bail-in), suivie d’une restructuration des entités opérationnelles du groupe. Ce plan comportait aussi une stratégie secondaire, pour le cas où le renflouement interne (bail-in) aurait échoué ou n’aurait pu être réalisé. La solution alternative consistait en une scission du groupe, avec une résolution ordonnée des différentes sociétés du groupe, tout en activant le plan d’urgence afin de protéger les fonctions d’importance systémique pour la Suisse⁵⁴².

La FINMA a poursuivi le développement de ces plans en continu. À partir de 2015, elle a évalué annuellement la résolvabilité de Credit Suisse dans un contexte national et international⁵⁴³.

Credit Suisse devait appliquer certaines mesures à titre préparatoire, afin de garantir le succès de la stratégie de résolution internationale. La FINMA a défini quatre domaines thématiques importants pour une exécution réussie du plan de liquidation. Les trois premières thématiques sont consacrées à la décentralisation des dépendances internes au groupe et à la réduction des dépendances externes, par exemple vis-à-vis des infrastructures des marchés financiers: le groupe dans sa globalité ainsi que les entités individuelles du groupe ne devraient si possible pas être mis en danger par la défaillance d’une des sociétés du groupe ou d’un tiers. La quatrième thématique se concentre sur les capacités opérationnelles que les banques doivent développer pour pouvoir suffisamment soutenir le plan de liquidation de la FINMA⁵⁴⁴.

En 2019, la FINMA constate que Credit Suisse a amélioré sa résolvabilité grâce à l’augmentation de sa capacité à assumer des pertes, satisfaisant ainsi déjà aux exigences internationales dans ce domaine. Elle relève aussi que Credit Suisse a constitué une société de service chargée de fournir des prestations essentielles aux entités opérationnelles du groupe, ce qui permet de garantir que ces prestations, en partie nécessaires à l’ensemble du groupe, restent à disposition même en cas de défaillance d’une entité opérationnelle du groupe. Enfin, elle atteste que de grands progrès ont été accomplis dans le domaine des activités transfrontières, Credit Suisse ayant mis en œuvre les prescriptions nationales et internationales concernant la reconnaissance contractuelle d’une suspension des droits de résiliation dans les contrats financiers⁵⁴⁵.

En février 2020, la FINMA constate que, en 2019, Credit Suisse a mis en place des mesures préparatoires essentielles et qu’il a ainsi fait de grands progrès dans la perspective de sa résolvabilité internationale. Elle relève en particulier que la décentralisation structurelle est suffisante. Elle juge toutefois que les mesures concernant les liquidités ne sont pas encore mises en œuvre. Dans ce domaine, elle estime que les mesures préparatoires de Credit Suisse ne sont pas assez avancées pour qu’il soit possible de considérer une résolution internationale comme crédible. La FINMA conclut que des mesures sont encore nécessaires dans les domaines de la décentralisation opérationnelle, de la décentralisation financière, ainsi que de la mise en œuvre et des ressources⁵⁴⁶.

Selon la FINMA, en 2020, Credit Suisse a réalisé de nouveaux progrès sur le plan de sa résolvabilité internationale. Elle note aussi qu’avec la décentralisation opérationnelle, la banque a amélioré la continuité de l’accès aux infrastructures des marchés financiers durant une crise. La FINMA constate que Credit Suisse a développé ses capacités à mettre en œuvre une recapitalisation à l’échelle du groupe, ses capacités à procéder aux évaluations nécessaires, à calculer en permanence le besoin de liquidités et de capital et à le communiquer à la FINMA pendant une crise. Néanmoins, elle estime que les travaux préparatoires de Credit Suisse ne sont pas encore suffisants, en pointant du doigt les améliorations nécessaires dans les domaines de la décentralisation financière et de la restructuration après renflouement interne (bail-in)⁵⁴⁷.

Credit Suisse a réalisé de nouveaux progrès dans sa planification de résolution durant l’année 2021. Dans le domaine de la décentralisation opérationnelle, il a amélioré la garantie de l’accès aux infrastructures des marchés financiers durant une crise. Il a également pris des mesures afin de pouvoir informer en permanence la FINMA de ses besoins en liquidités et en capitaux en cas de crise. Par ailleurs, il continue à développer ses capacités à conduire une restructuration après un renflouement interne (bail-in). La FINMA estime que Credit Suisse pourra mener à terme les travaux qui restent à faire, notamment dans les domaines de l’évaluation et de la restructuration, d’ici la fin de 2022 dans le meilleur des cas. L’autorité de surveillance annonce en outre que, à l’avenir, l’applicabilité pratique et effective des mesures de résolution sera testée de manière ciblée et revue de manière approfondie⁵⁴⁸.

La FINMA n’a jugé les préparatifs de Credit Suisse suffisants qu’à fin 2022⁵⁴⁹.

5.3.1.5 Collaboration de la FINMA avec les régulateurs étrangers

Un grand nombre de sociétés du groupe Credit Suisse avaient leur siège à l’étranger. Ces sociétés étaient soumises à la surveillance de la FINMA, mais aussi à celle des autorités de surveillance compétentes dans le pays où se trouve leur siège. Dans ce contexte, la FINMA collaborait étroitement avec de nombreuses autorités étrangères. Cette collaboration s’est déployée en particulier dans le cadre du Core College of Supervisors, dont font également partie la US Federal Reserve Board, la Federal Reserve Bank of New York et la UK Prudential Regulation Authority (PRA). Entre 2015 et l’été 2022, des échanges avaient lieu en principe tous les mois. Le Core College of Supervisors se réunissait deux fois par an. Ces échanges portaient sur la coordination des activités de surveillance communes et sur la formulation des attentes à l’égard de la banque⁵⁵⁰.

La FINMA siégeait au sein du CMG, qui se réunissait deux fois par an⁵⁵¹ et au sein duquel siégeaient des responsables de sa division Recovery et Resolution. Le CMG se composait aussi de représentantes et de représentants des principales autorités états-uniennes et britanniques susceptibles de jouer un rôle central dans le cadre de la résolution internationale d’une grande banque suisse (US Federal Reserve Board, US Federal Deposit Insurance Corporation, US Securities and Exchange Commission, PRA et Bank of England). La compétence du CMG s’étend à la prévention et à la gestion de crises à l’échelle internationale⁵⁵².

Le CMG s’est concentré sur la faiblesse de plus en plus marquée en matière de rentabilité et de fonds propres de Credit Suisse ainsi que sur sa gestion des risques. À cause du comportement en partie insouciant de Credit Suisse, la réputation de cette institution s’est progressivement ternie au sein du CMG, selon l’ancien chef du domaine Affaires internationales et policy ⁵⁵³.

Durant l’été 2022, les échanges avec le CMG se sont intensifiés, en particulier parce que la situation de Credit Suisse préoccupait les autorités états-uniennes et britanniques compétentes. Les échanges n’ont pas seulement porté sur la situation de Credit Suisse en matière de liquidités, mais également de ses fonds propres et, dans ce contexte, la possibilité d’un cantonnement (ring-fencing) des fonds propres a aussi été évoquée (cf. encadré 16 au chap. 7.2.2.2)⁵⁵⁴. L’introduction d’un PLB en Suisse était aussi un thème récurrent lors des discussions du CMG⁵⁵⁵.

En outre, entre 2015 et l’été 2022, des réunions dites Crisis Management Colleges (CMC) ont eu lieu annuellement avec les autorités états-uniennes et britanniques sous la présidence du directeur de la FINMA. Les cadres supérieurs de Credit Suisse participaient parfois à ces séances, qui duraient généralement deux ou trois jours. À quelques exceptions près, elles ont toujours eu lieu en Suisse ou par visioconférence. Le programme consistait à informer les autorités étrangères sur l’état des préparatifs de Credit Suisse en matière de préparation et de gestion de crise, avec des exercices pratiques à la clé (appelés table top exercises).

La collaboration entre les autorités a été qualifiée d’intensive, stimulante et constructive. Les ressources mises à disposition, notamment pour la préparation des CMC, étaient considérables pour toutes les autorités impliquées et pour les banques. Les relations interpersonnelles, si importantes en cas de crises étaient empreintes de confiance et aussi de reconnaissance pour les prestations fournies par la FINMA en sa qualité d’autorité compétente, selon le chef du domaine Affaires internationales et policy de l’époque⁵⁵⁶.

Enfin, la FINMA dirigeait annuellement la réunion de l’Asia-Pacific College (APAC) où siégeaient les autorités de surveillance de Hong Kong, de Singapour, du Japon et de la Chine. L’un des principaux objectifs des réunions de l’APAC était d’informer les autorités asiatiques de surveillance et de résolution sur les grands développements constatés en Suisse et au sein des autres CMC. Il était nécessaire d’impliquer les autorités de surveillance d’Asie dans les travaux relatifs à la préparation et à la gestion de crise en raison de l’importance des marchés asiatiques pour Credit Suisse⁵⁵⁷.

Dans ses lettres d’évaluation adressées à Credit Suisse, la FINMA faisait référence aux exigences et aux préoccupations des autorités de surveillance étrangères, leur accordant ainsi un poids supplémentaire⁵⁵⁸. De fait, la Fed et la PRA recevaient toujours une copie des lettres d’évaluation adressées à Credit Suisse. En outre, le Core College of Supervisors rédigeait une feedback letter deux fois par an⁵⁵⁹.

5.3.2.1 Récapitulatif des procédures d’enforcement de la FINMA à l’encontre de Credit Suisse de 2012 à 2022

Le tableau ci-dessous récapitule les procédures d’enforcement menées par la FINMA à l’encontre de Credit Suisse de 2012 à 2022. Un tableau détaillé est proposé en annexe 6: il précise les faits ayant mené à la procédure concernée, les instruments de surveillance actionnés par la FINMA par voie de décision et, le cas échéant, les mesures prises pour faire exécuter ces décisions. Ce tableau reste néanmoins très schématique. Pour des informations approfondies concernant notamment les bases légales applicables, les réflexions menées lors des procédures préliminaires, les procédures de transmission à l’échelon supérieur de la FINMA et les mesures prononcées par voie de décision, la CEP recommande de se référer au rapport d’enquête Langhart et Hirschle.

Les lignes marquées en gris correspondent aux procédures d’enforcement contre Credit Suisse. Les autres lignes désignent des enquêtes préliminaires. Pour des raisons d’intérêts privés (protection du secret bancaire) ou publics (protection du secret de fonction) prépondérants, certaines procédures d’enforcement ont été anonymisées. Elles sont mentionnées comme «procédures anonymisées» dans le rapport et dans le tableau en annexe 6.

Tableau 6: Liste des procédures d’enquête préliminaire et d’enforcement menées par la FINMA à l’encontre de Credit Suisse de 2012 à 2022

5.3.2.2 Critères d’ouverture et déroulement des procédures d’enforcement

Du 1^er janvier 2012 au 31 décembre 2022, la FINMA a mené des enquêtes préliminaires visant Credit Suisse dans 42 cas. Treize d’entre elles ont débouché sur l’ouverture d’une procédure d’enforcement, mais comme trois cas ont été rassemblés, la FINMA a rendu onze décisions de clôture (cf. tableau 6 ci-dessus)⁵⁶⁵.

Premier examen des faits dans le cadre de la procédure d’enquête préliminaire

Avant d’ouvrir des procédures d’enforcement, la FINMA a mené des procédures d’enquête préliminaire informelles pour analyser des éléments donnant à penser que Credit Suisse avait enfreint le droit de la surveillance. Ces indices provenaient en partie de constatations faites par la FINMA durant son activité de surveillance permanente de la banque, en partie d’informations fournies par d’autres autorités et en partie d’articles de presse⁵⁶⁶.

Compétence pour ouvrir une procédure d’enforcement

Les procédures d’enforcement étaient du ressort de la direction de la FINMA, c’est-à-dire du niveau opérationnel de l’autorité⁵⁶⁷. Les décisions d’ouvrir et de clore les procédures d’enforcement à l’encontre de Credit Suisse, de ses organes et de membres de son personnel ont été prises par le Comité d’enforcement de la FINMA (ENA)⁵⁶⁸. Sont membres permanents de l’ENA le directeur ou la directrice de la FINMA, qui dirige le comité, le chef ou la cheffe de la division Supervisory policy et legal expertise et le chef ou la cheffe de la division Enforcement. Le chef ou la cheffe de la division concernée est membre occasionnel de l’ENA avec droit de vote.

La direction a été informée à chaque fois des décisions de l’ENA et elle a informé à son tour le conseil d’administration au sujet des procédures d’enforcement. Selon ce qu’en sait la CEP, ces informations étaient sommaires. Toutefois, le conseil d’administration posait parfois des questions à la direction et le compte rendu d’enforcement donnait lieu à des discussions générales. Par exemple, dans le cadre d’une information concernant le cas «Archegos», le conseil d’administration de la FINMA a discuté de la culture du risque au sein de Credit Suisse et de la nécessité d’introduire un régime de responsabilité des dirigeants (senior management regime)⁵⁶⁹.

Critères applicables à l’ouverture d’une procédure d’enforcement

Pour statuer sur l’ouverture des procédures d’enforcement, l’ENA a appliqué les deux critères suivants⁵⁷⁰:

• – gravité de l’infraction (présumée) au droit de la surveillance en vigueur: conscience de la banque d’avoir enfreint la loi; caractère systématique de l’infraction; mise en danger de créancières et créanciers ou de déposantes et déposants; niveau hiérarchique de la banque impliqué dans les faits; durée de l’infraction;

• – intérêt à faire appliquer loi, c’est-à-dire effet de prévention générale et de prévention spéciale; existence d’un danger pour la place financière; importance pour le rétablissement de l’ordre légal.

En application de ces critères, la FINMA s’est abstenue d’ouvrir une procédure d’enforcement en particulier lorsqu’une ou plusieurs procédures étaient déjà en cours ou venaient d’être closes dans le même contexte⁵⁷¹.

Pour faciliter l’évaluation et la documentation des critères énoncés ci-dessus, la FINMA a élaboré une matrice d’enforcement que l’ENA a utilisée pour la première fois dans le contexte du dossier «Petrobras/FIFA/PDVSA» (cf. chap. 5.3.2.6)⁵⁷².

Selon l’appréciation des chargés d’enquête Langhart et Hirschle, la FINMA a utilisé des critères appropriés pour statuer sur l’ouverture ou non de procédures d’enforcement à l’encontre de Credit Suisse⁵⁷³. L’application de ces critères et la réalisation des examens préliminaires en découlant ont été appropriées, à une exception près: dans le cas «Enforcement Petrobras/FIFA/PDVSA – Exécution Single Client View», la question de l’ouverture d’une procédure n’a pas du tout été abordée en interne par la FINMA (cf. chap. 5.3.2.6)⁵⁷⁴.

Les chargés d’enquête estiment que la FINMA a ensuite exploité totalement ses compétences pour prendre des mesures avant l’ouverture de toutes les procédures d’enforcement, hormis dans le dossier «Filatures»: selon eux, il aurait été indiqué dans ce cas d’ouvrir plus tôt la procédure d’enforcement⁵⁷⁵. La FINMA n’est pas d’accord avec l’appréciation des chargés d’enquête⁵⁷⁶.

Critères particuliers applicables aux procédures d’enforcement à l’encontre de personnes physiques

Dans le cadre des procédures d’enforcement relatives à Credit Suisse, la FINMA a ouvert huit procédures à l’encontre de personnes physiques. À ce jour, trois procédures de ce type ont été clôturées⁵⁸².

Un aperçu des procédures d’enquête préliminaires et d’enforcement contre des individus est présenté dans le tableau 7. Pour des raisons d’intérêts privés (protection du secret bancaire) ou publics (protection du secret de fonction) prépondérants, certaines procédures d’enforcement ont été anonymisées. Elles sont mentionnées comme «procédures anonymisées» dans le rapport et dans le tableau en annexe.

Tableau 7: Liste des procédures d’enquête préliminaire et d’enforcement menées par la FINMA à l’encontre d’individus employés par Credit Suisse de 2012 à 2022

Ce tableau montre que, dans la plupart des cas, la FINMA n’a pas mené de procédure d’enforcement à l’encontre d’individus employés par Credit Suisse. Les motifs invoqués par l’ENA peuvent être catégorisés comme suit, selon qu’il s’agit d’une interdiction d’exercer ou d’une procédure relative à la garantie d’une activité irréprochable⁵⁸⁸:

Tableau 8: Catégorisation des motifs pour lesquels l’ENA n’a pas lancé de procédure d’enforcement à l’encontre d’individus assujettis

Les chargés d’enquête Langhart et Hirschle estiment que, dans une procédure d’enforcement (procédure anonymisée), la FINMA aurait dû, après réception du rapport de son chargé d’enquête, user de son influence pour conduire celui-ci à clarifier de manière solide les responsabilités des personnes impliquées⁵⁹⁰. Selon eux, la FINMA n’a pas non plus exploité toute sa compétence pour prendre des mesures dans le dossier «Petrobras/FIFA/PDVSA». Elle aurait dû ouvrir une procédure d’enforcement supplémentaire en faisant appel à un chargé d’enquête pour déterminer qui était responsable de la non-exécution de sa décision de 2018 et étudier la question de la garantie d’une activité irréprochable présentée par les organes responsables, ce qu’elle n’a pas fait (cf. chap. 5.3.2.6)⁵⁹¹.

5.3.2.3 Réalisation, clôture et exécution des mesures de la procédure d’enforcement

Pendant la période sous revue, c’est-à-dire entre le 1^er janvier 2012 et le 31 décembre 2022, la FINMA a conduit au total onze procédures d’enforcement contre Credit Suisse⁵⁹².

Chaque procédure d’enforcement a été clôturée par une décision de la FINMA dans laquelle elle actionnait ses différents instruments. Dans toutes les procédures, la FINMA a d’abord établi qu’une infraction au droit de la surveillance avait été commise⁵⁹³. Credit Suisse a contrevenu en particulier à l’obligation de disposer d’une organisation appropriée, ce qui inclut un dispositif adéquat de gestion des risques. Dans deux dossiers, la FINMA a limité l’activité de Credit Suisse⁵⁹⁴. Dans un troisième, elle a menacé de limiter l’activité de l’institut⁵⁹⁵.

En outre, elle a imposé à la banque dans trois cas de présenter et de mettre en œuvre un plan de mesures en vue de rétablir l’ordre légal, en lui impartissant des délais pour ce faire⁵⁹⁶. Dans un cas, enfin, la FINMA a confisqué un gain que Credit Suisse avait acquis en enfreignant gravement des dispositions du droit de la surveillance⁵⁹⁷.

Les résultats des procédures d’enquête préliminaire et d’enforcement ont alimenté l’activité de surveillance permanente de la FINMA. Plusieurs de ses lettres d’évaluation mentionnent par exemple l’exécution ou la non-exécution de certaines mesures et l’autorité de surveillance a rédigé des lettres de blâme⁵⁹⁸. Elle a déclaré en outre avoir déposé seize dénonciations pénales⁵⁹⁹.

La FINMA a la possibilité de publier des décisions en matière de surveillance et de retirer des autorisations, mais elle n’a jamais fait usage de ces instruments⁶⁰⁰. Elle n’a jamais non plus menacé Credit Suisse de lui retirer son autorisation durant la période sous revue⁶⁰¹. S’agissant de ces deux instruments, les chargés d’enquête sont parvenus à la conclusion qu’il n’y avait pas lieu de critiquer la procédure suivie par la FINMA. Enfin, elle n’a prononcé aucun retrait de la garantie d’activité irréprochable (cf. chap. 5.3.2.2). Une personne a quitté sa fonction pendant la procédure et d’autres procédures contre des personnes qui devaient auparavant présenter des garanties sont en cours.

La banque avait l’obligation d’exécuter les décisions de la FINMA entrées en force. Dans quelques cas, la FINMA a demandé à un chargé d’audit de vérifier si Credit Suisse avait bien exécuté les mesures ordonnées en totalité et dans les délais⁶⁰².

Les chargés d’enquête Langhart et Hirschle ont acquis la conviction que la FINMA n’avait pas utilisé toute la compétence dont elle disposait pour prononcer des mesures de rétablissement de l’ordre légal dans les dossiers «Petrobras/FIFA/PDVSA», «DINO» et dans un autre cas anonymisé, dans la mesure où elle n’a pas fait exécuter sa décision de renforcement du conseil d’administration de Credit Suisse et où elle s’est abstenue de menacer l’institut de limitations concrètes de son activité au cas où il ne mettrait pas en œuvre dans les délais la vue globale de chaque relation client (single client view). En outre, la FINMA aurait dû mandater un chargé d’enquête dans le dossier «Filatures»⁶⁰³.

La FINMA estime au contraire qu’elle a exploité sa marge de compétence pour prendre des mesures dans ces dossiers également. Selon elle, il n’y a pas lieu de critiquer le réexamen en question, car, ce faisant, elle a pris une mesure équivalente, voire plus forte, et a envoyé un signal plus fort (institution d’un comité indépendant du conseil d’administration chargé de mettre en place une culture et une organisation de contrôle de la conformité appropriées) que le simple fait de remplacer des membres du conseil d’administration ou de renforcer ce dernier en y faisant siéger un ou une spécialiste de la conformité.

5.3.2.4 Communication publique

Pour la communication publique concernant l’ouverture, la réalisation, la clôture et l’exécution des procédures d’enforcement à l’encontre de Credit Suisse, la FINMA a suivi les lignes directrices mises en place par son conseil d’administration en 2014⁶⁰⁴. Elles reposent notamment sur l’article 22 LFINMA, selon lequel la FINMA informe le public au moins une fois par an sur son activité et sa pratique en matière de surveillance (al. 1) et ne donne qu’exceptionnellement des informations sur des procédures particulières (al. 2)⁶⁰⁵.

Se fondant sur ces prescriptions, la FINMA n’a publié jusqu’au 31 décembre 2017 aucun communiqué de presse sur les ouvertures et les clôtures de procédures d’enforcement à l’encontre de Credit Suisse⁶⁰⁶. À partir du 1^er janvier 2018, elle a publié trois communiqués de presse concernant l’ouverture d’une procédure d’enforcement à l’encontre de Credit Suisse et elle a communiqué sur la clôture d’une procédure d’enforcement dans cinq cas⁶⁰⁷. Son premier communiqué de presse portait sur les dossiers «Petrobras/FIFA/PDVSA» et «DINO», mais il ne mentionnait pas sa décision demandant le renforcement du conseil d’administration de Credit Suisse.

La décision de publier un communiqué de presse a été prise à chaque fois par l’ENA. Les propositions de publication ou de non-publication d’un communiqué de presse soumises à l’ENA étaient accompagnées d’un exposé des motifs plus ou moins dense selon les cas⁶⁰⁸. Les raisons avancées pour ne pas publier un communiqué de presse entre 2012 et 2022 allaient du caractère politiquement sensible des faits visés par une enquête à l’assurance donnée oralement à la banque concernée de ne pas communiquer publiquement à ce sujet⁶⁰⁹.

Selon les chargés d’enquête mandatés par la CEP, la communication publique de la FINMA a été légale, opportune et efficace, à deux exceptions près. Premièrement, il aurait été approprié de communiquer publiquement sur le renforcement du conseil d’administration de Credit Suisse ordonné dans les dossiers «Petrobras /FIFA/PDVSA» et «DINO». Deuxièmement, la FINMA aurait dû informer le public début 2020 du fait que la décision entrée en force dans le cas «Petrobras/FIFA/PDVSA» n’avait pas été intégralement exécutée dans le délai imparti. Cette information aurait été indiquée, car la FINMA avait publié un communiqué de presse sur la clôture de la procédure concernée.

5.3.2.5 Comparaison avec les procédures d’enforcement à l’encontre d’autres banques d’importance systémique

Du 1^er janvier 2012 au 31 décembre 2022, la FINMA a mené un total de onze procédures d’enforcement à l’encontre de Credit Suisse, dont la plupart ont été clôturées entre 2018 et 2022. Ce chiffre est nettement supérieur à celui concernant d’autres banques.

Selon les chargés d’enquête, la FINMA a dû enquêter pendant des années sur des manquements graves systématiques et surtout organisationnels de Credit Suisse et faire exécuter des mesures pour les corriger, tandis que les procédures d’enforcement menées contre les autres banques d’importance systémique, même si elles étaient parfois très lourdes, portaient sur des cas isolés en partie moins graves⁶¹⁰.

Il est important enfin de relever que la FINMA a immédiatement ordonné des mesures concernant la composition du conseil d’administration d’une autre banque d’importance systémique lorsque celui-ci a été pris en défaut, alors qu’elle y a finalement renoncé s’agissant de Credit Suisse⁶¹¹. Un tel comportement n’a été observé vis-à-vis d’aucune autre banque d’importance systémique pendant la période sous revue. Par conséquent, l’activité d’enforcement auprès de Credit Suisse se distingue de celle menée auprès des autres banques d’importance systémique, en particulier par le fait que la FINMA n’a pas fait exécuter de décisions concernant la composition du conseil d’administration de Credit Suisse.

5.3.2.6 Observations concernant les dossiers «Petrobras/FIFA/PDVSA» et «Exécution Single Client View»

Dans le dossier «Petrobras/FIFA/PDVSA», il s’agissait de déterminer si Credit Suisse, en lien avec trois importants cas de fraude et de corruption, avait enfreint les dispositions de la LBA ainsi que l’exigence d’avoir une organisation appropriée et un dispositif adéquat de gestion des risques⁶¹².

Le 3 septembre 2018, à la fin de la procédure d’enforcement, la FINMA a rendu une décision dans laquelle elle exigeait notamment de Credit Suisse que son conseil d’administration compte au moins une personne pouvant faire état d’une longue expérience sur les marchés financiers ainsi que de connaissances et d’une expérience suffisantes des exigences réglementaires et des contrôles de conformité (compliance) dans le segment de la clientèle privée auprès d’autres établissements financiers comparables. Elle imposait en outre à la banque de mettre en place une vue globale de chaque relation client (single client view). Credit Suisse avait jusqu’au 30 novembre 2018 pour soumettre à la FINMA un plan de mesures et un calendrier de mise en œuvre⁶¹³.

Dans sa réponse du 22 novembre 2018, Credit Suisse communiquait à la FINMA que, selon lui, il n’était pas nécessaire de compléter son conseil d’administration d’une personne disposant de connaissances supplémentaires dans les domaines de la surveillance et des contrôles de conformité, comme exigé dans la décision du 3 septembre 2018 prononcée dans l’affaire «Petrobras/FIFA/PDVSA». Credit Suisse renvoyait notamment au fait que plusieurs membres du conseil d’administration disposaient déjà des connaissances et de l’expérience exigées. Il annonçait en outre la création d’un nouveau comité au sein du conseil d’administration censé prendre ses fonctions le 1^er janvier 2019⁶¹⁴.

La FINMA a considéré ce courrier comme une demande de reéxamen et elle a renoncé par la suite aux mesures prononcées initialement. Dans le cadre du réexamen du 25 janvier 2019, la FINMA a exigé que le conseil d’administration accorde l’importance requise aux exigences garantes d’une activité irréprochable ainsi qu’à ses attentes concernant la mise en place d’une culture et d’une organisation de contrôle de la conformité appropriées, en confiant cette tâche de manière permanente à un comité indépendant du conseil d’administration⁶¹⁵.

Par la suite, Credit Suisse a pris du retard dans la mise en œuvre de la vue globale de chaque relation client. La FINMA a soulevé ce point à plusieurs reprises dans ses lettres d’évaluation, sans pour autant prendre de mesures pour faire exécuter sa décision dans un premier temps. Finalement, le 18 juin 2021, elle a signalé à Credit Suisse l’ouverture d’une nouvelle procédure d’enforcement dans le cadre de laquelle seraient examinées l’exécution des mesures ordonnées en 2018 et, le cas échéant, l’éventualité de prendre des mesures d’exécution forcée. Le 1^er avril 2022, plus de deux ans après l’expiration du délai imparti pour mettre en œuvre la vue globale de chaque relation client, selon la décision de 2018, la FINMA a adressé un avertissement à Credit Suisse en lui donnant comme dernier délai le 31 décembre 2024 pour mettre en place la vue globale de chaque relation client dans son intégralité⁶¹⁶.

Dans la prise de position qu’elle a remise à la CEP dans le cadre de la consultation de l’administration, la FINMA estime que la procédure qu’elle a suivie dans le dossier «Enforcement Petrobras/FIFA/PDVSA – Exécution Single Client View» était opportune, légale et efficace⁶¹⁷.

5.3.3.1 Allègements accordés par l’ordonnance sur les fonds propres et déduction des participations

Nouvelles exigences de l’OFR

L’OFR révisée dans le cadre de la législation TBTF entre en vigueur le 1^er janvier 2013 (cf. chap. 4.2.2.3). L’article 32 OFR exige alors de toutes les banques, considérées individuellement, qu’elles déduisent de leurs fonds propres de base durs les participations détenues dans des sociétés à consolider au niveau du groupe opérant dans le secteur financier. Or, la mise en œuvre de cette règle soulève des défis pour Credit Suisse et UBS, qui détiennent des participations très élevées, de respectivement 75 milliards et 45 milliards de francs⁶²⁰.

D’un autre côté, l’article 125 OFR oblige la FINMA, à partir de 2013, à octroyer des allègements aux deux grandes banques dans le cadre des exigences en matière de fonds propres, en particulier pour les maisons mères (Credit Suisse SA et UBS SA), dans le cas où les exigences à l’échelon de l’établissement individuel conduisent à un niveau d’exigences plus élevé pour le groupe financier (c’est-à-dire Credit Suisse Group SA ou UBS Group SA)⁶²¹.

Selon l’explication de la FINMA, l’article 125 OFR aurait été introduit dans l’ordonnance à la demande du secteur bancaire, qui craignait que la fixation d’exigences trop élevées pour les établissements individuels reviendrait à imposer des exigences de capital disproportionnées à l’ensemble du groupe⁶²². Le commentaire de la révision totale de l’OFR décrit également cet effet non souhaité par le secteur bancaire⁶²³.

L’article 125 OFR ne fixe en outre aucune prescription quantitative concernant les assouplissements devant être octroyés à l’établissement concerné. Comme indiqué ci-dessus, le but de cet article est de corriger les exigences en matière de fonds propres trop élevées à l’échelon du groupe financier.

La réglementation fixe une limite supérieure pour les assouplissements octroyés aux établissements individuels: pour les allègements sous forme d’exigences réduites en matière de fonds propres, ils doivent remplir au moins les standards minimaux de Bâle applicables sur le plan international, quelles que soient les combinaisons d’allègements considérées⁶²⁴.

En résumé, le régime de 2013 est le suivant: les participations de la maison mère dans ses filiales doivent être déduites du capital de base durs, sachant que des assouplissements au sens de l’article 125 OFR doivent être octroyés si, dans les faits, le cumul des exigences à l’échelon de l’établissement individuel conduit à un dépassement des exigences réglementaires à l’échelon du groupe financier.

Décision de la FINMA en 2013

Les assouplissements prévus par l’article 125 OFR sont concrétisés, pour Credit Suisse, dans une décision de la FINMA en 2013 («décision TBTF»). Celle-ci stipule notamment que les exigences en matière de fonds propres posées à l’échelle de l’établissement Credit Suisse SA sont abaissées au minimum réglementaire de 14 %⁶²⁵. Comme cette mesure ne suffit pas à empêcher la banque de dépasser sensiblement le seuil des exigences globales qui lui ont été posées au niveau consolidé, c’est-à-dire du groupe Credit Suisse Group SA, la FINMA doit également accorder, par le biais de cette décision, des assouplissements supplémentaires à la banque dans le cadre du traitement des participations au sein des filiales dans le secteur financier (selon l’ancien article 125, alinéa 4, lettre b, OFR alors en vigueur). Ces assouplissements concernent les participations directes des établissements; alors que ces participations devaient jusqu’à présent être intégralement déduites des fonds propres selon l’article 32 OFR, elles peuvent désormais être prises en compte, jusqu’à une certaine valeur seuil, avec une pondération-risque de 200 %. Au-delà de cette valeur seuil, les participations doivent être déduites pour moitié des fonds propres de base durs et pour moitié du capital total⁶²⁶.

Une décision TBTF est également donnée en même temps par la FINMA concernant UBS. Les exigences inviduelles à l’échelon du groupe varient, car elles sont déterminées selon la taille et la part de marché nationale des deux banques⁶²⁷.

Selon les explications données à la CEP, les décisions de la FINMA en 2013 avaient pour objectif de corriger les effets de l’article 125 OFR en définissant des seuils, car ces allègements représentent un assouplissement inacceptable du capital des grandes banques⁶²⁸.

5.3.3.2 Changement de régime pour les participations et introduction du filtre réglementaire

Identification de la nécessité d’agir

À la suite du rapport du Conseil fédéral de 2015 sur la stabilité des banques⁶²⁹ et de la nouvelle révision de l’ordonnance sur les fonds propres qui est entrée en vigueur le 1^er juillet 2016 (cf. chap. 5.2.3.1), plusieurs acteurs considèrent qu’il y a lieu d’agir. Dans une lettre adressée au SFI, la FINMA estime que le régime d’allègements actuel ne reflète pas de manière adéquate la situation réelle des banques en matière de fonds propres ni le risque lié aux investissements dans les différentes participations et qu’il est difficilement défendable en raison de sa complexité⁶³⁰. Dans sa réponse, le SFI indique qu’il a également été contacté par les grandes banques à ce sujet⁶³¹.

Décision de la FINMA en 2017

La FINMA fait pression pour abolir cette règle. Selon ses déclarations, elle a néanmoins dû se mettre d’accord avec les établissements financiers concernés, UBS et Credit Suisse, sur une autre solution pour la couverture en fonds propres des participations avant que le Conseil fédéral ne soit disposé à intégrer cette nouvelle règle dans l’OFR et à abroger l’article 125 OFR⁶³². La CEP n’a pas pu confirmer ces déclarations, pas même avec les documents relatifs à la révision de l’OFR.

La solution trouvée entre la FINMA et Credit Suisse est mise en œuvre grâce à la décision TBTF révisée de la FINMA de 2017⁶³³, qui complète, respectivement remplace, la décision de 2013. La décision de 2017, considérée par la FINMA comme un paquet réglementaire global, comporte deux aspects: A) une pondération des risques des participations et B) un filtre réglementaire.

A) Changement de régime: remplacement de la déduction par une pondération des risques des participations

La décision TBTF révisée prévoit un nouveau régime de fonds propres pour le traitement des participations dans des filiales dans le cadre de la couverture en fonds propres. Au lieu d’être déduites des fonds propres de base durs, ces participations sont désormais comptabilisées en fonction d’une pondération des risques.

Cette décision de la FINMA de 2017 a notamment pour conséquence que Credit Suisse SA (la maison mère) doit passer, dans l’intervalle d’une période transitoire de dix ans, à ce nouveau régime prévoyant une pondération des risques des participations. À la fin de la période transitoire, la pondération en fonction des risques doit s’élever à 250 % pour les participations en Suisse ou 400 % pour les participations à l’étranger⁶³⁴.

Ce changement de régime nécessiterait toutefois une augmentation substantielle de capital, afin de pouvoir afficher une capitalisation constante⁶³⁵, raison pour laquelle des discussions préalables ont eu lieu entre Credit Suisse et la FINMA. Dans une lettre adressée à l’autorité de surveillance (avant que l’accord sur l’ordonnance ne soit trouvé ultérieurement), la banque souligne que, tout en reconnaissant la nécessité d’un changement de régime, elle ne peut pas accepter de proposition qui abrogerait l’article 125 OFR tant que les défauts de la législation subsistent. En outre, elle estime que toute approche de ce type se situerait en dehors du consensus politique et législatif atteint en 2012⁶³⁶.

La FINMA estime donc que, pour obtenir l’adhésion de Credit Suisse à la suppression de l’article 125 OFR et au changement de régime, la décision de 2017 doit intégrer un élément supplémentaire. Sur la base des informations et des documents dont elle dispose, la CEP n’a pas pu déterminer dans quelle mesure la FINMA était tenue, dans le contexte politique de l’époque, de faire des concessions à Credit Suisse sur ce point. Les décisions portant sur la réglementation (de la part du Parlement, du Conseil fédéral ou de la FINMA) ne nécessitent pas l’aval des établissements concernés. Selon le SFI, l’avis exprimé par les banques concernées lors des consultations peut cependant avoir une influence sur les décisions réglementaires du Parlement et des autorités, en particulier lorsqu’il s’agit de grandes banques⁶³⁷.

B) Filtre réglementaire: évaluation individuelle assortie d’une règle spéciale pour Credit Suisse

Une modification des prescriptions relatives à la présentation des comptes prenant effet dès l’exercice comptable 2019 impose d’évaluer les participations dans des filiales non selon une approche de portefeuille (aussi appelée «approche globale»), mais de manière individuelle⁶³⁸. La principale raison de cette révision des prescriptions comptables réside dans l’entrée en vigueur du nouveau droit comptable du code des obligations au 1^er janvier 2013⁶³⁹. Selon la FINMA, la révision s’inspire en partie des standards reconnus internationalement (IFRS, US GAAP)⁶⁴⁰. Alors que l’introduction de l’évaluation individuelle a été controversée au moment de la révision du code des obligations⁶⁴¹, la littérature consacrée aux règles de présentation des comptes considère aujourd’hui que l’approche globale respecte moins le principe de précaution applicable en droit comptable que l’évaluation individuelle⁶⁴².

Dans le cas de Credit Suisse SA, cette modification des règles de présentation des comptes aurait entraîné une diminution du capital propre, sans que la situation patrimoniale de la banque ne change sur le plan économique⁶⁴³.

Pour cette raison, selon la FINMA, Credit Suisse a soumis son approbation⁶⁴⁴ du changement de régime (relèvement de la pondération des risques des participations au-dessus de la valeur seuil, cf. ci-dessus), et donc de l’abrogation de l’article 125 OFR, à une condition: un filtre réglementaire devait neutraliser les conséquences d’une modification de la présentation des comptes (passage d’une approche de portefeuille à une évaluation individuelle)⁶⁴⁵. Ainsi, pour obtenir le filtre, Credit Suisse a réuni deux éléments: d’une part le changement de régime dans l’OFR (art. 32 et 125) et de l’autre la modification des règles de présentation des comptes dans le code des obligations. Bien que ces deux modifications concernent le même objectif, à savoir le capital de la maison mère, elles ne sont pas liées. UBS utilisait déjà l’évaluation individuelle. Elle n’a donc pas eu besoin d’un tel filtre réglementaire et ne l’a pas demandé⁶⁴⁶.

La décision TBTF révisée de 2017 prévoit par conséquent d’introduire comme élément supplémentaire le filtre réglementaire. Cela permet à Credit Suisse SA de pouvoir à nouveau imputer aux fonds propres de base durs (CET1), à des fins réglementaires, certaines diminutions des valeurs affichées résultant du passage de l’évaluation globale à l’évaluation individuelle⁶⁴⁷ (concernant le fonctionnement du filtre, cf. chap. 5.3.3.3). De l’avis de la FINMA, une telle exception se fonde sur l’article 4, alinéa 3, LB selon lequel, dans des cas particuliers, la FINMA peut décider d’assouplir ou, au contraire, de renforcer les exigences minimales⁶⁴⁸. En définitive, la maison mère a ainsi été en mesure de différer les dépréciations des participations, pour autant que la valeur de marché des autres participations était supérieure à leurs valeurs comptables⁶⁴⁹. Selon la FINMA, cela a permis non seulement de tenir compte de la structure juridique spéciale de Credit Suisse (valeur des participations beaucoup plus élevée que celle d’UBS), mais a aussi soutenu la restructuration de la banque d’investissement qui était alors en cours⁶⁵⁰.

La FINMA a subordonné l’octroi du filtre réglementaire à la condition qu’un tiers vérifie régulièrement l’évaluation des participations dans les filiales concernées⁶⁵¹. Selon l’ancien directeur de la FINMA, cette vérification a fourni à la FINMA, pour la première fois, un aperçu de la pratique d’évaluation de la banque, ce que la FINMA considérait comme un progrès significatif. L’examen par une tierce partie a finalement conduit à une révision à la baisse de l’évaluation des participations (cf. chap. 5.3.3.3)⁶⁵². La banque était en outre tenue de publier trimestriellement l’étendue du filtre réglementaire, qui était donc connu des investisseuses et investisseurs (concernant la manière dont le filtre était publié par Credit Suisse, cf. chap. 5.3.3.3)⁶⁵³.

En résumé, la décision prise par la FINMA en 2017 a entériné le passage au nouveau régime de fonds propres, avec un système de pondération des risques des participations qui, contrairement au précédent, n’impliquait plus forcément des allègements significatifs⁶⁵⁴. Credit Suisse a cependant continué à bénéficier d’un certain assouplissement par l’intermédiaire du filtre réglementaire.

Changement de régime pour toutes les banques et abrogation de l’article 125 OFR en 2018

Selon le communiqué de presse publié en 2017 par la FINMA concernant la décision TBTF, la pondération des risques devait en principe aussi s’appliquer à toutes les autres banques à partir 1^er janvier 2019 et la modification requise de l’OFR en ce sens a été initiée⁶⁵⁵.

