verwaltungsentscheide-2021

Vertrauensschutz in eine fehlerhafte behördliche Auskunft

Eine Bauherrschaft stellte ein Baugesuch für eine Zufahrt in Form von zwei Rasengitterspuren mit Grünstreifen zu ihrem zonenfremd genutzten Wohnhaus in der Landwirtschaftszone. Eine Einsprache gegen dieses Bauvorhaben wurde von der Baubewilligungsbehörde mit der Begründung abgelehnt, dass der Bauherrschaft im Rahmen der Diskussion um ein erstes, abgelehntes Baugesuch in Aussicht gestellt worden sei, dass eine Zufahrt in einfacherer Ausführung bewilligt würde. Da die Bauherrschaft im Vertrauen auf diese Aussage das vorliegende Baugesuch eingereicht habe, sei sie entsprechend dem Grundsatz von Treu und Glauben in ihrem Vertrauen auf die ihr gegenüber gemachte Aussage zu schützen. Die Standeskommission hat auf Rekurs der Einsprecherin den Einspracheentscheid der Baubewilligungsbehörde aufgehoben.

(…)

4. Vertrauensschutz

4.1. Die Einsprache wurde mit der Begründung abgewiesen, dem Rekursgegner sei im Rahmen der Diskussionen um sein erstes, abgelehntes Baugesuch in Aussicht gestellt worden, dass eine Zufahrt in einfacherer Ausführung bewilligt würde. Im Vertrauen auf diese Aussage habe er das zweite Baugesuch eingereicht. Er sei entsprechend dem Grundsatz von Treu und Glauben in seinem Vertrauen zu schützen. In der Konsequenz sei die Einsprache daher abzuweisen.

4.2. Die Rekurrentin hielt dem entgegen, keine der nach Lehre und Rechtsprechung erforderlichen Voraussetzungen für die Berufung auf den Schutz des Vertrauens in eine unrichtige behördliche Auskunft sei erfüllt. Dies gilt es zu prüfen.

4.3. Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in eine fehlerhafte Auskunft. Vorausgesetzt ist, dass die Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (BGE 137 II 182, E. 2.5.1. mit Verweisen). Im Einzelnen ist erforderlich, dass: a) es sich um eine vorbehaltlose Auskunft der Behörden handelt; b) die Auskunft sich auf eine konkrete, die Bürgerin oder den Bürger berührende Angelegenheit bezieht; c) die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben hat, hierfür zuständig war oder die Bürgerin oder der Bürger sie aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte; d) die Bürgerin oder der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres hat erkennen können; e) die Bürgerin oder der Bürger im Vertrauen hierauf nicht ohne Nachteil rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat; f) die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunftserteilung; g) das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige des Vertrauensschutzes nicht überwiegt.

5. Vorbehaltlose Auskunft der zuständigen Behörde in einer konkreten Angelegenheit

5.1. Die Rekurrentin kritisierte, aus der Verfügung der Vorinstanz gehe nicht hervor, was denn überhaupt genau Vertrauensbasis sein soll.

5.2. Tatsächlich führte die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung einzig aus, im Rahmen der Diskussionen um das erste, abgelehnte Baugesuch sei dem Gesuchsteller in Aussicht gestellt worden, dass eine Zufahrt in einfacherer Ausführung bewilligt würde. Es wird nicht näher erläutert, wer wann welche Zusicherung gemacht hat.

Der Rekursgegner reichte dann aber im Rekursverfahren eine E-Mail von A.B. an den Rekurrenten vom 23. Oktober 2019 ein. A.B. war damals Departementssekretär des Bau- und Umweltdepartements. Er hatte dem Rekurrenten wörtlich geschrieben:

