CDAP - AC.2013.0406 - 2015-05-05 - COHEN-DUMANI/Municipalité de Prangins, Direction générale de l'environnement

1.

a) La parcelle 532 est régie par le plan de quartier « Benex-Dessus Sud », qui définit des aires de construction sans préciser l'affectation de la destination des bâtiments autorisés. L'art. 1.2 du règlement du plan de quartier prévoit toutefois que les dispositions du règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire, selon la zone de faible densité (ZFD), sont applicables. Le règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire de la Commune de Prangins, approuvé par le Conseil d'Etat le 2 décembre 1983, fixe la destination de la zone de faible densité de la manière suivante à son art. 3.3:

"La zone de faible densité (ZFD) est destinée à des bâtiments d'habitation comprenant au maximum deux logements. Les activités en relation avec la culture du sol ou d'autres activités sont admises dans cette zone, dans la mesure où elles sont compatibles avec l'habitation. (…)"

b) La notion d'activité compatible avec l'habitation a donné lieu à une nombreuse jurisprudence. En zone de villas ou dans une zone analogue, comme la zone de faible densité de la commune de Prangins, des activités peuvent être admises à condition qu'elles n'entraînent pas pour les voisins des inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation et que l'affectation à l'activité ne soit qu'accessoire par rapport à l'utilisation générale de la maison d'habitation (AC.2000.0018 du 22 septembre 2006 consid. 2a; AC.1999.0211 du 28 février 2003 consid. 2a; AC.1991.0147 du 18 août 1992 consid. 2b/aa; CCRC n° 5533 du 4 mai 1988 in RDAF 1990 p. 425 ss et les références citées); ainsi, il est admis qu'un médecin, un dirigeant de sociétés ou un architecte puisse occuper une ou plusieurs pièces de sa maison à titre de bureau pour y tenir sa comptabilité ou effectuer tous travaux n'impliquant pas un va-et-vient de personnel ou de clients (AC.2008.0129 du 1er mai 2009 consid. 4a p. 7; CCRC n° 5533 du 4 mai 1988 in RDAF 1990 p. 425 ss; CCRC n° 7029 du 21 août 1991).

En revanche, l'affectation de tout un bâtiment à l'usage de bureaux n'est pas conforme à la vocation d'une zone résidentielle, quand bien même le bâtiment en cause se présente sous l'apparence d'une maison familiale (AC.2008.0129 du 1er mai 2009 consid. 4a p. 7; AC.1997.0044 du 23 novembre 1999 consid. 1 p. 11; CCRC n° 5533 du 4 mai 1988 in RDAF 1990 p. 425 ss; CCRC n° 5787 du 11 janvier 1989). Dans un prononcé n° 4502, la CCRC a précisé que dans une zone de villas réservée à l'habitation, le fait que le règlement autorise le commerce et l'artisanat non gênant pour le voisinage ne signifie pas qu'il est possible d'autoriser des maisons vouées exclusivement à l'artisanat ou au commerce, fût-il non gênant pour le voisinage. Cette faculté doit au contraire être comprise dans le sens où elle permet aux habitants d'une villa de vouer une partie de leur maison à autre chose qu'à leur logement.

Dans le prononcé CCRC n° 5533, la Commission a retenu qu'à la constatation que la construction en question (destinée à des bureaux) ne revêtait plus le caractère d'une maison d'habitation s'ajoutait le fait que l'activité exercée entraînait un certain nombre de nuisances, notamment en termes de trafic, dans la mesure où elle attirait plus de visiteurs que pour une villa familiale usuelle. Dans le prononcé CCRC n° 4914, relatif aux chambres louées aux employées d'un night-club - dans une zone où la réglementation autorisait expressément le commerce et l'artisanat non gênant pour le voisinage -, la Commission a considéré que la gêne pour les alentours était importante. En effet, de par leur activité professionnelle, les habitantes rentraient au milieu de la nuit, voire au petit matin, ce qui représentait, malgré toutes les précautions prises et les instructions données par la propriétaire, un bruit certain à des heures où la plupart des voisins dormaient. Parfois, les habitantes étaient accompagnées par des amis qui passaient quelques instants avec elles avant de repartir au volant de leur voiture, avec les nuisances et le bruit qui s'ensuivaient (talons sur le bitume, claquements de porte, discussions).