Le Conseil fédéral a effectivement constaté la nécessité d’adapter le traitement des participations (en remplaçant la déduction des fonds propres par la pondération des risques, cf. ci-dessus). Il a réitéré ses critiques à l’encontre du régime de la déduction des fonds propres dans son rapport TBTF de 2017, dans lequel il jugeait que ce système mixte alliant réduction pour participations et pondération des risques était complexe et opaque. Il lui reprochait également d’être difficile à comparer dans le contexte international⁶⁵⁶ (cf. chap. 5.2.3.3).

Le changement de régime a été inscrit dans la révision de l’OFR propres en 2018, entrée en vigueur le 1^er janvier 2019 (cf. chap. 5.2.4.1)⁶⁵⁷. Dans ce cadre est également abrogé l’article 125 OFR, qui a obligé la FINMA à accorder des allègements aux banques d’importance systémique. La FINMA et le SFI considèrent que cette modification, qui s’applique à toutes les banques, a durci le régime: on est passé d’un régime strict avec d’importants allègements opaques à un régime plus transparent, moins strict, mais sans allègements obligatoires⁶⁵⁸.

De fait, la révision de l’OFR a concrétisé un changement de régime, dont la FINMA avait déjà pris acte par voie de décision pour Credit Suisse et UBS en 2017. Cette situation a entraîné une certaine incompréhension au sein du SFI: une note interne de novembre 2017 indique que la FINMA a rendu le changement de régime obligatoire en édictant des décisions qui ont mis les parties concernées devant le fait accompli et exercé une certaine pression pour l’adaptation de l’OFR⁶⁵⁹.

Les explications concernant la modification de l’OFR soulignent également que les deux grandes banques ont «participé à l’évaluation de la nécessité de garder [l’article 125 OFR]», et partagent l’avis du DFF selon lequel le changement de régime permet de remédier aux niveaux d’exigences excessifs à l’échelon du groupe financier, et que l’article en question peut donc être supprimé⁶⁶⁰.

La décision de la FINMA en 2017 et la révision de l’OFR en 2018, exception faite du filtre, sont donc étroitement liées, bien qu’ayant lieu chronologiquement successivement⁶⁶¹.

Consultation de la BNS et d’autres acteurs

Il est également important de signaler que le SFI et la BNS ont été consultés sur les changements apportés par la FINMA dans le cadre de sa nouvelle décision et sur la recherche de solution dans le cadre de l’abrogation de l’article 125 OFR. Le DFF et le SFI ont ainsi été informés rapidement, à savoir en mars 2017, de la solution retenue et des négociations avec les banques. À cette même période, la FINMA a évoqué avec le SFI la possibilité de reprendre dans le rapport TBTF 2017 les explications concernant le passage aux pondérations-risque et l’abrogation de l’article 125 OFR⁶⁶². La CEP ne dispose pas d’informations détaillées sur les avis des différents acteurs.

Par ailleurs, la BNS a été consultée à un stade préalable, lors de l’élaboration du projet de décision de la FINMA en 2017. À cette occasion, la BNS a critiqué ces allègements dans une lettre adressée à la FINMA en date du 10 octobre 2017: la BNS ne voyait pas pourquoi un tel allègement avait été octroyé, en particulier parce que les conséquences quantitatives étaient considérables. Selon elle, l’effet du filtre réglementaire allait à l’encontre de l’objectif d’obtenir une meilleure capitalisation de la maison mère⁶⁶³. La FINMA n’a pas donné suite à cette prise de position de la BNS et la BNS ne s’est pas penchée davantage sur cette question: une fois que la FINMA a pris une décision, son rôle n’est pas de la remettre en question, selon les représentants de la BNS⁶⁶⁴. D’après la FINMA, les conditions-cadres en vigueur n’auraient cependant pas permis de mettre en œuvre les exigences supplémentaires de la BNS. Un nouveau durcissement des exigences en matière de capital pour la maison mère aurait conduit à l’échec des négociations concernant l’article 125 OFR, étant donné que l’accord de Credit Suisse était subordonné au filtre réglementaire⁶⁶⁵.

5.3.3.3 Conséquences du filtre réglementaire sur Credit Suisse

Fonctionnement du filtre réglementaire

Une participation peut être appréhendée de différentes manières: dans une perspective historique selon la valeur comptable ou dans une perspective actuelle selon la valeur de marché (fair value)⁶⁶⁶. La valeur comptable est en principe statique et rarement ajustée; la valeur de marché est plus actuelle, mais volatile⁶⁶⁷. Économiquement parlant, lorsque la valeur de marché d’une participation est plus élevée que sa valeur comptable, la participation est «sous-évaluée»; lorsque la valeur de marché est plus basse que la valeur comptable, la participation est «surévaluée». Lors du passage à une évaluation individuelle selon le principe de la valeur minimale⁶⁶⁸, les participations sous-évaluées auraient dû être toujours comptabilisées selon la valeur comptable et les participations jusqu’alors surévaluées auraient dû désormais être comptabilisées selon la valeur de marché, inférieure à la valeur comptable (fair value). Pour la maison mère de Credit Suisse, cela aurait réduit la valeur des participations et, partant, les fonds propres réglementaires, de plusieurs milliards de francs⁶⁶⁹. En conséquence, Credit Suisse aurait dû trouver des capitaux de cette ampleur dans un bref délai pour pouvoir afficher une capitalisation constante⁶⁷⁰. Cela aurait été nécessaire si Credit Suisse avait déjà procédé à de substantielles augmentations de capital pour sa restructuration générale et sa réorientation (4,7 milliards de francs en 2015 et 4,0 milliards de francs en 2017). Or, la FINMA a introduit le filtre réglementaire en 2017 afin d’éviter un recul des fonds propres de Credit Suisse lors du passage à l’évaluation individuelle (pour les raisons qui ont conduit à cette décision, cf. chap. 5.3.3.1 et 5.3.3.2). Le filtre a été octroyé en 2017⁶⁷¹, mais Credit Suisse ne l’a effectivement utilisé qu’à partir du quatrième trimestre 2019, car la banque était passée à l’évaluation individuelle à la date de clôture du bilan (31.12.2019)⁶⁷²; dans les faits, Credit Suisse n’avait donc pas besoin du filtre avant cette date⁶⁷³.

Du point de vue de la CEP, l’effet du filtre est particulièrement intéressant. Lors de la crise, l’une des sources de vulnérabilité du groupe a été la faible dotation en fonds propres de Credit Suisse SA, la maison mère, qui s’explique par la forte dévalorisation des participations dans les filiales due à la mauvaise marche des affaires⁶⁷⁴. Grâce au filtre réglementaire, le passage aux évaluations individuelles n’a changé ni les exigences en matière de fonds propres, ni les fonds propres affichés par la maison mère (Credit Suisse SA). Le filtre a en revanche eu des conséquences sur le ratio de fonds propres réglementaire, puisqu’il a partiellement neutralisé la réduction mécanique des fonds propres pris en compte du fait des prescriptions comptables modifiées. Selon la FINMA, ce filtre réglementaire était justifié d’un point de vue économique, puisque l’évaluation individuelle dans le cadre de la présentation des comptes n’a pas détruit d’actifs et que l’actualité de la valeur des fonds propres a ainsi également été préservée⁶⁷⁵.

La CEP a chargé un expert d’analyser et de chiffrer les conséquences du filtre réglementaire sur Credit Suisse SA. Les résultats sont présentés dans le rapport d’expert⁶⁷⁶. Les principales conclusions que la CEP en a tirées sont présentées ci-après.

Le filtre réglementaire décidé en 2017 a permis d’éviter que le passage à l’évaluation individuelle ne durcisse les exigences en matière de fonds propres⁶⁷⁷. Il n’a eu qu’un impact réglementaire et n’a pas eu d’incidence sur la comptabilité⁶⁷⁸. Le filtre a permis de continuer à inclure la différence entre les valeurs comptables et les valeurs de marché (inférieures) des filiales surévaluées dans les fonds propres réglementaires lors du calcul du ratio CET1 (cf. illustration 5 ci-dessous). Ainsi, au lieu de la valeur la plus basse, la plus haute des deux valeurs est prise en compte. Le filtre réglementaire n’autorise cette pratique que si d’autres participations sont simultanément sous-évaluées d’au moins le même montant. Il protège ainsi les fonds propres déclarés contre les pertes de valeur de marché⁶⁷⁹.

Illustration 5: Le filtre réglementaire

Source: adapté du rapport d’expertise Birchler (2024), p. 5.

Lors de la conception du filtre en 2017, la FINMA a estimé que l’effet de ce filtre serait d’environ 8 milliards de francs. Lors de sa première application, fin 2019, Credit Suisse SA a indiqué que le filtre avait un effet de 15,3 milliards de francs⁶⁸⁰.

On ne constate aucune différence notable concernant les fonds propres (CET1) et le ratio de fonds propres de Credit Suisse SA avant et après la première application du filtre au quatrième trimestre 2019 (cf. tableau 9 ci-dessous). Le ratio de fonds propres a même légèrement augmenté, passant de 12,4 % à 13,5 % entre le troisième et le quatrième trimestre 2019. Cette augmentation est toutefois due à l’activité ordinaire de la banque et n’est pas liée au filtre réglementaire⁶⁸¹. L’expert parvient à la conclusion que, au moment de son introduction (2019), le filtre a atteint son objectif de neutralisation de la présentation des comptes. L’évaluation individuelle n’a, grâce au filtre réglementaire, que peu modifié le taux de fonds propres de Credit Suisse SA.

Tableau 9: Effet de l’introduction du filtre réglementaire

Source: CS subsidiaries, Regulatory Disclosures: CS AG (parent), Key prudential metrics; CS Pillar III Disclosures. Tableau tiré du rapport d’expert Birchler (2024), p. 11.

Effet du filtre sur les fonds propres de Credit Suisse SA

Chaque trimestre, Credit Suisse a publié des chiffres sur l’impact du filtre réglementaire dans ses rapports «Regulatory Disclosures». Ces chiffres ne sont pas publiés avec les autres chiffres importants, c’est-à-dire dans le tableau dédié aux exigences en matière de capital et aux indicateurs de capital en Suisse, mais sous forme de texte⁶⁸². Par exemple, on peut lire dans le rapport «Regulatory disclosures» du quatrième trimestre 2022 que l’impact sur le capital CET1 se montait à 14,5 milliards de francs. Il s’agit du montant qui peut être comptabilisé sur le capital CET1 de Credit Suisse SA en raison du filtre; toutefois, ce dernier a une autre conséquence: il augmente le volume des actifs pondérés en fonction des risques (RWA). Pour évaluer l’ampleur du filtre réglementaire, il faut donc considérer ces deux aspects: le filtre a pour effet d’augmenter les actifs pondérés en fonction des risques (+35,7 milliards de francs au 31.12.2022) et le capital CET1 (+14,5 milliards de francs au 31.12.2022)⁶⁸³.

Selon l’expert, le filtre est finalement resté relativement stable pendant la période de 2019 à 2022 (cf. tableau 10 ci-dessous). En revanche, les fonds propres déclarés de Credit Suisse SA sous la forme de fonds propres de base durs (CET1) ont considérablement baissé, sans appliquer le filtre, en raison de la mauvaise marche des affaires à partir du troisième trimestre 2021⁶⁸⁴. Le filtre a permis de compenser en partie cette baisse grâce aux réserves de valeur encore disponibles. Avec le filtre, le ratio CET1 est resté supérieur à 10 %, donc au-dessus des exigences totales prévues par l’OFR. Sans le filtre, le ratio CET1 serait descendu à environ 5 % jusqu’à l’automne 2022, soit clairement sous les exigences totales prévues par l’OFR⁶⁸⁵. Grâce au filtre, Credit Suisse a toutefois pu afficher des fonds propres suffisants jusqu’à la fin⁶⁸⁶.

Par ailleurs, du fait du recul du capital de fonds propres de base durs, le filtre a représenté une part croissante dans l’ensemble des fonds propres. Au troisième trimestre 2022, cette part s’élevait même à plus de 50 %⁶⁸⁷.

Tableau 10: Évolution des fonds propres de Credit Suisse SA avec et sans filtre réglementaire

Source: CS subsidiaries, Regulatory Disclosures: CS AG (parent), Key prudential metrics; CS Pillar III Disclosures. Tableau tiré du rapport d’expert Birchler (2024), p. 12.

L’expert conclut que, sans le filtre, Credit Suisse SA aurait été légèrement sous-capitalisé à partir de 2021 et clairement sous-capitalisé à partir de 2022. Dans son rapport sur les enseignements tirés de la crise de Credit Suisse, la FINMA indique que les prescriptions de l’ordonnance sur les fonds propres ont toujours été respectées en raison des assouplissements et du régime transitoire⁶⁸⁸. La FINMA ne précise pas que, sans le filtre, Credit Suisse SA n’aurait plus respecté les exigences minimales à partir de 2021⁶⁸⁹.

Examen par une société tierce et réaction de la FINMA

La FINMA a subordonné l’application du filtre, lors de son introduction, à un deuxième avis sur la valeur des participations de la maison mère de Credit Suisse (cf. chap. 5.3.3.2 pour de plus amples informations). Elle a donc demandé deux fois à la société d’audit BDO, fin 2019 et au milieu de l’année 2021, de vérifier l’évaluation par Credit Suisse des participations. Les deux fois, la société constate que Credit Suisse SA a largement surévalué les valeurs de marché. La FINMA a soutenu les analyses de la société d’audit et plafonné à chaque fois les valeurs de marché que Credit Suisse SA pouvait prendre en compte dans le portefeuille de participations global pour utiliser le filtre. Sur la base du premier audit de BDO, la FINMA a chiffré le filtre autorisé pour Credit Suisse à 6,1 milliards de francs, soit 9,2 milliards de moins que le montant revendiqué par Credit Suisse pour le filtre réglementaire de 15,3 milliards à fin 2019. En conséquence, elle a limité les valeurs de marché à 70,4 milliards de francs suisses (au lieu de 79,6 milliards) au deuxième trimestre 2020. Comme Credit Suisse SA avait déjà procédé en parallèle à des ajustements des valeurs de marché et des valeurs comptables au cours du premier semestre 2020 et que ces ajustements ont un impact sur la valeur du filtre, le filtre réglementaire s’est finalement élevé à 12,9 milliards de francs suisses au deuxième trimestre 2020⁶⁹⁰. Selon la FINMA, les effets sur le montant de filtre après le deuxième rapport de BDO à la mi-2021 peuvent également être expliqués par le même mécanisme (décalage temporel entre la date de référence de la base de contrôle et le rapport de BDO et corrections de valeur déjà effectuées par la banque)⁶⁹¹.

Information du conseil d’administration de la FINMA

Selon l’avis exprimé par le directeur de la FINMA de l’époque lors de la consultation de l’administration, le conseil d’administration a été informé en détail de l’évolution de la situation des deux grandes banques lors de rencontres trimestrielles avec la direction des banques. La capitalisation de la maison mère de Credit Suisse a régulièrement fait l’objet de tels comptes rendus. Le ou la présidente du conseil d’administration avait un accès total aux affaires de la direction⁶⁹². Selon la présidente du conseil d’administration de la FINMA, ce dernier n’a pourtant pas été suffisamment informé de l’existence de ce filtre réglementaire et de ses conséquences⁶⁹³: aucun objet en lien avec le filtre réglementaire ne lui a été soumis pour information ou pour décision. La direction a abordé le thème de la quantification et des effets du filtre avec le conseil d’administration pour la première fois en 2022 dans le cadre des «thèmes prioritaires» introduits par le conseil d’administration en 2021⁶⁹⁴. Le filtre n’est certes pas à l’origine du problème, mais lorsqu’une banque se retrouve en difficulté alors qu’elle bénéficie d’un tel filtre, cela aggrave ses problèmes: une restructuration l’entraîne encore plus vers le fond⁶⁹⁵. En d’autres termes, en raison de ses coûts, une restructuration d’envergure aggraverait les éventuels problèmes financiers. La FINMA a également déclaré à la CEP que l’octroi du filtre réglementaire n’avait aucun lien avec la fusion d’urgence qui a été nécessaire plus tard⁶⁹⁶.

5.7.1.1 Principes de la gestion des risques par la Confédération

La gestion des risques actuellement en vigueur a été mise en place progressivement entre 2002 et 2009. Elle est un instrument de conduite au niveau du Conseil fédéral, des départements et des unités administratives permettant d’identifier les risques et de les maîtriser. Selon le manuel de l’AFF, à laquelle incombe cette responsabilité, les enseignements de la gestion des risques doivent être intégrés dans les processus de gestion et de pilotage⁹⁰⁵. Grâce à leur gestion des risques, les autorités doivent en particulier être en mesure d’intervenir à temps en prenant des mesures destinées à prévenir les risques ou au moins à les atténuer.

La gestion des risques de la Confédération est organisée de manière décentralisée: chaque unité administrative identifie ses propres risques. Outre les différentes unités, le Service de coordination Gestion des risques de l’AFF et la Conférence des secrétaires généraux (CSG) assument en premier lieu la responsabilité de la gestion des risques. Alors que le Service de coordination veille à une mise en œuvre uniforme de la gestion des risques dans l’administration fédérale (sans pouvoir donner des instructions), la CSG consolide les risques au niveau du Conseil fédéral. Une fois par an, au printemps, le Conseil fédéral prend connaissance du reporting sur les risques. Les principaux risques lui sont présentés une seconde fois, en automne, dans le cadre d’une mise à jour.La haute surveillance du Parlement est assumée par le groupe de travail des CdG sur la gestion des risques, qui se charge chaque année de l’évaluation des risques à l’intention du Conseil fédéral⁹⁰⁶.

Pour être aménagée de manière optimale, et donc pour produire l’effet escompté, la gestion des risques doit reposer sur la collaboration entre les responsables de la conduite et les personnes chargées de la gestion des risques dans les unités administratives; des échanges réguliers sont donc un élément capital. La perméabilité de l’information est aussi essentielle dans le sens vertical, entre les échelons hiérarchiques.

Les risques de la Confédération sont déterminés par les objectifs et les tâches de la Confédération prévus dans la législation ou la Constitution⁹⁰⁷. Les principaux risques identifiés par l’administration fédérale sont communiqués au Conseil fédéral et qualifiés de «risques du Conseil fédéral». Les critères déterminants sont les conséquences⁹⁰⁸ et la probabilité⁹⁰⁹. Dès qu’un risque dépasse le seuil prédéterminé, il devient automatiquement un risque du Conseil fédéral.

5.7.1.2 L’insolvabilité d’établissements financiers d’importance systémique considérée comme un risque

Dans le sillage de la crise financière en 2007/08 et du sauvetage d’UBS par l’État, un nouveau risque a été ajouté au rapport sur les risques de la Confédération: le «risque d’insolvabilité d’établissements financiers d’importance systémique». Depuis lors, celui-ci a toujours été classé au niveau des risques du Conseil fédéral. Au fil des années, sa désignation a été légèrement adaptée à plusieurs reprises.

Les considérations qui suivent permettent de suivre l’évolution du risque durant les années 2014 à 2023. Pendant cette période, la CSG s’est explicitement intéressée à ce risque une fois, en 2016 (cf. ci-après).

Dès le début, ce risque relève de la responsabilité du SFI. Dans le rapport sur les risques, pourtant, le chef ou la cheffe du département a figuré comme propriétaire du risque jusqu’en 2018, ce qui n’était pas forcément le cas pour d’autres risques. Depuis ce moment, la propriété du risque est attribuée à la secrétaire d’État aux questions financières internationales. Le SFI a pour tâche de renforcer la stabilité du secteur financier suisse (art. 7, al. 1, let. b, ordonnance sur l’organisation du DFF).

Rapport sur les risques 2014: le point de départ

Dans la description du risque figurant dans le rapport des risques 2014, il est spécifié que l’insolvabilité d’un établissement d’importance systémique aurait des conséquences majeures sur l’ensemble de l’économie (avec des répercussions sur les ménages, les entreprises et les caisses de pension). Pour parer à ces effets graves, la Confédération serait contrainte de puiser dans ses caisses pour venir à la rescousse de la banque en difficulté. Le scénario catastrophe alors décrit comme crédible était fondé d’une part sur l’exemple de l’aide publique de 60 milliards de francs accordée à UBS en 2008 et d’autre part sur l’hypothèse d’une diminution massive des recettes fiscales. Les principales causes potentielles indiquées en 2014 étaient, outre une crise bancaire et financière internationale, des comportements pénalement répréhensibles ou contraires au droit de la surveillance ou des prises de risques excessives de la part d’établissements financiers suisses. Cette description des causes envisagées était complétée par une énumération de facteurs augmentant le risque d’une part, et de facteurs réduisant le risque d’autre part.

Parmi les mesures destinées à faire diminuer le risque figuraient un étoffement du capital propre, le renforcement de la réglementation des marchés financiers suisses et internationaux afin de les rendre plus résistants aux crises, des ajustements de l’organisation de la séparation ex ante des opérations suisses d’importance systémique dans le cadre du plan d’urgence, des accords internationaux relatifs à l’imposition à la source, l’adoption du régime d’échange automatique de renseignements, la recherche d’un accord sur le différend fiscal avec les États-Unis et la résolution du différend opposant Credit Suisse à la justice de ce pays.

La liste des facteurs augmentant le risque comprenait, elle, le différend fiscal avec certains membres de l’Union européenne, les actions en justice ouvertes contre certains établissements suisses à l’étranger et l’aggravation de la crise de la dette au sein de l’Union européenne. Selon le rapport, le risque s’était légèrement atténué durant la période sous revue, notamment parce que les grandes banques avaient pu trouver un terrain d’entente avec les autorités états-uniennes et régler certains vieux différends. À l’époque, les banques d’importance systémique étaient au nombre de quatre: UBS, Credit Suisse, la Banque cantonale de Zurich et le Groupe Raiffeisen.

Le rapport sur les risques 2014 fait état de nombreuses mesures destinées à réduire ou à prévenir le risque d’occurrence. Certaines figuraient déjà dans les rapports des années précédentes. Les mesures proposées se rapportent en premier lieu au développement de la réglementation TBTF (adoption de Bâle III, Memorandum of Understanding entre le DFF, la FINMA et la BNS, application de réglementations plus strictes, adaptation de la LB et des dispositions correspondantes dans les ordonnances d’exécution). Parmi toutes ces mesures, une figurait sur la liste pour la première fois: l’adaptation de la réglementation TBTF faisant suite au rapport du Conseil fédéral au sens de l’article 52 LB. En définitive, la réglementation TBTF est l’une des principales mesures permettant de prévenir l’occurrence du risque ou du moins d’atténuer ses effets.

Rapport sur les risques 2015: évaluation inchangée

En 2015, l’évaluation et la description du risque ainsi que les mesures y relatives sont restées inchangées. Dans l’intervalle, le Conseil fédéral a publié son rapport d’examen relatif à la réglementation TBTF et les actions requises selon lui ont été reprises dans le rapport sur les risques 2015 sous la forme d’une nouvelle mesure. L’échange automatique de renseignements et la conclusion d’accords de régularisation du passé ont également été intégrés à la gamme de mesures.

Durant la préparation du rapport sur les risques à l’intention du Conseil fédéral, la CSG s’est demandé pourquoi la probabilité du risque n’avait pas pu être réduite, malgré le nombre de mesures prises. Le directeur de l’AFF avait alors argumenté que toutes les mesures n’avaient pas encore été mises en œuvre et que la situation économique mondiale était très incertaine. Il avait assuré que si ces deux facteurs avaient été plus favorables, l’AFF aurait pu revoir à la baisse son évaluation du risque⁹¹⁰.

Évaluation constante dans le rapport sur les risques 2016

La situation est la même l’année suivante: en 2016 encore, tant l’évaluation que la description du risque sont restées inchangées. La CSG n’a pas non plus formulé de nouvelles mesures, mais a signalé de récents changements apportés au cadre légal du régime TBTF. Ces modifications, qui touchaient l’OFR et l’OB, avaient été adoptées en mai 2016 (cf. chap. 5.2.3).

Lors de l’entretien que le groupe de travail «Gestion des risques de la Confédération» des CdG a conduit avec la secrétaire générale du DFF, celle-ci a annoncé que le risque pourrait être revu à la baisse si la stabilisation des marchés financiers internationaux se poursuivait et si les mesures prises dans le cadre du régime TBTF se révélaient efficaces⁹¹¹.

Rapport sur les risques 2017: le risque est revu à la baisse

Sur proposition du DFF, le Conseil fédéral a effectivement baissé d’un échelon la probabilité du risque dans le rapport sur les risques pour l’année 2017. Le risque est ainsi passé de «possible» (une fois tous les 3 à 10 ans) à «rare» (une fois tous les 10 à 50 ans). L’évaluation des conséquences, en revanche, est restée inchangée (toujours jugée «très élevée»). Le DFF a motivé sa révision à la baisse par le fait que les mesures prises avaient en partie été mises en œuvre par les établissements visés ou que la mise en œuvre était très avancée chez certains. Selon le rapport, le contexte tant politique qu’économique s’était en outre stabilisé. La description du risque n’a pas été adaptée et contenait toujours les mêmes éléments que les années précédentes. Une nouvelle mesure a en revanche été ajoutée au catalogue avec l’introduction de plans d’urgence, tant pour les établissements ayant une importance systémique internationale que pour ceux dont l’importance systémique est limitée à la Suisse. Selon l’annonce faite à l’époque, les plans d’urgence pour les établissements ayant une importance systémique internationale devaient être prêts au 21 décembre 2019.

Nouvelles mesures dans les rapports sur les risques 2018 et 2019

En 2018, l’évaluation et la description du risque étaient les mêmes qu’en 2017, mais le DFF a introduit de nouvelles mesures. Après la finalisation du train de mesures Bâle III, des ajustements ont été nécessaires en Suisse aussi (cf. chap. 5.2). Dans le sillage du deuxième rapport d’examen du Conseil fédéral, des mesures additionnelles avaient en outre été prises dans le contexte de la réglementation TBTF (nouvelles exigences en matière de capitalisation), appelant notamment une révision de l’OFR. Par la même occasion, le chef du DFF a informé les CdG que les travaux dans le domaine de la réglementation TBTF étaient terminés et que les nouvelles normes devaient maintenant être mises en œuvre. Selon lui, le but était de garantir la liquidité des établissements bancaires afin de leur permettre de payer les déposantes et déposants en cas de crise. Il a estimé que la situation de la Suisse était globalement «confortable», étant donné que les banques suisses étaient parmi les mieux capitalisées en comparaison avec les établissements étrangers⁹¹².

Dans le rapport sur les risques 2019, il n’y a encore une fois pas eu de modification significative ni de l’évaluation ni de la description du risque. En comparaison avec l’année précédente, une nouvelle mesure figure dans le rapport, pour laquelle une adaptation du régime TBTF est identifiée: une révision de l’OFR devait assurer que les capitaux à disposition en Suisse seraient suffisants en cas de crise. Par ailleurs, les remises que la FINMA pouvait accorder sur les exigences gone concern lorsqu’une banque améliorait sa capacité de liquidation devaient être supprimées d’ici l’année 2022 (cf. chap. 5.2).

Dans le cadre de sa rencontre annuelle avec le groupe de travail «Gestion des risques de la Confédération», la secrétaire générale du DFF avait déclaré qu’avec la mise en œuvre des standards Bâle III, le risque pourrait être encore revu à la baisse, voire carrément radié de la liste des risques majeurs dans les années à venir⁹¹³.

Ni radiation ni révision à la baisse dans le rapport sur les risques 2020

En dépit de cette déclaration, le DFF a maintenu le risque aussi durant les années qui ont suivi: dans le rapport sur les risques 2020, il n’y eu ni radiation ni révision à la baisse; seule la description du scénario de risque a été l’objet de petits ajustements. Le nouveau libellé contient ainsi une distinction entre les banques et les autres infrastructures des marchés financiers⁹¹⁴.

Dans ses explications consacrées aux conséquences et à la probabilité du risque, le DFF a relevé qu’il ne voyait pas de signes indiquant que la crise du COVID-19 aurait représenté une menace pour la stabilité des banques d’importance systémique ou des infrastructures des marchés financiers ayant une importance systémique en Suisse. Selon le DFF, la situation des établissements suisses TBTF qui évoluent dans un contexte international était plus difficile à évaluer. Il a malgré tout renoncé à modifier l’évaluation du risque.

Le rapport signale en outre la prise de trois nouvelles mesures: s’agissant des plans d’urgence mis en place par Credit Suisse et UBS, le SFI a relevé qu’ils avaient tous deux été jugés applicables par la FINMA. Le DFF a cependant émis une réserve dans le cas d’UBS, estimant que la banque devait encore poursuivre ses efforts de désimbrication financière au sein du groupe. La deuxième mesure se rapportait à la révision de la réglementation des infrastructures des marchés financiers, à leur contrôle et à leur surveillance. Le DFF espérait un examen critique du régime en vigueur. La troisième mesure portait sur une révision de l’OLiq, qui devait accroître la résilience des banques d’importance systémique durant leur assainissement ou leur liquidation.

Confirmation de l’évaluation dans le rapport sur les risques 2021

Le rapport 2021 est venu confirmer la constatation de l’année précédente selon laquelle il n’y avait pas d’indices d’une déstabilisation causée par la crise du COVID-19 des banques d’importance systémique ou des infrastructures des marchés financiers ayant une importance systémique en Suisse. Pour le reste, le rapport ne contient pas d’éléments nouveaux notables. Ce qui est en revanche intéressant, ce sont les explications relatives aux mesures prises: s’agissant de la révision de l’OLiq déjà mentionnée, il est spécifié dans le commentaire de la mesure que la Suisse ne disposait pas d’un mécanisme public de garantie des liquidités. Selon ce commentaire, la révision de l’ordonnance devait permettre d’assurer que les banques d’importance systémique aient accès à la liquidité dont elles ont besoin pour absorber les chocs de liquidité et puissent répondre à leurs obligations de paiement même dans ce genre de situation. Lors de sa rencontre annuelle avec le groupe de travail des CdG, le secrétaire général du DFF a indiqué qu’il ne voyait pas de potentiel particulier de réalisation du risque dans l’immédiat⁹¹⁵.

Rapport sur les risques 2022: la probabilité de réalisation du risque est revue à la hausse

Dans le rapport sur les risques 2022, rédigé par l’AFF le 15 février 2023 et présenté au Conseil fédéral sans modification, le risque a été reconsidéré et revu à la hausse. De «rare», le SFI l’a fait passer dans la catégorie supérieure, qualifiée de «possible». La principale raison de ce changement est la crise de liquidité de Credit Suisse. Dans son commentaire sur ce changement, le SFI a relevé que la menace pesant sur un établissement financier à la suite d’opérations risquées ou de comportements répréhensibles en Suisse ou à l’étranger ne devait pas être sous-estimée. Pour la toute première fois, il est explicitement fait mention de la perte de confiance massive subie par Credit Suisse. Or, celle-ci durait alors déjà depuis des mois. S’agissant des causes du risque, il a été spécifié qu’une stratégie à haut risque pouvait provoquer une perte de confiance des acteurs du marché, ce qui pouvait être à l’origine de sorties de capitaux considérables. Toujours selon ce commentaire, il serait possible de pallier les conséquences d’une perte de confiance de manière préventive grâce à l’introduction d’un PLB.

Dans le rapport sur les risques 2022, les mesures ont en outre été soumises à une évaluation pour la toute première fois. Ce nouvel instrument permet de déterminer si la mise en œuvre d’une mesure se déroule comme prévu et comment est jugée son efficacité. L’efficacité des rapports d’évaluation de la réglementation TBTF n’a ainsi obtenu qu’un 3 sur une échelle de 1 à 4 (1 équivalant à la meilleure évaluation). Pour ce qui est des plans d’urgence de Credit Suisse et d’UBS, la FINMA était toujours d’avis qu’ils étaient applicables. Elle a estimé que les deux banques avaient continué de faire des progrès. Après les commentaires de l’année précédente spécifiant avec insistance que la Suisse ne disposait pas de PLB, cette mesure a été explicitement introduite dans le rapport de 2022. Le but était de mettre en place une garantie de la Confédération pour le cas où les prêts de liquidité accordés par la BNS ne pourraient pas être remboursés. L’espoir était aussi que cette mesure parviendrait à prévenir une perte de confiance. La mise en place du PLB passe par une révision de la LB, qui devait être discutée par les organes parlementaires en 2023.

L’entretien annuel du groupe de travail des CdG pour l’année 2023 a eu lieu en avril 2023, donc après la fusion d’urgence entre Credit Suisse et UBS. La secrétaire générale du DFF a estimé que les mesures prises par le Conseil fédéral, la DélFin, la FINMA et la BNS avaient permis d’éviter que le scénario catastrophe devienne réalité. Selon elle, un apport de liquidités n’aurait rien changé, raison pour laquelle la législation TBTF n’a pas pu être appliquée⁹¹⁶. Le président de la Confédération de l’époque a affirmé que des problèmes avaient commencé à se dessiner en 2022 déjà. Il était cependant d’avis que ce n’était pas le moment d’adapter le rapport sur les risques, étant donné que le risque avait déjà commencé à se réaliser⁹¹⁷.

5.7.1.3 Besoin d’optimisation du point de vue des CdG concernant la gestion des risques de la Confédération (rapport CdG 2018)

Les CdG s’occupent du rapport sur les risques à l’intention du Conseil fédéral depuis 2009. Le 30 janvier 2018, elles ont publié un rapport relatif au rapport sur les risques à l’intention du Conseil fédéral⁹¹⁸. Dans ce document, elles lui ont adressé sept recommandations, qui ne se rapportaient pas directement au risque d’insolvabilité d’un établissement financier d’importance systémique, mais à la nécessité d’agir identifiée à l’époque par la haute surveillance et concernant les domaines suivants: actualisation des risques, indicateurs de la probabilité de réalisation et critères déterminants pour faire passer un risque au niveau du Conseil fédéral. La conclusion centrale exprimée par les CdG dans ce rapport visait l’absence d’approche descendante («top-down») dans la gestion des risques, qui permet au Conseil fédéral de se servir activement du rapport sur les risques et de la gestion des risques comme d’un instrument de pilotage.

Le Conseil fédéral a donné son avis sur les recommandations des CdG le 21 mars 2018⁹¹⁹. Il a répondu au reproche d’un manque d’approche descendante au niveau du Conseil fédéral par des arguments fondés sur l’organisation décentralisée de la gestion des risques, par le principe de collégialité et par la division entre départements, ainsi que par l’importance du Service de coordination de l’AFF.

S’agissant de la recommandation portant sur la définition de critères déterminant quand et comment un risque départemental doit passer au niveau du Conseil fédéral, celui-ci a relevé que des critères adéquats existaient déjà. Il affirme que les départements ont déjà pour tâche d’informer sans délai le Conseil fédéral sur toute situation de risque exceptionnelle⁹²⁰. Pour le Conseil fédéral, les termes «exceptionnel» et «sans délai» sont suffisamment clairs. Il estime qu’ils doivent être interprétés avant tout à la lumière de la probabilité de réalisation et des conséquences attendues.

5.7.2.1 Rôle de la ChF

L’horizon temporel de la ChF en matière de détection précoce des crises se situe entre douze et dix-huit mois. L’objectif est d’identifier, d’analyser et de surveiller les risques susceptibles d’entraîner des crises pertinentes pour le Conseil fédéral. Le chancelier de la Confédération assume des tâches de coordination interdépartementales en vue de détecter et de gérer les crises (art. 33, al. 1^bis, LOGA). La ChF annonce au département compétent les nouvelles conclusions et les divergences d’appréciation dans le cadre de la détection précoce des crises par l’intermédiaire du Service de coordination Gestion des risques de la Confédération.

5.7.2.2 Fonctionnement de la détection précoce des crises

Lors de son audition par le groupe de travail Gestion des risques de la Confédération des CdG en 2017, le vice-chancelier responsable du dossier avait précisé que la détection précoce des crises consistait entre autres à revoir systématiquement tous les risques énumérés dans le rapport sur les risques et à se demander s’il n’y avait pas lieu de les compléter. L’objectif est d’analyser si tous les risques sont couverts. Il s’agit en particulier d’apporter une vision extérieure. Selon lui, les conclusions de la ChF reposent sur des sources externes à l’administration. La détection précoce des crises repose en premier lieu sur l’analyse de publications de différents médias, de think tanks et d’universités. Pour le vice-chancelier, cet aspect spécifique représente un véritable plus en matière de gestion des risques car ces conclusions sont ensuite transmises aux unités administratives compétentes, qui doivent s’y confronter. Ce processus a permis de compléter différents risques. Il fait partie du processus d’établissement du rapport sur les risques⁹²¹.

5.7.2.3 Collaboration entre la ChF et le DFF dans le contexte du risque d’insolvabilité d’un établissement financier d’importance systémique

La CEP a cherché à déterminer comment le risque d’insolvabilité d’un établissement financier d’importance systémique avait été pris en compte dans le système de détection précoce des crises et quels ont été les effets de la détection précoce des crises sur la gestion des risques. Pour cela, les différents acteurs de la gestion des risques ainsi que le vice-chancelier responsable ont été priés de donner leur avis.

Selon les informations fournies par sa directrice, l’AFF, qui fonctionne comme service de coordination de la gestion des risques, collabore étroitement avec la ChF. Cette dernière commence par rédiger un rapport, qui peut inclure des recommandations, et le transmet à l’AFF. Après un échange avec l’unité administrative responsable, l’AFF revient vers la ChF pour l’informer, le cas échéant, de l’adjonction de nouveaux risques⁹²².

Le vice-chancelier chargé de la détection précoce des crises a une nouvelle fois indiqué, comme il l’avait déjà fait devant le groupe de travail des CdG en 2017, que la détection précoce des crises était complémentaire à la gestion des risques. Comme le risque d’«insolvabilité d’un établissement financier d’importance systémique» avait déjà été identifié, la ChF n’avait, selon lui, pas d’autre rôle à jouer dans ce contexte en matière de détection précoce des crises⁹²³. Selon les indications du vice-chancelier, le risque a été suivi et surveillé par le DFF, en même temps que toutes les mesures prises. Dès le moment où le risque a commencé à se réaliser, la ChF et le Conseil fédéral n’en étaient de toute manière plus au stade de la détection précoce, mais, selon lui, en mode de gestion de la crise⁹²⁴. En matière de détection précoce des crises, la CEP n’a obtenu aucun document.

6.3.1.1 Surveillance opérationnelle et stratégique sur l’état des liquidités et du capital de Credit Suisse et sur ses mesures d’urgence à partir d’octobre 2022

Jusqu’à début septembre, la FINMA rencontre la direction de Credit Suisse pour parler des évolutions stratégiques et opérationnelles de la banque, d’abord chaque mois, puis chaque semaine. Au début, seule une sélection de membres de la direction de la FINMA prend part à ces rencontres de haut niveau avec le président du conseil d’administration, le directeur général et d’autres cadres supérieurs⁹⁸² de Credit Suisse. Comme Credit Suisse ne réagit pas de manière satisfaisante aux invitations répétées de la FINMA à préparer d’autres mesures d’urgence, la FINMA décide, à partir de novembre 2022, d’organiser des séances supplémentaires avec d’autres représentants du conseil d’administration, notamment le vice-président, le président du comité des risques et le président du comité d’audit. Parallèlement, la situation de Credit Suisse et les mesures d’urgence sont évoquées directement avec d’autres membres du conseil d’administration de Credit Suisse. En outre, la FINMA rencontre tous les membres du comité d’audit et du comité des risques de Credit Suisse afin de discuter de la situation critique de la banque⁹⁸³.

L’état des liquidités et la capitalisation de la banque dans le cadre de la mise en œuvre de sa stratégie ainsi que la vente prévue des activités liées aux produits titrisés sont des thèmes récurrents. À intervalles réguliers, la FINMA formule aussi, au sujet des mesures d’urgence et des mesures d’injection de liquidités, les critiques et les exigences qu’elle présentera ensuite de manière formelle, par lettre, au président du conseil d’administration et au directeur général de Credit Suisse.

Début octobre, dans le cadre des rencontres de haut niveau, la FINMA pousse Credit Suisse à se préparer à solliciter une ELA. L’autorité de surveillance estime en effet que la banque risque d’atteindre à brève échéance un point de non-viabilité par manque de liquidités. Les représentants de la banque font preuve de discernement et acceptent de lancer les préparatifs nécessaires⁹⁸⁴. Ils entendent toutefois utiliser ces mesures en dernier recours, car Credit Suisse ne veut pas envoyer de signaux négatifs au marché avant l’annonce de sa nouvelle stratégie, le 27 octobre. La direction de Credit Suisse craint de déclencher une ruée bancaire en sollicitant une ELA avant le 27 octobre, ce à quoi la FINMA lui répond que cette aide stabilisera la situation, le temps que la banque ait un meilleur accès aux marchés de capitaux⁹⁸⁵.

Bien que le conseil d’administration de Credit Suisse ait fait préparer le recours à l’ELA à la mi-octobre⁹⁸⁶ et que les autorités aient dû se pencher sur une éventuelle demande de la banque dans le cadre du CD (cf. chap. 6.3.3.1), Credit Suisse renonce finalement à la solliciter, estimant qu’elle n’est pas nécessaire à ce moment-là.