«Unpräjudizierlich kann ich Ihnen was folgt mitteilen: Nach Rechtsprechung des Bundes sind neue Zufahrten ausserhalb der Bauzone, die zonenwidrig genutzten Wohnhäusern dienen, in der Regel nicht als Erweiterung nach Art. 24c RPG zulässig. Nach einem Kantonsgerichtsurteil fällt das Asphaltieren einer bisher unbefestigten Zufahrt unter Art. 24c RPG. Gemäss Art. 74 ff. der Bauverordnung, die Bauten im Streusiedlungsgebiet regeln, aber nur bedingt bundesrechtskonform sind, gelten Wohnbauten im Streusiedlungsgebiet als standortgebunden. Für solche Bauten und Anlagen gilt u.a. Art. 39 der Raumplanungsverordnung. In Streusiedlungsgebieten kann der Kanton die Änderung der Nutzung bestehender Bauten, die Wohnungen enthalten, zu landwirtschaftsfremden Wohnzwecken als standortgebunden bewilligen, wenn sie nach der Änderung ganzjährig bewohnt werden. Die Bewilligung wird unter anderem nur erteilt, wenn die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 43a RPV). Umnutzungen sind zulässig, sofern höchstens eine geringfügige Erweiterung der bestehenden Erschliessung notwendig ist. Eine nicht asphaltierte, nicht mehr als 2.5m breite Zufahrt statt eines Fusswegs kann noch nach knapp als geringfügige Erweiterung taxiert werden. Ob eine solche Beurteilung allerdings einer gerichtlichen Überprüfung standhält, ist jedoch offen.»

5.3. Bei dieser Mitteilung handelt sich zwar um eine Auskunft der zuständigen Behörde, erteilt doch das Bau- und Umweltdepartement für zonenfremde Bauten und Anlagen sowie Zweckänderungen ausserhalb der Bauzonen die raumplanerische Bewilligung (Art. 76 des Baugesetzes vom 29. April 2012, BauG, GS 700.000) und durfte der Rekursgegner annehmen, dass der Departementssekretär dieses Departements zur Auskunft befugt ist.

5.4. Eine Auskunft begründet schutzwürdiges Vertrauen aber nur, wenn sie vorbehaltlos erteilt worden ist. Nicht schutzwürdig ist das Vertrauen in eine Auskunft, wenn die Behörde wenigstens dem Sinn nach klar zum Ausdruck bringt, dass sie sich nicht festlegen will (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz 682).

In ihrer Eingabe vom 9. April 2021 rügte die Rekurrentin, dass die fragliche Auskunft von Vorbehalten durchtränkt sei. Im E-Mail sei sie (fett hervorgehoben) als «unpräjudizierlich» bezeichnet worden. Es sei betont worden, dass die kantonalen Bauvorschriften

«nur bedingt bundesrechtskonform» seien, und es sei unterstrichen worden, dass offen sei, ob die Einschätzung einer gerichtlichen Überprüfung standhalte.

Der Rekurrentin ist beizupflichten. Die Auskunft enthält verschiedene Vorbehalte. Sie wurde ausdrücklich als unpräjudizierlich bezeichnet, womit der Rekursgegner nicht davon ausgehen durfte, dass ein Bauvorhaben, das den in der Auskunft skizzierten Anforderungen genügt, auch tatsächlich bewilligt würde. Die Auskunft weist zusätzlich daraufhin, dass Zweifel daran bestehen, ob Bewilligungen für Zufahrten zu zonenfremd genutzten Wohnbauten ausserhalb der Bauzonen bundesrechtskonform sind und daher einer Überprüfung standhalten.

Überdies war die Auskunft zwar insofern konkret, als dargelegt wird, dass die kantonale Gesetzgebung (Art. 74 ff. der Verordnung zum Baugesetz vom 22. Oktober 2012, BauV, GS 700.100) Wohnbauten in Streusiedlungsgebieten als standortgebunden bezeichne und die Änderung der Nutzung solcher Wohnbauten zu landwirtschaftsfremden Zwecken bewilligt werden könne, wenn höchstens eine geringfügige Erweiterung notwendig sei und der Ersatz eines Fussweges durch eine nicht asphaltierte Zufahrt als geringfügige Erweiterung taxiert werden könne. Es handelt sich aber nicht um eine Auskunft zu einem konkreten Zufahrtsprojekt des Rekursgegners. Die Rekurrentin rügte daher zu Recht, dass es an der inhaltlichen Bestimmtheit der behaupteten Auskunft fehle.

6. Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennbar

6.1. Die Rekurrentin machte weiter geltend, die Unrichtigkeit der Auskunft sei erkennbar gewesen. Der Rekursgegner sei anwaltlich vertreten gewesen und vor allem habe er den Entscheid der Vorinstanz vom 17. Juni 2020 gekannt.