Dans l'arrêt précité AC.1991.0147, refusant l'aménagement d'un centre de requérants d'asile au rez-de-chaussée d'un bâtiment en zone de villas, le tribunal a considéré que les inconvénients d'un tel centre devaient être réduits au minimum, de sorte à ne pas excéder ceux qui résulteraient d'une occupation se rapprochant au mieux de celle d'une villa familiale. Or, les plans montraient que les aménagements prévus permettraient à tout le moins à une vingtaine de personnes d'y prendre place; ce nombre d'occupants serait ainsi supérieur à celui que pourrait comprendre un, voire deux logements au niveau du rez-de-chaussée. L'animation et les mouvements de personnes qui en résulteraient impliqueraient une atteinte sensible pour le voisinage, cela indépendamment même du fait de savoir si certains de ces inconvénients (bruits humains dans le jardin, notamment) relevait du droit fédéral de la protection de l’environnement (voir aussi AC.2007.0143 du 4 décembre 2007 refusant l'aménagement d'une salle de banquets destinée à 15 à 50 personnes).

Le tribunal a certes admis en zone de villas le projet d'un décorateur tendant à la construction d'une villa individuelle avec atelier et dépôt (AC.1997.0181 du 29 avril 1998), mais le règlement communal autorisait l'artisanat, les manufactures et la petite industrie dans la zone en cause. Le tribunal a également autorisé l'aménagement d'une villa destinée à servir d' "unité d'encadrement de vie" pour personnes souffrant de solitude, mais il a retenu que le nombre d'occupants - huit avec deux accompagnants au maximum - n'excédait pas celui de deux familles, il restait ainsi conforme au règlement communal qui limitait la zone aux villas et maisons familiales comportant au plus deux appartements; les habitants n'auraient en effet pas de véhicules privés et la villa ne serait pas utilisée d'une manière dépassant l'usage normal de ces locaux (AC.1994.0168 du 31 juillet 1996). Il faut relever également l'autorisation d'aménager une garderie, dans une zone affectée au logement collectif et aux activités compatibles avec l'habitation, telles que commerces, artisanat, tertiaire et services, zone associée à un degré de sensibilité au bruit III (AC.2010.0201 du 16 juin 2011). Ont enfin été jugés conformes à la zone d'habitation, des logements pour des demandeurs d'asile, mais il s'agissait d'une zone d'habitation collective (AC.1992.0211 du 28 juin 1993; voir en revanche l'AC.1991.0147 du 18 août 1992 précité). En outre, si la commission a d'ailleurs admis que les ateliers de réparation de voitures (garages) présentaient un caractère artisanal compatible avec les zones mixtes (arrêt AC.1990.7595 du 29 octobre 1993, prononcés CCRC 5270 et 5918) notamment avec les zones de village (prononcé CCRC 6240, arrêt AC 1992.0284 du 14 juin 1993); elle a jugé en revanche, que de telles installations étaient incompatibles dans les zones réservées exclusivement à l'habitation (prononcés CCRC 5052 et 3563), en particulier les zones de villas (prononcés 2412, RDAF 1972 343 et 2188, RDAF 1970 337).