Réaction de la FINMA face à l’insuffisance de certains volants de liquidités

Le 12 octobre 2022, la FINMA constate que le 7 octobre, certains volants de liquidités de Credit Suisse SA au titre du pilier 2 sont passés sous la barre des 30 milliards de francs. Selon les prescriptions de la FINMA, l’autorité de surveillance aurait dû en être informée. Au 10 octobre, ces volants sont même passés sous la barre des 25 milliards de francs, ce qui aurait dû être immédiatement communiqué à la FINMA avec un plan d’action pour les augmenter sous les cinq jours. La FINMA critique âprement Credit Suisse pour ce manquement et exige, outre le respect du devoir d’information, la participation à partir de là des cadres supérieurs de Credit Suisse aux conférences téléphoniques quotidiennes sur la situation en matière de liquidités et de refinancement⁹⁸⁷.

Dans une lettre datée du 14 octobre 2022 adressée à la FINMA, Credit Suisse présente alors diverses mesures destinées à restaurer les volants de liquidités. Globalement, la banque se montre optimiste quant aux possibilités de refinancement qu’elle espère trouver sur le marché après la présentation de la nouvelle stratégie, le 27 octobre 2022. Elle demande néanmoins l’autorisation d’utiliser les volants de liquidités du pilier 2, le temps que les mesures proposées déploient leurs effets⁹⁸⁸. À la suite de cela, la FINMA autorise plusieurs fois Credit Suisse en octobre, avant que la banque annonce sa nouvelle stratégie, à utiliser provisoirement les volants de liquidités pour respecter les prescriptions relatives aux liquidités, de sorte que la banque puisse garantir suffisamment de liquidités aux différentes sociétés du groupe. Parallèlement, la FINMA demande à Credit Suisse de prendre d’autres mesures pour augmenter ses liquidités⁹⁸⁹.

Selon les informations dont dispose la CEP, la FINMA commence à élaborer la décision et le plan d’assainissement de Credit Suisse à la mi-octobre 2022⁹⁹⁰. Les premiers projets de ces deux documents sont prêts début novembre. Le chef de la division Recovery et Resolution de la FINMA estime à ce moment-là que la FINMA aurait besoin d’une dizaine de jours pour préparer la résolution (runway period; cf. encadré 12 au chap. 6.3.4.2)⁹⁹¹.

Le 31 octobre 2022, la FINMA conclut un contrat avec un cabinet d’affaires suisse afin de pouvoir faire appel à ses services en cas d’assainissement ou de faillite. Durant la crise et jusqu’au 19 mars 2023, le plan et la décision d’assainissement sont mis à jour et retravaillés au fur et à mesure⁹⁹².

Tolérance concernant le non-respect des exigences réglementaires en matière de liquidités

Comme l’état de ses liquidités continue de se dégrader la semaine précédant l’annonce de sa stratégie, le 27 octobre 2022, Credit Suisse informe la FINMA de cette évolution négative le 20 octobre 2022. Il lui demande de lui accorder de nouveaux assouplissements temporaires des exigences du pilier 2 et du ratio structurel de liquidités à long terme (net stable funding ratio) et l’autorisation temporaire d’utiliser même partiellement les volants du pilier 1. Alors que les sorties de capitaux ne faiblissent pas, ce qui ne fait qu’aggraver dramatiquement la situation, les responsables de Credit Suisse se disent convaincus de pouvoir reconstituer les volants de liquidités au titre du pilier 2 à un niveau conforme aux exigences réglementaires avant la fin 2022 grâce à la réaction positive des marchés à l’annonce de la nouvelle stratégie⁹⁹³.

Aux yeux de la FINMA, cette tolérance était nécessaire afin de garantir que Credit Suisse dispose en tout temps d’une marge de manœuvre suffisante pour mettre des liquidités à la disposition des différentes entités légales afin que ces dernières puissent en tout temps satisfaire à leurs obligations de paiement. Cette manière de procéder correspond aux prescriptions de l’OLiq. Les volants de liquidités sont constitués en temps normal afin d’être utilisés en cas de pénurie. L’idée était de répartir les liquidités disponibles entre les unités du groupe afin que les exigences du pilier 2 soient remplies au mieux. Le 24 octobre 2022, la FINMA abaisse une nouvelle fois le seuil de tolérance. La FINMA déplore cependant que les mesures de lutte contre les sorties de capitaux prises jusqu’alors par la banque soient insuffisantes et largement inférieures aux attentes de la FINMA. Ainsi, l’ensemble des mesures regroupées par Credit Suisse dans le Contingency funding plan aurait théoriquement pu apporter une amélioration de quelque 100 milliards de francs. Il apparaît toutefois rapidement que les mesures prévues par la banque ne seraient pas exécutables en temps de crise, soit pour des raisons de calendrier, soit à cause de la stigmatisation escomptée. La FINMA se dit étonnée que Credit Suisse n’ait décidé jusqu’alors de ne mettre en œuvre des mesures qu’à hauteur de quelque 18,1 milliards de francs⁹⁹⁴.

Comme Credit Suisse devra aussi aborder les sorties de capitaux lors de sa présentation trimestrielle du 27 octobre 2022, la FINMA le met en garde contre une nouvelle perte de confiance et des sorties de capitaux subséquentes. La FINMA demande donc une nouvelle fois au conseil d’administration et à la direction de Credit Suisse de discuter avec elle, avant le 27 octobre 2022, d’un plan clair et réalisable qui permettra à la banque d’assurer sa solvabilité et de stabiliser elle-même l’état de ses liquidités. En outre, la FINMA précise qu’elle attend de Credit Suisse qu’il l’informe immédiatement s’il ne respecte pas les nouveaux niveaux de tolérance ou s’il apparaît qu’il ne pourra pas les respecter⁹⁹⁵.

À peine deux jours plus tard, le 26 octobre 2022, Credit Suisse informe la FINMA que la banque risque de ne plus respecter les exigences en matière de volants de liquidités, dont la FINMA a déjà abaissé les seuils, avant la fin de la semaine, et que si les sorties de capitaux se poursuivent, elle pourrait ne plus satisfaire les exigences du pilier 1 et, à la fin octobre, ne plus se conformer au ratio structurel de liquidités à long terme (net stable funding ratio). Credit Suisse expose à la FINMA les mesures d’injection de liquidités qu’elle a déjà prises, les mesures à moyen terme prévues jusqu’à la fin de l’année ainsi que les mesures qui ne sont pas réalisables en raison de la crise idiosyncratique qui la secoue. La banque compte encore beaucoup sur l’effet positif de la présentation de la nouvelle stratégie commerciale le 27 octobre, dont elle pense qu’il lui permettra de s’approvisionner en liquidités. Par la suite, Credit Suisse ne violera jamais les exigences du pilier 1 en matière de ratio de liquidités à court terme (liquidity coverage ratio) ou de ratio structurel de liquidité à long terme (net stable funding ratio)⁹⁹⁶.

Discussion sur l’abaissement de la note de Credit Suisse après l’annonce de la stratégie

Après l’annonce de la nouvelle stratégie de Credit Suisse le 27 octobre 2022, l’agence de notation Moody’s informe la banque qu’elle dégradera sa note dans toutes les catégories en raison des incertitudes quant au succès de la mise en œuvre de la stratégie et à propos de la rentabilité future de la banque ainsi qu’en raison des sorties de capitaux persistantes⁹⁹⁷.

Le 30 octobre 2022, Credit Suisse fait remarquer à la FINMA que, pour prendre sa décision, Moody’s n’a pas tenu compte de toutes les informations fournies par la banque et que l’agence a mal interprété l’utilisation par la banque des volants de liquidités. C’est pourquoi Credit Suisse demande à la FINMA si elle envisage aussi de chercher le dialogue avec Moody’s afin de lever tout malentendu. La banque s’attend en effet à de nouvelles sorties de capitaux à la suite de l’abaissement de la note, qu’elle estime injustifié. La FINMA indique qu’en cas de besoin, elle peut expliquer à Moody’s, sous une forme générale, les conditions réglementaires qu’elle impose et leurs effets. Credit Suisse ne revient toutefois pas à la charge avec une demande concrète. Lors de la même rencontre, le 30 octobre 2022, Credit Suisse signifie à l’autorité de surveillance qu’il devra probablement recourir à une ELA la semaine suivante si des sorties de capitaux similaires à celles du début du mois d’octobre devaient se produire.

Le 31 octobre 2022, la discussion sur la dégradation imminente de la note de Credit Suisse se poursuit et la FINMA demande à la banque de lui fournir des informations supplémentaires sur les sorties de capitaux attendues en cas de rétrogradation⁹⁹⁸. La réaction aux changements de notation s’avère finalement beaucoup moins négative qu’initialement redouté, ce que Credit Suisse attribue à ses efforts auprès des agences de notation – il a par exemple fait parvenir à Moody’s de plus amples informations sur sa nouvelle stratégie⁹⁹⁹.

Lors de la même séance du 31 octobre 2022, le président du conseil d’administration de Credit Suisse présente en outre pour la première fois à la FINMA une analyse de la compatibilité de contreparties potentielles si la vente de la banque s’avérait nécessaire. Credit Suisse privilégie une solution suisse; cependant, désireuse d’examiner toutes les options, la banque déclare que BNP, Morgan Stanley et HSBC conviendraient¹⁰⁰⁰.

Surveillance opérationnelle sur l’état des fonds propres de Credit Suisse

Dans le cadre de la réorientation stratégique de la banque, Credit Suisse dépose auprès de la FINMA une demande d’allègement réglementaire des exigences en matière de fonds propres. Fin octobre, la FINMA annonce à Credit Suisse qu’elle lui accordera différents allègements pendant la restructuration et acceptera temporairement que Credit Suisse SA passe légèrement en dessous du seuil requis pour les volants en CET1¹⁰⁰¹. La FINMA subordonne néanmoins cette garantie à toute une série de conditions et de restrictions, demandant en particulier à la banque de réduire substantiellement les risques en vendant le secteur d’activité «Securitized Products», de mettre en œuvre le programme de réduction des coûts annoncé, y compris la suppression des rémunérations variables, d’augmenter le capital-actions d’au moins 3 milliards de francs et de respecter les objectifs de capital existants du groupe¹⁰⁰².

Dans ce contexte, la FINMA autorise la maison mère (Credit Suisse SA) à pondérer à l’avenir une certaine partie du filtre réglementaire avec le taux de pondération des risques applicable aux participations dans des entreprises ayant leur siège en Suisse, plutôt qu’avec celui applicable aux participations étrangères¹⁰⁰³. Selon la décision TBTF de la FINMA et conformément à l’OFR, les pondérations de risque pour les participations suisses sont inférieures à celles pour les participations étrangères¹⁰⁰⁴. Au troisième trimestre 2022, Credit Suisse a utilisé une partie du filtre, à hauteur de 7,9 milliards de francs, en Suisse plutôt qu’à l’étranger. Cette mesure n’augmente pas les fonds propres de la banque, mais réduit les actifs pondérés en fonction des risques de la banque, augmentant ainsi son ratio de fonds propres de 0,19 point de pourcentage¹⁰⁰⁵. Cette mesure est octroyée par la FINMA uniquement à la condition que Credit Suisse procède à l’augmentation de capital prévue de 4 milliards de francs¹⁰⁰⁶. En outre, la FINMA demande que la plausibilité des évaluations des participations concernées soit vérifiée par une entreprise tierce¹⁰⁰⁷. Les adaptations apportées par Credit Suisse aux valeurs de marché des participations sont testées par PwC. Elles ne sont pas soumises au contrôle ni à l’approbation de la FINMA¹⁰⁰⁸.

Critique de la FINMA sur la mise à disposition des informations par Credit Suisse

Selon le chef de la division Surveillance de Credit Suisse Group de la FINMA, Credit Suisse a du mal à évaluer l’efficience de ses propres mesures et à produire des analyses de scénarios et des prévisions fiables concernant les sorties de capitaux, alors qu’il doit surveiller l’état de ses liquidités au début de l’automne 2022¹⁰⁰⁹. Le 5 novembre, en raison de l’état toujours aussi critique des liquidités de Credit Suisse, la FINMA rappelle à l’ordre le conseil d’administration et la direction. L’autorité de surveillance relève des lacunes flagrantes dans l’accès à l’information, reprochant à Credit Suisse son manque de diligence (documentation incomplète, souvent remise tardivement, après plusieurs relances, voire pas du tout)¹⁰¹⁰.

Selon la FINMA, cela complique la tâche des autorités de surveillance suisse et étrangères, puisque la banque ne peut notamment pas faire de pronostics pour les ratios de liquidités de ses différentes unités. Estimant par ailleurs que les attentes qu’elle avait formulées le 24 octobre en ce qui concerne les mesures de restauration des volants de liquidités ne sont pas remplies non plus, la FINMA doute que la gestion de crise et la gestion des risques de la banque soient adéquates. Pour ces raisons, elle insiste auprès de Credit Suisse pour qu’à l’avenir, la banque prenne rapidement des mesures et veille à en rendre compte et à les présenter aux autorités de surveillance¹⁰¹¹.

Dans leur réponse datée du 16 novembre 2022, le président du conseil d’administration et le directeur général de Credit Suisse se montrent compréhensifs, promettant de réagir rapidement aux demandes d’information de la FINMA et de fournir des données de meilleure qualité. La banque mentionne toutefois les nombreux canaux d’échanges avec la FINMA à différents niveaux et les rencontres régulières de la direction et du président du conseil d’administration avec l’autorité de surveillance¹⁰¹².

Dans l’intervalle, les problèmes de la banque ne faiblissent pas et, le 10 novembre 2022, Credit Suisse fait de nouveau savoir à la FINMA qu’il ne remplit pas les exigences en matière de liquidités¹⁰¹³. Le 16 novembre 2022, la FINMA met en doute la capacité de la banque à remplir ses exigences en matière de liquidités au titre du pilier 2 à la fin 2022. La FINMA signale une fois de plus à la banque que toutes les mesures prises jusqu’alors pour éviter toute entorse aux exigences du pilier 1 sont insuffisantes. En conséquence, elle ordonne à la banque de prendre immédiatement les mesures à disposition pour stabiliser durablement ses liquidités et sa trésorerie¹⁰¹⁴.

Priorisation des préparatifs en cas de vente de la banque

Au cours du mois de novembre, la FINMA insiste lors des rencontres de haut niveau pour que Credit Suisse accélère les préparatifs du scénario d’une vente et se renseigne auprès de lui sur les acheteurs potentiels¹⁰¹⁵. Credit Suisse n’est alors pas en mesure d’identifier des banques intéressées par un rachat. Renvoyant cependant à la réaction positive du secteur, confiant en la réussite de la nouvelle stratégie, il estime toutefois qu’il n’est pas nécessaire d’envisager une vente comme «plan B». Credit Suisse considère que la fusion avec UBS serait un scénario d’urgence possible (si l’état des liquidités atteignait un point de non-viabilité), car elle serait probablement préférable à une résolution. Pour un scénario à moyen terme, qui peut également prévoir des ventes partielles, Credit Suisse propose des contreparties étrangères, car une acquisition totale par un établissement étranger lui semble plus simple. Selon Credit Suisse, une fusion avec UBS causerait des problèmes en matière de capital et pourrait comporter des risques en matière de droit de la concurrence et de politique sociale.

La FINMA se montre sceptique face à une acquisition par un établissement étranger, en raison des obstacles juridiques et des problèmes en matière de capital; en revanche, en ce qui concerne les risques juridiques en cas de fusion avec UBS, elle renvoie à ses compétences spéciales en matière de droit de la concurrence dans le cas d’un scénario de stress/d’une fusion d’urgence. Elle demande à Credit Suisse de réaliser des progrès significatifs dans la définition du scénario d’urgence et de réduire le temps de préparation, étant donné qu’en pareil cas, une ELA ne suffirait pas pendant une longue période¹⁰¹⁶.

Durcissement des critiques à l’encontre de Credit Suisse début décembre 2022

Comme elle ne constate aucune amélioration dans la gestion de crise de Credit Suisse début décembre 2022, la FINMA écrit une nouvelle fois à la direction et au président du conseil d’administration de la banque le 6 décembre 2022 pour le leur faire remarquer. Les sorties de capitaux se poursuivant, la FINMA estime qu’il n’est plus possible, même en mettant intégralement en œuvre toutes les mesures prévues par Credit Suisse jusqu’à fin 2022, d’augmenter les réserves du pilier 1 et sûrement pas le volant de liquidités au titre du pilier 2. Jugeant la situation de Credit Suisse en matière de liquidités toujours très fragile, la FINMA doute que les autres mesures prévues seront mises en œuvre, étant donné que, selon elle, la banque ne fait pas suffisamment d’efforts pour vendre des secteurs d’activité ou des participations financières¹⁰¹⁷.

Par lettre du 6 décembre 2022, la FINMA menace alors la banque de conséquences si le conseil d’administration et la direction n’assument pas leur obligation de prendre des décisions pour améliorer efficacement et durablement les liquidités et la trésorerie et de les faire exécuter. L’autorité de surveillance donne à la banque jusqu’au 13 décembre 2022 pour revoir son catalogue de mesures et définir un calendrier de mise en œuvre¹⁰¹⁸. Le jour suivant, la FINMA prend connaissance des plans de contingence actualisés de la banque. En cas de détérioration rapide de la situation, ceux-ci prévoient une fusion avec un autre établissement financier d’envergure mondiale. La FINMA demande à Credit Suisse de poursuivre les préparatifs en vue d’une fusion à court comme à moyen terme et, dans le cadre des mesures de stabilisation à moyen terme, d’envisager la vente partielle d’autres secteurs d’activité, l’entrée en bourse partielle de Credit Suisse (Suisse) SA, des partenariats stratégiques et la mise en œuvre d’autres mesures de capitalisation¹⁰¹⁹.

La lettre critique rédigée par la FINMA le 6 décembre 2022 provoque l’irritation de la direction de Credit Suisse. Le 12 décembre, elle critique le ton du courrier et les reproches de la FINMA, qu’elle juge durs et injustifiés, et rejette toutes les accusations¹⁰²⁰. Dans le même temps, le directeur général et le président du conseil d’administration de la banque assurent à l’autorité de surveillance donner la priorité absolue à la lutte contre la crise de liquidités. Ils insistent sur les mesures prises depuis octobre et le bon état des liquidités de la banque avant les sorties du mois d’octobre, deux éléments sans lesquels la banque n’aurait pas survécu aux sorties massives de capitaux. Dans la même lettre, la direction présente les réflexions qui l’ont conduite à mettre en œuvre ou à rejeter certaines mesures, les raisons des écarts répétés entre les pronostics sur l’état des liquidités de Credit Suisse et les données effectivement fournies et une vue d’ensemble des mesures et des plans à venir sur le front des liquidités. Credit Suisse demande une discussion au plus haut niveau pour parler des conséquences dont la FINMA le menace¹⁰²¹.

Une telle rencontre de haut niveau a lieu le 13 décembre 2022, en présence de la présidente du conseil d’administration de la FINMA. L’autorité de surveillance met Credit Suisse face à trois exigences concrètes assorties de délais de mise en œuvre des mesures exigées. Avant la fin 2022, Credit Suisse doit disposer d’un plan pour reconstituer les réserves de liquidités du pilier 2; la FINMA attend par ailleurs, en ce qui concerne les mesures d’urgence, que la banque prépare un «plan B» à court terme avant le 23 décembre 2022 et un plan de stabilisation à une échéance de trois à six mois avant le 6 janvier 2023. La délégation de la FINMA rappelle aux représentants de Credit Suisse que le président du conseil d’administration et le directeur général sont tenus d’examiner des solutions de substitution à l’assainissement. La FINMA assure qu’elle prend elle-même toutes les dispositions nécessaires à l’assainissement ou à la faillite de la banque en cas d’atteinte du point de non-viabilité (PoNV)¹⁰²².

Mi-décembre, Credit Suisse indique à la FINMA pouvoir procéder à une vente dans l’intervalle de deux à trois semaines, pour autant que la banque gagne le temps nécessaire grâce à la facilité ordinaire pour resserrements de liquidités ou à l’ELA. Elle doit cependant admettre ne pas encore avoir préparé la salle de données virtuelle demandée par la FINMA; celle-ci lui demande alors d’en achever la préparation¹⁰²³.

Lors d’une rencontre, le 21 décembre 2022, les membres du comité d’audit de Credit Suisse assurent à l’autorité de surveillance accorder la priorité à la préparation de la vente. Bien que, d’après les membres du comité d’audit, le président du conseil d’administration n’ait pas formellement parlé de cette option – à laquelle il accordait peu d’importance (un membre du comité d’audit a affirmé que le président du conseil d’administration considérait une vente comme un «plan Z») – avec le conseil d’administration, ce dernier fait pression sur lui à ce sujet. La FINMA informe le comité d’audit que si la situation continue à se dégrader sans que la banque n’ait élaboré de plan, elle devra constater que le point de non-viabilité au sens de l’article 25 LB est atteint. À cet égard, le conseil d’administration a des obligations envers les actionnaires et les détentrices et détenteurs d’obligations de renflouement interne (bail-in bonds). La FINMA fait savoir aux personnes présentes que, pendant longtemps, elle n’a pas eu le sentiment que le conseil d’administration partageait ses préoccupations¹⁰²⁴. Face à l’état de plus en plus critique des liquidités, le 28 décembre 2022, la FINMA pose de nouvelles exigences aux mesures d’urgence de Credit Suisse (chap. 6.3.5.4).

Finalisation des plans de stabilisation, d’urgence et de résolution de Credit Suisse fin 2022

En complément des discussions sur la situation de Credit Suisse en matière de fonds propres et de liquidités ainsi que des travaux concrets de préparation à un assainissement ou à une liquidation menés par la FINMA, l’élaboration des plans ordinaires de stabilisation, d’urgence et d’assainissement ou de liquidation ainsi qu’à la capacité d’assainissement et de liquidation de Credit Suisse se poursuivent. Les évaluations que la FINMA transmet à Credit Suisse fin 2022 tiennent compte des données fournies par la banque à la date de référence située à fin 2021. À cette date, la situation est inchangée par rapport à celle d’un an auparavant, fin 2020: Credit Suisse est resolvable et la planification de la banque remplit les exigences légales. La FINMA évalue donc les plans soumis comme un an auparavant, étant donné qu’aucune modification de la loi ou de la pratique n’est intervenue entre ces deux périodes d’évaluation¹⁰⁵³.

6.3.1.2 Excursus: implication du conseil d’administration de la FINMA

Durant la phase d’échanges intenses avec Credit Suisse, entre octobre et décembre, la direction de la FINMA informe régulièrement son conseil d’administration des évolutions que connaît la banque et de ses propres opérations. À l’occasion de différentes séances extraordinaires du conseil d’administration, la direction prépare l’examen, par le conseil d’administration, d’affaires de grande portée au sens de la LFINMA¹⁰⁵⁴. En vertu de cette loi, il incombe en effet au conseil d’administration de statuer sur ces affaires¹⁰⁵⁵. Le règlement d’organisation de la FINMA définit les affaires de grande portée comme des affaires particulières pouvant avoir des conséquences considérables pour l’ensemble des créancières et créanciers, investisseuses et investisseurs ou assurées et assurés, ou des affaires de grande importance pour le bon fonctionnement des marchés financiers. En font partie cinq types d’affaires concernant des établissements d’importance systémique: les mesures protectrices, l’assainissement, la liquidation (de faillite), le retrait de l’autorisation, la première approbation de plans d’urgence prévus par la loi et des suppléments ou limitations concernant les fonds propres et les liquidités. En outre, le conseil d’administration peut à tout moment classer une affaire comme affaire de grande portée et s’en attribuer le suivi¹⁰⁵⁶. Selon la FINMA, le cas ne s’est jamais présenté jusqu’alors. En outre, en 2019, à la suite d’un arrêt rendu par le TF¹⁰⁵⁷, le conseil d’administration de la FINMA a affiné et considérablement restreint la définition des affaires de grande portée¹⁰⁵⁸.

Ainsi, le 10 octobre, le conseil d’administration parle d’une demande d’ELA qui pourrait émaner de Credit Suisse et se renseigne sur son rôle dans cette procédure. Il décide de ne recourir à une décision présidentielle que si le temps presse, comme le prévoit le règlement d’organisation, et de délivrer l’attestation de solvabilité à la majorité. En cas de demande d’ELA, la BNS transmettrait à la FINMA un tableau (capital spreadsheet) dans lequel figurent des informations sur la solvabilité de la banque. Le comité de crise de la FINMA serait alors responsable d’évaluer la plausibilité des données et soumettrait une proposition au conseil d’administration afin que celui-ci délivre (ou non) une attestation de solvabilité. Il est rappelé que la décision d’accorder une ELA est du ressort unique de la BNS et que l’avis de la FINMA est donné à titre consultatif¹⁰⁵⁹.

Deux jours plus tard, à l’occasion d’une séance extraordinaire, l’organe discute des documents et des procédures qui seraient nécessaires pour délivrer l’attestation de solvabilité si Credit Suisse demandait une ELA. Sur la base des documents disponibles à ce moment-là, les membres du conseil d’administration donnent leur accord à la délivrance d’une telle attestation. Ils discutent ensuite du secret qui doit entourer une demande d’ELA et du risque de fuite dans les médias. La présidente attire l’attention du conseil d’administration sur le fait qu’il doit se tenir prêt à traiter une demande à tout moment. Enfin, le conseil d’administration s’entretient avec le directeur sur l’état de capitalisation de la banque et la vente prévue du segment des produits titrisés¹⁰⁶⁰.

Les semaines suivantes, lors de plusieurs séances ordinaires et extraordinaires, la direction informe régulièrement le conseil d’administration des mesures de capitalisation de Credit Suisse, de l’état des liquidités qui continue de se détériorer et des scénarios d’évolution de la crise discutés par le CG. La direction propose uniquement de prendre acte de certains points de l’ordre du jour et ne soumet aucun objet pour décision¹⁰⁶¹. Le 24 octobre, le conseil d’administration aborde aussi le rôle de la FINMA dans le cas d’un PLB et parvient à la conclusion que ce mécanisme solliciterait surtout la BNS, puisqu’il concerne les liquidités. Le chef de la division Recovery et Resolution explique que l’activation du PLB pourrait avoir comme conséquence la dépréciation des obligations AT1. Il précise que cela est prévu ainsi par le législateur dans l’esprit de la réglementation TBTF. Le conseil d’administration discute ensuite de la difficulté d’identifier les investisseurs concernés et des conséquences de la dépréciation sur la dotation en capital de la maison mère¹⁰⁶². Début novembre, le conseil d’administration se penche longuement sur les conditions qui doivent être réunies pour un assainissement et sur la manière de procéder ainsi que sur les tests prévus concernant le déroulement d’un week-end de résolution¹⁰⁶³.

Le 3 novembre, la présidente du conseil d’administration informe l’organe que le chef du DFF, le président de la BNS et l’ensemble du Conseil fédéral discutent de l’introduction d’un PLB et de son mécanisme d’action. Le responsable de la division Banques souligne en outre que la FINMA n’est pas satisfaite des données fournies par la banque. Le rapport hebdomadaire sur les principaux chiffres clés de Credit Suisse est à ses yeux incomplet, en partie obsolète et pas suffisamment détaillé pour permettre à la FINMA de prendre une quelconque décision sur la base de données solides¹⁰⁶⁴. Il introduit également la planification concrète d’une résolution de Credit Suisse et explique différents aspects, notamment comment la FINMA procède pour déterminer si l’insolvabilité menace (point de non-viabilité) et juger des chances de succès d’un assainissement¹⁰⁶⁵.

Le 7 novembre, le conseil d’administration se penche sur l’ordonnance sur les prêts d’aide supplémentaires sous forme de liquidités élaborée par le SFI et discute de différentes propositions de modification, qui sont portées à la connaissance du DFF (cf. chap. 6.3.4.2)¹⁰⁶⁶. Lors des autres séances de novembre, le conseil d’administration est régulièrement mis au courant de l’état des liquidités et du capital de Credit Suisse, des préparatifs toujours en cours en vue de l’éventuel recours à l’ELA et des travaux sur l’ordonnance. Il approfondit par ailleurs ses discussions sur la réalisation d’un assainissement: il réfléchit aux exigences en matière de capital et de liquidités, à la structure de gouvernance et aux retombées économiques négatives d’un assainissement ou d’une faillite¹⁰⁶⁷.

À partir du 10 octobre 2022, le conseil d’administration est préparé par la direction au traitement d’une demande d’ELA ou à l’établissement d’une attestation de solvabilité. Le 12 octobre 2022, le conseil d’administration s’exerce au traitement d’une telle demande sur la base de données réelles fournies par Credit Suisse; il refait un tel exercice le 14 novembre 2022 sur la base de données actualisées. Par ailleurs, un vote consultatif a lieu. Le conseil d’administration charge ensuite la direction de l’informer immédiatement s’il apparaît que la situation évolue dans une direction très différente à ce qui est attendu¹⁰⁶⁸. Début décembre, le conseil d’administration est informé du fait que les plans de contingence de Credit Suisse ne sont pas satisfaisants et que la banque pourrait recourir à l’ELA pendant les fêtes de fin d’année. Il décide de préparer au mieux la décision – assainissement ou faillite – lors d’une des prochaines séances. Il demande par conséquent l’élaboration de documents et de bases de données qui lui permettront d’évaluer les chances de succès d’un assainissement et fait établir la liste des différentes unités impliquées dans un assainissement, avec le rôle qui leur incombe¹⁰⁶⁹. Bien que la situation de Credit Suisse se détériore pendant les jours fériés et que le recours à l’ELA soit dans l’air (cf. chap. 6.3.6), le conseil d’administration juge que la tenue de séances supplémentaires n’est pas nécessaire, même si le conseil d’administration reste sur le qui-vive, comme il l’est depuis octobre 2022.

6.3.1.3 Contacts entre la FINMA et des autorités étrangères

Dans le cadre de la surveillance de grandes banques actives au niveau international, la FINMA collabore au sein de colleges¹⁰⁷⁰ avec des autorités de surveillance étrangères¹⁰⁷¹. En font partie le general college, qui comprend globalement toutes les autorités de surveillance internationales pertinentes pour Credit Suisse, et l’APAC college, qui regroupe différentes autorités de la région Asie et Pacifique¹⁰⁷². La collaboration a surtout lieu dans le cadre du Core College of Supervisors, auquel appartiennent aussi la Fed, la Federal Reserve Bank of New York et la PRA. Hors période de crise, les contacts ont lieu au moins une fois par mois. Lors de la crise, la fréquence des séances augmente à partir d’octobre 2022 et les membres du Core College of Supervisors sont en contact presque quotidiennement¹⁰⁷³.

On compte aussi le Crisis Management Group (CMG), qui regroupe les principales autorités de surveillance et de faillite de la banque concernée, dont la BNS dans le cas de Credit Suisse¹⁰⁷⁴. Cet organe évalue la capacité de résolution d’une banque, élabore une compréhension commune sur le plan de liquidation de la G-SIB et précise les plans et de résolution¹⁰⁷⁵. Enfin, depuis 2011, des crisis management colleges sont organisés chaque année, sur deux à trois jours, pour informer les autorités étrangères de l’état de préparation des deux grandes banques suisses face aux crises et à la gestion de crise¹⁰⁷⁶.

À partir du début du mois d’octobre 2022, la FINMA intensifie ses échanges avec les autorités de résolution des États-Unis et du Royaume-Uni dans le cadre du Core College of Supervisors. Selon la FINMA, les contacts sont désormais quotidiens avec ses homologues étrangères, la BNS et les services de Credit Suisse responsables des liquidités. Ainsi, les autorités exigent de Credit Suisse qu’il complète le liquidity crisis template afin de mener une surveillance prudentielle approfondie de la situation quotidienne de la banque en matière de liquidités¹⁰⁷⁷. Début octobre, à peu près en même temps que le CG a décidé le passage à la phase rouge, le crisis management college¹⁰⁷⁸ est formellement institué¹⁰⁷⁹. Selon les informations fournies par la FINMA, plusieurs entretiens téléphoniques de haut niveau ont lieu entre octobre 2022 et février 2023 dans le cadre du CMG, du crisis management college et, bilatéralement, entre la FINMA et ses homologues étrangères¹⁰⁸⁰. Il s’agit surtout de s’informer mutuellement de la situation de Credit Suisse, de faire le point sur des aspects réglementaires et de répondre à des questions techniques. Selon la FINMA, les autorités mènent d’autres discussions pour se tenir à jour sur la situation de Credit Suisse, lesquelles ne font l’objet d’aucune note de discussion ou procès-verbal¹⁰⁸¹.

Le 11 octobre 2022, la FINMA informe ses homologues étrangères du crisis management college qu’elle a intensifié sa surveillance de la situation de Credit Suisse en matière de liquidités, que des allègements temporaires devraient être octroyés à la banque et qu’il fallait se préparer à une nouvelle détérioration de la situation¹⁰⁸². Dans le contexte de l’utilisation du volant de liquidités au titre du pilier 2 et du probable non-respect des exigences du pilier 1, la FINMA évoque avec la PRA (le 20 octobre) et la Fed (le 23 octobre) les possibilités d’upstreaming de Credit Suisse en Suisse et à l’étranger. Les autorités discutent également du projet toujours d’actualité de Credit Suisse consistant à vendre (en partie) son segment des produits titrisés (cf. encadré 9 au chap. 6.3.1.1) et des travaux préparatoires menés par les autorités suisses dans le cadre du scénario d’une résolution (y compris du PLB). Une vente complète étant difficile en raison des capacités de financement insuffisantes de Credit Suisse, une vente partielle semble plus probable. À ce moment-là, la Fed semble peu disposée à permettre à Credit Suisse d’utiliser son volant de liquidités au titre du pilier 1¹⁰⁸³. Le 24 octobre 2022, les discussions trilatérales portent sur la diminution – confirmée par les trois autorités – du volant de liquidités au titre du pilier 1. Lors de cet entretien, la FINMA informe ses interlocutrices que Credit Suisse hésite entre demander une ELA et ne pas respecter les exigences du pilier 1¹⁰⁸⁴.

À partir de la fin octobre et dans le courant du mois de novembre, la FINMA informe régulièrement les autorités britanniques et états-uniennes, aussi bien dans le cadre du crisis management college que de manière bilatérale, de l’évolution des liquidités de Credit Suisse , des mesures d’urgence prises par la banque, de la vente du segment des produits titrisés, des travaux de la FINMA en vue d’une résolution et des préparatifs en cours concernant le PLB¹⁰⁸⁵. Le 16 novembre, la FINMA s’entretient également avec le président de la SEC ainsi que d’autres hauts responsables de l’agence américaine à propos des conséquences, du point de vue de la SEC, d’une dépréciation des instruments de renflouement interne (bail-in) dont dispose Credit Suisse aux États-Unis¹⁰⁸⁶.

Le 16 décembre, la FINMA informe la Fed et la PRA, dans le cadre d’un entretien téléphonique entre membres du CMG, que l’augmentation de capital de Credit Suisse s’est bien déroulée et qu’il n’y a aucun problème imminent en raison du ratio CET1 supérieur à 13 %. La situation en matière de liquidités est décrite comme stable, mais fragile, la FINMA ajoute que la conclusion de la vente du segment des produit titrisés devrait avoir un effet positif dans les mois qui suivent. Elle déclare être d’avis qu’elle ne se trouve pas dans une runway period et qu’elle n’a donc pas besoin de faire usage de mesures de résolution; elle relève qu’une disponibilité opérationnelle de sept à dix jours demeure centrale. Elle salue par ailleurs l’échange constructif qu’elle a eu avec ses homologues étrangères concernant le plan de résolution¹⁰⁸⁷. Le 19 décembre, le faible niveau du volant de liquidités de Credit Suisse et l’éventuel non-respect des prescriptions en matière de liquidités aux États-Unis sont également au cœur de l’échange bilatéral avec la Fed. Selon les autorités états-uniennes, Credit Suisse risquait, à ce moment-là, d’atteindre la limite inférieure de réserves de trésorerie de 18 milliards de dollars fixée par la Fed (dans l’hypothèse où cette limite serait atteinte, la Fed attendait de Credit Suisse qu’il l’en informe; cf. encadré 16 au chap. 7.2.2.2)¹⁰⁸⁸.

Début février ont lieu deux autres échanges avec la Fed; ensuite, selon les informations dont dispose la CEP, les entretiens téléphoniques de haut niveau avec les autorités britanniques et états-uniennes ne reprennent que dans les journées de crise aiguë, en mars 2023 (cf. chap. 7.2).

6.3.3.1 Passage en mode de crise et premières discussions des organes de coordination sur les scénarios

Activation du mode de crise

Lors de la séance du CG du 5 octobre, le chef de la division Banques de la FINMA passe les chiffres sur les liquidités de Credit Suisse en revue et informe les membres du CG que la FINMA est passée dès ce jour en mode de crise, conformément à ses directives internes¹⁰⁹². Le mode de crise se répercute sur la structure de projets au sein de la FINMA essentiellement par la création d’un comité¹⁰⁹³ qui peut s’adresser directement au conseil d’administration de la FINMA sans avoir à impliquer l’ensemble de la direction.

Une discussion a lieu au sein du CG afin de savoir si cet organe doit également passer en mode de crise, ou «phase rouge», en application de son règlement d’organisation. Celui-ci stipule que ce mode doit être déclenché lorsque la situation des marchés financiers ou de certains établissements suisses présente un danger immédiat pour l’économie suisse ou le fonctionnement du système financier suisse ou international¹⁰⁹⁴. En raison de la situation et afin de rendre crédibles des mesures potentielles, le vice-président de la BNS, la secrétaire d’État aux questions financières internationales, la directrice de l’AFF et le directeur de la FINMA décident d’activer la phase rouge et d’en informer les membres du CD comme prévu par le règlement¹⁰⁹⁵. Cela implique une augmentation de la fréquence des séances du CG, qui passe d’une à deux fois par an en temps normal à plusieurs fois par mois, voire par semaine. Le CD, qui se réunit selon les besoins et notamment sur demande du CG, augmente également la fréquence de ses séances en réaction à l’activation de la phase rouge¹⁰⁹⁶. Par ailleurs, comme cela est prévu par le règlement d’organisation du CG¹⁰⁹⁷, les membres de cet organe définissent un bref concept de communication de crise centré autour de deux éléments: Credit Suisse est en train de revoir sa stratégie et il est étroitement suivi par la FINMA dans cette phase¹⁰⁹⁸. Cette communication reste passive, c’est-à-dire au cas où des demandes de médias parviendraient aux autorités.

Premières discussions sur les différents scénarios de sortie de crise

Lors de cette séance du 5 octobre, un groupe de travail est créé, regroupant des personnes de la BNS, de la FINMA, de l’AFF et du SFI, afin d’approfondir les différentes options qui se présentent aux autorités, et quels en sont les avantages et les inconvénients. Ce groupe de travail est placé sous la responsabilité du chef de la division Recovery et Resolution de la FINMA¹⁰⁹⁹. Les premières analyses de ce groupe de travail sont discutées au sein du CG le 11 octobre. Les autorités parlent alors de séquences¹¹⁰⁰: tout d’abord, des mesures peuvent être prises pour faire face au manque de liquidités de Credit Suisse, notamment grâce à une ELA, mesure qui est déjà disponible¹¹⁰¹. Dans un deuxième temps, si le recours à une ELA n’a pas les effets escomptés, il y a lieu de procéder à un assainissement et d’utiliser le PLB, moyennant des travaux préparatoires encore à réaliser. La troisième séquence mentionnée est celle d’une liquidation avec une activation du plan d’urgence pour l’unité suisse (break-up)¹¹⁰². Cependant, selon le responsable du groupe de travail, il est prématuré de discuter de cette possibilité, car la préférence est donnée à un assainissement selon le principe single point of entry avec renflouement interne (solution de repli)¹¹⁰³. Les membres du CG s’accordent à dire qu’il est nécessaire de suivre la situation de près et de ne pas se fier uniquement aux appréciations de la banque¹¹⁰⁴. Lors de cette séance, l’ordre de déprécier les obligations AT1 est évoqué pour la première fois¹¹⁰⁵.

Les mesures envisageables sont à nouveau discutées lors de la séance du CG du 15 octobre. À cette occasion, la discussion relative à l’ordre de déprécier les obligations AT1 s’intensifie au sein du CG, en lien avec différentes mesures de capitalisation ou de soutien de la Confédération (par ex. éventuelle participation de la Confédération, PLB). Un tel ordre aurait lieu dans le cadre d’un assainissement ou en cas d’évènement déclencheur (viability event)¹¹¹³.

Selon les informations dont dispose la CEP, le premier non-meeting entre les autorités et Credit Suisse a lieu le même jour, le 15 octobre (cf. chap. 6.3.3.2). Lors de cette rencontre, le président du conseil d’administration de Credit Suisse fait un état des lieux des mesures prévues par la banque en vue de la présentation de la nouvelle stratégie, fin octobre. Credit Suisse compte sur une réaction positive des marchés, espérant ainsi trouver de nouvelles sources de financement¹¹¹⁴. La rencontre du 16 octobre (puis celle du 23 octobre) se limite à un échange d’informations que, selon la présidente du conseil d’administration de la FINMA, il était déjà possible de se procurer par l’intermédiaire du CD et du CG¹¹¹⁵.