6.2. Auch hier ist der Rekurrentin beizupflichten. Die Auskunft, auf die sich der Rekursgegner stützen will, wurde am 23. Oktober 2019 erteilt. Sie erfolgte, bevor er das erste Baubewilligungsgesuch eingereicht hatte. Im Entscheid über das erste Baugesuch vom 17. Juni 2020 hiess das Bau- und Umweltdepartement die Einsprache der Rekurrentin gut und hielt fest, dass das Vorhaben nicht zonenkonform ist und auch nicht gestützt auf einen Ausnahmetatbestand bewilligt werden kann. Die Vorinstanz verwies dabei insbesondere auch auf einen höchstrichterlichen Entscheid in einem ähnlichen Fall. Im Urteil 1A.256/2004 vom 31. August 2005 (E. 5) hatte das Bundesgericht entschieden, dass ein zu zonenfremd genutzten Häusern ausserhalb der Bauzone führender Fussweg zwar Bestandesschutz geniesst, daraus aber kein Anspruch auf eine befahrbare Zufahrt abgeleitet werden kann (Entscheid der Vorinstanz vom 17. Juni 2020, S. 5).

Angesichts dieser Begründung konnte die Auskunft beim Rekursgegner kein Vertrauen darauf wecken, dass ein zweites Baugesuch bewilligt würde. Die Vorinstanz lehnte denn auch das zweite Gesuch in materieller Hinsicht wiederum unter Hinweis auf das Urteil des Bundesgerichts 1A.256/2004 ab.

7. Nicht ohne Nachteil rückgängig zu machende Dispositionen

7.1. Als Disposition, welche der Rekursgegner im Vertrauen auf eine Auskunft gemacht haben könnte, fallen nach der angefochtenen Verfügung das Ausarbeiten und das Einreichen eines zweiten Baugesuchs in Betracht.

7.2. Der Rekursgegner behauptet, er habe im Vertrauen auf die Auskunft nicht nur ein Baugesuch eingereicht, sondern auch die Parzelle mit dem Gebäude, zu dem er zufahren möchte, gekauft. Er macht geltend, der Kanton Appenzell I.Rh. habe die langjährige Praxis, dass jedes dauerhaft bewohnte Wohnhaus ausserhalb der Bauzone eine Zufahrt haben solle. Um die Streusiedlung zu erhalten, sei diese Praxis beizubehalten, jedoch sollten nur einfache Zufahrten ermöglicht werden. Das erste Baugesuch habe diese Voraussetzungen nicht erfüllt. Die Zusicherung der Vorinstanz, dass es in einfacher Ausführung bewilligt würde, habe den Rekursgegner nicht nur ermutigt, ein neues Baugesuch einzureichen, sondern er habe sich auch entschieden, das Bauernhaus zu kaufen. Der Rekursgegner habe damit erhebliche Dispositionen getroffen.

7.3. Zwischen dem enttäuschten Vertrauen und der Vertrauensbestätigung (Hauserwerb) muss ein Kausalzusammenhang bestehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, am angeführten Ort [a.a.O.], Rz 663). Gemäss den vom Rekursgegner eingereichten Handänderungsanzeigen erwarb der Rekursgegner das Grundstück am 18. August 2020. Der Entscheid der Vorinstanz über das erste Baugesuch erging am 17. Juni 2020. Dem Rekursgegner lag der Entscheid damit im Zeitpunkt des Kaufs vor. Da dieser erste Entscheid eine Bewilligungsfähigkeit verneinte und in Anbetracht der mit verschiedenen Vorbehalten versehenen und vor dem Einreichen des ersten Baugesuchs erteilten Auskunft konnte der Rekursgegner nicht darauf vertrauen, dass ein zweites geändertes Gesuch um eine Zufahrt bewilligt würde und er damit ein Haus erwirbt, zu dem er eine Zufahrt bauen kann. Es fehlt damit am Kausalzusammenhang zwischen dem Vertrauen und der Vermögensdisposition.