e) Il faut ajouter enfin qu'une règle de planification communale, qui subordonne l'admission de certaines activités à un examen concret des nuisances qu'elles peuvent engendrer pour le voisinage, n'a en principe pas plus de portée propre par rapport à la législation fédérale sur la protection de l'environnement, notamment en matière d'immissions sonores ou de polluants atmosphériques. C'est ainsi en fonction de la législation fédérale - et notamment des exigences de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) - que l'on déterminera en première ligne si et dans quelle mesure telle activité peut s'exercer dans la zone en cause. La planification communale conserve en revanche une portée dans la mesure où elle complète le droit fédéral ou l'aggrave. Les dispositions cantonales ou communales d'urbanisme conservent également une portée propre en tant qu'elles règlent le point de savoir si une construction peut être érigée à l'endroit prévu et être vouée à sa destination. C'est encore le droit cantonal qui peut édicter les prescriptions relatives au mode et à l'intensité de l'utilisation des parcelles, éléments déterminants pour le caractère d'un quartier; de telles prescriptions peuvent également servir indirectement à la protection des voisins contre les nuisances de toutes sortes. Ainsi peuvent être interdites des constructions et des exploitations incompatibles avec le caractère d'une zone d'habitation, même si les émissions de bruit qu'elles engendrent ne dépassent pas les limites fixées par le droit fédéral, tout au moins en tant que l'interdiction n'est pas fondée uniquement sur les nuisances concrètes dues au bruit (ATF 118 Ia 112 consid. 1a; 116 Ib 175).

Le droit fédéral de la protection de l'environnement ne vise pas non plus toutes les conséquences possibles que peut entraîner une construction ou une installation, telles que la mise en danger des piétons ou le problème du parcage (ATF 118 Ia 112 consid. 1a; 117 Ib 147 consid. 2d et les références citées). Le législateur communal a ainsi la faculté d'interdire, dans un lieu où les activités commerciales doivent coexister avec l'habitation, une exploitation qui par nature s'exerce le soir ou la nuit, ainsi une discothèque (ATF 116 Ia 491 consid. 1a). Même si ce n'est que le bruit dû à cette exploitation qui est alors visé et qu'il est déjà réglementé par le droit fédéral, des motifs d'aménagement peuvent justifier de l'écarter d'une zone particulière. Il en va de même en matière d'antennes de téléphonie mobile, le législateur communal ne pouvant en effet pas exclure toute implantation puisqu’elle est réglementée par le droit fédéral, il a néanmoins la faculté de la cantonner à des zones particulières (ATF 133 II 64 consid. 5.3).

Le Tribunal fédéral a examiné la conformité de l’exploitation d’une garderie dans une zone d’habitation avec un degré de sensibilité au bruit II (degré applicable dans les zones où aucune entreprise gênante n’est autorisée, notamment dans les zones d’habitation). A cette occasion, il a constaté qu’une garderie s’apparentait étroitement à un logement et était dès lors compatible avec le but de la zone d’habitation. Il a précisé que le bruit occasionné par les enfants était typique d’un tel quartier et était ressenti par la majorité de la population comme étant conforme à l’usage local et peu gênant, même dans une zone calme. Une réserve a toutefois été émise dans l'hypothèse où le volume atteindrait un degré inacceptable (ATF 1C_148/2010 du 6 septembre 2010 consid. 2.2.2; cf. également arrêt zurichois VB.2009.00324 consid. 4.4 et 4.6 du 18 novembre 2009 résumé in DEP 2010 p. 645).

c) En l'espèce, il apparaît que l'exploitation du commerce de voitures, telle que pratiquée par les recourants au moment de la décision du refus du permis de construire le 19 août 2013, n'était pas compatible avec la destination d'une zone de faible densité. D'une part, l'aire d'exploitation sur la parcelle 532 était clairement insuffisante pour assurer le déchargement des véhicules, lequel devait s'effectuer sur la voie publique, entraînant des inconvénients importants tels que le bruit, l’encombrement de la voie publique, l’impossibilité de circuler, etc. D'autre part, l'ensemble des activités de maintenance des véhicules stationnés sur la parcelle des recourants, comme les changements de pneus, s'apparentait clairement à une activité artisanale dépassant le cadre admissible des activités compatibles avec l'habitation. Sans une modification du mode d'exploitation, intervenue en cours de procédure, le recours aurait dû être rejeté.