Lors de la séance du CD qui suit, le 17 octobre 2022, tant la FINMA que la BNS affirment être prêtes à intervenir dans le cadre de leur mandat légal respectif (assainissement, respectivement ELA), mais qu’il est nécessaire d’effectuer une pesée des intérêts politiques d’une éventuelle intervention de l’État¹¹¹⁶. Les membres du CD discutent aussi des scénarios préparés par le CG, qui vont d’une stabilisation durable de la banque après le 27 octobre 2022 à une crise de confiance persistante avec des mesures correspondantes de la part de la banque et des autorités¹¹¹⁷. Selon les informations dont dispose la CEP, la dépréciation des obligations AT1 est apparemment discutée lors de cette séance en tant que mesure de capitalisation, en lien avec une éventuelle participation de la Confédération à Credit Suisse¹¹¹⁸. Selon le DFF, l’éventuelle participation de la Confédération est finalement rejetée par le département¹¹¹⁹. À la fin, une séance est fixée la semaine suivante pour se tenir au courant des évolutions.

La préparation des scénarios continue à un niveau technique au sein du CG: lors de la séance du 19 octobre, un assainissement est discuté de manière approfondie. Les membres du CG sont également informés par la BNS que le directeur de Credit Suisse a appelé le président de la BNS la veille en fin d’après-midi (c’est-à-dire le 18 octobre) pour lui dire que la banque prévoyait de soumettre une demande d’ELA, alors que les autorités estiment qu’il serait dangereux d’avoir recours à ELA avant la révélation de la nouvelle stratégie de Credit Suisse, prévue le 27 octobre¹¹²⁰. Cette demande n’est finalement pas déposée, car la banque est réticente à l’obligation de rendre cette information publique (cf. chap. 6.3.4.1). En outre, le CG examine à partir de quelle date et dans quelles circonstances les obligations AT1 pourraient être dépréciées. Les participantes et participants à la séance se demandent, entre autres, si la dépréciation des obligations AT1 pourrait être ordonnée sans renflouement interne (bail-in) et si le PLB constituerait un évènement déclencheur (viability event) de l’ordre de dépréciation¹¹²¹.

Dès le lendemain, le 20 octobre, le CG se réunit à nouveau et quatre variantes sont discutées¹¹²²: uniquement le PLB; PLB avec ordre de déprécier les AT1 et mesures de protection concernant la stratégie ou le management de la banque; PLB et bail-in partiel; bail-in sans PLB¹¹²³.

Première évocation au CG d’une vente de Credit Suisse (octobre 2022)

Ces quatre variantes sont également discutées lors du CD du 21 octobre 2022. Par ailleurs, d’autres options, qui n’étaient pas encore sur la table, sont thématisées, et notamment le scénario d’une vente, alors évoqué très sommairement pour la première fois dans le cadre du CD¹¹²⁴. Selon le président de la BNS, la mention de ce scénario ferait suite aux discussions menées au préalable notamment avec le président d’UBS lors des Assemblées annuelles du FMI du 10 au 16 octobre 2022.

Lors de cette même séance, la présidente du conseil d’administration de la FINMA constate en outre que le risque d’une crise de liquidités est toujours présent, notamment si des autorités étrangères ordonnent des mesures de cantonnement (cf. encadré 16 au chap. 7.2.2.2)¹¹²⁵.

Il semble que le chef du DFF et le président de la BNS ont étudié plusieurs options à Washington, dans l’hypothèse où la situation de Credit Suisse se dégraderait¹¹²⁶. Au dire du président de la BNS, l’idée d’une fusion entre UBS et Credit Suisse a également été évoquée lors de cet entretien, les banques ayant déjà mené des discussions préalables à ce sujet plusieurs années auparavant¹¹²⁷; à la suite de cet échange, le président de la BNS prend contact pour la première fois avec le président d’UBS, qui lui indique qu’UBS est ouverte à une éventuelle fusion avec Credit Suisse si cela se révèle nécessaire pour garantir la stabilité financière de la Suisse et préserver la place financière suisse¹¹²⁸.

Au contraire, le président d’UBS a affirmé à la CEP que la possibilité d’une fusion n’est mentionnée que le 23 octobre 2022, à l’occasion de la deuxième rencontre de haut niveau informelle avec le président de la BNS en présence du chef du DFF (cf. chap. 6.3.3.2). Selon les indications des participantes et participants, une réunion a bien lieu avec le président du conseil d’administration d’UBS le 23 octobre, mais sans la FINMA¹¹²⁹. Durant cette rencontre, l’option d’une fusion ou d’une acquisition est envisagée comme une solution de repli au cas où Credit Suisse ne parviendrait pas à surmonter la crise par ses propres moyens. Le président d’UBS aurait alors confirmé qu’UBS était prête à participer à l’élaboration d’une solution si nécessaire. Les détails ne sont cependant pas étudiés, notamment parce que tant les autorités qu’UBS privilégient une solution garantissant la subsistance des deux grandes banques suisses¹¹³⁰. D’après le chef du DFF de l’époque, l’impression qui se dégage est que le conseil d’administration d’UBS s’est penché sur la reprise de Credit Suisse de manière plus approfondie que Credit Suisse lui-même¹¹³¹.

Cette prise de contact avec le président d’UBS semble donc avoir eu lieu sans information préalable du CD ni mandat en ce sens donné par le CD.¹¹³². Les membres du CD décident à la fin de leur séance du 21 octobre d’attendre la nouvelle stratégie de Credit Suisse, dont l’annonce est prévue quelques jours plus tard, afin d’observer le développement de la situation¹¹³³.

Le 26 octobre, la veille de l’annonce de la nouvelle stratégie de Credit Suisse, le CG tient une nouvelle réunion au cours de laquelle les membres discutent de la situation actuelle. Ils constatent que les flux ont ralenti et qu’il s’agit du premier jour où la trésorerie nette est positive. Les personnes présentes soulignent néanmoins que la fin de l’alerte n’a pas sonné. Le CG discute également des montants disponibles avec le recours à une ELA¹¹³⁴.

Réactions à la suite du dévoilement de la nouvelle stratégie de Credit Suisse

Le dévoilement de la nouvelle stratégie de Credit Suisse est au cœur des discussions du CD le 28 octobre: comme le résume le chef du DFF, la réaction des marchés peut être qualifiée de plutôt attentiste à négative et les autorités continuent de travailler sur les scénarios de sortie de crise avec la même pression qu’avant¹¹³⁵. La suite des travaux des autorités dans ces différents organes est décrite dans le chapitre 6.3.4. Par ailleurs, le CD se penche à nouveau sur d’éventuelles mesures de cantonnement à l’étranger (cf. encadré 16 au chap. 7.2.2.2). La présidente du conseil d’administration et le directeur de la FINMA indiquent que l’institution a reçu des signaux clairs de la part d’autorités étrangères concernant l’imminence de mesures de cantonnement¹¹³⁶.

6.3.3.2 Intensification des échanges informels entre les autorités et les banques à partir d’octobre

À partir d’octobre 2022, les difficultés croissantes de Credit Suisse conduisent les représentantes et représentants des autorités, d’une part, et des banques, d’autre part, à se rencontrer à plusieurs reprises. Les entretiens n’étant pas organisés dans le cadre de structures réglementaires ou de canaux d’échange institutionnalisés, mais sous forme de réunions informelles, ils ne sont pas consignés dans des procès-verbaux.

Selon les informations dont dispose la CEP, les premières discussions informelles entre les autorités et les banques se tiennent en marge des Assemblées annuelles du FMI et de la Banque mondiale, du 10 au 16 octobre 2022, à Washington (cf. chap. 6.3.3.1). Durant cette même période, un échange téléphonique a également lieu entre le président de la BNS et le président du conseil d’administration de Credit Suisse, qui promet de préparer à l’intention des autorités un document sur une éventuelle vente ou une fusion de Credit Suisse en cas d’urgence¹¹³⁷. Ce document est présenté début novembre¹¹³⁸.

Non-meetings entre le DFF, la BNS, la FINMA et les banques

Dans la suite du mois d’octobre 2022, le président de la BNS et le chef du DFF estiment qu’il est nécessaire de s’entretenir régulièrement avec le président du conseil d’administration de Credit Suisse dans le cadre de rencontres informelles. Selon le président de la BNS, ces discussions ont pour but d’établir avec Credit Suisse un dialogue au plus haut niveau et d’être régulièrement mis au courant de la situation par le président du conseil d’administration de la banque. Les autorités veulent en outre pouvoir exercer la pression nécessaire pour que Credit Suisse mène les travaux préparatoires requis en cas de crise¹¹³⁹. La présidente du conseil d’administration de la FINMA est également invitée à trois de ces réunions. Selon ses dires, le président de la BNS l’informe à la mi-octobre que, conjointement avec le chef du DFF, il entend tenir des non-meetings avec le président du conseil d’administration de Credit Suisse¹¹⁴⁰. Ils lui sont présentés comme des rencontres qui ne sont inscrites à aucun agenda, qui ne sont connues que des membres du CD, qui ne sont pas consignées et qui, en quelque sorte, n’ont pas lieu¹¹⁴¹. La présidente du conseil d’administration de la FINMA n’est toutefois pas favorable à ce format, car elle lui préfère les canaux d’échange ordinaires et juge en particulier l’absence de trace écrite problématique. Étant donné que, sur sa proposition, il est convenu d’informer une personne de plus par institution¹¹⁴² et qu’elle souhaite répondre autant que possible aux besoins des autres autorités en matière d’information, la présidente du conseil d’administration de la FINMA finit néanmoins par participer à trois¹¹⁴³ non-meetings avec Credit Suisse¹¹⁴⁴. Lors de son audition, l’ancien chef du DFF a aussi expliqué l’absence de la FINMA aux autres rencontres par la volonté de faciliter les contacts avec le président du conseil d’administration de Credit Suisse: en effet, la relation entre Credit Suisse et la FINMA est compromise par les fonctions de surveillance exercées par la FINMA, et Credit Suisse ne semble pas réceptif aux demandes de celle-ci¹¹⁴⁵. Au contraire, la présidente du conseil d’administration de la FINMA a déclaré que, à ses yeux, le caractère non contraignant des non meetings des 16 et 23 octobre 2022 a mené à ce que le président du conseil d’administration de Credit Suisse se soit senti conforté dans son appréciation irréaliste de la situation. Pour elle, les rencontres purement informatives doivent être tenues dans le cadre ordinaire du CD ou du CG¹¹⁴⁶.

Le rythme de ces rencontres n’a pas pu être établi clairement, parce que les déclarations à ce sujet ne sont pas unanimes et en raison de la quasi-inexistence de traces écrites liée au caractère informel des réunions¹¹⁴⁷. Sur la base des informations dont dispose la CEP, les rencontres entre le chef du DFF, le président de la BNS et le président du conseil d’administration de Credit Suisse ont lieu à plusieurs semaines d’intervalle. La CEP présente ci-après un tableau synoptique des rencontres dont elle a connaissance et de leur contenu, dans la mesure où elle a pu le déterminer. Les différentes rencontres sont reprises en détail dans les différents chapitres consacrés à la gestion des autorités indiqués ci-dessous et présentés dans l’ordre chronologique dans la suite du rapport¹¹⁴⁸.

Tableau 14: Liste des non-meetings selon les informations de la CEP

Transmission des informations au sein des autorités concernées

La manière dont les participantes et les participants transmettent les informations issues des rencontres à leurs autorités respectives varie considérablement selon les institutions. Certes, chaque participante ou participant semble consentir à informer une personne de plus au sein de son organisation du contenu des séances¹¹⁴⁹, mais toutes ne le font pas dans la même mesure. Ainsi, la BNS et la FINMA¹¹⁵⁰ organisent des débriefings et informent les unités compétentes¹¹⁵¹, tandis qu’au DFF de tels comptes rendus oraux sont sommaires, voire inexistants¹¹⁵². En interne, la FINMA prépare soigneusement la rencontre du 29 décembre, puis en fait un débriefing détaillé¹¹⁵³.

Selon le président de la BNS et le chef du DFF, les positions défendues à l’égard de Credit Suisse par les autorités représentées aux rencontres sont toujours définies dans le cadre du CD et d’autres séances, d’entente avec la présidente du conseil d’administration de la FINMA¹¹⁵⁴. La communication des informations au sein du CD n’a cependant pas lieu sous une forme institutionnalisée et est généralement succincte¹¹⁵⁵. Au contraire, la présidente du conseil d’administration de la FINMA a déclaré que les rencontres des 16 et 23 octobre 2022 étaient des séances purement informatives et que, avant le 29 décembre 2022, il n’y avait aucune position commune des autorités concernant les demandes à formuler et les mesures à prendre à l’égard de Credit Suisse dont elle aurait eu connaissance au préalable¹¹⁵⁶. Ainsi, les procès-verbaux du CD ne mentionnent des rencontres entre l’ancien chef du DFF, le président de la BNS et le président du conseil d’administration de Credit Suisse qu’à partir de fin novembre¹¹⁵⁷. Il faut attendre la séance du CD du 9 décembre pour trouver des informations concrètes sur le contenu d’une discussion avec le président du conseil d’administration de Credit Suisse¹¹⁵⁸. La FINMA a indiqué à la CEP ne pas avoir su que des difficultés dans la collaboration entre la FINMA et Credit Suisse avaient été abordées dans ce cadre¹¹⁵⁹. Ainsi, indépendamment des informations transmises par le membre du CD concerné, les membres du CG et les autres membres présents du CD sont informés, lors des rencontres du CD, de la tenue de deux rencontres, mais pas de leur raison d’être concrète ni du format des non-meetings¹¹⁶⁰.

S’agissant des rencontres auxquelles la présidente du conseil d’administration de la FINMA n’a pas participé, le président de la BNS et l’ancien chef du DFF ont indiqué l’avoir informée du contenu des discussions¹¹⁶¹. La présidente du conseil d’administration de la FINMA a quant à elle déclaré à la CEP avoir eu connaissance uniquement de la réunion avec le président du conseil d’administration d’UBS et d’une autre rencontre mentionnée dans le procès-verbal¹¹⁶² de la séance du CD¹¹⁶³. La CEP en déduit que la seule rencontre dont elle n’ait pas eu connaissance est celle du 13 novembre 2022.

Avis des autorités participantes concernant les non-meetings

De manière générale, toutes les personnes présentes lors des rencontres sont d’avis que le président du conseil d’administration de Credit Suisse s’y montre optimiste, et parfois même trop optimiste. Dans les réponses qu’il donne aux questions posées par les autorités, il relève surtout des aspects positifs¹¹⁶⁴. Pour elles, il est devenu clair que le président du conseil d’administration de Credit Suisse sous-estime et embellit la situation, notamment pour dégager une impression de sécurité¹¹⁶⁵.

Les avis concernant l’utilité des non-meetings sont plus mitigés. À l’exception de la rencontre du 29 décembre 2022, les responsables de la FINMA ont estimé que ces non-meetings étaient d’une utilité limitée, eu égard à leur caractère non contraignant. Selon la FINMA, elle n’avait connaissance d’aucune demande ou délai posé à Credit Suisse ni d’aucune solution qui aurait été trouvée avec la banque lors des autres non-meetings. Elle n’a pas non plus reçu d’informations et résultats nouveaux et exploitables dans le cadre des non-meetings. À ses yeux, il était délicat d’organiser des non-meetings avec UBS, pour diverses raisons¹¹⁶⁶. Le directeur de la FINMA critique la trop grande importance accordée aux positions du président du conseil d’administration de Credit Suisse à l’issue de certaines rencontres¹¹⁶⁷. En décembre 2022, il se félicite toutefois de ce que les rencontres ont permis au DFF et à la BNS de faire valoir les objectifs de la FINMA concernant les mesures d’urgence de la banque (cf. chap. 6.3.5.1)¹¹⁶⁸.

Au terme de la première rencontre avec le président du conseil d’administration de Credit Suisse, le 16 octobre 2022, la présidente du conseil d’administration de la FINMA critique, selon ses dires, la forme des échanges au motif que le contenu des entretiens n’est absolument pas en adéquation avec le niveau hiérarchique des personnes participant aux réunions. C’est la raison pour laquelle elle subordonne la suite de sa participation à la définition d’exigences concrètes, assorties de délais contraignants, à l’égard de Credit Suisse¹¹⁶⁹. Lors du dernier non-meeting, fin décembre 2022, la FINMA met en œuvre cette condition et formule des exigences concrètes à l’intention du président du conseil d’administration de Credit Suisse (cf. chap. 6.3.5.4).

Le président de la BNS juge quant à lui l’utilité des non-meetings d’un œil particulièrement positif. Selon les indications qu’il a fournies à la CEP, ils ont grandement aidé les autorités à trouver une solution avec Credit Suisse. À ses yeux, la rencontre avec UBS a permis de clarifier le fait qu’UBS était globalement disposée à reprendre Credit Suisse en cas de crise et de considérer une telle reprise comme une option réaliste¹¹⁷⁰. Pour lui, la FINMA ne pouvait pas imposer certaines actions à Credit Suisse à l’automne 2022, car la banque remplissait encore les exigences requises en matière de liquidités et de capital. Les autorités ont donc utilisé les non-meetings pour inciter malgré tout la banque à entreprendre certains travaux préparatoires (selon lui déterminants pour la suite de la gestion de la crise) dans l’optique d’une vente, travaux qu’elles n’auraient pu exiger par la voie officielle qu’à une date ultérieure¹¹⁷¹. Le chef du DFF voit lui aussi ces rencontres comme une chance de faire pression sur Credit Suisse, indépendamment des relations tendues entre la FINMA et la banque¹¹⁷².

L’avis du président du conseil d’administration de Credit Suisse concernant l’effet des rencontres informelles est tout aussi positif, puisqu’il les considère comme un complément utile et approprié aux réunions formelles organisées avec la FINMA. Le cadre des non-meetings a permis aux deux parties de discuter des mesures à prendre plus ouvertement et dans une plus grande transparence que ce qui aurait été possible de faire autrement¹¹⁷³.

Aucun autre non-meeting de ce type n’a lieu après l’entrée en fonction de la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter au DFF¹¹⁷⁴. Le président de la BNS tente certes de relancer ces réunions informelles en janvier 2023¹¹⁷⁵, mais la nouvelle cheffe du DFF ne le suit pas, en raison des structures réglementaires prévues dans le MoU¹¹⁷⁶.

6.3.4.1 Début novembre 2022: le Conseil fédéral mène une première discussion approfondie sur la crise de Credit Suisse

Le 2 novembre 2022, lors de l’entretien annuel entre le Conseil fédéral et la BNS¹¹⁸⁸, le chef du DFF et le président de la BNS évoquent oralement la situation de Credit Suisse et expliquent que celle-ci s’est rapidement détériorée. Parmi les mesures présentées, ils proposent d’introduire le PLB au moyen du droit de nécessité, plus précisément dans les deux jours qui suivent. Le président de la BNS et le chef du DFF soulignent les risques que l’introduction du PLB revêt pour la Suisse et le marché financier mondial: une telle décision pourrait laisser entendre que la banque se trouve dans une situation désespérée et déclencher une interruption des paiements aux États-Unis, ce qui augmenterait encore le risque de faillite de Credit Suisse¹¹⁸⁹.

À la séance ordinaire du Conseil fédéral qui suit la rencontre annuelle entre le Conseil fédéral et la BNS, les membres du Conseil fédéral se montrent surpris par les informations qu’ils ont reçues au préalable à propos de la situation extrêmement critique de Credit Suisse, qui ne correspond pas du tout aux informations fournies jusqu’ici par le chef du DFF¹¹⁹⁰. Une discussion approfondie a lieu ensuite concernant la possible introduction d’un mécanisme d’urgence visant à garantir les liquidités. Le scénario d’une reprise par une autre banque, concrètement UBS, est abordé lors de cette séance ordinaire du 2 novembre 2022¹¹⁹¹.

Le 2 novembre 2022, selon l’ancien chancelier de la Confédération, la crise de Credit Suisse est clairement considérée par le DFF, la BNS et la FINMA, mais aussi par le Conseil fédéral, ce qui est surprenant selon lui, comme un problème de la Confédération, et plus particulièrement du Conseil fédéral. Selon ses déclarations, à partir de ce moment-là, les autres membres du Conseil fédéral ont posé des questions sur des points sensibles au DFF, à la BNS et à la FINMA. La nécessité que la délégation «questions financières» du Conseil fédéral organise des séances est mentionnée et le DFF est chargé de fournir régulièrement la documentation utile au Conseil fédéral¹¹⁹². Aux dires d’un membre du gouvernement, le Conseil fédéral demande que lui soit présenté un inventaire des compétences de la BNS et de la FINMA, un aperçu des mécanismes d’intervention en cas de crise et des informations sur la situation réelle de Credit Suisse (y compris une appréciation de la FINMA)¹¹⁹³. Selon les informations de la CEP, les documents correspondants n’ont été ni commandés ni fournis par le DFF.

En réaction aux explications du président de la BNS et du chef du DFF, le Conseil fédéral charge le DFF de rédiger, avant la fin de la journée, une proposition ainsi que les documents nécessaires en vue d’une séance extraordinaire fixée au 4 novembre¹¹⁹⁴. La proposition doit contenir des informations sur la situation de Credit Suisse, les possibilités d’action, les projets d’ordonnance nécessaire à l’introduction d’un PLB et les explications en la matière. En outre, la ChF est chargée de concevoir une stratégie de communication en collaboration avec le DFF (cf. chap. 6.4.4)¹¹⁹⁵.

La décision du Conseil fédéral du 2 novembre 2022 surprend la secrétaire d’État aux questions financières internationales. Selon elle, le CD et le SFI souhaitaient, conformément au MoU relatif la collaboration tripartite, informer le Conseil fédéral qu’il était désormais probable que les autorités doivent prendre des mesures extraordinaires et que la mise en vigueur d’un PLB était probable dans un avenir proche. Elle a ajouté que, le 1^er novembre 2022, le CD n’a pas discuté d’une introduction en urgence dans le courant de la semaine, et que cela n’était pas prévu en raison de la situation dans laquelle se trouvait alors Credit Suisse¹¹⁹⁶.

À l’issue de la séance du 2 novembre 2022, le vice-chancelier responsable des objets du Conseil fédéral prend contact avec le secrétaire général du DFF afin de lui demander les documents pour la procédure de corapport en vue de la séance prévue le 4 novembre. Selon ses propres dires, le vice-chancelier réalise que, à ce moment-là, le secrétaire général du DFF n’est pas au courant des tenants et aboutissants du dossier Credit Suisse¹¹⁹⁷. Lors de son audition, l’ancien secrétaire général du DFF explique que le dossier Credit Suisse relevait effectivement de la responsabilité du SFI et qu’il n’avait donc été que marginalement impliqué¹¹⁹⁸.

Consultation de Credit Suisse par le SFI à l’issue des séances du Conseil fédéral et du CD du 2 novembre 2022

À l’issue de la séance du Conseil fédéral du 2 novembre, le CD se réunit lui aussi dans l’après-midi, dans le cadre d’une conférence téléphonique. Le chef du DFF y évoque la séance du Conseil fédéral. La FINMA fait savoir que, en raison du faible niveau de liquidités, une demande d’ELA a été annoncée la veille par Credit Suisse, pour ensuite être retirée¹¹⁹⁹. La cause de ce retrait est que la banque aurait dû communiquer publiquement sur cette demande d’ELA, ce qui aurait représenté un risque: elle voulait toujours donner l’image d’une banque solide¹²⁰⁰. Les membres du CD se penchent sur la suite de la procédure et sur le processus décisionnel applicable à l’introduction d’un PLB. S’agissant de la proposition qui doit être soumise au Conseil fédéral, ils discutent des avantages et inconvénients de trois options¹²⁰¹.

Les membres présents du CD arrivent à la conclusion que le Conseil fédéral peut en principe prendre la décision, le 4 novembre, d’introduire le PLB, sans toutefois l’activer (c’est-à-dire sans octroyer de crédits à Credit Suisse)¹²⁰². Le CD estime également qu’il serait trop dangereux de mettre à la disposition de la BNS, en recourant au droit de nécessité, une garantie contre les risques de la Confédération d’un certain montant: une telle activation du PLB ne doit avoir lieu qu’après un recours à l’ELA par Credit Suisse, car on disposerait alors de cinq à sept jours pour introduire le PLB sur la base du droit de nécessité¹²⁰³. Il est décidé que le DFF analysera une nouvelle fois la procédure en la matière et informera le CD des résultats de cette analyse. Une conférence téléphonique est fixée au 3 novembre 2022¹²⁰⁴. Le DFF a déjà préparé une proposition à l’intention du Conseil fédéral en vue de la création d’une base légale visant à introduire un PLB sans toutefois l’activer, a déjà commencé les travaux de traduction et s’occupe de l’ouverture de la procédure de consultation lorsque le chef du DFF charge la secrétaire d’État aux questions financières internationales de prendre contact avec le président du conseil d’administration de Credit Suisse. Celui-ci se prononce contre une décision de principe que le Conseil fédéral doit prendre lors de la séance extraordinaire prévue le 4 novembre, car il craint que l’on fasse un lien direct entre une telle décision et la situation de Credit Suisse. La secrétaire d’État aux questions financières internationales transmet cette information à son supérieur¹²⁰⁵.

Annulation de la séance extraordinaire du Conseil fédéral du 4 novembre 2022

La séance extraordinaire du Conseil fédéral planifiée pour le 4 novembre 2022 est finalement annulée dans la soirée du 2 novembre, sur la base d’une décision prise en ce sens par le chef du DFF, compétent en la matière. La secrétaire d’État aux questions financières internationales en informe les représentantes et les représentants concernés de la BNS et de la FINMA¹²⁰⁶ dans un courriel daté du 2 novembre à 18 h 41. Elle explique que le président du conseil d’administration a expressément décrit comme contreproductif et prématuré le fait que le Conseil fédéral prenne une décision de principe le vendredi à titre prudentiel concernant l’introduction du PLB. Cette décision a été prise après que la secrétaire d’État aux questions financières internationales en a parlé avec le chef du DFF, la directrice de l’AFF et le directeur de la FINMA¹²⁰⁷.

Selon ses propres dires, le président de la Confédération mène un entretien téléphonique avec le chancelier de la Confédération le 2 novembre, lors de laquelle le chancelier lui aurait dit que les documents demandés pour la séance du 4 novembre ne pouvaient pas être préparés, car le DFF ne souhaitait pas les distribuer en raison du risque de fuite. Vers 21 h 30, le président de la Confédération téléphone au chef du DFF, qui lui indique qu’une séance n’est plus nécessaire, parce que la situation de Credit Suisse s’est quelque peu calmée et qu’il faut éviter de créer des remous¹²⁰⁸. Le chef du DFF annonce qu’il donnera des informations complètes à la séance ordinaire du 9 novembre. Le président de la Confédération fait alors état de l’annulation de la séance du 4 novembre au chancelier de la Confédération, qui en informe les membres du Conseil fédéral¹²⁰⁹.

Le 2 novembre à 21 h 51, le vice-chancelier responsable informe le Conseil fédéral, au moyen d’un message envoyé sur la messagerie Threema, que la séance du 4 novembre est annulée, parce que la situation s’est calmée¹²¹⁰. Selon le conseiller fédéral Ueli Maurer, c’est lui qui est à l’origine de l’annulation de la séance du 4 novembre parce que le CD ne souhaite pas proposer l’introduction d’un PLB et que Credit Suisse, en particulier, s’y oppose; la séance du 4 novembre n’a ainsi plus lieu d’être¹²¹¹.

Malgré l’annulation de la séance du 4 novembre, la ChF décide de poursuivre les travaux préparatoires entamés pour élaborer une communication de crise autour de l’introduction du PLB, afin d’anticiper une nouvelle détérioration de la situation. Une séance de coordination entre la ChF et les responsables de la communication de la FINMA, de la BNS, du SFI et du DFF a déjà lieu le 3 novembre à 9 heures¹²¹².

6.3.4.2 Novembre 2022: autres discussions au sein du Conseil fédéral et des différents organes de coordination

Après la première information plus détaillée du Conseil fédéral, les responsables du DFF, de la FINMA et de la BNS, en particulier, se réunissent à plusieurs reprises au sein des organes institutionnels concernés (notamment le CD, le CG et la délégation «questions financières» du Conseil fédéral) pour parler de la situation de Credit Suisse et de la préparation d’éventuelles mesures. La situation est qualifiée de stable à un bas niveau et de tendue. La question se pose de savoir si Credit Suisse pourra redresser la situation après le changement de stratégie annoncé¹²¹³.

Poursuite des préparatifs pour l’introduction du PLB

Après l’annulation de la séance du Conseil fédéral, la séance du CD a lieu comme prévu le 3 novembre. Durant cette conférence téléphonique, le chef du DFF déclare qu’une préférence se dégage pour soumettre la proposition de PLB au Conseil fédéral, en combinaison avec une activation par Credit Suisse, dans le cas où un risque de déstabilisation de la banque apparaîtrait. Pour ce faire, il faut une décision non seulement du Conseil fédéral, mais aussi de la DélFin. Comme un certain flou règne s’agissant des rôles et des responsabilités des différentes autorités, décision est prise de clarifier la question rapidement au sein du CG et de tout préparer (documents, scénario et stratégie de communication)¹²¹⁴.

Le 4 novembre 2022, le CG se penche à nouveau sur la situation de la banque. Les personnes présentes à la séance regrettent que celle-ci n’ait pas fourni les chiffres nécessaires; la FINMA prévoit alors de faire parvenir une lettre de blâme à Credit Suisse. Toutefois, le CG discute principalement de la préparation de la séance du CD du 7 novembre. Dans ce contexte, il clarifie surtout les points en suspens concernant les rôles et les responsabilités en vue de la préparation d’un PLB¹²¹⁵.

Le 7 novembre 2022, en raison de la situation qui reste tendue, mais qui ne s’est pas aggravée, le CD est d’avis qu’il n’est pas indiqué de proposer au Conseil fédéral d’introduire et d’activer immédiatement le PLB au moyen du droit de nécessité. En effet, on estime alors que la situation n’est pas suffisamment urgente et que les conditions d’une introduction du PLB au moyen du droit de nécessité ne sont donc pas remplies. Les personnes présentes évoquent également les rôles et les responsabilités des différentes autorités. Le traitement des dernières questions à ce sujet est délégué au CG¹²¹⁶.

9 novembre 2022: information de l’ensemble du Conseil fédéral et du CG

À la séance du Conseil fédéral du 9 novembre 2022, le chef du DFF rend à nouveau compte oralement de la situation de Credit Suisse. Il informe le Conseil fédéral qu’une introduction du PLB en recourant au droit de nécessité ne devrait intervenir que si la banque a effectivement besoin très rapidement de liquidités, afin d’éviter tout effet contreproductif. Il indique qu’en cas de besoin, les documents sont prêts¹²¹⁷. Selon lui, le collège gouvernemental se rallie à l’avis du chef du DFF concernant l’introduction du PLB¹²¹⁸.

À cette séance, les membres du Conseil fédéral regrettent de devoir, pour la deuxième fois, mener une discussion sans disposer de documentation écrite sur le sujet et demandent à ce que des pièces écrites leur soient fournies (cf. fin du présent chapitre). Ils ont besoin d’informations écrites sur les compétences des acteurs concernés et sur la procédure à suivre en cas d’intervention de crise ainsi que d’une évaluation de la situation de Credit Suisse. Le DFF est chargé de se pencher sur la procédure à suivre en cas d’intervention urgente de la Confédération¹²¹⁹.

Juste après la séance du Conseil fédéral, dans le contexte de l’abaissement de la notation par les agences, la délégation «questions financières» du Conseil fédéral s’entretient avec le président de la BNS, la présidente du conseil d’administration et le directeur de la FINMA. Ceux-ci informent les membres de la délégation de l’évolution de la situation, expliquent les bases légales applicables aux possibilités d’action des autorités et présentent les relations avec les autorités de surveillance étrangères et les banques centrales ainsi que le rôle et la position de ces dernières. Ils leur expliquent également le fonctionnement du CD et du CG¹²²⁰.

La délégation discute également de l’éventuelle introduction du PLB. Un document intitulé «Ablaufschema PLB, solange keine gesetzliche Grundlage besteht», qui porte sur l’introduction du PLB dans les trois jours, est distribué. Ce schéma présente la préparation des bases décisionnelles, les responsabilités des travaux à mener, l’implication des autorités concernées (DFF, FINMA, BNS, ChF et DélFin) et leurs compétences décisionnelles en cas d’introduction du PLB au moyen du droit de nécessité.¹²²¹

Considérant que le droit de nécessité ne devrait être appliqué qu’en situation d’urgence, la question se pose de savoir si le PLB peut être introduit par voie de droit d’urgence alors que le Conseil fédéral savait depuis novembre 2022 qu’il serait nécessaire d’introduire le PLB si la situation de Credit Suisse continuait de s’aggraver. Les membres de la délégation posent des questions concernant les différents scénarios. L’un d’eux souligne à nouveau que l’ensemble du Conseil fédéral doit disposer d’informations fondées, établies sur la base de documents écrits. Selon le chef du DFF, il existe un risque élevé que le Conseil fédéral soit le vecteur d’indiscrétions sur la situation de Credit Suisse. En outre, Credit Suisse est manifestement très réticent à fournir des documents au Conseil fédéral¹²²². Les collaboratrices et les collaborateurs de la cheffe du DETEC et du chef du DEFR ne sont pas autorisés à participer à cette séance de la délégation «questions financières», alors que plusieurs personnes y représentent la FINMA, la BNS et le DFF¹²²³. À cette séance, le chef du DFF souligne l’importance de garder un secret absolu sur la teneur des propos qui ont été échangés.

Selon le procès-verbal, les membres de la délégation décident que la présidente du conseil d’administration et le directeur de la FINMA fourniront des informations sur le PLB au Conseil fédéral à sa prochaine séance, prévue le 16 novembre 2022, et que, dans l’intervalle, aucune information écrite supplémentaire ne sera donnée au Conseil fédéral (à l’exception du document précité concernant l’introduction du PLB dans les trois jours)¹²²⁴. La séance de la délégation initialement prévue le 16 novembre n’aura lieu que le 22 novembre.

Tous les membres du Conseil fédéral reçoivent le procès-verbal de la séance de la délégation «questions financières» et le document précité concernant l’introduction du PLB.

Autres séances tenues en novembre 2022

Les personnes participant à la séance du CD du 11 novembre 2022 jugent positive la séance tenue avec la délégation «questions financières» du Conseil fédéral le mercredi précédent, estimant que celle-ci a été utile à la compréhension commune de la situation et de l’éventuelle suite de la procédure. La FINMA explique que la situation de Credit Suisse est stable à un bas niveau, mais qu’elle reste tendue¹²²⁵.

Peu après, le 13 novembre 2022, le chef du DFF et le président de la BNS discutent avec le président du conseil d’administration de Credit Suisse, dans le cadre d’un non-meeting, des doutes concernant la rentabilité de la banque, de l’introduction d’un PLB prévue en décembre 2022 et de l’éventuelle vente de Credit Suisse à une autre banque¹²²⁶. Sur la base des informations dont elle disposait, la CEP n’a pas été en mesure de reconstruire le contenu précis de ce non-meeting et les positions exactes des personnes ayant participé à la discussion.

Se posant des questions sur la collaboration entre la BNS et la FINMA et sur leur action, le président de la Confédération rencontre la présidente du conseil d’administration de la FINMA le 14 novembre 2022¹²²⁷. Celle-ci lui expose l’appréciation de la FINMA, qui estime qu’il ne s’agit pas d’une crise TBTF classique, mais d’une crise de confiance dans laquelle les liquidités sont au premier plan. Elle lui présente les mécanismes et instruments dont la FINMA dispose ainsi que les causes de la crise de confiance que traverse Credit Suisse, précisant que la raison principale en est la mauvaise gestion de la banque. Le président de la Confédération rencontre ensuite le président de la BNS, qui lui présente les instruments et les montants financiers en jeu. À ce moment-là, tous deux s’accordent à dire au président de la Confédération qu’il est difficile de prédire un éventuel effondrement de la banque¹²²⁸.

Le 16 novembre 2022, la présidente du conseil d’administration et le directeur de la FINMA rencontrent le Conseil fédéral dans le cadre de l’échange annuel avec le gouvernement. C’est l’occasion de discussions approfondies sur la situation de Credit Suisse et la procédure à suivre en cas de besoin. À l’instar de la rencontre avec la BNS, cette réunion est consignée dans le procès-verbal de la séance suivante du Conseil fédéral¹²²⁹.

Lors de la séance du Conseil fédéral qui suit cette rencontre, le chef du DFF informe à nouveau les autres membres du gouvernement, par oral, de la situation de Credit Suisse. Selon lui, la rencontre avec la FINMA montre que l’application du PLB au moyen du droit de nécessité ne peut être exclue. On constate à quel point la communication est délicate et doit donc être préparée avec soin. À cette séance, le Conseil fédéral examine et adopte la décision que le vice-chancelier avait rédigée après la séance annulée du 4 novembre 2022. Cette décision formalise le fait que le Conseil fédéral a pris acte de cette annulation. En outre, le DFF est chargé d’élaborer, en temps utile, des documents à l’intention du Conseil fédéral au cas où la crise viendrait à s’aggraver. La décision prévoit d’intégrer la délégation «questions financières» du Conseil fédéral dans les travaux. La ChF est en outre chargée de préparer une stratégie de communication en collaboration avec le DFF¹²³⁰.

Dans la soirée, le CD tient une conférence téléphonique. Les personnes y représentant le DFF et la FINMA jugent positive la séance tenue avec le Conseil fédéral. Selon elles, les questions restantes ont pu être réglées et la compréhension commune renforcée. S’agissant de la situation de Credit Suisse, le directeur de la FINMA informe les participantes et participants à la séance que celle-ci est tendue, mais assez stable. Il explique que la FINMA a écrit à Credit Suisse que les mesures prises par la banque étaient insuffisantes à ses yeux. Les discussions portent également sur l’état des préparatifs concernant le PLB, en particulier sur l’éventualité d’accélérer la procédure législative ordinaire. Une telle accélération est critiquée, notamment parce qu’elle pourrait envoyer des signaux indésirables¹²³¹.

Selon un échange électronique daté du 17 novembre 2022 entre un collaborateur du SFI et le directeur de l’OFJ, deux chantiers se déroulent en parallèle: d’un côté, la préparation des documents nécessaires à une introduction du PLB dans le droit ordinaire (c’est-à-dire création du cadre légal, sans activation du PLB) avec consultation entre mars et mai 2023; de l’autre côté, la préparation d’un paquet «droit de nécessité» avec la création de l’instrument PLB et son activation immédiate au profit de Credit Suisse, qui pourrait, seulement en cas de besoin, être réalisée en quelques jours¹²³².

La délégation «questions financières» du Conseil fédéral siège à son tour le 22 novembre 2022, en présence du directeur de l’OFJ et de la ChF (cf. chap. 6.3.4.3). Sur la demande expresse du chef du DFF, la situation de Credit Suisse n’est que brièvement mentionnée¹²³³. La séance est principalement consacrée à l’éventualité que le Conseil fédéral introduise un PLB au moyen du droit de nécessité. Lors de la séance, le directeur de l’OFJ donne certaines informations à ce sujet; à l’issue de la séance, il rédige une note classifiée secret et destinée au procès-verbal.

Le 25 novembre 2022, le CD tient une conférence téléphonique planifiée lors de laquelle il est à nouveau question de Credit Suisse: la situation en matière de liquidités est toujours critique, mais stable à un bas niveau et la situation générale de Credit Suisse reste extrêmement tendue. La BNS exprime des doutes quant à la capacité de la banque à mettre en œuvre la stratégie annoncée et à redresser la situation. La FINMA partage ces doutes. Il est décidé qu’outre la FINMA, qui est déjà en contact avec Credit Suisse à ce sujet, la BNS et le DFF devraient discuter de solutions de rechange avec la banque. La FINMA déclare qu’il faut maintenir la pression sur Credit Suisse et ne pas libérer la banque de sa responsabilité de préparer des mesures d’urgence. Le chef du DFF rend compte de la séance de la délégation «questions financières»: en principe, il est possible de recourir au droit de nécessité pour introduire le PLB et aucune consultation ne sera menée en 2022 concernant l’introduction du PLB dans le cadre du processus législatif ordinaire¹²³⁴. Il précise qu’une nouvelle séance de la délégation «questions financières» est prévue début décembre; cette dernière n’aura toutefois pas lieu¹²³⁵.

Critiques concernant l’absence de documents écrits

Au plus tard à compter de la séance du Conseil fédéral du 2 novembre 2022, les membres du Conseil fédéral regrettent à plusieurs reprises que le chef du DFF ne leur fournisse aucun document écrit sur différentes questions extrêmement complexes en lien avec cette affaire¹²³⁶. À la séance du 9 novembre, les autres membres du Conseil fédéral répètent que le gouvernement a besoin de documentation pour traiter un sujet aussi important, soit des informations sur les compétences des acteurs concernés et sur la procédure à suivre en cas d’intervention de crise ainsi qu’une évaluation de la situation de Credit Suisse¹²³⁷. Selon leurs propres dires, le chancelier et le président de la Confédération font eux aussi part au chef du DFF, à partir de la fin novembre 2022, de l’importance que le Conseil fédéral dispose d’informations écrites¹²³⁸. L’ancien chancelier de la Confédération a déclaré que, en novembre 2022, il avait également informé le chef du DFF par oral que, selon les CdG, le risque de fuite ne constitue aucune raison de ne pas informer le Conseil fédéral¹²³⁹.