8. Durchsetzung des objektiven Rechts weniger gewichtig als Vertrauensschutz

8.1. Auch wenn alle Voraussetzungen für den Schutz des Vertrauens in eine unrichtige Auskunft gegeben sind, müssen das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts und jenes des Vertrauensschutzes gegeneinander abgewogen werden (BGE 116 Ib 185, E. 3c). Private können sich nicht auf den Vertrauensschutz berufen, wenn dem ein überwiegendes öffentliches Interesse entgegensteht. Unter Umständen kann bei überwiegendem öffentlichem Interesse ein finanzieller Ersatz des Vertrauensschadens in Betracht kommen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 665).

8.2. Die Vorinstanz hat in ihren Entscheiden über das erste und das zweite Baugesuch des Rekursgegners klar zum Ausdruck gebracht, dass die Bewilligung einer Zufahrt bundesrechtswidrig wäre. Sie hat die Einsprache der Rekurrentin, die verlangt hatte, dass das Baugesuch abzulehnen sei, weil es gegen das Bundesgesetz über die Raumplanung verstosse, gleichwohl abgewiesen, und zwar mit der Begründung, der Rekursgegner habe im Vertrauen auf die Auskunft, die ihm gegenüber gemacht worden sei, das zweite Baugesuch eingereicht. Wenn man in der Auskunft, die vor dem ersten Entscheid erteilt wurde, eine Vertrauensgrundlage erblicken wollte, wären die Interessen an der Durchsetzung des Rechts gegenüber jenen des Vertrauensschutzes zu vergleichen. Wie die Rekurrentin zutreffend anführt, hat der Rekursgegner einzig das strittige Baugesuch eingereicht und Aufwand für die Anpassung des seinerzeitigen Baugesuchs betrieben. Beim angeblich gestützt auf die Auskunft erfolgten Hauserwerb fehlt wie erwähnt der Kausalzusammenhang zwischen Auskunft und Vermögensdisposition.

Dem Aufwand für die Anpassung des Baugesuchs stehen die Interessen an der Durchsetzung des Raumplanungsgesetzes, das den Neubau einer Zufahrt zu zonenfremden Wohngebäuden ausserhalb der Wohnzone verbietet, gegenüber. Selbst wenn man in der Auskunft vom 23. Oktober 2019 eine Vertrauensgrundlage erblicken wollte, vermöchte das Interesse, dass der Aufwand für die Baugesuchsanpassung nicht verlustig geht, nicht einen zentralen Grundsatz der Raumplanungsgesetzgebung zu überwiegen, nämlich die Trennung von Baugebiet vom Nichtbaugebiet, die durch die Bewilligung einer neuen Zufahrt zu einer zonenfremd gewordenen Wohnbaute im Nichtbaugebiet unterlaufen würde. Richtigerweise hätte die Vorinstanz daher die Einsprache der Rekurrentin gutheissen müssen.

(…)

Standeskommissionsbeschluss Nr. 1038 vom 26. Oktober 2021

Photovoltaikanlage auf einem Dach in der Kernzone

Die Grundeigentümerschaft eines Wohnhauses im Dorfkern von Appenzell möchte auf ihrem Dach eine Photovoltaikanlage erstellen. Die Fachkommission Heimatschutz hat sich in der Baubegutachtung unter Hinweis auf die im Dorfkern Appenzell geltende Ortsbildschutzzone gegen das Bauvorhaben ausgesprochen. Die Baukommission erteilte die Baubewilligung dennoch. Einen dagegen erhobenen Rekurs der Fachkommission Heimatschutz hat die Standeskommission abgelehnt und damit den Bewilligungsentscheid der Baukommission bestätigt.

Eine nach den Vorgaben des Bundesrechts genügend eingepasste Solaranlage stellt auf dem Dach eines nicht besonders geschützten Gebäudes im Dorfkern Appenzell keine wesentliche Beeinträchtigung der Ortsbildschutzzone dar.