Par ailleurs, les recourants estiment que l'admission des conclusions subsidiaires du recours aurait pour effet d’obliger la municipalité à autoriser l'exploitation litigieuse, compte tenu des différentes modifications successives intervenues depuis l'audience d'inspection locale du mois de décembre 2013. Toutefois, les conclusions subsidiaires se rapportent non pas à la décision attaquée, mais envisagent un nouveau mode d'exploitation du commerce automobile, mode d'exploitation sur lequel le voisinage ne s'est pas encore prononcé. Ces conclusions s'écartent en quelque sorte de l'objet du recours, dans la mesure où la décision attaquée concerne la demande de permis de construire, telle qu'elle a été mise à l'enquête publique, avec l'ensemble des activités accessoires qu'impliquait le changement d'affectation requis sur la parcelle 532.

2.

Dès lors que la question de la gêne pour le voisinage d'une activité commerciale dans la zone de faible densité est déterminante, il se pose la question de savoir si le nouveau mode d'exploitation prévu par les recourants doit faire l’objet d’une nouvelle enquête publique, voire d’une enquête complémentaire.

a) L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts; le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend en effet le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant à sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 126 I 15 consid. 2a p. 16, 124 II 132 consid. 2b p. 137 et la jurisprudence citée). D'autre part, l'enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des avis et autorisations spéciales des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions; l'enquête publique est en principe nécessaire lorsque la décision municipale implique une pesée des intérêts en présence (voir AC.2003.0006 du 7 décembre 2004; AC.2002.0174 du 9 décembre 2002; AC.1998.0107 du 31 août 1999; AC.1996.0013 du 28 avril 1998; AC.1995.0282 du 11 novembre 1998).

Selon l'art. 111 LATC, la municipalité peut dispenser d'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal. Dans ce cadre, l'art. 72d al. 1 du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1) donne une liste (exemplative) des "objets pouvant être dispensés d'enquête publique"; tels que les clôtures fixes ou murs de clôture, pour autant qu’aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et qu’ils ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins. Par ailleurs, lorsqu'une modification est apportée ultérieurement à un projet déjà mis à l'enquête publique, il convient d'examiner si une nouvelle enquête se justifie. Les principes de la proportionnalité respectivement de l'économie de la procédure, impliquent de renoncer à toute enquête pour les modifications de minimes importances au sens de l'art. 117 LATC. Les modifications plus importantes mais qui ne modifient pas sensiblement le projet peuvent être soumises à une enquête complémentaire au sens de l'art. 72b RLATC les modifications plus importantes doivent faire l'objet d'une enquête publique sans l'art. 109 LATC.

b) Selon la jurisprudence, il n'y a pas lieu de soumettre à une enquête publique complémentaire des modifications apportées à un projet de construction après l'enquête publique qui tendent à supprimer ou corriger divers éléments critiqués par les opposants (arrêt AC.2011.0143 consid. 3a et AC.2010.0067 consid. 1a/aa) pour autant que les modifications en cause entrent dans la cadre des adaptations de minimes importances prévues par l'art. 117 LATC. Il n'est pas exclu en effet que la modification porte atteinte aux intérêts d'autres voisins qui ne seraient pas intervenus dans la procédure d'enquête publique initiale. Leur protection commande de soumettre les modifications qui portent potentiellement atteintes à leurs intérêts à l'enquête publique. Enfin, lorsque le recours contre un permis de construire est admis, le permis annulé, la procédure d'enquête complémentaire peut être suivie si la modification d'éléments de peu d'importance permet de rendre le projet conforme à la réglementation communale (RDAF 1965 p. 287 et suivants).