6.3.4.3 Excursus: clarifications sur l’introduction d’un PLB en recourant au droit de nécessité, avec la participation de l’Office fédéral de la justice

Contexte

Comme indiqué au chapitre 5.2.6.2, le Conseil fédéral a fixé le 11 mars 2022 les valeurs de référence d’un PLB et chargé le DFF d’élaborer un projet de consultation d’ici à mi-2023. Le PLB que le Conseil fédéral prévoyait de mettre en œuvre au printemps 2022 avait pour objectif de renflouer rapidement et à titre subsidiaire une banque d’importance systémique domiciliée en Suisse en cas d’assainissement.

En raison de la situation critique à laquelle Credit Suisse a été confronté à partir de l’automne 2022, les autorités ont toutefois été contraintes de discuter de l’introduction à court terme d’un PLB (ou de la base juridique nécessaire à l’introduction d’un PLB) en recourant au droit de nécessité. Deux options étaient en discussion (cf. chap. 6.3.3.1): créer la base légale d’un PLB en recourant au droit de nécessité sans octroi immédiat de crédits à Credit Suisse ou, si la situation venait à l’exiger, avec mise à disposition simultanée de liquidités. Suivent ci-après les clarifications effectuées par les autorités en novembre 2022, avec la participation de l’OFJ, pour introduire un PLB par l’intermédiaire du droit de nécessité.

Travaux en lien avec le PLB à la suite de l’arrêté du Conseil fédéral sur les valeurs de référence au printemps 2022

L’OFJ a été impliqué au niveau technique (Unité Législation II) depuis le 10 octobre 2022 dans les travaux relatifs à un projet d’ordonnance fondé sur le droit de nécessité visant à introduire un PLB. Dans ce contexte, l’OFJ a notamment traité la question de l’admissibilité du privilège des créances en faveur de la BNS dans le cas d’un prêt ELA+¹²⁵⁹, celle de l’admissibilité d’une disposition pénale pour d’éventuelles violations des obligations découlant du droit de nécessité et celle de l’exclusion de l’accès à l’information prévu par la loi sur la transparence¹²⁶⁰.

Les principales autorités responsables, à savoir le DFF (AFF et SFI), la BNS et la FINMA, ont fait avancer leurs travaux en vue de l’introduction d’un PLB en recourant au droit de nécessité à l’automne 2022 (cf. chap. 6.3.3 et 6.3.4.1). En collaboration avec l’AFF, la BNS a rédigé les contrats nécessaires à l’octroi de liquidités dans le cadre d’un PLB¹²⁶¹ et le DFF a élaboré, conjointement avec les autres autorités (FINMA, BNS), un scénario d’activation d’un PLB ainsi que des catalogues de questions et réponses en vue de la communication au public¹²⁶². Se référant à une recommandation des CdG dans leur rapport du 30 mai 2010 sur le sauvetage d’UBS¹²⁶³, le Conseil fédéral a discuté à plusieurs reprises de la nécessité d’impliquer la DélFin dans l’introduction d’un PLB et de l’opportunité de le faire encore à l’automne 2022¹²⁶⁴.

Dès le début du mois de novembre, au sein du DFF, les bases juridiques et les documents nécessaires à l’introduction d’un PLB en recourant au droit de nécessité étaient en grande partie prêts et rapidement exécutables (cf. chap. 6.3.3 et 6.3.4.1). Tout était donc prêt pour introduire un PLB par l’intermédiaire du droit de nécessité¹²⁶⁵.

Implication du directeur de l’OFJ sur la question du recours au droit de nécessité

Le directeur de l’OFJ a été convié à la séance extraordinaire de la délégation «questions financières» du Conseil fédéral du 22 novembre 2022 afin d’exposer les conditions du recours au droit de nécessité et d’indiquer si, de son point de vue, celles-ci étaient remplies.

Lors de la préparation de la séance, le directeur de l’OFJ a constaté que l’objectif visé par l’introduction du PLB s’était étendu depuis la décision du Conseil fédéral du 11 mars 2022 visant à élaborer un projet destiné à la consultation portant création d’un PLB: alors que les valeurs de référence adoptées par le Conseil fédéral le 11 mars 2022 prévoyaient l’introduction d’un PLB en cas d’assainissement, il était question à l’automne 2022 d’introduire un PLB dans le but plus général de permettre à une banque d’importance systémique de poursuivre ses activités¹²⁶⁷. Selon l’OFJ, une telle extension de l’objectif du PLB aurait nécessité, compte tenu de la réglementation TBTF en vigueur qui visait à écarter autant que possible toute garantie factuelle et implicite de l’État en faveur d’une banque d’importance systémique (cf. art. 7, al. 2, LB), de concentrer le soutien accordé par le PLB sur le secteur d’activité d’importance systémique ou suisse de la banque concernée. Le directeur de l’OFJ avait déjà fait part de ces réflexions au SFI avant la séance de la délégation «questions financières» du Conseil fédéral du 22 novembre 2022¹²⁶⁸. Estimant qu’il était dans l’intérêt public d’agir de la sorte, il a suggéré au SFI d’intégrer dans la proposition au Conseil fédéral visant à introduire un PLB par l’intermédiaire du droit de nécessité a minima une estimation grossière des coûts et de l’utilité¹²⁶⁹. Selon lui, il fallait notamment montrer que, en cas de crise, ne rien faire coûterait probablement plus cher à l’économie suisse que d’activer un PLB, étant entendu qu’il incombe aux offices spécialisés de définir de manière judicieuse les éléments de comparaison d’une telle estimation (faillite désordonnée, liquidation ou assainissement selon la réglementation TBTF)¹²⁷⁰.

Délibérations sur l’introduction d’un PLB par l’intermédiaire du droit de nécessité lors de la séance de la délégation «questions financières» du Conseil fédéral du 22 novembre 2022

Lors de la séance de la délégation «questions financières» du Conseil fédéral du 22 novembre, le SFI a brièvement présenté la situation de Credit Suisse et les développements intervenus depuis l’annonce publique de la restructuration du 27 octobre 2022. Le directeur de l’OFJ a ensuite abordé la question de savoir si la législation pertinente permettait au Conseil fédéral d’introduire un PLB en recourant au droit de nécessité. À l’issue de cette séance, le directeur de l’OFJ a été chargé par le chef du DFF de mettre ses déclarations par écrit, sous la forme d’une note adressée au Conseil fédéral reprenant les questions que les trois membres de la délégation «questions financières» ont posées lors de la séance. Cette note du 28 novembre 2022 a été mise à la disposition du Conseil fédéral en tant qu’annexe au procès-verbal de la séance de la délégation «questions financières» du Conseil fédéral du 22 novembre 2022 (cf. chap. 6.3.4.2).

Les membres de la délégation ont notamment demandé à l’OFJ de clarifier la question de savoir si la prévisibilité de la menace n’avait pas pour conséquence que la condition de l’urgence temporelle pour l’application du droit de nécessité n’était plus remplie, empêchant le Conseil fédéral d’agir en recourant au droit de nécessité, et si, en lieu et place, il ne devait pas plutôt adopter un message relatif à l’adoption d’une loi fédérale urgente¹²⁷¹. L’OFJ a répondu par la négative à cette question lors de la séance du 22 novembre 2022 ainsi que dans sa note, en expliquant qu’il y a urgence temporelle lorsque le danger imminent ne peut pas être combattu par la voie de la législation ordinaire. L’OFJ a en outre précisé que l’exigence de l’urgence temporelle ne se référait pas à l’imminence du danger, mais à la nécessité de prendre des mesures de défense en raison de la proximité temporelle avec la survenance de l’évènement dommageable. Par ailleurs, selon lui, la prévisibilité du danger n’est pas un critère autonome pour l’application du droit de nécessité: ce critère intervient tout au plus dans la pesée des intérêts et doit protéger contre un exécutif trop enclin à agir. L’OFJ a en outre souligné que, la situation étant particulière, le Conseil fédéral n’avait aucune obligation de soumettre sans délai au Parlement un message relatif à l’introduction urgente du PLB, car il était clairement à craindre, selon les spécialistes des marchés financiers, qu’une telle mesure aurait accéléré la perte de confiance des marchés et causé le dommage qu’un PLB était justement censé compenser¹²⁷². Pour les autorités, il était clair, sur la base des explications de l’office, que les instruments ne pouvaient pas être créés en vertu du droit de nécessité à titre préventif, mais seulement si la nécessité était avérée¹²⁷³.

Dans ses explications devant la délégation du Conseil fédéral ainsi que dans la note du 28 novembre 2022, le directeur de l’OFJ a mis l’accent sur l’exigence de subsidiarité dans le cadre de l’introduction prévue d’un PLB par l’intermédiaire du droit de nécessité à l’automne 2022. En effet, l’élargissement du champ d’application d’un PLB introduit en recourant au droit de nécessité, déjà constaté par le directeur de l’OFJ avant la séance du 22 novembre 2022, a mis le critère de subsidiarité au premier plan. Dès lors, l’OFJ a indiqué dans la note du 28 novembre 2022 qu’il fallait montrer que l’ordre juridique en vigueur ne disposait d’aucune autre mesure moins incisive pour maîtriser la situation¹²⁷⁴. Le directeur de l’OFJ a déclaré lors de son audition que la subsidiarité était discutable en automne 2022, notamment eu égard au travail effectué depuis des années par le législateur pour adopter une réglementation TBTF prévoyant des mesures en cas de faillite d’importants acteurs du marché¹²⁷⁵. Dans sa note, l’OFJ demandait d’examiner la possibilité de restreindre le PLB de différentes manières:

• – limitation à la banque directement concernée (au lieu d’une introduction générale et abstraite du PLB);

• – limitation à une banque d’importance systémique en cours d’assainissement;

• – limitation aux pans d’importance systémique ou aux activités suisses de la banque d’importance systémique¹²⁷⁶.

L’OFJ n’a ensuite reçu aucun retour quant à savoir si les offices compétents avaient informé le Conseil fédéral de manière approfondie sur les points soulevés par l’OFJ; il n’a pas non plus été informé si les offices s’étaient attelés à des travaux découlant du contenu de la note de l’OFJ. Ce n’est que le 15 mars 2023 que le DFF fera à nouveau appel à l’OFJ pour les travaux relatifs à Credit Suisse et pour la question de l’application du droit de nécessité (cf. chap. 6.4.3.2)¹²⁷⁷.

Approfondissements sur le PLB à la suite de la séance de la délégation «questions financières» du Conseil fédéral du 22 novembre 2022

Les autorités compétentes ont approfondi leurs réflexions sur l’introduction d’un PLB au sein des organes compétents (CD, CG et groupe de travail PLB) encore en automne et en hiver 2022, puis à partir de janvier 2023 (cf. chap. 6.3.4 et 6.4). Le scénario d’un PLB en tant que simple mesure de liquidités sans autres mesures avait déjà reçu un accueil sceptique peu après la séance de la délégation «questions financières» du 22 novembre 2022, avant d’être finalement rejeté¹²⁷⁸. Les autorités ont toutefois continué à étudier le PLB en lien avec d’autres scénarios et dans le cadre de la préparation de l’introduction ordinaire d’un PLB. Pour ce faire, elles ont pu s’appuyer sur les travaux préparatoires menés depuis l’automne 2022. En décembre 2022, le DFF et la FINMA ont mené des discussions sur le rôle et les compétences des différentes autorités en cas d’introduction d’un PLB par la voie du droit de nécessité ou la voie du droit ordinaire. La FINMA a attiré l’attention sur le fait que les compétences des autorités impliquées devaient refléter leurs mandats légaux. Elle ne peut, selon elle, ni juger ni confirmer l’adéquation et la disponibilité des instruments d’autres autorités, comme le prévoit l’ordonnance de nécessité s’agissant de l’utilisation de l’ELA par la BNS ainsi que du PLB. Par ailleurs, conformément à son mandat légal, il incombe à la FINMA de permettre à la Confédération de décider si elle opte ou non pour un PLB. En revanche, il ne lui appartient pas de juger de la proportionnalité ou de la nécessité des mesures de la Confédération¹²⁷⁹. Le DFF a intégré ces réactions dans les différentes versions d’une ordonnance de nécessité rédigées à partir de janvier 2023 ainsi que dans les dispositions du projet de consultation relatif à l’introduction ordinaire d’un PLB¹²⁸⁰.

Les points soulevés par l’OFJ lors de la séance du 22 novembre 2022 et dans sa note du 28 novembre 2022 ont été intégrés dans les réflexions ultérieures des autorités sur le PLB, que ce soit dans le cadre de la préparation du projet de consultation relatif à l’introduction ordinaire d’un PLB à partir de début 2023 (cf. chap. 6.4.2) ou dans le cadre des mesures de crise en raison de la situation de Credit Suisse (cf. chap. 6.4 et 7.2).

Pas d’introduction d’un PLB en recourant au droit de nécessité à l’automne 2022

Après avoir pesé le pour et le contre de l’adoption par l’intermédiaire du droit de nécessité d’une base légale pour un PLB soit sans octroi immédiat de crédit à Credit Suisse, soit avec mise à disposition simultanée de liquidités, les autorités ont privilégié la seconde option en novembre 2022 (cf. chap. 6.3.4.1 et 6.3.4.2). Leur décision était motivée par la crainte que l’introduction d’un PLB par l’intermédiaire du droit de nécessité sans activation immédiate de liquidités n’envoie un signal négatif sur la situation de Credit Suisse et ne fasse qu’attiser les sorties de capitaux de la banque.

Les autorités ont également discuté à l’automne 2022 de la possibilité d’avancer l’introduction ordinaire du PLB et d’engager la procédure de consultation ordinaire le 16 décembre 2022 au lieu du délai de mi-2023 prévu initialement le 11 mars 2022. De fait, le chef du DFF a informé l’ensemble du Conseil fédéral, lors de la séance du 9 novembre 2022, qu’il lui soumettrait le projet de consultation en décembre 2022¹²⁸¹. Toutefois, faute de nécessité et en raison des craintes exprimées, les autorités ont finalement renoncé, à l’automne et à l’hiver 2022, à introduire un PLB par la voie ordinaire en mode accéléré ou en recourant au droit de nécessité avec activation simultanée d’un PLB¹²⁸².

6.3.5.1 Suivi de la situation par les autorités en décembre 2022

Travaux des autorités début décembre 2022

À sa séance du 2 décembre 2022, le Conseil fédéral reçoit le procès-verbal de la séance de sa délégation «questions financières» du 22 novembre 2022, qui contient également la note de l’OFJ du 28 novembre 2022. Le chef du DFF informe les autres membres du gouvernement, par oral, de la situation de Credit Suisse. Il explique que le cours de l’action est bas, mais que les sorties de capitaux n’ont pas augmenté. Selon lui, la situation reste volatile. Le Conseil fédéral discute du temps qu’il aura pour réagir à partir du moment où Credit Suisse demandera un ELA à la BNS. Le chef du DFF estime que le Conseil fédéral disposera de plus d’une semaine.

Le gouvernement se penche également sur d’autres scénarios, comme une reprise de Credit Suisse par un autre institut financier. En outre, les membres du Conseil fédéral décident de garder leur téléphone crypté sur eux en tout temps, afin d’être joignables. Par ailleurs, la ChF est chargée de tester les téléphones de tous les membres du gouvernement afin de s’assurer de leur bon fonctionnement¹²⁸⁴.

Non-meeting du 4 décembre: mécontentement de Credit Suisse et discussions sur la communication publique des autorités

Lors d’un nouveau non-meeting tenu le 4 décembre entre le chef du DFF, le président de la BNS et Credit Suisse, le président du conseil d’administration de Credit Suisse se plaint de la FINMA, si l’on en croit les notes de débriefing de la BNS. Credit Suisse estime que l’exercice de ViR de novembre 2022 (cf. encadré 12 au chap. 6.3.4.2) a créé la confusion auprès des autorités étrangères¹²⁸⁵. Il pense en outre que les exigences de la FINMA ont compliqué la vente du segment des produits titrisés (cf. encadré 9 au chap. 6.3.1.1), qui n’a donc pas pu être menée comme prévu.

Le chef du DFF et le président de la BNS évoquent une nouvelle fois la possibilité d’une vente de Credit Suisse auprès du président du conseil d’administration de Credit Suisse; celui-ci souligne toutefois que le risque de fuite restreint les préparatifs de Credit Suisse en la matière. D’après le président de la BNS, le président du conseil d’administration de Credit Suisse se montre très optimiste et, en lieu et place d’une vente de la banque, propose d’examiner d’autres mesures d’urgence, telles que la vente de certains secteurs d’activité ou des réductions supplémentaires des risques¹²⁸⁶. Les personnes participant à ce non-meeting réfléchissent également à l’effet apaisant que pourraient avoir des signaux positifs envoyés par les autorités. Le chef du DFF annonce qu’il dira quelques mots à propos de la situation de la banque¹²⁸⁷.

En effet, le chef du DFF et le président de la BNS s’expriment sur le sujet en décembre 2022 (cf. chap. 6.4.4): avant de quitter ses fonctions, le chef du DFF salue la nouvelle stratégie de Credit Suisse dans différents médias et se montre optimiste quant à l’avenir de la banque¹²⁸⁸; le président de la BNS fait lui aussi état de son optimisme concernant cette stratégie, qui permet selon lui de réduire les risques¹²⁸⁹.

Séances des autorités des 5 et 6 décembre: informations sur les sorties de capitaux et discussions sur les scénarios d’action possibles

Le 5 décembre 2022, la FINMA informe le CG que les sorties de capitaux de Credit Suisse ne tarissent pas et qu’on ne peut s’attendre à une amélioration substantielle de la situation en la matière d’ici la fin de l’année, même en cas de mesures de limitation¹²⁹⁰. Plusieurs scénarios visant à stabiliser, voire à sauver Credit Suisse sont discutés dans la foulée: entre autres, le recours à l’ELA, la vente de la banque, l’introduction d’un PLB en tant qu’aide en matière de liquidités sans assainissement et l’introduction d’un PLB dans le cadre d’un assainissement. L’éventualité d’une faillite est également évoquée. La FINMA estime qu’un assainissement peut être mis en œuvre, mais elle préfère une autre solution permettant d’atteindre également les objectifs en matière de protection des créancières et créanciers. Selon elle, un scénario de vente crédible remplit cette exigence¹²⁹¹.

Les membres du CG pensent unanimement que Credit Suisse doit accélérer le scénario d’une vente et que la FINMA devrait pousser la banque à accepter cette option, vu que Credit Suisse a jusqu’ici toujours considéré une vente comme un plan B contrariant¹²⁹². UBS est évoquée en tant qu’acheteuse potentielle. Sur la base des entretiens bilatéraux qu’elle mène avec Credit Suisse, la FINMA informe le CG que Credit Suisse n’a toujours aucun contact avec des acheteurs potentiels. Parallèlement, elle précise que son rôle institutionnel lui interdit d’approcher un établissement bancaire pour lui proposer de reprendre Credit Suisse. Les autorités représentées au sein du CG ne savent donc même pas si UBS est intéressée par un rachat de Credit Suisse. Selon la FINMA, la prise de contact avec un acheteur potentiel, sur lequel le choix se serait donc porté, est problématique et n’est pas du ressort des autorités. En lieu et place, la procédure doit consister à ordonner à Credit Suisse de préparer concrètement une vente en tant qu’éventuelle mesure d’urgence¹²⁹³. L’instrument du PLB continue également d’être évoqué. Toutefois, après les critiques formulées par la délégation «questions financières» du Conseil fédéral et par l’OFJ dans son appréciation (cf. chap. 6.3.4), le SFI et le DFF sont d’avis qu’il ne faut plus prévoir de PLB que dans le contexte d’un assainissement.

Une autre solution consiste à ce que l’État accorde une facilité de trésorerie avant un éventuel assainissement, en ayant recours au droit de nécessité: cela correspondrait à un PLB avant assainissement, en ce sens que la BNS mettrait les liquidités à disposition et la Confédération assumerait le risque de défaillance, de sorte qu’il serait possible de s’appuyer sur les ordonnances de nécessité existantes relatives au PLB. Dans ce contexte, le DFF tente depuis l’automne 2022 d’évaluer le risque encouru par la Confédération si celle-ci garantit le prêt de la BNS. À la demande du département, la FINMA effectue à cet effet une analyse statique simplifiée et charge le cabinet de conseil Oliver Wyman de lui présenter un rapport d’expertise visant à rendre plausibles les estimations de la FINMA. Oliver Wyman présente son analyse le 16 novembre 2022¹²⁹⁴. Les autorités décident ensuite de lui soumettre des questions complémentaires. À la séance du CG du 5 décembre, la question se pose de savoir qui doit être chargé de piloter et de financer les travaux subséquents d’Oliver Wyman concernant les risques d’un PLB pour la Confédération. La FINMA estime qu’elle ne porte pas la responsabilité principale dans le domaine du PLB. La BNS se réfère à ses autres estimations, dont elle présente les résultats. Elle précise toutefois avoir besoin d’informations supplémentaires de la part de la FINMA pour affiner l’analyse, notamment à propos des mesures de cantonnement ordonnées par des autorités de surveillance étrangères. Finalement, les autorités s’accordent à penser que le SFI doit diriger les travaux, que la FINMA et la BNS doivent y participer en apportant leur expertise et que Credit Suisse doit prendre en charge les coûts¹²⁹⁵.

Le lendemain, le 6 décembre, le comité directeur BNS-FINMA se demande si la mise à disposition de liquidités supplémentaires, voire d’autres mesures, sont à même d’améliorer la situation précaire de Credit Suisse, eu égard au manque de confiance dont souffre la banque à ce moment-là. La FINMA estime qu’un approvisionnement suffisant en liquidités calmerait les marchés, ce dont doute la BNS. Cette dernière estime que les instruments de l’ELA et du PLB sont judicieux pour remédier à une crise de confiance soudaine, mais pas à une méfiance chronique, comme c’est le cas en l’occurrence; elle pense donc qu’il faut aussi s’attaquer aux causes de cette perte de confiance. En raison de sa capitalisation précaire, du manque de confiance des marchés et de sa rentabilité négative, Credit Suisse est dans un cercle vicieux, selon la BNS¹²⁹⁶. Dans la documentation préparée en vue de la séance du comité directeur BNS-FINMA du 6 décembre 2022, la BNS écrit que la capitalisation précaire de la maison mère empêche l’élimination des risques. Pour la CEP, cette affirmation est d’autant plus remarquable que fin 2022, la maison mère Credit Suisse SA bénéficiait du filtre réglementaire à hauteur de 14,5 milliards de francs. Cette somme représentait près de la moitié de ses fonds propres réglementaires. Les discussions portent également sur la question de savoir si le volume de l’ELA (50 milliards de francs) est suffisant. Eu égard à l’option d’une reprise ou d’une fusion, la FINMA informe la BNS que, après avoir longuement résisté, Credit Suisse a finalement répondu à l’invitation de la FINMA et dressé une liste de banques suisses et étrangères entrant en ligne de compte pour une reprise ou une fusion. Les personnes participant à la séance concluent que seule UBS constitue une option crédible parmi les cinq banques mentionnées. La FINMA et la BNS décident de continuer la préparation des différentes options (sortie de crise autonome de Credit Suisse; assainissement avec aide éventuelle en matière de liquidités; élimination expéditive des risques; reprise par un autre établissement financier)¹²⁹⁷.

Séance du CD du 9 décembre: aucune amélioration en vue concernant les problèmes de fonds propres et de liquidités de Credit Suisse

À la séance du CD du 9 décembre 2022, la FINMA et la BNS expriment craindre que le résultat trimestriel de Credit Suisse soit plus médiocre que prévu, en dépit de l’augmentation de capital de fin novembre, vu que la rentabilité de la banque reste mauvaise. Elles estiment cependant que le problème le plus urgent reste la situation précaire en matière de liquidités, raison pour laquelle la FINMA a demandé à la banque de prendre des mesures d’urgence supplémentaires (cf. chap. 6.3.1.1). Selon le directeur de la FINMA, il ne faut pas s’attendre à ce que la situation s’apaise durablement et encore moins à ce qu’elle se redresse. La FINMA décide donc de maintenir la pression et d’exhorter Credit Suisse à examiner et à préparer d’autres mesures qu’un assainissement. Dans ce contexte, la présidente du conseil d’administration de la FINMA appelle les autres autorités à encourager elles aussi Credit Suisse à préparer des mesures¹²⁹⁸.

Informations données à l’ensemble du Conseil fédéral en décembre 2022

Aux séances du Conseil fédéral des 9 et 16 décembre 2022, le chef du DFF informe les autres membres du gouvernement, par oral, que la situation de Credit Suisse est stable à un bas niveau¹²⁹⁹. Selon les procès-verbaux dont dispose la CEP, la question du PLB n’est pas abordée. Plusieurs membres du Conseil fédéral regrettent que le chef du DFF continue de ne leur fournir que peu d’informations, et uniquement par oral. Selon eux, les informations communiquées et l’absence de documentation écrite n’ont pas permis au collège gouvernemental d’évaluer l’ampleur des difficultés rencontrées par Credit Suisse¹³⁰⁰. L’ancien chef du DFF a déclaré à la CEP qu’il estimait que le risque d’indiscrétions était très élevé, en particulier dans l’entourage des membres du Conseil fédéral, et que ses craintes étaient notamment dues aux expériences négatives réalisées pendant la pandémie de COVID-19. Il a aussi justifié sa retenue par les graves conséquences boursières qu’auraient pu avoir des indiscrétions¹³⁰¹.

Sensibilité accrue des autorités avant les fêtes: état des lieux lors de la séance du CG du 22 décembre

Le 22 décembre 2022, le CG se réunit une nouvelle fois afin d’évaluer la situation juste avant les fêtes de Noël et de définir la suite des opérations. Les chiffres fournis par la FINMA montrent que, à ce moment-là, 130 milliards de francs ont déjà été retirés de Credit Suisse depuis début octobre et que la situation de la banque reste si critique qu’une nouvelle sortie massive de capitaux entraînerait des problèmes de liquidités. La FINMA déclare que, pour cette raison, assurance a été prise que Credit Suisse remplit les conditions permettant de recourir aux FRL et aux ELA.

De manière générale, il règne un certain scepticisme au sein du CG concernant les informations et les prévisions fournies par Credit Suisse sur certains chiffres. En particulier, la BNS s’inquiète de la situation dans laquelle se trouvera la banque début 2023 s’agissant des liquidités, estimant que Credit Suisse a formulé des hypothèses erronées pour établir ses pronostics de la fin de l’année sur ce point. La BNS considère en outre que les pronostics de Credit Suisse du premier trimestre 2023 sont eux aussi trop optimistes et que les autorités ne peuvent donc pas se fonder sur ces chiffres¹³⁰². Cet avis est partagé par la FINMA, qui s’adresse à plusieurs reprises à Credit Suisse en novembre et en décembre en raison de la situation délicate en matière de liquidités¹³⁰³. Credit Suisse lui répond certes que la situation restera préoccupante jusqu’à la fin du premier trimestre 2023¹³⁰⁴, mais la FINMA estime que ce pronostic se fonde essentiellement sur l’espoir de Credit Suisse de pouvoir vendre avec succès son segment des produits titrisés¹³⁰⁵.

Le 19 décembre 2022, la FINMA écrit au président du conseil d’administration et au directeur général de Credit Suisse que les mesures prises jusqu’alors pour reconstituer les volants de liquidités ne sont pas suffisantes et que la banque doit désormais prendre des dispositions contraignantes, en interne, pour remplir les objectifs en matière de liquidités¹³⁰⁶. En dépit de ces préoccupations, la FINMA estime, le 22 décembre 2022, que le point de non-viabilité, qui justifierait le lancement d’un assainissement, n’est atteint ni en ce qui concerne la solvabilité (au niveau du capital) ni en ce qui concerne les liquidités¹³⁰⁷.

Sensibilité accrue des autorités avant les fêtes: réflexions concernant le scénario de la vente

Le 22 décembre 2022, le CG est conscient que les chances que Credit Suisse parvienne à se sauver tout seul se sont réduites et estime qu’il faut se préparer avec soin à d’autres scénarios, la solution la plus probable semblant être une vente ou une vente en urgence dans un scénario de crise et des délais serrés. Il juge la vente de manière plutôt positive, car elle réduit les risques pour les contribuables et est dans l’intérêt de la stabilité financière¹³⁰⁸. Selon les informations fournies par la FINMA lors de la séance du CG, Credit Suisse a établi une longue liste¹³⁰⁹ de repreneurs potentiels, la plupart étrangers, qui repose toutefois sur l’hypothèse selon laquelle une vente aurait lieu à moyen terme et, partant, qu’il reste encore plusieurs mois pour prendre les contacts nécessaires. La FINMA, qui, en décembre 2022, a insisté à plusieurs reprises pour que Credit Suisse se prépare à une éventuelle vente et réduise le temps nécessaire à la mise en œuvre¹³¹⁰, parvient à la conclusion que seul un repreneur suisse entre en ligne de compte en cas de vente en urgence, à savoir UBS¹³¹¹. Le 19 décembre 2022, Credit Suisse est donc chargé par la FINMA d’élaborer, avant fin janvier 2023, des solutions pour les scénarios à court et à moyen termes et de s’y préparer autant que possible, notamment en créant une salle de données virtuelle¹³¹². À cette séance, le CG dispose de premiers documents de la BNS sur les conséquences économiques d’une défaillance désordonnée de Credit Suisse¹³¹³; toutefois, faute de temps, il ne les examine pas.

Les membres du CG s’entendent finalement sur différents travaux subséquents concernant les scénarios possibles qu’il faudra mener avant la prochaine séance, prévue lors de la première semaine de janvier 2023. En plus de développer le scénario d’une vente avec Credit Suisse, il s’agit de continuer à préparer l’ELA et, pour la FINMA et le DFF, de procéder à des échanges au niveau technique concernant une TPO pour l’entité suisse en cas de break-up. Disponible depuis novembre 2022, l’analyse du cabinet de conseil Oliver Wyman sur les risques d’un PLB pour la Confédération est jugée insuffisante par le CG pour servir de base de décision au Conseil fédéral et à la DélFin, raison pour laquelle des travaux subséquents sont aussi prévus sur ce point. Les autorités renoncent pour l’heure à prendre contact avec UBS, car une telle intervention est considérée comme trop dangereuse dans les circonstances du moment¹³¹⁴.

Sensibilité accrue des autorités avant les fêtes: mesures prises par le CD pour se préparer à une situation de crise inattendue

Lors de la séance qu’il tient dans la soirée du même jour (le 22 décembre 2022), le CD prend lui aussi clairement davantage conscience des problèmes de Credit Suisse. Après un briefing sur les principaux points de discussion de la séance du CG, le CD estime qu’il est désormais peu probable que la banque s’extirpe toute seule de cette situation. Pour cette raison, il est décidé d’examiner plus avant l’option d’une vente de Credit Suisse et, pour autant que cela soit possible et judicieux, de s’y préparer. La FINMA est chargée de prendre contact avec Credit Suisse afin de déterminer le degré d’avancement de la banque dans ses préparatifs à des mesures d’urgence, en particulier en cas de reprise immédiate, et d’analyser ces différences sans tarder. De son côté, la BNS doit mener une réflexion sur les différences entre une reprise par une banque suisse et une reprise par une banque étrangère. Si l’accent est mis sur le scénario d’une vente, il faut toutefois être en mesure, si la vente échoue, de se replier sur l’option déjà largement préparée de l’introduction du PLB au moyen du droit de nécessité (cf. chap. 6.3.4.2). S’agissant des analyses supplémentaires relatives au PLB, le DFF doit prendre contact avec Credit Suisse pour que le cabinet de conseil Oliver Wyman ait accès aux données de la banque pour ses travaux subséquents. Le CD se penche aussi sur une éventuelle extension de l’ELA (ELA+), sans prendre de décision en la matière¹³¹⁵.

6.3.5.2 Préparation du passage à la nouvelle année au sein du Conseil fédéral

Dans les jours qui suivent leur élection au Conseil fédéral, le chancelier de la Confédération informe les deux nouveaux membres du Conseil fédéral, Elisabeth Baume-Schneider (cheffe du DFJP à partir du 1.1.2023) et Albert Rösti (chef du DETEC à partir du 1.1.2023), de l’état des discussions au sein du Conseil fédéral concernant la situation de Credit Suisse¹³¹⁶. Le chancelier leur remet plusieurs documents concernant la crise de Credit Suisse, dont les décisions du Conseil fédéral et les procès-verbaux des séances de novembre et de décembre 2022. En outre, il les informe de la possibilité que des séances extraordinaires soient organisées au début de l’année 2023 si la situation de la banque vient à se détériorer¹³¹⁷. Selon le directeur de l’OFJ, les personnes clés impliquées dans le changement à la tête du DFJP, c’est-à-dire la secrétaire générale sortante et le nouveau secrétaire général, disposent tous deux de la note de l’OFJ du 22 novembre 2022¹³¹⁸.

Le 1^er janvier 2023, le conseiller fédéral Alain Berset succède à Ignazio Cassis à la fonction de président de la Confédération. Une brève conversation téléphonique a lieu entre les deux hommes le 31 décembre 2022, sans que Credit Suisse soit mentionné¹³¹⁹. À l’instar des autres membres du Conseil fédéral, à l’exception de la conseillère fédérale Keller-Sutter (cf. chap. 6.3.5.3), l’un comme l’autre n’ont pas été informés par le chef du DFF de l’aggravation de la situation de Credit Suisse dans les derniers jours de décembre 2022 (cf. chap. 6.3.5.4).

6.3.5.3 Passation de pouvoir entre le chef sortant et la future cheffe du DFF

Un changement a lieu à la tête du DFF en raison du départ du chef du DFF pour la fin de l’année 2022. Comme indiqué ci-dessus, le Conseil fédéral a décidé de la répartition des départements le 8 décembre 2022. À partir de ce jour-là, il était clair que la conseillère fédérale Keller-Sutter, alors cheffe du DFJP, reprendrait les rênes du DFF le 1^er janvier 2023. Le présent chapitre porte sur ce changement et sur les préparatifs qui en découlent.

Contacts entre le conseil fédéral Ueli Maurer et la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter

La seule rencontre entre l’ancien chef du DFF et Karin Keller-Sutter consacrée aux préparatifs du passage de témoin à la tête du DFF a lieu le 19 décembre 2022, en présence de la secrétaire générale du DFJP et du secrétaire général du DFF¹³²⁰. Ce jour-là, le chef sortant du DFF transmet les dossiers à la nouvelle cheffe. D’après cette dernière et sa secrétaire générale, aucun document écrit concernant Credit Suisse ne lui est remis et le chef sortant du DFF décrit la situation de Credit Suisse comme stable¹³²¹.

En plus de cette rencontre, le chef du DFF et Karin Keller-Sutter se parlent à deux reprises au téléphone. Le premier entretien téléphonique a lieu le 23 décembre 2022, mais porte surtout sur un voyage du chef du DFF au Royaume-Uni. Selon la conseillère fédérale Keller-Sutter, le chef du DFF répète, lors de cette conversation, que Credit Suisse est stable¹³²². Le second entretien a lieu le 29 décembre 2022; à cette occasion, le chef du DFF informe Keller-Sutter que Credit Suisse a annoncé s’être retrouvé en difficulté pendant les fêtes, mais que la situation est stable (cf. chap. 6.3.5.4), et qu’il s’est entretenu avec la BNS et la FINMA avant la fin de l’année¹³²³.

Contacts entre différentes unités administratives et la conseillère fédérale Keller‑Sutter

FINMA

Selon les déclarations de la conseillère fédérale Keller-Sutter, la présidente du conseil d’administration de la FINMA prend contact avec elle immédiatement après la répartition des départements du 8 décembre 2022, afin de lui proposer un rendez-vous. Selon la conseillère fédérale Keller-Sutter, le conseil fédéral Maurer a toutefois refusé qu’elle rencontre la présidente du conseil d’administration de la FINMA. La première rencontre entre les deux femmes n’a donc lieu que le 10 janvier 2023. Selon ses dires, la présidente du conseil d’administration de la FINMA prend contact avec la conseillère fédérale Keller-Sutter car la transmission des informations revêt une grande importance à ses yeux. Toutefois, cette proposition est mal perçue par l’ancien chef du DFF¹³²⁴.

Ces déclarations contredisent celles que l’ancien chef du DFF a faites à la CEP: selon lui, la présidente du conseil d’administration de la FINMA le prie d’intervenir pour que la conseillère fédérale Keller-Sutter prenne contact avec elle si possible encore en 2022; c’est toutefois la conseillère fédérale Keller-Sutter qui souhaite ne pas précipiter les choses¹³²⁵.

AFF et SFI

On sait que deux rencontres ont lieu en décembre entre la directrice de l’AFF et la future cheffe du DFF (les 14 et 20 décembre 2022). L’accent est mis sur la planification budgétaire de l’année suivante. Lors de la rencontre du 20 décembre 2022, la directrice de l’AFF informe la conseillère fédérale Keller-Sutter de la situation de Credit Suisse, par oral, pendant une demi-heure¹³²⁶. Les deux collaborateurs personnels de la conseillère fédérale Keller-Sutter (seule la collaboratrice personnelle participera à la seconde rencontre), la secrétaire générale du DFJP et d’autres collaboratrices et collaboratrices et collaborateurs de l’AFF participent à cette rencontre¹³²⁷.

La conseillère fédérale Keller-Sutter a déclaré devant la CEP n’avoir jamais reçu la note d’information du 21 décembre 2022 rédigée par l’AFF concernant l’éventuelle introduction d’un PLB¹³²⁸. Selon la directrice de l’AFF, le conseil fédéral Maurer a demandé de ne pas transmettre de documents écrits, estimant que le dossier de Credit Suisse relevait de la responsabilité du SFI, qui devait encore le consolider¹³²⁹.

Selon les déclarations qu’Ueli Maurer a faites lors de son audition, le DFF propose que la secrétaire d’État aux questions financières internationales et la directrice de l’AFF informent la conseillère fédérale Keller-Sutter de la situation déjà en décembre; selon lui, un seul contact a lieu entre ces personnes. À ses yeux, la transmission des informations par les spécialistes ne se passe pas de manière optimale et le DFF n’en est pas seul responsable¹³³⁰.

En revanche, aucune rencontre n’a lieu en 2022 entre la conseillère fédérale Keller-Sutter et la secrétaire d’État aux questions financières internationales. Selon les échanges de courriels mis à la disposition de la CEP par le DFF, la secrétaire d’État aux questions financières internationales prend déjà contact avec le secrétaire général du DFF le 14 décembre 2022, estimant qu’il est urgent d’organiser, conjointement avec le chef du DFF, un briefing pour la conseillère fédérale Keller-Sutter au sujet du dossier secret de la banque («geheime Thematik der Bank»). D’entente avec la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter, sa collaboratrice personnelle propose alors une date au secrétaire général du DFF¹³³¹. Le chef du DFF ne considère toutefois pas qu’un tel briefing est absolument indispensable¹³³².

Aucune rencontre n’a finalement lieu et la secrétaire d’État aux questions financières internationales compte évoquer le sujet avec la future cheffe du DFF en marge d’un voyage de service au Royaume-Uni; toutefois, la conseillère fédérale Keller-Sutter ne participe finalement pas à ce voyage¹³³³. La situation de Credit Suisse s’étant détériorée pendant les fêtes, la secrétaire d’État aux questions financières internationales a déclaré à la CEP avoir demandé et obtenu le numéro de téléphone de la conseillère fédérale Keller-Sutter de la part du chef du DFF, mais ne pas avoir pris contact avec elle¹³³⁴.

Lors de son audition, le chef du DFF a indiqué que la conseillère fédérale Keller-Sutter était alors en vacances et n’était donc disposée à tenir une rencontre que lors de la deuxième semaine de janvier¹³³⁵. La conseillère fédérale Keller-Sutter a au contraire déclaré à la CEP qu’elle était pleinement disposée à des rencontres, comme en témoignent selon elle les deux rencontres qu’elle a tenues avec la directrice de l’AFF (cf. ci-dessus). En outre, elle a précisé qu’elle n’avait pas pris de vacances, mais que ses collaboratrices et collaborateurs et elle avaient préparé les discussions sur le budget et étudié les documents qui lui avaient été remis concernant les affaires du DFF¹³³⁶.

Le premier contact entre Karin Keller-Sutter et la secrétaire d’État aux questions financières internationales n’a finalement lieu que le 5 janvier 2023, soit la première semaine de janvier (cf. chap. 6.4.2).

Contacts entre les secrétariats généraux

En décembre 2022, plusieurs contacts ont lieu entre la secrétaire générale du DFJP (actuellement secrétaire générale du DFF) et le secrétaire général du DFF. Ce dernier n’est toutefois pas impliqué dans les travaux du dossier Credit Suisse¹³³⁷, raison pour laquelle la future secrétaire générale du DFF ne reçoit aucune information sur le dossier relatif à Credit Suisse de la part de son prédécesseur¹³³⁸.