(…)

2. Bewilligungspflicht von Photovoltaikanlagen

2.1. Grundsätzlich dürfen Solaranlagen auf Dächern gemäss Art. 18a Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) ohne Baubewilligung erstellt werden, sofern sie genügend angepasst sind; solche Anlagen unterliegen lediglich einer Meldepflicht. Das kantonale Recht kann eine Baubewilligungspflicht vorsehen (Art. 18a Abs. 2 lit. b RPG). Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler oder nationaler Bedeutung bedürfen stets einer Baubewilligung; sie dürfen solche Denkmäler nicht wesentlich beeinträchtigen (Art. 18a Abs. 3 RPG). Als solche Denkmäler gelten unter anderem Gebiete, Baugruppen und Einzelelemente gemäss Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung, das heisst mit dem Erhaltungsziel A (Art. 32a Abs. 1 lit. b der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000, RPV, SR 700.1).

Das Dorf Appenzell ist als Objekt Nr. 378 im Anhang 1 zur Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 13. November 2019 (VISOS, SR 451.12) aufgeführt. Nach den Einträgen im Inventar der schützenswerten Ortsbilder (ISOS Ortsbilder von nationaler Bedeutung Kanton Appenzell A.Rh. und I.Rh., Bundesamt für Kultur, 2007, S. 232 f.) liegt das Baugrundstück im geschützten Dorfkern. Dessen Gebiet ist dem Erhaltungsziel A zugeordnet. Für Gebiete mit dem Erhaltungsziel A gilt: «Erhalten der Substanz. Alle Bauten, Anlageteile und Freiräume integral erhalten, störende Eingriffe beseitigen» (Erläuterungen zum ISOS, S. 1, https://www.bak.admin.ch/bak/de/home/baukultur/isos-und-ortsbildschutz/ortsbildaufnahmen.html, besucht am 21. April 2021). Als Einzelobjekt ist das Gebäude, auf dem die strittige Photovoltaikanlage erstellt werden soll, nicht im ISOS aufgeführt.

2.2. Im Kanton Appenzell I.Rh. sind Solaranlagen auf Dächern von Gebäuden in Ortsbildschutzzonen stets bewilligungspflichtig (Art. 1 Abs. 3 lit. b des Standeskommissionsbeschlusses über die Bewilligungspflicht von Solaranlagen vom 1. Juli 2014, GS 700.015).

2.3. Das Baugrundstück liegt im durch das ISOS geschützten Dorfkern und nach dem Zonenplan der Feuerschaugemeinde Appenzell in der Ortsbildschutzzone Integral. Für die Photovoltaikanlage auf dem Dach ist daher eine Baubewilligung erforderlich.

3. ISOS

3.1. Formell verlangte und erteilte die Vorinstanz denn auch eine Bewilligung. In materieller Hinsicht, also was die Bewilligungsvoraussetzungen angeht, hielt sie in ihrer Rekursvernehmlassung vom 28. Oktober 2020 fest, die Rekurrentin leite aus dem Eintrag im ISOS ab, dass die dort festgelegten Schutzziele massgebend seien. Das ISOS sei aber nur zu berücksichtigen, wenn Bundesaufgaben erfüllt würden. Die Erteilung einer Baubewilligung für Bauvorhaben innerhalb der Bauzonen sei keine Bundesaufgabe. Das ISOS sei daher unerheblich und die darauf beruhende Argumentation der Rekurrentin nicht zu berücksichtigen. Auch der Rekursgegner bezeichnete die Berufung der Rekurrentin in seiner Stellungnahme vom 17. Oktober 2020 als unerheblich. Die Rekurrentin liess sich zu diesem Argument in ihrer Replik vom 24. November 2020 nicht vernehmen.

3.2. Gemäss Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) nimmt der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes und schont Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kunstdenkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet. Wann die Rücksichtnahme- und Erhaltungspflicht als Bundesaufgabe zu verstehen ist, führt Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG, SR 451) in nicht abschliessender Weise aus. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine Bundesaufgabe auch dann vorliegen, wenn eine kantonale Behörde verfügt hat. Voraussetzung ist, dass die Verfügung eine Rechtsmaterie betrifft, die in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fällt, bundesrechtlich geregelt ist und einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist. Im Bereich des Bau- und Raumplanungsrechts sind grundsätzlich die Kantone zuständig (Art. 75 Abs. 1 BV). Eine Bundesaufgabe ist indessen auch in diesem Bereich gegeben, soweit es um Bewilligungen, Teilbewilligungen, Ausnahmen oder entscheidrelevante Gesichtspunkte geht, deren Voraussetzungen das Bundesrecht konkret regelt und die den notwendigen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz haben. Dazu gehören zum Beispiel Ausnahmebewilligungen für Bauten ausserhalb der Bauzone (Urteil des Bundesgerichts