c) En l'espèce, les conditions précises d'exploitation de l'entreprise des recourants n'apparaissent pas clairement au fil des modifications successives qui sont intervenues en cours de procédure à la suite de l'inspection locale. Ces modifications, qui tiennent au mode d’organisation de l’entreprise des recourants, ne sont pas claires pour le voisinage. Il est vrai que les voisins ne souffrent plus des blocages de la voie publique lors des livraisons de voitures, ni des travaux d’atelier effectués à l’air libre sur la parcelle 532, mais ils voient probablement toujours un nombre relativement important de véhicules stockés sur la parcelle 532. Il ne ressort pas en effet clairement du dossier, ainsi que des correspondances du conseil des recourants, quel est le nombre de véhicules qui sera en définitive stationné sur la parcelle 532, et surtout la fréquence des trajets des véhicules entreposés, à savoir le trafic qui en découle et donc les nuisances pour le voisinage. Il est vrai que les conclusions subsidiaires du recours précisent que le nombre de voitures vendues présentes simultanément sur la parcelle est limité à huit. Mais compte tenu du fait que deux places extérieures doivent être réservées pour les habitants et visiteurs des villas jumelles, on aboutirait ainsi à un nombre total possible de 12 véhicules stationnés à l’extérieur. La proposition formulée par les recourants dans leurs conclusions subsidiaires aurait alors pour effet de tripler le nombre de véhicules qui sont généralement admis à l’extérieur dans la zone en cause.

Pour savoir si cette situation est admissible ou non par rapport au règlement de la zone et si une enquête complémentaire est nécessaire, la municipalité dispose d’un certain pouvoir d’appréciation, que lui garantit la protection constitutionnelle de son autonomie (art. 139 al. 1 let. d Cst.-VD et ATF 1C_171/2014 du 24 septembre 2014 consid. 2.1.2. et les références citées). Dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, la municipalité doit déterminer si l’activité est compatible avec l’habitation en tenant compte, des inconvénients qui en résultent pour le voisinage. L’enquête publique complémentaire apparaît comme un des moyens à disposition de la municipalité pour apprécier si la gêne de l’activité commerciale, telle qu’elle est maintenant envisagée par les recourants, est compatible ou non avec l’habitation. La municipalité ne peut pas en effet se référer au résultat de la première enquête qui résultait d’une situation de fait totalement différente. En réalité, aucune personne du voisinage ne s’est exprimée sur l’état actuel du mode d’exploitation de l’activité commerciale exercée par les recourants; la municipalité n’est donc pas en mesure, en l’état du dossier, d’apprécier s’il en résulte des inconvénients pour le voisinage compatibles avec l’habitation. La jurisprudence mentionnée au consid. 2b selon laquelle des modifications de minime importance apportées à un projet de construction après l'enquête publique qui tendent à supprimer ou corriger divers éléments critiqués par les opposants ne nécessitent pas une enquête complémentaire (arrêts AC.2011.0143 consid. 3a et AC.2010.0067 consid. 1a/aa) n’est pas applicable car elle concerne des situations dans lesquelles le permis de construire a été délivré et où les modifications de minime importance au sens de l’art. 117 LATC sont intégrées dans les conditions du permis de construire. Or, en l’espèce, la demande a été refusée par la municipalité et la modification du mode d’exploitation, même si elle améliore la situation pour le voisinage, ne peut être assimilée à une modification de minime importance.

C’est parce que les modifications du mode d’exploitation sont si importantes qu’elles permettraient d’envisager l’octroi d’un permis de construire que l’enquête complémentaire s’impose, car l’activité exercée par les recourants au moment du dépôt de la demande de permis de construire était clairement contraire à la zone par les nombreuses nuisances qu’elle engendrait (atelier de changement de pneus en plein air, création d’une zone de dépôt de véhicules destinés à la vente, blocage de la voie publique pour le déchargement des voitures, nombre de véhicules stationnés etc.).