6.3.5.4 Gestion des autorités à la suite de l’aggravation de la situation fin décembre 2022

Aggravation de la situation entre Noël 2022 et Nouvel An 2023

Le 28 décembre 2022, le chef de l’état-major de crise de la FINMA prévient la présidente du conseil d’administration de la FINMA que Credit Suisse se trouve dans une situation alarmante: la banque ne disposerait plus que de quelques milliards en liquidités, raison pour laquelle un défaut de paiement pourrait avoir un effet domino¹³³⁹. La présidente du conseil d’administration ne fait pas partie de l’état-major de crise; toutefois, c’est elle qui est informée, car le directeur est indisponible en raison d’un accident. Le SFI et la BNS savent également que Credit Suisse est tout près de recourir à l’ELA et que la FINMA a permis à la banque de faire une entorse aux exigences du pilier 1¹³⁴⁰.

La présidente du conseil d’administration de la FINMA prend alors contact avec le président de la BNS et le chef du DFF pour œuvrer à l’organisation d’une rencontre entre les autorités et le président du conseil d’administration de Credit Suisse avant la fin de l’année. Le jour suivant, une rencontre de haut niveau a lieu entre les autorités (le chef du DFF, le président de la BNS et la présidente du conseil d’administration de la FINMA) et Credit Suisse (le président du conseil d’administration de la banque). Il s’agit d’un nouveau non-meeting (cf. chap. 6.3.3.2), pour lequel aucun procès-verbal commun n’est établi¹³⁴¹. La présidente du conseil d’administration de la FINMA soumet des exigences à Credit Suisse et annonce des mesures. Afin de garantir autant que possible une traçabilité écrite, elle ordonne que ces exigences soient remises à Credit Suisse, au DFF et à la BNS la veille du non-meeting¹³⁴².

Lors de ce non-meeting, la FINMA somme Credit Suisse de prendre les mesures suivantes:

• – fournir aux autorités, avant le 4 janvier 2023, une liste crédible de cinq établissements susceptibles de reprendre Credit Suisse;

• – créer une salle de données virtuelle (data room) rassemblant toutes les informations permettant à un acheteur potentiel de se faire très rapidement une vue d’ensemble de la situation de Credit Suisse, afin d’accélérer une éventuelle reprise;

• – préparer une reprise par UBS, de sorte qu’une conférence de presse puisse être tenue le 27 janvier 2023.

Comme, en dépit des travaux réalisés jusqu’alors en vue de la création de la salle de données virtuelle, il aurait encore été nécessaire de prévoir une période de due diligence de quatre semaines pour les acheteurs potentiels, la FINMA couple la deuxième exigence à une menace d’assainissement au sens de l’article 25 LB, estimant qu’une déstabilisation aurait inévitablement pour conséquence un assainissement¹³⁴³.

L’entretien avec le président du conseil d’administration de Credit Suisse est tendu. Dans les faits, les autorités sont sur la même longueur d’onde, même si, en l’état des connaissances de la CEP, la FINMA demande d’agir avec plus de fermeté et de clarté à l’égard de Credit Suisse¹³⁴⁴. Quoi qu’il en soit, aucune des autorités ne remet en question les exigences de la FINMA, qui souhaite que Credit Suisse accélère l’élaboration du scénario de vente afin qu’il soit rapidement possible de prendre contact avec UBS. Le président du conseil d’administration de Credit Suisse répond qu’il ne prendra contact avec UBS qu’après avoir recouru à l’ELA. Jusqu’à ce moment-là, le conseil d’administration de Credit Suisse n’est pas associé, par son président, aux réflexions sur une vente de Credit Suisse à UBS. Pour y remédier, il est prévu de tenir une séance avec une délégation du conseil d’administration début janvier, puis d’informer l’ensemble du conseil d’administration début février¹³⁴⁵.

À la suite de l’entretien du 29 décembre 2022, le chef du DFF informe sommairement sa successeuse de la phase critique, lors d’une conversation téléphonique consacrée à sa rencontre avec le vice-premier ministre chinois (cf. chap. 6.3.5.3)¹³⁴⁶. Il n’informe toutefois pas les autres membres du Conseil fédéral du fait que Credit Suisse a de nouveau subi d’importantes sorties de capitaux lors de la dernière semaine de l’année 2022¹³⁴⁷. Ce n’est qu’au plus profond de la crise, en mars 2023, que l’ensemble du Conseil fédéral et le chancelier de la Confédération apprennent les évènements de fin 2022. L’AFF n’est pas non plus informée des différentes séances qui ont lieu, dont elle n’aura connaissance qu’en janvier¹³⁴⁸.

Selon ses déclarations, le président du conseil d’administration de Credit Suisse prend les mesures nécessaires en interne, dans le courant du mois de janvier, pour mettre en place la salle de données virtuelle visant à réduire le temps de préparation d’une reprise de Credit Suisse, conformément aux instructions de la FINMA¹³⁴⁹. Le 12 janvier 2023, selon Credit Suisse, la salle de données virtuelle contient les données nécessaires et peut être opérationnelle dans les 48 heures (cf. chap. 6.4.1)¹³⁵⁰.

6.4.3.1 Premières informations écrites au Conseil fédéral sur les scénarios possibles

En accord avec le CD et en dépit des craintes relatives au risque de fuite, la cheffe du DFF décide en janvier de présenter au Conseil fédéral les projets de scénarios en lien avec Credit Suisse¹⁴⁰¹. La discussion sur les scénarios, annoncée oralement lors de la séance du Conseil fédéral du 25 janvier, se tient la semaine suivante¹⁴⁰². Les documents de séance à l’intention du Conseil fédéral ont été discutés au sein du CD et complétés à l’aide des avis de la BNS et de la FINMA¹⁴⁰³.

Le 1^er février, la cheffe du DFF informe le Conseil fédéral, d’abord par oral, de l’état des liquidités et de la dotation en capital de Credit Suisse. Le Conseil fédéral discute ensuite des quatre scénarios entrant en ligne de compte¹⁴⁰⁴. Pour la première fois, il dispose d’un document écrit, d’une page, qui est distribué en début de séance et récupéré à l’issue de cette dernière. Les scénarios suivants lui sont présentés:

1. Sortie de crise autonome de la banque, en exploitant la marge de manœuvre que les autorités peuvent accorder. Ce scénario est considéré comme le seul n’entraînant pas de grave problème. L’octroi de l’ELA serait une mesure étatique possible, déjà préparée par la BNS. Un éventuel élargissement de l’ELA par le Conseil fédéral au moyen du droit de nécessité est examiné.

2. Vente de Credit Suisse à une banque suisse ou étrangère. Pour ce scénario, il a été noté qu’une reprise intervenant assez tôt pourrait empêcher un assainissement ou une faillite, mais aurait des conséquences négatives comme des suppressions d’emplois en Suisse ou la cession de fonctions d’importance systémique à une banque étrangère. Pour ce scénario, les questions relatives au droit de la concurrence doivent encore être clarifiées; la cheffe du DFF rappelle la compétence spéciale de la FINMA en la matière. Ce scénario table également sur l’octroi de l’ELA ou sur un élargissement de l’ELA au moyen du droit de nécessité. La cheffe du DFF explique qu’aucune banque susceptible d’acheter Credit Suisse n’est identifiée, étant donné que des recherches ne seront possibles qu’une fois que ce scénario aura été définitivement choisi.

3. Assainissement avec instruments de renflouement interne (bail-in) et PLB. Le scénario de l’assainissement correspond au dispositif TBTF, mais il n’a jamais été testé à l’échelle mondiale pour un groupe bancaire d’importance systémique globale, raison pour laquelle il suscite des craintes relatives à l’atteinte à la réputation de la place financière. Il est prévu que l’assainissement mené par la FINMA serait complété par un PLB déjà largement préparé en vertu du droit de nécessité, au cas où l’ELA ne suffirait pas.

4. Faillite de Credit Suisse Group SA et de Credit Suisse (Suisse) SA (maintien de l’entité suisse). Dans ce scénario, il était prévu que Credit Suisse (Suisse) SA devrait être dissocié du groupe au moyen d’un plan d’urgence, de manière à poursuivre les fonctions d’importance systémique. Ce scénario, qui fait aussi partie du dispositif TBTF, est cependant considéré comme le scénario catastrophe entraînant de graves dommages pour la place financière. Il n’est cependant pas possible d’exclure une TPO lors de la mise en œuvre de la faillite et du plan d’urgence par la FINMA, si la recherche d’un acheteur pour l’entité suisse devait durer trop longtemps. Cette option n’ayant pas été prévue, elle n’a pas encore été préparée. Le DFF étudie néanmoins une solution dans ce sens avec un recours au droit de nécessité¹⁴⁰⁵.

Illustration 10: Descriptif des scénarios présenté au Conseil fédéral

Source: présentation PowerPoint «Folie Credit Suisse BR vom 1.2.2023», DFF.

Cette présentation indique au Conseil fédéral que le droit de nécessité pourrait être requis dans les quatre scénarios¹⁴⁰⁶. Après en avoir discuté, le Conseil fédéral n’approuve pas de mandat visant à approfondir une des options présentées; le document distribué est récupéré à la fin de la séance.

Lors de la même séance, la Chancellerie fédérale informe le Conseil fédéral que les travaux préparatoires relatifs à une communication de crise, entamés à la suite de la séance du 2 novembre, sont terminés¹⁴⁰⁷. Les projets de communication pour les scénarios «Introduction d’un PLB» et «Liquidation de la banque» ainsi que les documents correspondants sont disponibles au besoin; les travaux préparatoires pour les autres scénarios doivent être poursuivis¹⁴⁰⁸.

À la séance en question, la cheffe du DFF fait savoir au Conseil fédéral que, si des décisions doivent être prises dans un délai court, il faudra renoncer aux réunions de la délégation «questions financières». Selon les déclarations de plusieurs d’entre eux, les membres du Conseil fédéral partagent l’idée que, en cas de crise, cette délégation ne pourrait pas servir d’organe de pilotage à court terme, étant donné que les travaux en cours relèvent, selon l’appréciation des parties prenantes, de la compétence du CD et que, en cas de crise, une information directe au Conseil fédéral serait préférable¹⁴⁰⁹.

Mise à jour du rapport sur les risques et information au Conseil fédéral

Lors de sa séance du 15 février 2023, le Conseil fédéral aborde concrètement le thème de l’éventuelle insolvabilité d’un établissement financier d’importance systémique au niveau global dans le cadre de la mise à jour annuelle du rapport sur les risques. À cette occasion, la CSG propose au Conseil fédéral de faire passer la probabilité d’une insolvabilité d’un établissement d’importance systémique de la catégorie «rare» à la catégorie «possible» (cf. chap. 5.7.1.2). Le Conseil fédéral prend acte de cette modification. Toutefois, d’après les connaissances actuelles de la CEP, il y a lieu de penser que cette adaptation n’a pas fait l’objet de délibérations explicites au sein du Conseil fédéral.

Une semaine plus tard, soit à la séance du 22 février, la cheffe du DFF donne de nouveau oralement des renseignements au Conseil fédéral sur la situation de Credit Suisse¹⁴¹⁰. Il n’apparaît alors toujours pas urgent de prendre des mesures immédiates¹⁴¹¹. Une nouvelle information aux membres du Conseil fédéral est prévue le 29 mars ou le 5 avril 2023¹⁴¹², afin d’expliquer son propre rôle au Conseil fédéral à l’aide de descriptions des différents processus des scénarios¹⁴¹³. Cependant, en raison de l’enchaînement rapide des évènements en mars (cf. chap. 7), le Conseil fédéral se réunit ensuite presque quotidiennement à partir du 15 mars.

Information du Conseil fédéral: évolution

Les informations concernant Credit Suisse continuent à être transmises oralement au Conseil fédéral et les rares documents écrits sont récupérés à la fin de la séance¹⁴¹⁴. Aux yeux de plusieurs membres du collège auditionnés, dont la cheffe du DFF, il est prioritaire d’éviter toute fuite¹⁴¹⁵. La première utilisation de documents écrits, le 1^er février 2023, est néanmoins jugée positive. Ces documents offrent une base de discussion et permettent de se familiariser avec le cadre des discussions futures sur les scénarios¹⁴¹⁶. En outre, la communication ne porte plus seulement sur les situations de crise, mais aussi régulièrement sur l’état des lieux¹⁴¹⁷. Les procès-verbaux des séances du Conseil fédéral ne font plus état de réclamations demandant davantage d’informations écrites de la part du DFF, comme cela était le cas en novembre 2022.

6.4.3.2 Développement des scénarios au sein du Comité de gestion et du Comité directeur

Analyses chiffrées des conséquences d’une faillite de Credit Suisse

À la suite de la discussion des scénarios au sein du Conseil fédéral, les autorités continuent de les préparer. Le 2 février, la BNS présente au CG les analyses réalisées concernant les conséquences économiques d’une faillite de Credit Suisse sans intervention de l’État. Il s’agit des premières évaluations chiffrées sur les effets d’une interruption des fonctions d’importance systémique de la banque. Le dommage économique est estimé à plus de 100 % du PIB suisse¹⁴¹⁸. Cette présentation arrive à la conclusion que le scénario «assainissement et bail-in» est la meilleure option¹⁴¹⁹.

Cependant, le CG estime que cette conclusion n’est pas assez étayée et demande au groupe de travail de peaufiner cette analyse et d’inclure non pas uniquement les coûts d’une faillite désordonnée de Credit Suisse, mais aussi ceux des scénarios qui sont envisagés, afin de pouvoir faire une comparaison¹⁴²⁰. Lors de la séance qui suit, le 7 février, la BNS présente à nouveau le concept d’une ELA+ (parfois nommé «ELA NR» pour «ELA Notrecht»). Selon ses estimations, cela pourrait représenter 30 milliards de francs supplémentaires¹⁴²¹. La discussion s’engage autour des liens entre ELA+ et PLB. Le SFI et l’AFF demandent à être intégrés aux réflexions de la BNS sur cet instrument¹⁴²².

Une semaine plus tard, le 14 février, le CG se réunit à nouveau. Après un point habituel sur la situation de Credit Suisse, le SFI présente l’avancement des travaux préparatoires du PLB et du script préparé, qui définit les étapes et les tâches des acteurs en cas de PLB¹⁴²³. Les autorités discutent notamment de la responsabilité d’une demande de PLB. Elles sont d’avis que celle-ci ne doit pas être laissée à la banque seule, mais que les autorités ont un rôle à jouer lors d’un recours effectif à cet instrument¹⁴²⁴.

Une nouvelle réunion du CD a lieu le 16 février, lors de laquelle la cheffe du DFF informe les membres de la discussion des scénarios qui a eu lieu au sein du Conseil fédéral. Les étapes suivantes sont définies, à savoir le peaufinage des scripts pour les différents scénarios et la prise de contact avec Credit Suisse concernant l’ELA+, afin que la banque puisse se préparer en conséquence si elle doit avoir recours à cet instrument¹⁴²⁵. La prochaine séance du CD est prévue pour fin mars ou début avril.

Analyses macroéconomiques des coûts et bénéfices des différents scénarios

Le 22 février a lieu la prochaine séance du CG¹⁴²⁶. À cette occasion, les personnes présentes discutent des scripts «Activation du PLB» et «Reprise par une banque», qui ont été préparés par le SFI et qui mettent en avant les étapes, délais et responsabilités de ces scénarios¹⁴²⁷. À ce stade, la reprise par une banque est un scénario qui se fonde avant tout sur des démarches de Credit Suisse sans pression de temps, car plusieurs mois sont nécessaires pour la mise en œuvre d’un tel rachat, élément critiqué par les membres du CG. Le mandat est alors donné au SFI de retravailler ce script en se focalisant sur une situation d’urgence¹⁴²⁸. L’avancement des travaux préparatoires relatifs à l’ELA+ est également abordé. Le premier axe de travail consiste à clarifier la situation relative aux actifs avec la banque, tandis que le second s’intéresse aux bases légales; en d’autres termes: est-il permis d’accorder un droit de gage légal à la BNS? Est-il permis d’introduire l’ELA+ au moyen du droit de nécessité, et cela est-il adéquat? Jugée insuffisante, la coordination entre le DFF et la BNS est critiquée. Il est décidé que les travaux se dérouleront en parallèle et que la BNS et le DFF échangeront régulièrement¹⁴²⁹.

Lors de cette séance du CG, le vice-président de la BNS annonce que le président de la BNS et lui-même ont eu le président du conseil d’administration et le directeur général de Credit Suisse au téléphone le 17 février. À cette occasion, ils ont informé Credit Suisse que l’ELA+ pourrait être introduite en vertu du droit de nécessité et fonctionnerait sur la base d’un droit de gage légal. Ils n’ont pas mentionné à dessein la nécessité d’un privilège des créances. Selon le vice-président de la BNS, la réaction de la banque à cette annonce est positive¹⁴³⁰. Le vice-président de la BNS explique au CG que la FINMA et la BNS ont ensuite fait parvenir à Credit Suisse un questionnaire détaillé concernant les garanties disponibles qui entreraient en ligne de compte dans le droit de gage légal dans le cadre de l’ELA+¹⁴³¹.

Le même jour que cette séance du CG, le 22 février, le Conseil fédéral est à nouveau informé oralement par la cheffe du DFF des derniers développements concernant Credit Suisse¹⁴³², mais sans qu’une discussion n’ait lieu, selon le procès-verbal.

L’analyse des coûts macroéconomiques des différents scénarios est rediscutée au sein du CG, comme prévu, le 28 février¹⁴³³. Les analyses réalisées par le groupe de travail, composé de collaboratrices et collaborateurs de la BNS, de la FINMA, du SFI et de l’AFF, différencient deux situations¹⁴³⁴:

1. Augmentation du niveau de stress, mais pas de signes clairs de besoin d’assainissement

Dans cette situation, les scénarios à disposition sont la restructuration de la banque (avec ELA et ELA+), la fusion/le rachat par une autre banque ou l’assainissement avec bail-in et PLB. Le groupe de travail estime que le risque que l’inaction des autorités ait des conséquences graves est ici modéré. Selon les analyses du groupe de travail, le classement des scénarios, en fonction du bénéfice engendré par ceux-ci, est le suivant: reprise par une banque étrangère, restructuration avec ELA et ELA+, assainissement avec bail-in et PLB, reprise par une banque domestique¹⁴³⁵.

2. Escalade de la situation, signes clairs d’un besoin d’assainissement

Dans une situation de crise aiguë, les scénarios à disposition étaient la fusion/rachat, l’assainissement avec bail-in et PLB ou le déclenchement du plan d’urgence. Dans ce cas, les risques de l’inaction des autorités changent: il est jugé très probable que si rien n’est fait, le scénario du pire se produise, à savoir une faillite désordonnée de Credit Suisse, dont les coûts sont désormais estimés à 150 % du PIB. Le classement des scénarios était le suivant: assainissement avec bail-in et PLB, plan d’urgence pour la partie suisse et TPO, reprise par UBS¹⁴³⁶.

Sur la base de ces analyses, qui sont très appréciées par les membres du CG, cet organe discute de la pertinence des principaux messages qui ressortent de ces analyses et questionne notamment sa stratégie actuelle, qui consiste pour l’instant de ne pas prendre de mesure et de préparer plutôt une reprise par UBS que par une banque étrangère, car elle n’est pas en phase avec ces estimations¹⁴³⁷. Selon les personnes présentes, le but de ces analyses est de donner une direction et non de limiter les options des autorités en établissant un classement strict. Par ailleurs, les membres du CG ne sont pas tous du même avis quant au fait de savoir si l’on se trouve déjà dans la situation 1 ou pas: les représentantes et représentants du SFI estiment notamment que cette situation est atteinte, alors que les membres de la BNS sont d’avis qu’il est nécessaire de développer une compréhension commune de ce que signifie cette situation 1, en se fondant sur des indicateurs concrets (Key Performance Indicators, KPI, cf. chap. 7.2.1) et de définir des valeurs concrètes qui, lorsqu’elles sont atteintes, conduiraient à une nouvelle appréciation de la situation. C’est cette solution qui est finalement choisie¹⁴³⁸. Par ailleurs, la secrétaire d’État aux questions financières internationales relève que le mandat a été interprété quelque peu différemment par la BNS: la cheffe du DFF et le Conseil fédéral dans son ensemble souhaitent pouvoir rationaliser la décision grâce à l’analyse macroéconomique, l’objectif ultime étant de chiffrer concrètement les coûts des différentes mesures¹⁴³⁹.

Le CG décide finalement de simplifier cette présentation afin de pouvoir la soumettre au CD lors d’une prochaine séance, en conservant un classement des scénarios, mais sans que celui-ci soit trop strict¹⁴⁴⁰. La version retravaillée doit être discutée au sein du CG le 14 mars.

A la suite de cette séance du CG, la FINMA, en coordination avec le SFI, demande à Credit Suisse de lui remettre toutes les deux semaines un update avec des indicateurs de performance clés (Key Performance Indicators) sur l’état de la banque, ce qui est mis en place dès début mars 2023. Ce document doit permettre aux autorités d’avoir une appréciation continue de la viabilité de la banque et ainsi servir de base de décision importante pour répondre à une question cruciale, à savoir à partir de quel moment une éventuelle action des autorités est nécessaire¹⁴⁴¹.

Lors de la séance du CD du 1^er mars 2023, la discussion tourne également autour de la définition du moment opportun pour une intervention des autorités. Selon le CD, il n’y a cependant pas de réponse claire à cette question; ses membres conviennent de suivre la situation de près afin de pouvoir intervenir si nécessaire¹⁴⁴². Le même sujet est abordé lors du CD du 9 mars et les autorités arrivent à la même conclusion¹⁴⁴³.

Discussions sur la TPO lors du CD du 7 mars 2023

Le groupe de travail TPO, institué le 6 janvier 2023, élabore un rapport succinct pour le 24 février 2023, qu’il présente au CG le 7 mars 2023. Une TPO des fonctions d’importance systémique de l’entité suisse est un élément central de ce rapport¹⁴⁵⁰. Diverses options sont présentées et les autorités s’efforcent d’analyser de la manière la plus objective possible les possibilités d’appliquer et de combiner les divers instruments de crise en lien avec une TPO. Parallèlement, les participantes et les participants au CG indiquent que le scénario d’une TPO de l’entité suisse après la faillite de la maison mère, respectivement du groupe, est entre-temps devenu peu probable¹⁴⁵¹.

À la séance du CG du 7 mars 2023, lors de la discussion sur les conclusions intermédiaires du groupe de travail TPO, la BNS évoque la possibilité d’une TPO de l’ensemble du groupe. Eu égard aux débats parlementaires relatifs à la révision partielle de la loi sur l’organisation de la Poste (21.048 «Loi sur l’organisation de la Poste [LOP]. Révision partielle), l’AFF doute de la faisabilité politique de cette mesure, mais donne tout de même son aval à des clarifications plus approfondies. Le CG décide que le groupe de travail TPO doit continuer à se concentrer sur la solution prévoyant une TPO de l’entité suisse en cas de faillite de la maison mère, respectivement du groupe. Il estime que la possibilité d’une TPO de l’ensemble du groupe doit être étudiée séparément. Avant d’élaborer la mise en œuvre sur le plan de la réglementation, il y a lieu, selon lui, de procéder à une analyse des coûts et des bénéfices pour l’économie, comme celle que le groupe de travail effectue pour les différents scénarios, afin de compléter ce scénario¹⁴⁵².

Il semble que ces clarifications n’aient pas été menées avant que la crise de Credit Suisse ne s’aggrave. Au plus fort de la crise, à partir du 15 mars 2023 et en particulier pendant le week-end des 18 et 19 mars 2023, le scénario d’une TPO de l’ensemble du groupe avant la résolution, plus précisément dans le but de rendre toute résolution inutile, est devenu l’option principale (cf. chap. 7.2.5).

Lors de la même séance du CG, les autorités rediscutent également de l’option prévoyant que la Confédération participe à hauteur de quelques milliards de francs au capital de Credit Suisse afin de restaurer la confiance des marchés, dans le cadre d’une réflexion approfondie sur le thème de la TPO. Cette option avait déjà été brièvement abordée à l’automne 2022 (cf. encadré 7 au chap. 5.2.5.6); le CG décide de procéder à des clarifications la concernant¹⁴⁵³. Il semble qu’elles n’aient pas été menées avant que la crise de Credit Suisse ne s’aggrave.

À sa séance du 7 mars 2023, le CG décide de soumettre à l’OFJ diverses questions concernant l’application du droit de nécessité pour mettre en œuvre l’ELA+, un PLB ou une TPO. Cependant, l’OFJ est impliqué seulement le 15 mars 2023 (cf. chap. 7.2.1). De fait, le mandat de clarification n’a finalement pas été adressé à l’OFJ, car les évènements se sont précipités avant que les questions concrètes n’aient pu être consolidées au sein du CG. Néanmoins, le 17 mars 2023 dans la soirée, l’AFF transmet pour information à l’OFJ le projet de mandat concernant une TPO qu’elle a établi et qui n’a pas été consolidé au sein du CG, y compris les pistes de réflexion suivies jusque-là¹⁴⁵⁴.

Poursuite des travaux concernant le PLB à partir de début 2023

Parallèlement, des clarifications relatives à l’introduction d’un PLB ont lieu début 2023. Le groupe de travail PLB continue d’œuvrer à la préparation du projet destiné à la consultation que le DFF doit achever d’ici à l’été 2023, selon le mandat du Conseil fédéral du 11 mars 2022. Les indications que l’OFJ a données à la fin de novembre 2022 concernant l’éventuelle introduction d’un PLB en vertu du droit de nécessité sont intégrées à ces travaux. Ainsi, le SFI demande, dans le cadre d’une consultation informelle des SIB le 18 janvier 2023, dans quelle mesure il serait possible de restreindre l’octroi d’un PLB aux fonctions d’importance systémique des entités suisses¹⁴⁵⁵. Par ailleurs, le groupe de travail PLB se demande, à sa séance du 23 février 2023, à quelle entité d’une G-SIB il faudrait accorder un prêt d’aide sous forme de liquidités (PLB) pour limiter les risques de pertes lors de l’octroi par la Confédération de la garantie du risque de défaillance¹⁴⁵⁶.

7.2.2.1 Première demande d’aide sous forme de liquidités de Credit Suisse et nouvelles conditions d’UBS

Communiqué de presse de Credit Suisse concernant sa demande de recours à l’ELA (la veille au soir)

Dans un communiqué de presse publié à 1 h 45, Credit Suisse informe le public qu’il a adressé à la BNS une demande de recours à l’ELA de quelque 38 milliards de francs et une facilité pour resserrements de liquidités de plus de 10 milliards de francs (chap. 7.2.1). Il fait également part de son intention d’opérer des rachats de dette à hauteur de 3 milliards de francs¹⁵²⁵.

Conférence téléphonique entre les autorités et Credit Suisse au petit matin

Le 16 mars au petit matin, dans le contexte de la dégradation continue de la situation de Credit Suisse, la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter, en présence de la secrétaire d’État aux questions financières internationales, du président de la BNS, de la présidente du conseil d’administration et du directeur de la FINMA, annonce par téléphone au président du conseil d’administration et au directeur général de Credit Suisse qu’il faut trouver une solution avec UBS avant dimanche et que Credit Suisse doit fournir toutes les informations nécessaires à cet effet. Les représentants de Credit Suisse assurent aux autorités que cela sera fait¹⁵²⁶.

Version révisée du catalogue de conditions d’UBS

À un moment indéterminé, mais en tous les cas jeudi tard dans la soirée, UBS remet aux autorités une version révisée de ses conditions.

Celles-ci sont présentées dans le tableau ci-dessous, et les modifications par rapport aux conditions du 15 mars 2023 sont en italique.

Tableau 19: Catalogue de conditions d’UBS (projet), état au 16.3.2023

Source: «DRAFT conditions for initial discussion», UBS, 16.3.2023.

Il ressort des auditions de la CEP et de l’analyse des documents de l’administration que les principaux changements apportés par rapport aux conditions fixées la veille sont les suivants: la nouvelle liste d’UBS mentionne pour la première fois la dépréciation des obligations AT1 («protection against impact of purchase accounting which might lead to potential valuation write-downs, considering a AT1 write-down; support from the regulator for SPV structure involving an AT1 write-down to limit downside balance sheet risks for defined portfolios»; cf. encadré 19 ci-dessous)¹⁵²⁷. UBS craint de devoir procéder à d’importantes corrections de valeurs (par ex. concernant des logiciels ou infrastrutures informatiques qui ne seraient plus utilisés à la suite de la fusion ou s’agissant de certaines actions) et de devoir constituer des provisions (par ex. pour d’éventuels litiges)¹⁵²⁸.

Réagissant à ces nouvelles conditions, le président de la BNS prend alors contact avec le président d’UBS et lui fait comprendre que les exigences d’UBS vont à son avis trop loin. Le président du conseil d’administration d’UBS lui répond que cette liste a été établie sans sa connaissance et qu’UBS présentera une meilleure solution («eine bessere Lösung in Aussicht stellen») (cf. encadré 21 au chap. 7.2.4.6)¹⁵²⁹.

7.2.2.2 Séance extraordinaire du conseil d’administration de la FINMA consacrée à la situation critique de Credit Suisse

Dès 7 h 45, le conseil d’administration de la FINMA se retrouve pour une séance extraordinaire à laquelle participent aussi, comme d’habitude, certains membres de l’état-major de crise de la FINMA¹⁵³⁰. Il y apprend que Credit Suisse a demandé à la BNS de lui octroyer environ 39 milliards de francs sous la forme d’ELA. Au vu des chiffres clés que Credit Suisse a soumis à la BNS en annexe à sa demande de recours à l’ELA, la direction propose de délivrer l’attestation de solvabilité requise. La proposition est approuvée à l’unanimité par le conseil d’administration¹⁵³¹.

Le conseil d’administration discute également des possibilités de transférer des liquidités de la filiale suisse (Credit Suisse [Suisse] SA) à la maison mère (Credit Suisse SA): selon le plan d’urgence, la dette nette de la maison mère envers Credit Suisse (Suisse) SA ne devrait pas dépasser 10 milliards de francs. Le conseil d’administration constate que ce plafond doit impérativement être respecté dans le cadre du plan d’urgence et n’est donc pas négociable¹⁵³².

7.2.2.3 Premier contact direct entre UBS et Credit Suisse, sans résultat

Conformément aux informations dont dispose la CEP, les présidents des conseils d’administration de Credit Suisse et d’UBS ont une première conversation téléphonique le jeudi 16 mars 2023, à 8 h 15¹⁵⁴¹. Lors de cette conversation, le président du conseil d’administration d’UBS informe simplement son homologue de Credit Suisse que les autorités ont demandé à UBS d’intervenir («asked […] to step in»)¹⁵⁴².

À l’issue de cette conversation, le président du conseil d’administration de Credit Suisse fait parvenir au président du conseil d’administration d’UBS, par courriel, une lettre dans laquelle il lui demande de clarifier plusieurs questions. Il souhaite notamment savoir si le président du conseil d’administration d’UBS est déjà en contact avec la FINMA concernant la vente de Credit Suisse et si un accord n’a pas déjà été conclu avec elle. Il demande également si le conseil d’administration d’UBS a été informé du projet de transaction. Il pose aussi des questions sur la forme que prendrait la concentration des deux établissements (fusion ou offre publique d’achat/reprise; obstacles relevant du droit de la concurrence), sur le prix pour les actionnaires de Credit Suisse et sur le soutien nécessaire des autorités suisses et étrangères. Il précise que la FINMA et le Conseil fédéral souhaitent annoncer la concentration des deux banques le dimanche soir. Il annonce ensuite que Credit Suisse permettra à UBS d’accéder à sa salle de données virtuelle (data room) dès qu’UBS aura signé un accord de confidentialité¹⁵⁴³.

Comme il l’a déclaré à la CEP lors de son audition, le président du conseil d’administration d’UBS considère cette lettre inappropriée. Après en avoir pris connaissance, il téléphone au président de la BNS et lui explique qu’UBS ne peut pas travailler sur une telle base. Il s’agace de ce qu’UBS n’ait pas encore accès aux données de Credit Suisse et suppose que cette dernière retarde intentionnellement les travaux¹⁵⁴⁴.

Selon les personnes auditionnées, aucune autre interaction notable n’a lieu ce jour-là entre Credit Suisse et UBS, raison pour laquelle la secrétaire d’État aux questions financières internationales convoque une réunion conjointe le jour suivant (chap. 7.2.3.3)¹⁵⁴⁵.

7.2.2.4 Premier tournant: le CG discute d’éventuelles mesures coercitives à l’égard de Credit Suisse ainsi que des demandes d’UBS

À leur séance du matin du 16 mars 2023, qui commence à 9 heures, les membres du CG se penchent sur l’état des préparatifs de l’ordonnance de nécessité, en prévision de la séance du CD qui doit avoir lieu le même jour. Les documents relatifs à l’objet du Conseil fédéral correspondant auraient été signés par la cheffe du DFF et seraient désormais prêts à être discutés par le Conseil fédéral à la séance prévue plus tard.¹⁵⁴⁶

La directrice de l’AFF informe les personnes présentes de l’imminence d’une séance d’information destinée à la présidente de la DélFin, séance qui prévoit de parler, entre autres, de la réunion de la DélFin et d’une audition de Credit Suisse. Cela suscite une inquiétude parmi les personnes présentes: Credit Suisse pourrait enjoliver la situation et expliquer de manière crédible qu’il n’a besoin ni de l’aide des autorités fédérales ni de celle d’UBS. Elles craignent même que Credit Suisse dise à la DélFin avoir été mis sous pression par les autorités¹⁵⁴⁷.

Lors de cette séance du CG, le chef du domaine Système financier et marchés financiers du SFI demande aux personnes représentant la FINMA si cette dernière peut, sur la base de l’article 25 LB, ordonner des mesures protectrices à l’égard de Credit Suisse et lui enjoindre de s’unir à UBS. Le chef de la division Recovery et Resolution de la FINMA répond qu’il y a lieu d’assainir Credit Suisse dès lors qu’on estime que le point de non-viabilité est atteint, ce qui n’est toutefois pas encore le cas, selon lui.¹⁵⁴⁸

Examen des demandes initiales d’UBS

Le CG se penche sur les demandes initiales transmises la veille par UBS et analyse en détail les quatre conditions ci-après.

1. Structure de la transaction: UBS demande aux autorités de lui garantir qu’elle ne devra pas payer de prime sur le cours de clôture des marchés boursiers. Le directeur de la FINMA et le chef de la division Banques de la FINMA font remarquer que les autorités ne doivent en aucun cas exercer une quelconque influence sur le prix: la fixation du prix est soumise à des restrictions légales (notamment en cas d’offre d’achat), sur lesquelles les autorités ne peuvent accorder aucune exception¹⁵⁴⁹.

2. Exigences en matière de fonds propres: le chef de la division Banques de la FINMA commente les demandes d’UBS en lien avec les exigences en matière de fonds propres. En ce qui concerne la demande d’UBS de suspendre les exigences réglementaires, qui deviendraient automatiquement plus strictes à la suite d’une concentration avec Credit Suisse, puis de les remettre en place progressivement, le CG conclut qu’on peut raisonnablement proposer une suspension de deux ans¹⁵⁵⁰.

3. Poursuite des allègements réglementaires: les personnes présentes à la séance du CG estiment qu’on peut, en cas de concentration avec UBS, maintenir les allègements réglementaires que la FINMA a octroyés à Credit Suisse au cours des années, mais que ceux-ci doivent être supprimés après un certain temps¹⁵⁵¹.

4. Garanties d’État sous la forme d’un fonds commun de créances: les personnes présentes à la séance du CG constatent que la demande d’UBS d’obtenir une garantie de l’État sous la forme d’un fonds commun de créances (special purpose vehicle) afin de limiter les risques de certains portefeuilles va trop loin et n’est pas réalisable sans recours au droit de nécessité¹⁵⁵².

En conclusion, les représentantes et représentants de l’administration décident de clarifier les questions en suspens avec UBS d’ici la fin de la journée et de demander à la banque dans quel délai ils peuvent compter sur son accord de principe pour une concentration avec Credit Suisse. La FINMA est chargée de mener ces discussions techniques avec UBS, en présence de la BNS et du SFI¹⁵⁵³.

La FINMA précise en outre que la Fed et la PRA n’ont pas encore été informées de la possible concentration de Credit Suisse et d’UBS. Elle estime qu’il faudrait le faire rapidement, car UBS conditionne une concentration à l’accord des régulateurs étrangers¹⁵⁵⁴. Le CG décide des autorités étrangères avec lesquelles il y a lieu d’entrer en contact pour les mettre au courant d’une éventuelle concentration de Credit Suisse et d’UBS¹⁵⁵⁵.

Réflexion sur la communication appropriée

Le CG consacre une grande partie de sa séance à la communication officielle relatives aux différents éléments. La secrétaire d’État aux questions financières internationales évoque les réactions internationales au communiqué de presse de la BNS et de la FINMA, qui a selon elle eu un effet apaisant auprès des autorités allemandes, françaises et états-uniennes.

Le CG se penche en outre sur le moment où les autorités suisses devraient émettre une communication officielle. Ses membres s’accordent à penser qu’il faut disposer des décisions du Conseil fédéral et de la DélFin en la matière avant de pouvoir communiquer à propos de la création de l’ELA+. Néanmoins, ils se demandent, sur le principe, si l’octroi de l’ELA+ doit faire l’objet d’une communication spécifique, car les marchés pourraient se demander pourquoi l’ELA qui venait d’être octroyée n’était pas suffisante et risqueraient de réagir négativement à cette nouvelle annonce. Ils concluent qu’il vaut mieux communiquer à la fois sur la concentration et sur l’ensemble des mesures des autorités, plutôt que de publier un communiqué spécifique sur l’ELA+¹⁵⁵⁶.

Dans ce contexte, le CG se penche aussi sur l’entrée en force de l’ordonnance de nécessité visant à introduire l’instrument de l’ELA+. La directrice de l’AFF et le chef du domaine Système financier et marchés financiers du SFI confirment que la BNS peut accorder l’ELA+ à Credit Suisse alors même que l’ordonnance de nécessité n’a pas encore été publiée¹⁵⁵⁷.

Le CG discute également du communiqué de presse publié par Credit Suisse dans les premières heures de la matinée à propos de la demande d’ELA. Le vice-président de la BNS et le directeur de la FINMA expliquent que Credit Suisse avait prévu un communiqué très détaillé, qu’ils ont demandé de corriger au dernier moment. Ils ajoutent que la communication d’un montant précis dans le communiqué de presse était une initiative de Credit Suisse, qui souhaitait calmer le marché, car la banque avait reçu diverses questions à ce sujet. Ils déclarent avoir été étonnés de la communication du montant, vu que Credit Suisse n’avait jusqu’alors pas été très proactif s’agissant de l’ELA et que le marché aurait pu estimer que ce montant était insuffisant. En outre, les personnes participant à la séance du CG critiquent le fait que Credit Suisse doive utiliser une partie de l’ELA pour rembourser certaines obligations prioritaires¹⁵⁵⁸. Credit Suisse souhaitait également annoncer le rachat postérieur d’une partie des obligations AT1 à hauteur de 2 milliards de dollars, ce que la FINMA n’a pas autorisé¹⁵⁵⁹. Cela montre que Credit Suisse n’avait pas compris la gravité de la situation. Le directeur de la FINMA a expliqué à Credit Suisse que cette utilisation des liquidités n’était pas optimale. Lors de la séance du CG, il constate qu’il n’y a toutefois aucun moyen légal d’empêcher Credit Suisse d’utiliser l’aide financière à cette fin et que le comportement de la banque est très problématique¹⁵⁶⁰.

Enfin, le CG discute du fait que les médias ont fait état de la séance extraordinaire du Conseil fédéral prévue plus tard dans la journée. Les personnes présentes prennent acte avec regret de cette fuite¹⁵⁶¹.

7.2.2.5 Octroi d’ELA à Credit Suisse

À 10 heures, la Direction générale de la BNS décide de donner suite à la demande d’ELA de Credit Suisse (Suisse) SA¹⁵⁶². En plus des 38 milliards de francs qu’elle lui accorde en tant qu’ELA, elle lui octroie environ 10 milliards de francs à titre de facilité pour resserrements de liquidités (soit au total près de 50 milliards de francs)¹⁵⁶³. Une partie de ces montants est versée en dollars américains et en euros¹⁵⁶⁴.

Mise au courant de la présidente de la DélFin

Également à 10 heures, la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter et la directrice de l’AFF rencontrent la présidente de la DélFin. L’objectif est de l’informer, pour la première fois, de la situation et de préparer une séance de la DélFin, dont la tenue est prévue le dimanche 19 mars¹⁵⁸⁸. La présidente de la DélFin en 2023 a déclaré qu’elle avait été informée à l’oral de la situation de Credit Suisse, de ce que les autorités avaient entrepris et des interventions envisagées de la part du Conseil fédéral. Elle a également été informée des réactions à l’étranger et des divers entretiens menés par la cheffe du DFF. Elle estime que les renseignements reçus à cette occasion étaient complets¹⁵⁸⁹.