3.3. Für die strittige Photovoltaikanlage ist keine Bewilligung erforderlich, die in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fällt, bundesrechtlich geregelt ist und einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist. Insbesondere sind für die Photovoltaikanlage am fraglichen Ort keine der in Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG aufgeführten Bewilligungen erforderlich. Dort genannt werden Bewilligungen für den Bau von Verkehrsanlagen und Transportanstalten, Bewilligungen für die Erstellung von Anlagen zur Beförderung von Energie, Flüssigkeiten oder Gasen oder zur Übermittlung von Nachrichten sowie Rodungsbewilligungen. Ausnahmebewilligungen für Bauten ausserhalb der Bauzone würden ebenfalls als Erfüllung einer Bundesaufgabe gelten; das Baugrundstück liegt aber innerhalb der Bauzone. Mit der angefochtenen Bewilligung wird demnach keine Bundesaufgabe vollzogen. Dass das Baugrundstück zu einem Gebiet gehört, das im ISOS aufgeführt ist, bedeutet daher nicht, dass die im ISOS definierten Erhaltungsziele unmittelbar anwendbar wären. Daran würde sich selbst dann nichts ändern, wenn das Gebäude, auf dem die Photovoltaikanlage geplant ist, als Einzelobjekt im ISOS aufgeführt wäre (Bundesgerichtsurteil 1C_700/2013, E. 2.4, wonach auch die Aufnahme eines Gebäudes ins ISOS als Einzelobjekt noch nicht bedeutet, dass die angefochtene Verfügung in

Erfüllung einer Bundesaufgabe erging). Der Auffassung der Vorinstanz und des Rekursgegners, dass das ISOS nicht unmittelbar zur Anwendung gelangt, ist demnach beizupflichten.

3.4. Das ISOS kann aber mittelbar Auswirkungen zeitigen: Die Kantone sind verpflichtet, das ISOS bei der Erstellung ihrer Richtpläne zu berücksichtigen (Art. 4a VISOS). Richtpläne haben im Sinne von Planungsgrundlagen jedoch bloss behördenverbindliche Wirkung (Art. 9 Abs. 1 RPG). Die konkrete Umsetzung des ISOS in der Form einer allgemein (und auch für Grundeigentümerinnen und -eigentümer - hier für den Rekursgegner) verbindlichen Regelung des Ortsbild- und Denkmalschutzes bleibt damit dem kantonalen Recht überlassen. Sie muss auf dem Weg über die Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG) erfolgen, insbesondere durch die Ausscheidung von Schutzzonen nach Art. 17 Abs. 1 RPG und die Anordnung von anderen Schutzmassnahmen nach Art. 17 Abs. 2 RPG (BGE 135 II 209 E. 2.).

Zu beachten ist weiter, dass Art. 18a Abs. 3 RPG nicht nur vorsieht, dass eine Solaranlage auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler oder nationaler Bedeutung stets einer Baubewilligung bedürfen, sondern auch, dass die Solaranlagen diese Denkmäler nicht wesentlich beeinträchtigen dürfen.

4. Kantonale und kommunale Schutzvorschriften

4.1. Bauten und Anlagen haben im Landschafts-, Orts- und Strassenbild und für sich eine gute Gesamtwirkung zu erzielen (Art. 65 Abs. 1 BauG, 1. Satz). Dieser Grundsatz gilt in Ortskernen verstärkt (Art. 65 Abs. 1 BauG, 2. Satz). Das Baugrundstück liegt in der Kernzone; die Bauten auf dem Grundstück haben deshalb im Ortsbild und für sich eine sehr gute Gesamtwirkung zu erzielen. Mit dem Erlass des neuen Baugesetzes am 29. April 2012 hat der Gesetzgeber die Baukultur stärken und einen Paradigmenwechsel vom Verunstaltungsgebot, das bis zur Revision galt, zu einem Gestaltungsgebot einführen wollen (Landsgemeindemandat 2012, S. 152; Ziff. 2.2). Es genügt daher nicht, wenn eine Baute oder ein Umbau keine Verunstaltung bringt.