Le tribunal considère que la municipalité n’a pas excédé son pouvoir d’appréciation en estimant qu’une enquête complémentaire était nécessaire. Il appartient aux recourants de décrire précisément les conditions de leur exploitation sur la parcelle 532 afin que le voisinage puisse être informé des inconvénients et nuisances qui peuvent résulter et que la municipalité puisse fixer clairement les conditions auxquelles l’activité serait soumise si elle est autorisée. Le voisinage pourra d’ailleurs comparer les conditions d’exploitation décrites par les recourants dans le cadre de la nouvelle enquête complémentaire avec la situation effective sur le terrain puisque l’activité est toujours en cours. A cela s’ajoute le fait que le comportement des recourants a tout naturellement suscité la méfiance du voisinage, puisqu’ils ont débuté l’activité commerciale sans la moindre autorisation et sans en informer ni l’autorité communale, ni le voisinage. La commune peut donc considérer qu’il est important que l'activité commerciale que les recourants souhaitent pouvoir continuer à exercer sur la parcelle 532 soit clairement annoncée au voisinage, aussi pour des motifs de sécurité du droit et de transparence.

d) Il apparaît en définitive que les conclusions subsidiaires du recours sortent du cadre de l’objet du litige en proposant un mode d’exploitation qui n’a pas fait l’objet d’une procédure de demande complémentaire de permis de construire et qu’elles comportent des modifications importantes par rapport au premier projet mis à l’enquête publique, et refusé par la municipalité. Ces différentes modifications, même si elles apportent une amélioration par rapport au premier projet qui aurait dû de toute manière être refusé, nécessitent une enquête complémentaire, compte tenu de l’exigence spécifique concernant la gêne du voisinage pour admettre une telle activité dans la zone. L’enquête complémentaire permettra à la municipalité de fixer les conditions d’exploitation conformes à la réglementation de la zone, en fonction des éventuelles interventions formulées pendant le délai d’enquête, par exemple en fixant le nombre maximum de véhicules qui peuvent être stationnés sur la parcelle 532 dans le cadre de l’exercice de l’activité commerciale et en déterminant quelles sont les places de stationnement qui doivent rester libres et à disposition des occupants des villas ainsi que des visiteurs. La décision municipale à intervenir doit se rapporter à une demande explicite, claire, qui précise tous les éléments et les caractéristiques de la forme de l’exploitation commerciale et notamment le nombre de véhicules qu’il est prévu de faire stationner sur le bien-fonds ainsi que la fréquence des rotations et des mouvements de véhicules. Ces éléments, avec les éventuelles interventions du voisinage pendant l’enquête, sont déterminants pour apprécier la conformité de l’exploitation à la destination de la zone; à cet égard, le nombre de véhicules présents lors de l’inspection locale pouvait déjà donner l’impression d’une activité commerciale dans le quartier, qui présente un caractère résidentiel marqué.

3.

Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que le recours est devenu sans objet en ce qui concerne les conclusions principales du recours, qui sont d’ailleurs retirées. Le recours est rejeté en ce qui concerne les conclusions subsidiaires dès lors que le nouveau projet d'exploitation commerciale, tel que proposé dans les conclusions subsidiaires, doit préalablement faire l'objet d'une enquête complémentaire avant que la municipalité puisse se prononcer sur le mode d'exploitation envisagé par les recourants et fixer le cadre ainsi que les conditions requises pour une exploitation compatible avec l’habitation.

Le tribunal doit encore statuer sur la répartition des frais et dépens. Compte tenu du fait que la procédure a été provoquée par le comportement des recourants qui ont entrepris une activité commerciale soutenue dans une zone où de telles activités sont interdites sans requérir préalablement les autorisations requises par la procédure prévue par les art. 103 et ss LATC, il y a lieu de mettre à leur charge les frais de justice (art. 49 al.1 et 2 LPA.VD) ainsi que les dépens en faveur de la commune, qui a consulté un homme de loi et qui obtient gain de cause (art. 55 LPA-VD).