7.2.2.6 Autres séances de crise du comité directeur tenues au Bernerhof

Comme prévu la veille, les autorités siègent le 16 mars 2023 à 11 h 30, une nouvelle fois dans le cadre du CD. Lors de cette séance, le président de la BNS informe les autres participantes et participants que la FINMA a confirmé la solvabilité de Credit Suisse et que la BNS a donc approuvé la demande d’ELA déposée par Credit Suisse la nuit précédente¹⁵⁹⁰.

Le directeur de la FINMA souligne de son côté que la communication de la BNS et de la FINMA du 15 mars a eu un effet positif sur le cours de l’action de Credit Suisse. Il précise toutefois que la volatilité est importante, en raison des incertitudes régnantes. Les sorties de capitaux subies la veille par Credit Suisse sont également abordées: 4,5 milliards de francs dans la division Wealth Management et 6,5 milliards de francs pour Credit Suisse (Suisse) SA¹⁵⁹¹.

S’ensuit une discussion sur la préparation des négociations sur la base de la liste des demandes formulées par UBS. Le directeur de la FINMA mentionne trois demandes problématiques:

• – l’octroi de liquidités à UBS sans garanties correspondantes;

• – l’octroi par la Confédération d’une garantie à UBS;

• – l’octroi par la FINMA d’allègements à long terme concernant les exigences en matière de fonds propres et de liquidités.

Le président de la BNS ajoute que la BNS ne peut octroyer d’aide en matière de liquidités à UBS sans garanties correspondantes. Les personnes participant à la séance s’accordent à penser qu’UBS ne peut avoir d’intérêt à soumettre des demandes irréalistes et à ce qu’on la considère comme étant à l’origine de l’échec des négociations. Réagissant à une remarque du président de la BNS, qui estime que les négociations auraient davantage de chances d’aboutir si UBS n’était pas le seul établissement pris en considération, le directeur de la FINMA souligne que le temps presse¹⁵⁹².

Enfin, le directeur de la FINMA informe les personnes présentes que l’option d’un assainissement au sens de la loi sur les banques suit son cours. Il précise que, la veille, la banque a reçu le mandat de proposer avant la fin de la journée du 16 mars un plan d’assainissement susceptible d’être approuvé, et que la FINMA prépare de toute urgence une décision d’assainissement¹⁵⁹³.

La cheffe du DFF indique qu’il est exclu de commencer la semaine suivante sans solution et que, par conséquent, l’AFF doit préparer une autre possibilité que celle de la concentration de Credit Suisse et d’UBS: l’étatisation de l’ensemble de Credit Suisse Group¹⁵⁹⁴. Selon l’une des personnes auditionnées par la CEP, c’est la première fois que les autorités évoquent la reprise par l’État de l’ensemble de Credit Suisse. Cette personne compare cette proposition à un véritable séisme, car il est discutable, d’un point de vue réglementaire, de protéger l’établissement dans son ensemble et non seulement les activités systémiques, raison pour laquelle il n’a pas été facile de franchir cette ligne¹⁵⁹⁵. Le CD décide alors de préparer un projet concernant l’option d’une étatisation du groupe (TPO), de prévoir une permanence du Conseil fédéral et une séance du Conseil fédéral le dimanche et de ne faire aucune concession allant au-delà du droit de nécessité lors des négociations avec UBS¹⁵⁹⁶.

7.2.2.7 Adoption par le Conseil fédéral de l’ordonnance de nécessité visant à introduire l’ELA+ et le PLB

À la suite de la séance du CD, la séance extraordinaire du Conseil fédéral prévue la veille a lieu à 13 h 15. La session de printemps du Parlement étant en cours, cette séance extraordinaire est interrompue pour que la cheffe du DFJP puisse participer à un débat. La séance reprend à 17 h 15¹⁵⁹⁷.

La session parlementaire complique l’organisation de la séance extraordinaire du Conseil fédéral. En raison de la participation de plusieurs de ses membres à des débats des conseils, il est difficile de faire parvenir à ces derniers les informations nécessaires pour qu’ils puissent se préparer à cette séance¹⁵⁹⁸. Lors de la séance, la cheffe du DDPS fait remarquer que, étant au Parlement, elle n’a pas pu prendre connaissance du contenu des documents qu’on lui avait remis¹⁵⁹⁹.

Cette séance est, pour le Conseil fédéral, l’occasion de disposer pour la première fois d’une proposition écrite dans le contexte de la crise de Credit Suisse¹⁶⁰⁰. Cette proposition porte sur l’extension de l’ELA existante et sur l’entrée en vigueur immédiate d’un instrument de prêt d’aide sous forme de liquidités en vertu des art. 184, al. 3, et 185, al. 3, Cst. Le Conseil fédéral «activerait» immédiatement l’instrument de prêt d’aide sous forme de liquidités,à savoir le PLB, afin de pouvoir fournir à Credit Suisse des prêts d’aide sous forme de liquidités couverts par une garantie du risque de défaillance fournie par la Confédération. La proposition prévoit également que le Conseil fédéral demande à la DélFin, dans le cadre de la procédure d’urgence, le crédit d’engagement de 100 milliards de francs nécessaire pour garantir le risque de défaillance, afin que la Confédération puisse fournir à la BNS la garantie nécessaire pour les prêts d’aide sous forme de liquidités octroyés à Credit Suisse.¹⁶⁰¹

Explications de la cheffe du DFF concernant le développement de la situation de Credit Suisse

En présence du président de la BNS, de la présidente du conseil d’administration de la FINMA et du directeur de la FINMA¹⁶⁰², la cheffe du DFF informe le Conseil fédéral de la situation de Credit Suisse. Elle annonce que, de l’avis du DFF, de la FINMA et de la BNS, la banque ne survivra pas au lundi suivant¹⁶⁰³. Elle explique en outre que les agences de notation sont sur le point de dégrader Credit Suisse au niveau de non-investissement («non-investment grade»¹⁶⁰⁴). Selon elle, même si le communiqué de presse publié conjointement la veille par la FINMA et la BNS a provisoirement calmé la situation¹⁶⁰⁵, les autorités doivent trouver une solution et la communiquer avant dimanche soir¹⁶⁰⁶. Le Conseil fédéral découvre que Credit Suisse et UBS mènent des discussions à propos d’une éventuelle concentration. Lors de la séance du Conseil fédéral, il est déclaré que la décision à prendre vise à garantir la survie de Credit Suisse jusqu’au weekend ou jusqu’à ce qu’une solution soit trouvée¹⁶⁰⁷. Dans ce contexte, le Conseil fédéral discute entre autres des risques pour la Confédération, des conséquences d’une faillite de Credit Suisse et des effets d’une éventuelle concentration de Credit Suisse et d’UBS. Selon les personnes représentant la BNS et la FINMA, deux scénarios autres que l’assainissement doivent être étudiés pour parvenir à une solution: d’une part, la concentration de Credit Suisse et d’UBS; d’autre part, l’étatisation provisoire de Credit Suisse¹⁶⁰⁸.

Tout d’abord, le chef du DETEC demande s’il est judicieux que le Conseil fédéral introduise les instruments de l’ELA+ et du PLB alors qu’aucune solution concrète n’a encore été trouvée. Une fois convaincu que ces instruments sont utiles dans chacun des scénarios, c’est-à-dire même en cas d’étatisation de Credit Suisse, il demande cependant qu’un bilan de Credit Suisse soit présenté au Conseil fédéral pour déterminer dans quels domaines la banque a des actifs éventuellement réalisables, ce qui permettra au Conseil fédéral de calculer les risques¹⁶⁰⁹.

Corapport du DFI

Le DFI est le seul département à déposer un corapport demandant des précisions concernant la proposition du DFF. Dans ce corapport, le DFI déclare qu’il aurait souhaité, eu égard à la situation difficile dans laquelle se trouve Credit Suisse depuis plusieurs mois, que le DFF ait déjà l’année précédente soumis au Conseil fédéral, par écrit, différentes options en vue d’une discussion. Il souhaite notamment savoir quelles sont les solutions de substitution à l’octroi de garanties à Credit Suisse jusqu’à une éventuelle reprise par UBS. Le DFI demande également à quelles conséquences on peut s’attendre en Suisse et sur la scène internationale si le Conseil fédéral n’accorde pas ces garanties. En raison du délai serré, le département ne s’attendait pas à ce qu’une réponse écrite lui soit donnée avant la séance¹⁶¹⁰.

Lors de son audition, l’ancien vice-chancelier a notamment expliqué l’absence d’autres corapports par le délai très serré, car la procédure de corapport pour des documents classifiés secret demande plus de temps. C’est pourquoi, selon lui, le fait que les autres départements n’ont présenté aucun corapport ne signifie pas qu’ils ont donné leur approbation¹⁶¹¹.

Décision relative à l’adoption de l’ordonnance de nécessité

Le Conseil fédéral adopte ensuite l’ordonnance de nécessité visant à introduire l’ELA+ et le PLB et approuve les éléments préparés par la ChF en vue d’une communication de crise passive, lesquels sont transmis aux départements¹⁶¹². L’ELA+ ne prévoit plus que le privilège des créances, et non le droit de gage légal envisagé dans un premier temps. Un droit de gage, qui aurait potentiellement déployé des effets au-delà des frontières suisses, aurait dans tous les cas nécessité d’importants travaux préliminaires. Il aurait par conséquent entravé l’adoption rapide de l’ordonnance au moyen du droit de nécessité¹⁶¹³. La BNS vérifie si la créance qu’elle possède en lien avec l’ELA+ en raison du privilège de créances qui lui a été octroyé est suffisamment couverte par la substance de Credit Suisse¹⁶¹⁴. Cette condition était remplie même dans l’hypothèse d’un cantonnement des autorités étrangères. La BNS fondait cette estimation sur ses propres calculs et sur l’analyse du cabinet de conseil Oliver Wyman¹⁶¹⁵.

L’ordonnance de nécessité entre en vigueur à 20 heures, mais n’est publiée que le 19 mars¹⁶¹⁶.

Exclusion de l’accès prévu par la LTrans aux travaux des autorités dans le dossier Credit Suisse

À l’article 6, alinéa 3, de l’ordonnance de nécessité du 16 mars 2023, le Conseil fédéral prévoit que l’accès aux travaux des autorités dans le dossier Credit Suisse en vertu de la LTrans¹⁶²¹ est exclu. Cette exclusion constitue une disposition spéciale réservée au sens de l’article 4, letttre a, LTrans. Dans le commentaire concernant l’ordonnance, cette restriction extraordinaire au droit à l’information du public s’explique par la sensibilité des données découlant du secret d’affaires de Credit Suisse: «[si] cette dernière [la SIB concernée] doit craindre en permanence que les unités administratives doivent autoriser l’accès aux informations et documents mis à disposition, il peut arriver que les informations requises ne soient pas fournies ou ne soient fournies qu’en partie ou avec beaucoup de retard»¹⁶²².

Selon les déclarations du directeur de l’OFJ, le DFF avance des arguments supplémentaires pendant la crise et mentionne le risque qu’une multitude de demandes fondées sur la LTrans soient déposées, ce qui mobiliserait des ressources colossales qui ne pourraient plus être affectées à la gestion de la crise¹⁶²³. La directrice de l’AFF a confirmé qu’on s’inquiétait de ce que le traitement des demandes fondées sur la LTrans pendant la crise aurait pu entraîner une pénurie de ressources pour les aspects opérationnels de la gestion de la crise. L’AFF était aussi favorable à l’exclusion afin de garantir la stabilité financière, en dépit des exigences institutionnelles en matière de transparence. Cette dérogation temporaire aux règles de la LTrans visait à garantir la sécurité du droit et à clarifier la situation. Selon elle, puisque le droit de nécessité est limité dans le temps, on a simplement reporté, et non négligé, le respect des droits en matière de transparence. Le but était d’éviter que le principe de la transparence nuise à la communication entre les banques et les autorités. Sans restriction de la transparence, il y aurait eu une insécurité juridique, étant donné que la FINMA et la BNS ne sont pas soumises à la LTrans et qu’il aurait été difficile de déterminer si les documents bancaires transmis à la Confédération par la FINMA et la BNS étaient soumis ou non à la LTrans. En cas de désaccord entre l’administration et les personnes déposant des demandes fondées sur la LTrans, le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence aurait dû émettre une recommandation, ce qui aurait pu déclencher une procédure judiciaire. Selon la directrice de l’AFF, ces éléments constituaient également une menace pour les échanges d’information entre les banques et les autorités¹⁶²⁴.

7.2.2.8 Entretiens techniques des autorités avec Credit Suisse et UBS

À l’issue des discussions entre le DFF, la FINMA et UBS, lors desquelles la banque a informé, sur le principe, qu’elle était disposée à reprendre Credit Suisse, différents entretiens ont lieu le 16 mars sur des aspects techniques.

Dans la nuit du 15 au 16 mars, la FINMA prend déjà contact par téléphone avec UBS afin de lancer les discussions concernant une fusion avec Credit Suisse. Il s’agit d’un échange technique sur les aspects réglementaires des conditions posées par UBS, auquel participent également le SFI et la BNS¹⁶²⁵.

Donnant suite à la critique formulée par le président du conseil d’administration d’UBS, le directeur de la FINMA se plaint auprès du directeur général de Credit Suisse, vers 11 heures, qu’UBS n’a pas encore accès à la salle de données virtuelle (data room). La FINMA souligne l’urgence de cette revendication. Le directeur général de Credit Suisse promet de s’en occuper immédiatement¹⁶²⁶.

Entre 12 h 30 et 13 heures a lieu un échange technique entre la FINMA, la BNS, le SFI et UBS concernant les aspects réglementaires des conditions posées par UBS. Aucune décision n’est prise¹⁶²⁷.

À 18 heures, la FINMA et Credit Suisse discutent d’éléments opérationnels au téléphone: ils évoquent l’état des entretiens entre UBS et Credit Suisse, la situation de Credit Suisse en matière de liquidités et l’état des préparatifs d’une éventuelle résolution¹⁶²⁸.

À 20 h 30, le président du conseil d’administration de Credit Suisse (Suisse) SA, la filiale suisse de la banque, s’adresse au chef de la division Banques et au chef de la division Recovery et Resolution de la FINMA pour leur faire part de ses réserves quant à l’opportunité de mettre davantage de liquidités à disposition de Credit Suisse SA, la maison mère. Il explique que la filiale suisse est elle-même concernée par les sorties de capitaux et a donc besoin des liquidités¹⁶²⁹.

Vers 22 heures, la division Treasury de Credit Suisse informe le chef de la surveillance exercée sur Credit Suisse à la FINMA que la Fed et la Bank of New York exigent toujours des liquidités à hauteur de 18 milliards de dollars américains et que Credit Suisse subit désormais davantage de sorties de capitaux en francs également. Credit Suisse déclare à la FINMA qu’il pense pouvoir répondre à cette condition des autorités américaines¹⁶³⁰.

Une heure plus tard a lieu un nouvel entretien téléphonique entre la FINMA et Credit Suisse. Le délai imparti à Credit Suisse pour finaliser son plan d’assainissement est prolongé jusqu’au vendredi à 5 heures du matin¹⁶³¹.

7.2.2.9 Contacts des autorités fédérales avec des autorités étrangères

Le 16 mars, les différents représentantes et représentants des autorités fédérales mènent des discussions avec leurs homologues étrangers. Ces discussions sont résumées ci-après.

À 8 h 40, la cheffe du DFF a une conversation téléphonique avec le ministre allemand des finances, puis avec le ministre français des finances de l’époque à 9 h 30¹⁶³². Selon la cheffe du DFF, ces entretiens sont constructifs. Ses deux interlocuteurs saluent la communication de la veille par la BNS et la FINMA. Le ministre français qualifie la situation en lien avec Credit Suisse d’évènement grave¹⁶³³. La cheffe du DFF s’entretient ensuite par téléphone avec le chancelier de l’Échiquier britannique (à 16 h 15), et la secrétaire au Trésor des États-Unis (à 19 heures). La conseillère fédérale informe ses homologues de l’octroi de liquidités sous forme d’ELA à la banque, leur assure que les autorités suivent la situation de près et propose de rester en contact étroit. Les notes de discussion en vue de cet appel soulignent que le soutien des autorités britanniques et américaines est essentiel à une fusion et qu’il est donc nécessaire d’avoir un contact étroit avec avec le chancelier de l’Échiquier britannique et la secrétaire au Trésor des États-Unis¹⁶³⁴. La secrétaire d’État aux questions financières internationales a une conversation téléphonique avec la directrice générale des services financiers du Trésor britannique¹⁶³⁵.

Le 16 mars, le président de la Confédération est contacté par le premier ministre britannique de l’époque ainsi que par le président français qui se montrent préoccupés par la situation. Le président de la Confédération ne partage aucune information concrète avec eux. Le premier ministre britannique et le président français lui assurent qu’il a leur soutien plein et entier¹⁶³⁶.

De son côté, le président de la BNS s’entretient avec la présidente de la Banque centrale européenne de l’époque. Le président de la BNS est également en contact téléphonique avec le gouverneur de la Banque d’Angleterre¹⁶³⁷. Le même jour, le président et le vice-président de la BNS s’entretiennent par téléphone avec deux représentants de la Fed. Les discussions ne portent toutefois pas sur les mesures elles-mêmes¹⁶³⁸.

La FINMA est également en contact avec des autorités de surveillance étrangères. À 14 h 45, elle a une conversation téléphonique avec la Fed, qui s’alarme de la situation de Credit Suisse. Selon elle, il n’est pas exclu que, sans apport de liquidités, la filiale états-unienne se retrouve en défaut de paiement. Elle demande que la banque détienne davantage de volants de liquidités¹⁶³⁹. Entre-temps, la PRA confirme au directeur de la FINMA que la situation devrait tenir jusqu’au week-end¹⁶⁴⁰. Vers 17 heures, les membres du Crisis Management Group s’entretiennent¹⁶⁴¹. Le directeur et le chef de la division Recovery et Resolution de la FINMA informent les personnes présentes que les autorités doivent prendre des mesures dans les prochains jours. La FINMA travaille à la finalisation de sa décision de résolution même si aucune décision n’a été prise quant au scénario applicable¹⁶⁴². À 20 heures, le Core College évoque la situation de Credit Suisse¹⁶⁴³. À cette occasion, le directeur de la FINMA informe la Fed et la PRA que l’objectif est de trouver une solution avec UBS¹⁶⁴⁴.

7.2.2.10 Préparatifs internes de Credit Suisse et d’UBS pour la gestion de crise

Le présent chapitre présente une synthèse des préparatifs menés le 16 mars en interne par Credit Suisse et par UBS.

Séance extraordinaire conjointe des conseils d’administration de Credit Suisse Group SA et Credit Suisse SA

Le 16 mars à midi, les conseils d’administration de Credit Suisse Group SA et de Credit Suisse SA se réunissent en séance extraordinaire. Le président du conseil d’administration informe le conseil d’administration de Credit Suisse de la détérioration rapide de la situation et des contacts qui ont été pris avec les autorités. Il annonce que, sur la base des préparatifs réalisés l’année précédente, un «plan B» est envisagé: la vente de Credit Suisse à UBS¹⁶⁴⁵.

Le directeur général et d’autres membres de la direction de Credit Suisse évoquent ensuite le communiqué de presse publié conjointement la veille par la FINMA et la BNS. Ils estiment que ce communiqué a produit des effets, tout en regrettant que la FINMA n’ait informé le public que la veille, alors que cela faisait des mois que Credit Suisse la priait de prendre position publiquement. Il a été dit devant la CEP que Credit Suisse aurait souhaité que les autorités lui apportent leur soutien s’agissant de la communication au public. Concrètement, après l’annonce de sa nouvelle stratégie en octobre 2022, la banque aurait souhaité que les autorités prennent position pour assurer aux marchés qu’elles la soutenaient par tous les moyens («Whatever it takes»). La FINMA aurait répondu que cela n’était pas opportun (cf. chap. 6.4.4)¹⁶⁴⁶. Ils rapportent également que la BNS a octroyé un PLB à Credit Suisse, ce qui a permis à la banque d’éviter un manque de liquidités immédiat. Enfin, ils disent craindre une évaluation plus mauvaise de la part des agences de notation, qui ont annoncé une note «non-investment» pour lundi¹⁶⁴⁷.

Un avocat externe informe ensuite le conseil d’administration de ses obligations légales, en particulier de ses obligations de diligence. Il explique que la concentration en tant que partie de la stratégie de la banque est du ressort exclusif du conseil d’administration et que la FINMA ne peut l’ordonner qu’en cas d’insolvabilité de Credit Suisse, en se fondant sur l’article 30, alinéa 2, LB. En réponse à une question du conseil d’administration, l’avocat confirme que cela s’applique aussi dans le cas où UBS approuverait une transaction à un prix très bas¹⁶⁴⁸.

La direction et l’avocat externe présentent en outre les structures de transaction possibles: offre publique d’achat, fusion ou accord de cession d’actifs (asset deal). Elle estime que l’option de l’asset deal est particulièrement douloureuse pour Credit Suisse, car elle s’apparente à une liquidation forcée; au contraire, elle est très intéressante pour l’acheteur. Pour la direction, il est donc probable que la transaction avec UBS prenne la forme d’une cession d’actifs, sauf si les autorités insistent pour choisir une autre option¹⁶⁴⁹.

La direction informe ensuite le conseil d’administration que la Banque d’Angleterre est d’avis qu’une solution doit être trouvée avant le dimanche dans la nuit. Le conseil d’administration indique qu’il partage cet avis et discute des mesures qu’il doit prendre avant le dimanche dans la nuit, y compris en ce qui concerne les interactions avec UBS. Même si des contacts ont déjà été pris avec UBS, le directeur général de Credit Suisse estime important de considérer d’autres options. Cette recherche d’autres possibilités, qui est du devoir du conseil d’administration, peut même, selon lui, donner une meilleure position à Credit Suisse dans les négociations. Le conseil d’administration se penche sur les établissements que la direction a sélectionnés pour une transaction.

Après avoir écarté ceux dont il est probable qu’ils n’ont aucun intérêt pour Credit Suisse ou pas suffisamment de ressources pour mener une telle transaction de dernière minute, il lui reste trois noms à disposition. La direction donne son accord à ce que ces options soient étudiées plus avant¹⁶⁵⁰. La CEP n’a reçu aucune information quant à ces trois établissements¹⁶⁵¹.

Le conseil d’administration évoque aussi le fait qu’une transaction avec UBS requiert l’approbation des actionnaires, en particulier des trois principaux¹⁶⁵².

Dans l’hypothèse où aucun projet de transaction solide ne pourrait être présenté avant le dimanche soir, la direction prépare un communiqué de presse visant à calmer les marchés.

Lors des auditions, la CEP apprend que Credit Suisse a mené, dans la journée du 16 mars, des discussions avec le gestionnaire d’actifs BlackRock, à la demande de ce dernier. On lui précise que le conseil d’administration de Credit Suisse est entré en matière surtout pour répondre à ses devoirs de diligence envers Credit Suisse. En dépit du court laps de temps à disposition pour préparer un accord, BlackRock a insisté pour rencontrer Credit Suisse (cf. chap. 7.2.4.1)¹⁶⁵³. Il s’est finalement rétracté en raison d’une fuite (cf. chap. 7.2.4.3)¹⁶⁵⁴.

Pour la seule journée du jeudi 16 mars 2023, les sorties de capitaux de Credit Suisse se situent entre 14 et 17 milliards de francs au total, selon les sources, dont la moitié environ pour la filiale suisse, Credit Suisse (Suisse) SA¹⁶⁵⁵. À partir de ce moment-là, il devient clair, pour le président du conseil d’administration de Credit Suisse, que la banque ne s’en sortira pas toute seule. Il est très surpris d’apprendre que la partie suisse de Credit Suisse est bien plus touchée par la panique bancaire que l’automne précédent. Pour lui, cela signifie clairement que même le marché suisse n’a plus d’espoir que la banque se relève un jour¹⁶⁵⁶.

Préparatifs internes d’UBS

UBS entame son processus d’examen concernant Credit Suisse (due diligence) le jeudi 16 mars. Elle tente d’accéder à la salle de données virtuelle de Credit Suisse, sans succès dans un premier temps¹⁶⁵⁷; c’est seulement au cours de la journée de jeudi qu’elle a en partie accès à cette salle et vendredi après-midi qu’elle dispose d’un accès total¹⁶⁵⁸. Selon UBS, la salle de données de Credit Suisse a joué un rôle important dans l’évaluation d’une offre potentielle¹⁶⁵⁹. Au contraire, Credit Suisse estime que l’utilité de cet espace est marginale, car UBS a certainement fait des suppositions sur Credit Suisse dans la tourmente du mois de mars, indépendamment des données contenues dans cette salle de données virtuelle¹⁶⁶⁰.

7.2.3.1 Poursuite des préparatifs de la concentration par les autorités et les banques

Le vendredi 17 mars 2023, à 4 h 56, Credit Suisse présente à la FINMA, à la demande de cette dernière, un projet de plan d’assainissement révisé dont les chiffres ont été corrigés et qui est susceptible d’être approuvé.

Tôt le matin, la FINMA interrompt les préparatifs opérationnels de mise en œuvre du plan d’urgence jusqu’au dimanche 19 mars 2023, en raison de la décision prise la veille par le Conseil fédéral concernant l’activitation d’une aide extraordinaire sous forme de liquidités (dans le cadre d’un PLB) au moyen du droit de nécessité. Il n’y a donc plus d’obstacle majeur au respect du critère de l’article 28 LB selon lequel il doit paraître vraisemblable qu’un assainissement aboutira. Corollairement, on peut raisonnablement douter qu’un assainissement sans mesures suffisantes en matière de liquidités aurait eu des chances d’aboutir¹⁶⁶¹ .

Comme le jour précédent, à 7 heures, la cheffe du DFF, la secrétaire d’État aux questions financières internationales, la directrice de l’AFF, la présidente du conseil d’administration et le directeur de la FINMA ainsi que le président et le vice-président de la BNS s’entretiennent une nouvelle fois par téléphone avec le président du conseil d’administration et le directeur général d’UBS¹⁶⁶². UBS fait part de sa mauvaise première impression lors des négociations: il y a des problèmes d’accès à la salle de données virtuelle; Credit Suisse bloque les négociations et envisage d’autres solutions que la fusion avec UBS.

UBS indique en outre que ses propres actionnaires ont formulé certaines objections à la transaction. Dans ce contexte, elle mentionne la possibilité de conclure un asset deal ou asset purchase avec Credit Suisse plutôt qu’une fusion. Par ailleurs, elle souligne qu’il est important que les autorités prennent contact avec les autorités de surveillance des États-Unis et de Grande-Bretagne, car elle n’approuvera la transaction avec Credit Suisse qu’à condition que sa croissance dans ces pays ne soit pas entravée¹⁶⁶³.

Les autorités informent UBS des instruments nouvellement introduits concernant les liquidités (ELA+ et PLB). Elles soulignent que, compte tenu de l’incertitude régnant sur les marchés et de la situation de Credit Suisse qui ne cesse de se détériorer, il est impératif de communiquer dimanche soir¹⁶⁶⁴. Elles indiquent que, si la transaction avec Credit Suisse n’aboutit pas, elles devraient passer à l’assainissement de Credit Suisse¹⁶⁶⁵. Selon le procès-verbal de la séance suivante des conseils d’administration d’UBS, la BNS et la FINMA ont indiqué à UBS à cette occasion que, selon elles, Credit Suisse ne serait plus viable lundi¹⁶⁶⁶. La conseillère fédérale a indiqué que tous attendaient de la Suisse qu’elle agisse¹⁶⁶⁷.

À l’issue de cette séance, une visioconférence se tient entre les mêmes représentantes et représentants des autorités, le président du conseil d’administration de Credit Suisse et le directeur général de Credit Suisse. Les autorités soulignent que, compte tenu de la crise aiguë, la FINMA voit comme seule issue possible soit une résolution, soit une fusion avec UBS¹⁶⁶⁸. Elles réaffirment leur préférence pour la transaction avec UBS et soulignent la forte pression du temps. Elles indiquent à Credit Suisse que sa disparition est possible dès lors qu’il atteindra le point de non-viabilité et que les autorités étrangères estiment elles aussi que la situation est critique¹⁶⁶⁹.

Credit Suisse fait le point sur l’avancement des négociations: selon Credit Suisse, ces dernières n’ont pas vraiment commencé et UBS n’a pas encore accès à la salle de données virtuelle¹⁶⁷⁰. Credit Suisse se plaint du fait qu’UBS ne réagisse pas à sa prise de contact, n’ait pas signé son accord de confidentialité et ne se montre pas très coopérative de manière générale. Il demande le soutien des autorités à cet égard et indique qu’il envisage d’autres solutions qu’une transaction avec UBS. Il propose également d’informer les agences de notation de l’éventuelle transaction, pour éviter un nouveau downgrade¹⁶⁷¹.

7.2.3.2 Nouvelle séance du Conseil fédéral concernant la situation de Credit Suisse – examen des options

Le vendredi 17 mars 2023 à 9 heures, le Conseil fédéral aborde à nouveau le sujet de Credit Suisse lors de sa séance ordinaire. À titre de documentation, il peut se fonder sur l’ordonnance de nécessité approuvée la veille au soir. Selon les informations que la CEP a pu obtenir, le Conseil fédéral ne dispose d’aucun document relatif aux différentes options qui doivent être discutées lors de cette séance.

Le DFF informe le Conseil fédéral que, la veille, 10 milliards de francs ont été retirés et que Credit Suisse est conscient de la situation¹⁶⁷². Selon le procès-verbal, des discussions sont menées sur la TPO et sur le fait que cette solution ne semble pas réaliste, car elle demanderait trop de temps de préparation et serait liée à des défis juridiques immenses. Il est cependant impossible de déterminer sur la base du procès-verbal si les déclarations concernant la TPO émanaient principalement de la cheffe du DFF ou si le scepticisme à l’égard de cette option était partagé. Des membres du Conseil fédéral s’inquiètent du fait que ce scénario, qui était le deuxième scénario envisagé la veille, ne semble déjà plus réaliste¹⁶⁷³.

Le Conseil fédéral décide de faire élaborer une solution autre que la concentration avec UBS. Le procès-verbal ne permet pas de savoir de quelle solution il s’agit. Il a été dit devant la CEP que, lors d’autres discussions, le président et le vice-président de la BNS avaient donné l’impression à partir de ce vendredi-là que, en cas d’échec de la concentration avec UBS, Credit Suisse devrait être temporairement étatisé afin de garantir la stabilité financière¹⁶⁷⁴. La FINMA, quant à elle, estimait alors que Credit Suisse devrait être assaini en cas d’échec de la concentration¹⁶⁷⁵. Finalement, le Conseil fédéral décide d’auditionner les représentantes et représentants des autorités dimanche matin au sujet de la situation de Credit Suisse et de la solution possible¹⁶⁷⁶.

7.2.3.3 Discussion entre les grandes banques dans les locaux d’UBS à Zurich, en présence de la secrétaire d’État aux questions financières internationales

Puisque les négociations avançant au ralenti entre UBS et Credit Suisse, la secrétaire d’État aux questions financières internationales organise une rencontre à 10 h 30 entre les présidents de conseil d’administration et les directeurs généraux des deux grandes banques dans les locaux d’UBS à Zurich. Le vice-président d’UBS est également présent. Selon les informations dont dispose la CEP, il s’agit de la seule rencontre physique entre les plus hauts représentants des deux grandes banques dans les jours critiques qui précèdent la conférence de presse de dimanche¹⁶⁷⁷.

La secrétaire d’État a pour objectif d’instaurer une collaboration professionnelle en faisant en sorte que Credit Suisse donne à UBS l’accès à la salle de données virtuelle le plus rapidement¹⁶⁷⁸ possible et que les deux banques intensifient leurs contacts directs¹⁶⁷⁹. Selon les représentatnts des banques, la secrétaire d’État indique clairement que, pour les autorités, une transaction entre Credit Suisse et UBS est préférable à une résolution¹⁶⁸⁰. Rappelant les circonstances extraordinaires, elle fait explicitement valoir que la marge de manœuvre est limitée, car l’objectif est de trouver une solution d’ici dimanche¹⁶⁸¹.

Les deux grandes banques ont chacune leur propre vision s’agissant de l’objectif de cette rencontre: tandis que les représentants d’UBS ont déclaré à la CEP que cette rencontre avait été organisée à cause des manœuvres dilatoires de Credit Suisse¹⁶⁸², les représentants de Credit Suisse ont quant à eux affirmé que cette rencontre visait à inciter UBS à renforcer le dialogue avec Credit Suisse¹⁶⁸³. Selon leurs déclarations à la CEP, le président du conseil d’administration et le directeur général de Credit Suisse ont l’impression de ne pas avoir eu leur mot à dire lors de l’élaboration de la transaction et de la structure¹⁶⁸⁴. Selon les déclarations de divers représentants et représentantes des autorités à la CEP, le dialogue entre les deux grandes banques est presque impossible à ce moment-là¹⁶⁸⁵. L’entretien est parfois qualifié de surréel et l’attitude des banques semble peu sérieuse¹⁶⁸⁶.

À la fin de cette séance, les directeurs généraux des deux grandes banques discutent de la transaction éventuelle. Ils abordent principalement les grandes lignes d’une éventuelle concentration, les priorités et le déroulement des deux prochains jours¹⁶⁸⁷. Cet entretien est efficace, selon les directeurs généraux, qui conviennent d’un calendrier sommaire pour les prochaines étapes¹⁶⁸⁸.

7.2.3.4 Délibérations internes de Credit Suisse et d’UBS à la suite de la séance avec la secrétaire d’État aux questions financières internationales

Séance extraordinaire conjointe des conseils d’administration de Credit Suisse Group SA et de Credit Suisse SA

Lors de cette séance extraordinaire, le président du conseil d’administration et le directeur général de Credit Suisse résument les évènements qui se sont déroulés depuis la séance de la veille. Le président du conseil d’administration rend compte notamment de la rencontre avec la secrétaire d’État aux questions financières internationales, le président du conseil d’administration et le directeur général d’UBS. Selon lui, depuis la rencontre, UBS se montre plus ouverte dans les négociations, même si les contacts directs entre les banques restent très limités. Il souligne que la transaction avec UBS est l’option prioritaire, mais n’est pas la seule solution. Il rappelle qu’il reste environ 72 heures pour trouver une solution, faute de quoi la FINMA annoncera dimanche soir la résolution de Credit Suisse Group SA. Il indique que les autorités considèrent la vente de Credit Suisse à UBS comme la seule solution permettant d’éviter la résolution et sont prêtes à offrir le soutien nécessaire à la transaction. Il estime que la secrétaire d’État aux questions financières internationales et la BNS ont compris à quel point une résolution de Credit Suisse pourrait avoir des conséquences délétères sur la Suisse et sur UBS, mais que la FINMA ne mesure pas complètement l’ampleur du problème¹⁶⁸⁹.

Le conseil d’administration craint d’être confronté à une offre inacceptable d’UBS et que le seul autre choix soit la résolution de la banque. Il se penche ensuite sur la probabilité que les actionnaires de Credit Suisse approuvent la vente à UBS. Sans leur accord, une transaction ne peut pas avoir lieu, même si elle a déjà été annoncée¹⁶⁹⁰. Enfin, le conseil d’administration aborde l’état des discussions avec les autres partenaires potentiels, qui n’ont que peu de chances de succès¹⁶⁹¹.

Le directeur général de Credit Suisse indique au conseil d’administration qu’il s’attend à recevoir les conditions finales d’UBS par écrit samedi après-midi¹⁶⁹².

Séance extraordinaire conjointe des conseils d’administration d’UBS Group SA et d’UBS SA

Lors de la séance extraordinaire des conseils d’administration, le président du conseil d’administration et la direction d’UBS Group SA informent les conseils d’administration des développements concernant Credit Suisse depuis la rencontre de mercredi avec les autorités: dans le cadre des premières clarifications, UBS a identifié les risques clés que présente Credit Suisse; ces risques concernent le portefeuille NCU («Non Core Unit»)¹⁶⁹³ et il est complexe de les réduire. La direction explique que certains secteurs d’activité de Credit Suisse ne présentent vraisemblablement aucun intérêt pour UBS et que ces secteurs devraient également être réduits. Elle indique que, dans certains secteurs, Credit Suisse s’est montré beaucoup plus enclin à prendre des risques qu’UBS. Elle fait part de la disposition des autorités fédérales à soutenir la transaction avec Credit Suisse¹⁶⁹⁴.

Le conseil d’administration se penche ensuite sur les conséquences qui découleraient de l’éventuelle décision d’UBS de ne pas approuver la transaction avec Credit Suisse. Il considère que le système financier suisse perdrait énormément en crédibilité et qu’UBS pâtirait d’une importante atteinte à la réputation et perdrait beaucoup de clientes et clients. Il conclut que la transaction avec Credit Suisse est clairement la solution à privilégier¹⁶⁹⁵.

Le conseil d’administration se penche ensuite sur la structure d’une éventuelle transaction. Il confirme qu’un asset deal serait plus intéressant qu’une fusion, car il ne nécessiterait pas d’assemblée générale extraordinaire des actionnaires d’UBS. Il suppose que les actionnaires de Credit Suisse, qui devraient décider entre la perte totale de la valeur de leurs actions et l’offre d’UBS, seraient face à un choix plus simple que ceux d’UBS. Il précise que les autorités sont en train de clarifier si les obligations AT1 de Credit Suisse peuvent être dépréciées¹⁶⁹⁶.

S’agissant des conditions posées par UBS, la direction estime que les autorités fédérales les prendront en considération, mais qu’il y a encore du travail. Elle explique que les autorités fédérales ont pris contact avec des autorités de surveillance étrangères, notamment les régulateurs des États-Unis et du Royaume-Uni. Elles aborderont les souhaits d’UBS de ne pas devoir transformer sa succursale au Royaume-Uni en filiale et de ne pas devoir se soumettre à des exigences supplémentaires de la Fed. Le conseil d’administration arrive à la conclusion que le contrat avec Credit Suisse doit contenir une clause MAC (Material Adverse Change)¹⁶⁹⁷.

Des représentants d’UBS ont déclaré devant la CEP que, le 16 ou le 17 mars, Credit Suisse n’avait aucune valeur pour UBS, car celle-ci n’était pas intéressée par la banque d’investissement; au contraire, selon eux, se défaire des opérations d’investment banking de Credit Suisse aurait coûté trop cher à UBS¹⁶⁹⁸.

7.2.3.5 Demande d’ELA+ à hauteur de 20 milliards de francs suisses par Credit Suisse

Vendredi matin, l’agitation se propage en raison du risque que certaines filiales de Credit Suisse à l’étranger ne soient plus solvables¹⁶⁹⁹. Le 17 mars 2023, à 12 h 45, la maison mère (Credit Suisse SA) requiert donc l’octroi d’une aide supplémentaire sous forme de liquidités à concurrence de 20 milliards de francs. Elle justifie sa demande entre autres en invoquant le fait qu’elle subit des pertes de liquidités dans les divisions Wealth Management et Swiss Universal Bank et qu’elle a du mal à conserver des liquidités dans les devises nécessaires. Elle indique qu’elle n’est plus en mesure de remplir l’exigence de la Fed de détenir 18 milliards de dollars (cf. chap. 7.2.2.8)¹⁷⁰⁰.

Contrairement aux liquidités octroyées la veille (ELA), l’ordonnance de nécessité du 16 mars 2023 permet à Credit Suisse d’avoir recours à des liquidités sous la forme d’ELA+, sans devoir présenter de garanties correspondantes.

La condition préalable à l’octroi de l’ELA+ est la délivrance d’une attestation de solvabilité par la FINMA, que cette dernière transmet immédiatement à la BNS. La BNS accède ensuite à la demande d’ELA+¹⁷⁰¹. Cette aide doit permettre à Credit Suisse de tenir jusqu’au week-end (cf. encadré 17 au chap. 7.2.2.5)¹⁷⁰².

Selon les estimations d’une personne auditionnée, Credit Suisse aurait été en faillite vendredi si les autorités suisses n’avaient pas trouvé une solution d’ici le vendredi soir. Étant donné que l’ELA+ n’était pas liée à des garanties (cf. ci-dessus), son octroi a permis d’apporter des liquidités aux filiales à l’étranger et d’éviter la faillite de Credit Suisse¹⁷⁰³.

Le même jour, la BNS met à disposition de Credit Suisse des liquidités en dollars et en euros.

7.2.3.6 Examen des scénarios alternatifs dans le Comité directeur

La séance du CD du 17 mars qui a débuté à 14 h 30 a été reconstituée à partir d’une ébauche de procès-verbal (cf. chap. 13.1.1 concernant le problème de la tenue des procès-verbaux). Le président de la BNS informe les participantes et les participants de l’octroi de liquidités à Credit Suisse le jour même et la veille. Quelques problèmes, réglés entre-temps, sont apparus dans la répartition entre les différentes monnaies. Selon le président de la BNS, la solution la plus simple pour résoudre le problème de l’approvisionnement en liquidités de la maison mère serait la levée de l’interdiction du financement de bas en haut (upstreaming funding). La FINMA n’est toutefois pas disposée à lever cette interdiction¹⁷⁰⁴, car le plan d’urgence n’aurait plus été applicable à partir de ce moment-là. C’est ce qu’il fallait justement éviter pendant la crise aiguë¹⁷⁰⁵. Credit Suisse (Suisse) SA, qui, en raison du plan d’urgence, compte des membres indépendants de Credit Suisse Group au sein de son conseil d’administration, notamment le président, s’oppose également à un transfert excessif de liquidité à la maison mère, afin de pouvoir garantir la bonne marche des fonctions d’importance systémique¹⁷⁰⁶. Par conséquent, 20 milliards de francs ont été mis à disposition en vertu du droit de nécessité (ELA+). Le président de la BNS précise que, étant donné que le crédit-cadre et le privilège des créances présentent encore des imprécisions dans leur application, cette aide sous forme de liquidités a été conçue au mieux. Selon lui, elle est certes suffisante pour le moment, mais les besoins de Credit Suisse pourraient croître de manière exponentielle¹⁷⁰⁷.

Les participantes et les participants évoquent ensuite le risque d’un abaissement de la notation de Credit Suisse, qui empirerait encore la situation¹⁷⁰⁸.

Selon l’ébauche de procès-verbal et les déclarations d’une personne auditionnée par la CEP, il a également été question de la TPO. Les représentants de la BNS expriment une préférence pour une TPO de l’ensemble du groupe par rapport à un assainissement ou une liquidation de Credit Suisse si la reprise de la banque par UBS échoue¹⁷⁰⁹. La directrice de l’AFF admet qu’une TPO de l’ensemble du groupe comporte certains avantages, mais elle estime que cette solution serait délicate sur les plans politique, juridique et économique. La cheffe du DFF, comme l’ensemble du Conseil fédéral, se prononcent alors contre une TPO. En raison des incertitudes sur la conclusion de l’accord entre UBS et Credit Suisse, le CD décide de continuer d’étudier la solution de la TPO parallèlement à celle de l’assainissement¹⁷¹⁰.

Selon le vice-président de la BNS, on assiste à une implosion dramatique qui pourrait influencer le scénario de la vente et menacer la stabilité financière. Il estime que le point de non-viabilité est atteint.

La cheffe du DFF considère que les mesures qui seront prises lors du week-end seront décisives.

Autres travaux de finalisation de la FINMA concernant le projet de décision d’assainissement

Parallèlement à la préparation de la fusion entre Credit Suisse et UBS, la FINMA finalise pendant ces jours de mars le projet de décision d’assainissement qu’elle prépare depuis octobre 2022 (cf. chap. 7.2.2.6). Le vendredi 17 mars, un projet traduit en anglais est disponible. Il décrit entre autres les épisodes précédents la crise de Credit Suisse, la structure du groupe Credit Suisse et les prescriptions applicables en matière de fonds propres et de liquidités, analyse les conditions préalables à l’assainissement de Credit Suisse¹⁷¹¹, approuve le plan d’assainissement élaboré par Credit Suisse et détaille les mesures d’assainissement exigées par la FINMA¹⁷¹². Il en ressort également que la FINMA considère l’assainissement comme réalisable¹⁷¹³.

7.2.3.7 Autres préparatifs de la concentration des grandes banques

À peu près au même moment que la séance du Conseil fédéral a lieu un entretien téléphonique au niveau technique entre les autorités (FINMA, BNS, SFI) et UBS. Il a pour sujet les conditions posées par UBS du point de vue de la réglementation¹⁷¹⁴.

À 16 heures, la FINMA, le SFI, la BNS et UBS échangent à nouveau par téléphone au niveau technique et discutent des conditions d’UBS du point de vue de la réglementation. Aucune décision n’est prise¹⁷¹⁵.

À 17 h30, Credit Suisse indique à la FINMA, dans le cadre d’un entretien téléphonique consacré à l’assainissement, qu’il estime qu’un renflouement interne (bail-in) n’est ni nécessaire ni légalement possible¹⁷¹⁶. Le chef de la division Recovery et Resolution de la FINMA rappelle à Credit Suisse son obligation légale de participer à la préparation de la résolution même si d’autres solutions sont élaborées¹⁷¹⁷.

Environ une heure plus tard a lieu un nouvel entretien téléphonique entre les autorités et UBS. Du côté des autorités, la secrétaire d’État aux questions financières internationales, le président de la BNS, le directeur de la FINMA et d’autres représentants des autorités participent à cet entretien. UBS est représentée par différentes personnes ainsi que par ses conseillères et conseillers externes et ses avocates et avocats, qui exposent la structure de la transaction avec Credit Suisse proposée par UBS¹⁷¹⁸. Les représentants d’UBS passent ensuite en revue le catalogue de conditions révisé¹⁷¹⁹. Devant la CEP, les conditions ont été décrites comme étant très strictes et comme ayant même quelque peu irrité les autorités¹⁷²⁰. UBS a notamment qualifié la solution envisagée par les autorités, la fusion, de risquée, lui préférant une transaction au cours de laquelle UBS achèterait toutes les filiales de Credit Suisse (asset deal)¹⁷²¹. Avec une telle transaction, il n’y aurait pas eu besoin d’organiser une assemblée générale des deux sociétés, laquelle semblait encore nécessaire à ce moment-là en cas de fusion ¹⁷²², ce qui lui permettrait de laisser ce qu’il reste de Credit Suisse assumer les risques juridiques. Aucune décision n’est prise¹⁷²³.

7.2.3.8 Contacts des autorités avec leurs homologues étrangères

Au cours de la journée du 17 mars, divers contacts ont lieu entre le DFF, la BNS et la FINMA, d’une part, et des représentantes et représentants d’autorités étrangères, d’autre part.

La cheffe du DFF s’entretient une nouvelle fois par téléphone avec le chancelier de l’Échiquier britannique (à 15 heures) et la secrétaire au Trésor des États-Unis (à 15 h 30)¹⁷³⁵. Selon la note d’information en vue de cet appel, la conseillère fédérale annonce à ses homologues que le Conseil fédéral a décidé d’agir et prendra une décision ce week-end-là. Elle les informe également qu’UBS s’est engagée à examiner un rachat de Credit Suisse soutenu par les autorités. En outre, elle précise que le soutien des autorités américaines et britanniques est nécessaire¹⁷³⁶.

La FINMA et la Fed s’entretiennent à 14 h 15. Le chef de la division Banques informe les autorités américaines de l’état des préparatifs de la solution avec UBS. De son côté, la Fed informe la FINMA des difficultés financières grandissantes de Credit Suisse aux États-Unis: des contreparties de Credit Suisse se retirent de certaines affaires ou exigent plus de garanties¹⁷³⁷. Elle précise que la situation est très critique dans le domaine des devises. Ainsi, les paiements en couronnes suédoises doivent impérativement être effectués d’ici à lundi matin; Credit Suisse doit absolument disposer de ces devises, sous peine de missed payment. La Fed indique que, de manière générale, la nervosité est très élevée sur les marchés¹⁷³⁸.

Aux alentours de 20 heures, la FINMA contacte le Crisis Management Group et le Core College¹⁷³⁹. Les participantes et participants à ces organes (collaboratrices et collaborateurs de la FINMA, de la BNS, de la Fed, de la PRA, de la FDIC et de Credit Suisse) discutent entre autres du recours à l’ELA et à l’ELA+ et du fait que l’entité suisse (Credit Suisse [Suisse] SA) soutient la maison mère (Credit Suisse SA) dans la mesure du possible, jusqu’à épuisement de ses possibilités d’upstreaming¹⁷⁴⁰. En outre, l’ELA+ peut directement être prêtée à la maison mère, ce qui permet de calmer la situation (cf. encadré 16 au chap. 7.2.2.2).

Au sein du CMG, on explique que les autorités suisses prévoient une concentration d’UBS et de Credit Suisse dans le going concern, en tant que plan A et préparent un assainissement assorti d’un renflouement interne et d’un PLB en tant que plan B, afin de stabiliser la situation de Credit Suisse. L’envoi du plan d’assainissement, en anglais, est annoncé pour les heures qui suivent et est effectué tôt le 18 mars 2023¹⁷⁴¹.

Peu avant 21 heures, la FINMA et la PRA s’entretiennent à nouveau par téléphone. La PRA assure la FINMA de son soutien en cas de concentration de Credit Suisse et UBS et indique qu’UBS devrait rapidement prendre contact avec elle pour discuter du processus. Elle confirme en outre que, en cas de concentration de Credit Suisse et d’UBS, elle n’exigera pas la transformation de la succursale d’UBS au Royaume-Uni en filiale¹⁷⁴².

7.2.3.9 Implication d’autres services fédéraux dans la gestion de la crise le 17 mars

Du point de vue de la CEP, il y a également lieu de soulever la question de l’implication de services fédéraux, qui, sans être directement touchés, sont également concernés par la problématique. Mis à part l’OFJ, dont l’implication est également abordée aux chap. 7.2.1 et 7.2.2.7, la CEP s’intéresse à l’implication du SECO en tant que centre de compétences pour les questions économiques de la Confédération.

Office fédéral de la justice

Le 7 mars, le CG prend la décision de confier à l’OFJ le mandat de procéder à une analyse du droit de nécessité en lien, entre autres, avec la TPO (cf. chap. 6.4.3.2). Le 17 mars à 18 heures, le directeur de l’OFJ apprend pour la première fois qu’il est question d’une éventuelle TPO par le vice-directeur de l’AFF. Lors de cet entretien, le vice-directeur de l’AFF aurait laissé entendre que le vice-président de la BNS préférerait une étatisation de Credit Suisse à une concentration avec une autre banque ou à une résolution¹⁷⁴³. Le vice-directeur de l’AFF informe le directeur de l’OFJ des travaux en cours relatifs à une ordonnance pour la TPO. Tous deux discutent en outre de la taille qu’aurait la banque à l’issue d’une concentration, des conditions d’UBS et de la compétence de la FINMA en tant qu’autorité responsable dans le cadre de cette concentration¹⁷⁴⁴. Concernant l’implication de l’OFJ le 15 mars 2023, cf. chap. 7.2.1; concernant l’implication de l’OFJ le 18 mars 2023, cf. chap. 7.2.4.7.

SECO

Lorsque les grandes difficultés de Credit Suisse sont devenues publiques les 15 et 16 mars, le chef de la Direction de la politique économique du SECO demande, le 16 mars, l’élaboration d’une analyse des turbulences des marchés financiers, qui aborde entre autres l’évolution des marchés des actions, des titres bancaires, des rendements des obligations d’État à 10 ans et de la différence des taux d’intérêt des obligations d’État à 10 ans entre le début de l’année 2023 et le 17 mars 2023¹⁷⁴⁵. À ce moment-là, le SECO ne dispose pas d’informations directes sur la gravité de la situation de Credit Suisse ni sur les mesures étudiées par les autorités¹⁷⁴⁶, raison pour laquelle le directeur suppléant du SECO prend contact avec le vice-président de la BNS. Lors de cet entretien, ils évoquent les aspects macroéconomiques de la crise de Credit Suisse¹⁷⁴⁷. À l’issue de cet entretien, la BNS envoie au directeur suppléant du SECO une présentation PowerPoint qui contient une évaluation des conséquences des différents scénarios par la BNS et des coûts macroéconomiques. Le directeur suppléant du SECO promet au vice-président de la BNS de ne pas transmettre ce document, y compris à d’autres personnes au sein du SECO¹⁷⁴⁸.

Le directeur suppléant du SECO communique ensuite à la directrice du SECO et au chef du DEFR l’existence d’informations sur lesquelles le SECO pourrait se baser. Il leur transmet également l’analyse interne du SECO¹⁷⁴⁹.

Le vendredi matin, la directrice de l’AFF, qui n’a pas réussi à joindre la directrice du SECO, informe quant à elle le directeur suppléant du SECO des différents scénarios¹⁷⁵⁰. La Direction de la politique économique élabore alors d’autres analyses sur la situation de crise et procède également à une évaluation des conséquences macroéconomiques; en raison du peu d’informations dont dispose le SECO, son évaluation se limite à des données et informations macroéconomiques connues et reste sommaire¹⁷⁵¹. Tant l’intitulé des scénarios que l’évaluation des conséquences macroéconomiques se distinguent des analyses de la BNS¹⁷⁵².

COMCO

Enfin, le directeur de la FINMA prend contact par téléphone, vers 20 h 30, avec le directeur du Secrétariat de la COMCO, pour l’informer qu’une reprise de Credit Suisse est en cours de négociation et que la compétence d’autoriser une telle reprise incombe à la FINMA¹⁷⁵³. Si l’on en croit un courriel envoyé par la FINMA au SFI, la COMCO refuse, faute de temps, de donner un avis d’ici à dimanche sur la concentration entre Credit Suisse et UBS en vertu de l’article 10, alinéa 3, LCart, estimant qu’une consultation prendrait plusieurs semaines¹⁷⁵⁴.

7.2.4.1 Discussions du comité directeur avec les banques et clarifications sur la possibilité d’une vente à BlackRock

Le matin du 18 mars 2023, le CD se réunit pour une séance, entrecoupée de plusieurs vidéoconférences avec les deux banques, sur l’état des négociations relatives à une fusion entre Credit Suisse et UBS.

Une première séance du CD a lieu à 8 heures avec le directeur général, le président du conseil d’administration et d’autres membres du conseil d’administration d’UBS. UBS aborde les positions de Credit Suisse qui ne correspondent pas à sa stratégie et dont elle s’attend à ce qu’elles génèrent des coûts opérationnels pendant de nombreuses années¹⁷⁵⁵. La banque évoque en outre l’opposition de ses investisseuses et investisseurs à la fusion, justifiant ainsi la nécessité d’une garantie. Les représentants d’UBS exigent une garantie de la Confédération pour le portefeuille Non Core Unit, sans toutefois être sûrs de la forme qu’elle prendra. La dépréciation des obligations AT1 est combinée avec la garantie de la Confédération dans le cadre de ces réflexions. Il en résulterait une augmentation de la capacité d’absorption des pertes d’UBS à plusieurs dizaines de milliards de francs, ce que les autorités refusent catégoriquement¹⁷⁵⁶.

En outre, UBS discute avec les autorités de l’état de la procédure de due diligence, qui n’a jusqu’alors identifié aucun obstacle majeur, mais des risques significatifs et un besoin important de procéder à des dépréciations. UBS souligne toutefois les risques importants entre l’annonce de la fusion et sa réalisation, et fait remarquer qu’elle pourrait également avoir besoin d’une aide sous forme de liquidités, le cas échéant¹⁷⁵⁷. Par la suite, la FINMA s’entretient également avec UBS à propos des contacts avec les régulateurs américains et britanniques, qui n’ont souffert d’aucun retard, selon UBS¹⁷⁵⁸.

À la suite de l’échange avec UBS, le CD s’accorde à penser que la reprise de Credit Suisse par UBS reste l’option privilégiée, car elle présente le moins de risques de déstabilisation du système financier national et international. De l’avis des autorités, l’introduction du PLB en recourant au droit de nécessité est un élément nécessaire également dans ce scénario¹⁷⁵⁹.

Échanges entre le CD et Credit Suisse à propos de BlackRock comme nouvelle option

Peu après, de 9 h 30 à 10 h 15, et à nouveau à 10 h 45, le CD mène des entretiens similaires avec le directeur général et le président du conseil d’administration de Credit Suisse. À cette occasion, le président du conseil d’administration de Credit Suisse évoque pour la première fois et de manière inattendue pour les autorités¹⁷⁶⁰ l’option d’une prise de participation de la société d’investissement américaine BlackRock comme alternative à la fusion¹⁷⁶¹. BlackRock prend contact avec Credit Suisse et manifeste un intérêt sérieux en dépit des objections formulées par Credit Suisse, selon lesquelles seule une reprise totale avant dimanche est envisageable. Credit Suisse veut prendre en compte cette option, car il lui incombe, envers ses actionnaires, de trouver la solution offrant les meilleures conditions pour eux¹⁷⁶².

Selon la cheffe du DFF, les représentants de Credit Suisse informent les autorités qu’au vu des discussions en cours avec BlackRock, ils n’ont pas besoin de l’aide de l’État¹⁷⁶³. Les membres du CD constatent en outre que le président du conseil d’administration de Credit Suisse n’a pas répondu à la question réitérée de la présidente du conseil d’administration de la FINMA, à savoir à quel moment il a informé le conseil d’administration de la banque de l’option impliquant BlackRock¹⁷⁶⁴. La présidente du conseil d’administration de la FINMA déclare à la CEP qu’elle et le directeur de la FINMA ont voulu, par cette question, établir un état de fait pour, en particulier, prononcer un éventuel retrait de l’attestation d’activité irréprochable, car lors de tels entretiens, le conseil d’administration de Credit Suisse et la FINMA auraient dû être informés simultanément¹⁷⁶⁵.

Comme Credit Suisse n’a préparé aucune documentation, un délai lui est fixé jusqu’à 12 heures pour préparer une documentation suffisante sur cette option. En l’absence de documentation écrite, les autorités ne sont pas en mesure d’évaluer la faisabilité de la proposition. Le CD est d’avis que la proposition, pour autant qu’elle soit jugée réaliste, doit être immédiatement approfondie, car elle apporte des avantages de taille par rapport à la fusion avec UBS. Credit Suisse éviterait notamment de se voir imposer une exigence de gone concern et la problématique TBTF ne s’aggraverait pas¹⁷⁶⁶. Blackrock organise une réunion de due diligence portant sur des points juridiques les 17 et 18 mars, à laquelle une équipe de haut niveau prend part sur place, signalant ainsi un intérêt matériel de sa part¹⁷⁶⁷. Credit Suisse donne également à BlackRock l’accès à la salle de données virtuelle et l’équipe discute avec différents représentantes et représentants de différents secteurs d’activité¹⁷⁶⁸.

Lors de la discussion qui suit à 11 heures, le CD arrive rapidement à la conclusion qu’une prise de participation de BlackRock n’est pas une option valable¹⁷⁶⁹. Les contacts de la cheffe du DFF et du président de la BNS avec deux membres de la direction de BlackRock contribuent à cette conclusion. Alors que l’un d’eux indique qu’il n’est pas au courant des négociations avec Credit Suisse, l’autre précise aux autorités que BlackRock n’entrera pas dans le capital de Credit Suisse¹⁷⁷⁰. Le représentant de BlackRock dit au président de la BNS que BlackRock ne peut et ne veut pas mener de négociations si celles-ci sont connues du public (cf. chap. 7.2.4.3 concernant les fuites). En outre, BlackRock ne veut pas reprendre la licence bancaire de Credit Suisse, car une telle démarche impliquerait que l’entreprise soit surveillée en tant que banque¹⁷⁷¹. Cette décision de BlackRock est confirmée peu de temps après à la cheffe du DFF, au président de la BNS et à la présidente du conseil d’administration de la FINMA par le président du conseil d’administration de Credit Suisse lors de la séance du conseil d’administration de la banque (cf. plus loin dans le rapport)¹⁷⁷².

Cette option étant laissée de côté, le CD s’accorde sur le fait qu’il faut trouver et communiquer une solution au cours du week-end afin d’éviter que Credit Suisse ne devienne insolvable le lundi. Les autorités décident donc de se concentrer sur la finalisation des trois¹⁷⁷³ options réalisables restantes¹⁷⁷⁴.

Prise de contact avec Sergio Ermotti dans l’éventualité d’un assainissement

Comme il ne semble toujours pas possible que les deux parties se mettent d’accord sur une reprise dans le courant de la matinée de samedi, les solutions de repli que constituent une étatisation temporaire ou un assainissement sont toujours sur la table¹⁷⁷⁵. Comme la veille, les différentes autorités sont toujours en désaccord sur l’ordre de priorité des variantes (cf. chap. 7.2.3.6). Alors que la BNS juge une étatisation temporaire préférable à un assainissement, la FINMA prend fait et cause pour l’assainissement¹⁷⁷⁶. Au sein du DFF, une étatisation temporaire suscite de grandes réserves et la cheffe du DFF s’y oppose à plusieurs reprises¹⁷⁷⁷, raison pour laquelle les travaux préparatoires pour les deux variantes possibles sont menés en parallèle.

Dans le cadre de ces travaux préparatoires, la présidente du conseil d’administration de la FINMA informe le président de la BNS et la cheffe du DFF, samedi dans le courant de la journée, qu’on cherche un président du conseil d’administration pour la banque assainie. Elle explique que la procédure de recherche a été lancée le jeudi, avec l’appui d’une entreprise chasseuse de têtes, et que, au terme de cette procédure, l’un des candidats à privilégier est Sergio Ermotti, avec lequel la FINMA prend contact le samedi¹⁷⁷⁸. Le président de la BNS déclare avoir pensé que cette prise de contact était faite en lien avec le scénario d’une étatisation temporaire¹⁷⁷⁹, un avis partagé par la secrétaire d’État aux questions financières internationales¹⁷⁸⁰. La présidente du conseil d’administration de la FINMA déclare à la CEP qu’elle cherchait un directeur général et un président du conseil d’administration pour l’éventualité d’un assainissement, mais pas pour une TPO. Cette recherche s’inscrit dans le cadre d’un assainissement potentiel, afin d’assurer la gouvernance. Il est décidé, en accord avec le directeur de la FINMA, qu’elle et son vice-président seraient chargés de trouver un président du conseil d’administration de la banque assainie¹⁷⁸¹. Directement en contact avec Sergio Ermotti, elle met l’accent sur l’assainissement, mais précise en toute transparence que toutes les options sont encore ouvertes. En fin de compte, Sergio Ermotti se tient à disposition pour toutes les options¹⁷⁸².

Sergio Ermotti déclare à la CEP qu’il est contacté et informé de l’état de délabrement de Credit Suisse pour la première fois le samedi après-midi par la présidente du conseil d’administration de la FINMA. Elle évoque trois options possibles envisagées par les autorités: la vente de Credit Suisse, une résolution par liquidation ou assainissement ou une intervention de l’État. On lui demande s’il serait d’accord d’officier comme président du conseil d’administration dans le cas d’un tel sauvetage de Credit Suisse. Sergio Ermotti se montre fondamentalement disposé à discuter, mais s’accorde quelques heures de réflexion. Il confirme samedi soir à la présidente du conseil d’administration et au directeur de la FINMA qu’il se tient à disposition. Le dimanche matin, deux autres brefs échanges ont lieu avant qu’on l’informe vers 15 heures de l’accord conclu avec UBS et qu’il s’estime par conséquent libéré de tout engagement¹⁷⁸³.

7.2.4.2 Poursuite des négociations entre les banques avec la participation des autorités

Samedi vers midi, Credit Suisse reçoit d’UBS le premier projet de contrat de fusion, selon les dires du directeur juridique de Credit Suisse Group (group general counsel)¹⁷⁸⁴. Ce projet est également envoyé aux autorités, selon la Secrétaire d’État aux questions financières internationales, mais celles-ci ne se prononcent pas sur son contenu¹⁷⁸⁵. Ce projet comporte des références à une éventuelle dépréciation des obligations AT1, mais sans aucune précision quant au contexte. Cependant, les deux banques ne négocient apparemment pas ces dépréciations AT1, car selon le directeur juridique du groupe (group general counsel) de Credit Suisse, les équipes chargées de négociations ne dialoguent pas réellement¹⁷⁸⁶.

Selon le président du conseil d’administration de Credit Suisse, celui-ci ne reçoit aucune information en ce qui concerne la forme de la fusion et du contrat de fusion et, jusqu’au samedi soir, ne sait pas s’il s’agira d’une fusion ou d’une reprise¹⁷⁸⁷. Selon les déclarations du directeur juridique du groupe Credit Suisse à la CEP, il n’y a pas de négociations contractuelles «typiques» entre les banques. Elles ont lieu, dans une large mesure, par le biais d’échanges de lettres, de quelques appels téléphoniques avec les autorités, ainsi que par l’échange d’annotations sur le contrat de fusion qui ne sont pas discutées en détail¹⁷⁸⁸. Credit Suisse n’est informé que très tardivement de divers aspects fondamentaux de la transaction, par exemple de la limitation des droits des actionnaires ou encore du prix d’achat. Ainsi, ce n’est que dimanche que la banque est effectivement informée que les obligations AT1 doivent être dépréciées¹⁷⁸⁹.

Selon le directeur juridique de Credit Suisse, Credit Suisse soulève certains points matériels en suspens dans une lettre adressée à UBS et aux autorités, en précisant qu’UBS se montre globalement peu disposée à négocier, car le temps presse. Vu que certains points clés du contrat de fusion (par ex. concernant le prix d’achat ou la dépréciation des AT1) n’ont pas été entièrement clarifiés, le conseil d’administration de Credit Suisse manque de bases objectives pour exercer son devoir de diligence¹⁷⁹⁰.

UBS procède à des clarifications complètes au niveau technique auprès de Credit Suisse. Entre autres, les 17 et 18 mars, UBS et les conseillères et conseillers externes qu’elle a mandatés mènent diverses discussions d’experts avec des managers de Credit Suisse provenant de différents secteurs d’activité, afin de pouvoir identifier les cas problématiques au sein de la banque¹⁷⁹¹. Samedi à midi, le directeur général d’UBS informe la secrétaire d’État aux questions financières internationales de l’état intermédiaire de la procédure de due diligence. À ce stade, UBS n’identifie aucun obstacle majeur chez Credit Suisse qui ne puisse être surmonté avec le soutien ou les garanties partielles de la BNS ou de la Confédération¹⁷⁹².

Un échange technique a ensuite lieu à 13 h 45 entre la FINMA, le SFI, la BNS et UBS. Selon les représentantes et représentants des autorités, il y a des discussions sur les aspects réglementaires de la liste de conditions soumise par UBS, sans pour autant qu’une décision soit prise¹⁷⁹³.

7.2.4.3 Consultations internes aux banques sur la marche à suivre et l’intervention des autorités

Séance extraordinaire du conseil d’administration de Credit Suisse Group SA sur le projet de contrat d’UBS

Lors de sa réunion, qui débute à 12 h 30, le conseil d’administration de Credit Suisse et la direction, également présente, se penchent sur le projet de contrat d’UBS. Le président du conseil d’administration indique que le projet sera analysé après la réunion et discutée en détail lors de la deuxième réunion du conseil d’administration de Credit Suisse. La première réaction des membres du conseil d’administration est de critiquer la clause MAC contenue dans ce projet, de même que le fait que celui-ci prévoit un vote des actionnaires¹⁷⁹⁴.

En ce qui concerne les autres variantes, le président du conseil d’administration fait savoir que BlackRock s’est distancié d’une prise de participation au cours de la dernière heure après des discussions intenses et constructives¹⁷⁹⁵. Le conseil d’administration regrette cette évolution et suppose qu’une fuite d’informations¹⁷⁹⁶ a contribué à cette décision¹⁷⁹⁷.

La cheffe du DFF, le président de la BNS ainsi que la présidente du conseil d’administration de la FINMA participent à la deuxième partie de la réunion. La cheffe du DFF insiste sur la fusion avec UBS au vu de l’échec de la prise de participation de BlackRock. Elle fournit un aperçu des contacts qu’elle a eus avec les représentantes et représentants des autorités étrangères et explique qu’il existe des accords avec la Fed et d’autres régulateurs importants visant à simplifier la fusion. Le président de la BNS et la présidente du conseil d’administration de la FINMA invitent également Credit Suisse à trouver une solution, vu l’imminence du point de non-viabilité, qui nécessiterait une liquidation ou un assainissement. Les autorités informent également Credit Suisse que l’ordonnance de nécessité de la Confédération prévoit une décision du conseil d’administration sur la fusion et qu’il n’est pas nécessaire d’impliquer les actionnaires¹⁷⁹⁸.

Le conseil d’administration discute de cette exception en l’absence des autorités et interprète la situation de la manière suivante: la FINMA souhaite transférer la responsabilité à la banque. Le président du conseil d’administration demande alors à pouvoir obtenir des informations supplémentaires sur l’ordonnance de nécessité et le traitement réservé aux droits des actionnaires¹⁷⁹⁹.

Par la suite, les conseillères et conseillers juridiques externes qui participent à la réunion expliquent au conseil d’administration de Credit Suisse ses obligations envers la banque, les créancières et créanciers et les actionnaires, ainsi que les éventuelles questions de responsabilité. Ils conseillent au conseil d’administration de décider si Credit Suisse peut rester indépendant ou s’il est préférable qu’il fusionne avec UBS. Le président du conseil d’administration de Credit Suisse demande si le conseil d’administration peut se soustraire à un vote et si la FINMA peut ensuite ordonner une fusion dans le cadre d’un plan d’assainissement. Selon les expertes et experts juridiques, si le conseil d’administration s’abstient de prendre une décision, cela équivaut à se prononcer contre une fusion. Il décide alors de poursuivre les discussions avec UBS et de discuter du projet de contrat de fusion en fin d’après-midi avec l’ensemble du conseil d’administration¹⁸⁰⁰.

Séance extraordinaire des conseils d’administration d’UBS Group SA et d’UBS SA sur les conditions-cadres de la fusion

Lors de la première séance extraordinaire de la journée, le président du conseil d’administration d’UBS informe le conseil d’administration et la direction qu’UBS doit s’engager dans les prochaines heures sur le principe d’une fusion avec Credit Suisse, faute de quoi une solution de rechange sera mise en œuvre. UBS doit communiquer cette décision de principe aux autorités lors d’un appel téléphonique à l’issue de la réunion du conseil d’administration¹⁸⁰¹.

Les membres de la direction informent les participantes et participants des résultats de la procédure de due diligence, qui se révèle globalement positive et ne met au jour aucun obstacle majeur. Selon les participantes et participants, ces estimations reposent toutefois sur le fait que la Confédération participera aux risques des actifs du portefeuille Non Core Unit (NCU) de Credit Suisse. Dans plusieurs domaines d’activité, il s’avère que le goût du risque de Credit Suisse est trop aiguisé comparé aux pratiques d’UBS en la matière et qu’il faudra le revoir à la baisse après la reprise¹⁸⁰².

Le conseil d’administration cherche également à établir si la reprise par UBS, conjuguée à l’aide en liquidités apportée par la BNS, peut stopper les sorties de capitaux de Credit Suisse ou s’il existe un risque de contagion pour UBS, et si, en conséquence, il faut étendre la clause MAC. Le président du conseil d’administration d’UBS s’attend toutefois à ce que la BNS fasse tout son possible pour stabiliser UBS, pour autant qu’elle se montre préalablement d’accord avec les conditions de reprise¹⁸⁰³. Le directeur général précise que les risques financiers identifiés pour UBS sont largement compensés par la dépréciation attendue des actifs AT1. Le coût du démantèlement du portefeuille NCU reste toutefois un point en suspens, qu’UBS souhaite résoudre en obtenant des garanties supplémentaires de la Confédération lors des cycles de négociations suivants¹⁸⁰⁴. Du point de vue d’UBS, la future gestion des affaires aux États-Unis et en Grande-Bretagne constitue une autre condition essentielle à la fusion. Les régulateurs britanniques ont déjà confirmé à UBS que la succursale locale pourrait être maintenue. Pour les États-Unis, le conseil d’administration ne s’attend pas à ce que les autorités américaines entravent la croissance de la banque en raison de la fusion¹⁸⁰⁵.

Après la réunion du conseil d’administration d’UBS, les autorités (dont la cheffe du DFF, la présidente du conseil d’administration et le directeur de la FINMA ainsi que le président de la BNS) organisent une nouvelle vidéoconférence avec le président du conseil d’administration et le directeur général d’UBS à 15 h 30. Lors de cette séance, la banque tire un bilan positif de la procédure de due diligence effectué jusqu’alors. Elle mentionne des synergies dans le domaine de la gestion de fortune et au sein de l’unité suisse de Credit Suisse. Le portefeuille NCU a toutefois été identifié comme étant le principal problème, car il laisse présager des coûts opérationnels élevés en raison des systèmes informatiques et des échéances à long terme¹⁸⁰⁶. C’est pourquoi UBS parvient au constat que Credit Suisse a peu de valeur pour elle, notamment en raison des problèmes de coûts attendus dans la banque d’investissement. UBS a donc besoin d’un mécanisme de soutien des autorités en ce qui concerne les pertes potentielles¹⁸⁰⁷.

La CEP dispose de différentes informations sur les exigences posées par UBS en ce qui concerne le portefeuille NCU. La banque propose notamment que la Confédération prenne en charge pendant 10 à 15 ans les coûts opérationnels du portefeuille NCU, qu’elle a chiffrés à environ 2,5 milliards de francs par an¹⁸⁰⁸. Une autre proposition consiste à ce que la BNS l’achète, mais qu’elle prenne en charge elle-même les 5 premiers milliards de francs de pertes¹⁸⁰⁹. Le président de la BNS déclare que cela est contraire à tous les principes de l’ordre économique¹⁸¹⁰. Selon UBS, les options relatives à la garantie du portefeuille NCU ne sont pas discutées à l’échelon du président du conseil d’administration, mais sont examinées au niveau opérationnel¹⁸¹¹. D’après les informations dont la CEP dispose, aucune décision n’est prise concernant la structure de garantie.

7.2.4.4 Adoption du mandat de négociation de la FINMA

À 14 h 40, lors de la séance extraordinaire du conseil d’administration de la FINMA, la présidente informe les autres membres que la BNS a demandé à la FINMA de prendre position sur la demande d’octroi d’ELA+ déposée par Credit Suisse Group le 17 mars 2023. La solvabilité de Credit Suisse n’ayant pas changé depuis l’attestation de solvabilité délivrée par le conseil d’administration le 16 mars 2023, et en raison de l’urgence, la présidente émet la nouvelle attestation par décision présidentielle, conjointement avec le directeur de la FINMA¹⁸¹². La FINMA s’attend à ce que l’état des liquidités de la maison mère atteigne le point de non-viabilité au début de la semaine suivante si aucune solution n’est trouvée durant le week-end; elle n’exclut pas non plus que Credit Suisse (Suisse) SA atteigne ce point, eu égard à l’augmentation des sorties de capitaux.

Le directeur et la présidente du conseil d’administration de la FINMA informent le conseil d’administration des travaux menés par les autorités concernant le scénario de vente, à l’aide du document de base¹⁸²⁵. Les autorités jugent que ce scénario est le plus approprié pour gérer la crise de confiance et, selon la FINMA, il est fortement soutenu par d’importantes juridictions étrangères telles que les États-Unis, le Royaume-Uni et les pays de la zone euro¹⁸²⁶.

Cependant, la FINMA a l’intention de laisser toutes les options ouvertes tant que la fusion n’est pas garantie¹⁸²⁷: simultanément aux travaux en vue d’une reprise, elle prépare l’assainissement. Selon son rapport sur les enseignements tirés de la crise de Credit Suisse, la FINMA envoie aux autorités constituant le CMG, dans la matinée du 18 mars 2023, les traductions anglaises du plan d’assainissement et de la décision d’assainissement dont elles auraient eu besoin pour leurs procédures de reconnaissance. Ce faisant, elle indique que l’option privélégiée (la reprise) demeure possible, qu’aucune décision concernant l’assainissement n’a été prise ni ne sera prise dans les heures qui viennent¹⁸²⁸. Le samedi soir, les autorités concernées confirment oralement à la FINMA qu’elles ne voient pas d’obstacle à la mise en œuvre d’un éventuel assainissement dans leurs juridictions¹⁸²⁹.

Parallèlement, la FINMA demande à Credit Suisse, le samedi midi, de lui remettre un plan d’assainissement susceptible d’être approuvé. Le même jour, à 18 h 15, la FINMA reçoit le plan d’assainissement adapté par Credit Suisse¹⁸³⁰. Selon la FINMA, la décision d’assainissement, y compris le plan d’assainissement et la décision de nomination d’un délégué à l’assainissement, est coordonnée au plan international et prête à être signée le dimanche 19 mars 2023. La CEP dispose de projets de ces documents en allemand et en anglais¹⁸³¹.

Discussion sur le document de base de la direction

Le conseil d’administration et les membres de la direction de la FINMA présents à la séance se penchent ensuite sur le scénario de vente. Vu qu’il s’agit d’une affaire de grande portée, le conseil d’administration doit statuer¹⁸³². Pour cette raison, la direction de la FINMA a rassemblé toutes les informations concernant la transaction, les conditions d’UBS et les principaux problèmes dans un document de base¹⁸³³, qui est présenté au conseil d’administration en tant que proposition et doit servir de mandat de négociation au directeur de la FINMA¹⁸³⁴.

Dans sa proposition, la direction présente les huit types de conditions posées par UBS (cf. chap. 7.2.1)¹⁸³⁵. Pour information, elle soumet au conseil d’administration le document consacré aux différentes options de la transaction qu’UBS avait remis au DFF, à la FINMA et à la BNS et qui n’avait aucun lien avec une décision que devait prendre la FINMA. La proposition de la FINMA inclut une estimation de l’applicabilité de chaque condition, si tant est qu’elle relève de sa compétence (cf. tableau 22 ci-dessous). Selon la présentation de la direction de la FINMA, la dépréciation des obligations AT1 était une compensation pour la sous-capitalisation que serait produit autrement. La dépréciation des obligations AT1 ne figure certes pas dans le catalogue de conditions joint, mais elle est mentionnée dans le document d’UBS consacré aux options de transaction.

Sur la base de son analyse, la FINMA identifie les risques de problèmes suivants:

• – le niveau des futures exigences en matière de capital;

• – la dépréciation des instruments AT1 en vigueur en tant que volant de sécurité/atténuation des pertes attendues;

• – l’approbation des autorités étrangères, en particulier celles des États-Unis et du Royaume-Uni, la structure juridique pouvant être considérée comme un élément critique dans ces deux juridictions;

• – la question de l’imputabilité/de l’utilisation de la bail-in debt et des interdépendances dans le cas d’une transaction prévoyant le rachat des filiales.

Tableau 22: Conditions posées par UBS et appréciation de la FINMA – extrait du document de base du 18 mars 2023 à l’intention du conseil d’administration de la FINMA

Sous l’appellation «Garanties / opérations de détourage (carve out)», les conditions posées par UBS traitent des aspects de potentielles garanties visant à atténuer les éventuelles pertes (liquidités, garanties du risque de défaillance) et de l’éventuel ordre de déprécier les instruments AT1.

Lors de l’examen de la proposition de la direction, le conseil d’administration se voit confirmer que la fusion de Credit Suisse et d’UBS n’entraînera aucune sous-capitalisation de la banque. Il n’y a pas non plus lieu d’octroyer des assouplissements à UBS, sauf pendant une phase transitoire¹⁸³⁷ permettant à UBS de satisfaire complètement aux nouvelles exigences¹⁸³⁸.

La dépréciation des obligations AT1 est décrite comme une base nécessaire et non négociable de l’accord avec UBS. Dans son document, la direction explique en outre qu’une vente nécessite de mettre des liquidités à disposition au moyen d’un PLB, ce qui correspond à une aide étatique et entraîne la dépréciation des AT1. Elle précise que les obligations AT1 devront être dépréciées non seulement en cas de vente, mais également en cas d’assainissement, de TPO ou de déclenchement du plan d’urgence. Le conseil d’administration discute des possibles effets sur les marchés des obligations AT1, le directeur de la FINMA faisant remarquer que la dépréciation les rendront probablement plus volatiles, même si les investisseuses et investisseurs sont conscients du risque de dépréciation¹⁸³⁹.

De l’avis de la FINMA, la problématique TBTF reste vive, même si UBS est incitée par les exigences progressives en matière de fonds propres à réduire sa taille et annonce elle-même qu’elle réduira son bilan et ses actifs pondérés en fonction des risques plus rapidement que ce que prévoyait Credit Suisse dans sa stratégie d’octobre 2022. UBS précise que les activités de banque d’investissement ne doivent pas dépasser un tiers des activités globales de la banque, en fonction du risque¹⁸⁴⁰.

En ce qui concerne le rôle que doit jouer la COMCO en amont de la fusion, le conseil d’administration apprend que celle-ci ne donnera aucune appréciation vu le peu de temps dont elle dispose. C’est la FINMA qui donnera une appréciation une fois que la fusion aura été autorisée. Il y a lieu de noter que la FINMA considère que le risque juridique de cette procédure est faible¹⁸⁴¹. Selon les dires du directeur de la FINMA, le conseil d’administration a donc décidé d’appliquer l’article 10 de la loi sur les cartels¹⁸⁴², selon lequel la FINMA se substitue à la COMCO pour approuver la fusion¹⁸⁴³.

Le conseil d’administration prend acte du fait que les autorités ont pu préserver leurs intérêts face à une grande partie des demandes d’UBS et que l’application du droit de nécessité permet d’éviter l’approbation par l’assemblée générale d’UBS. De plus, la direction informe le conseil d’administration que les autorités comptent informer le public le dimanche soir. Le directeur de la FINMA explique qu’il faut éviter un renflouement interne (bail-in), eu égard aux imbrications internationales de Credit Suisse et à la crise bancaire aux États-Unis, et qu’un bail-in de Credit Suisse n’est pas non plus dans l’intérêt d’UBS, car il pourrait avoir des effets négatifs sur l’ensemble de la place financière suisse. À l’issue d’une discussion nourrie, le conseil d’administration décide d’approuver les grandes lignes de la reprise et, partant, la dépréciation des obligations AT1¹⁸⁴⁴.

7.2.4.5 Séance extraordinaire du Conseil fédéral consacrée principalement à la fusion et aux autres options