Das Baugrundstück liegt in der Ortsbildschutzzone Integral. Mit Ortsbildschutzzonen können besonders schöne und historisch bedeutsame Gebäude, Freiräume, Gebäudegruppen, Strassenzüge, Siedlungsteile oder Siedlungen überlagert werden (Art. 40 BauG). Der Schutz ist in einem Reglement festzulegen (Art. 8 Abs. 1 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz vom 13. März 1989, VNH, GS 450.010). In der Ortsbildschutzzone Integral von Appenzell sind nach dem Baureglement der Feuerschaugemeinde vom 15. April 2016 (BauR) alle Bauten mit besonderer Sorgfalt zu gestalten und sehr gut ins Orts- und Strassenbild einzupassen.

Nach Art. 29 lit. b VNH können Kulturobjekte, unter anderem Gebäude, unter Objektschutz gestellt werden, wenn sie von besonderem historischem, kunstgeschichtlichem, architektonischem oder handwerklichem Wert sind. Steht eine Baute unter Schutz, ist sie ungeschmälert zu erhalten (Art. 31 Abs. 1 VNH) und es sind «innere und äussere bauliche Änderungen, umfassende oder teilweise Renovationen (inklusive neuer Fenster oder Farbgebung) sowie Zweckänderungen jeder Art bewilligungspflichtig» (Art. 33 VNH). Das Baureglement der Feuerschaugemeinde unterscheidet zwischen drei Typen von unter Schutz gestellten Einzelobjekten: Denkmalschutzobjekte, ortsbildprägende Bauten

und ortsbildrelevante Bauten (Art. 11 BauR). Das Gebäude, auf welchem die Photovoltaikanlage erstellt werden soll, ist als ortsbildrelevante Baute im Inventar der schützenswerten Bauten und Baugruppen der Feuerschaugemeinde Appenzell aufgeführt (Kulturobjekt Register-Nr. 7747). Nach Art. 14 BauR sind ortsbildrelevante Bauten in Bezug auf Stellung und Volumen grundsätzlich zu erhalten.

4.2. Nachdem Art. 65 Abs. 2 BauG die Gestaltung der Gebäudeproportionen und -höhen sowie der Dachformen (lit. d) und die Gestaltung, Materialisierung und Farbgebung der Fassaden und des Dachs (lit. f) ausdrücklich als Beurteilungselemente für die Einordnung bezeichnet, und etwa die Dachform nach Art. 7 Abs. 1 BauR ein Beurteilungskriterium in der Ortsbildschutzzone Integral ist, dürfen auf der im Ortskern und der Ortsbildschutzzone Integral liegenden Baute des Rekurrenten hohe Anforderungen an Bauteile auf dem Dach gestellt werden.

Dagegen bildet der Umstand, dass das Gebäude als ortsbildrelevante Baute geschützt ist, keinen Anlass für hohe Anforderungen, sind doch ortsbildrelevante Bauten in Bezug auf Stellung und Volumen grundsätzlich zu erhalten und erfährt ein Gebäude durch eine Photovoltaikanlage keine nennenswerte Änderung in Bezug auf Stellung und Volumen.

4.3. Handelt es sich bei einem Bauvorhaben um eine Solaranlage auf einem Dach, so kommen diese hohen Anforderungen des kantonalen und kommunalen Rechts allerdings, wenn überhaupt, nur abgeschwächt zum Tragen. Denn Solaranlagen gelten kraft Bundesrecht als genügend angepasst, wenn sie (Art. 32a Abs. 1 RPV): «a) die Dachfläche im rechten Winkel um höchsten 20cm überragen; b) von vorne und oben gesehen nicht über die Dachfläche hinausragen; c) nach dem Stand der Technik reflexionsarm ausgeführt werden; und d) als kompakte Fläche zusammenhängen.»

Gestaltungsvorschriften des kantonalen Rechts sind nur anwendbar, wenn sie zur Wahrung berechtigter Schutzanliegen verhältnismässig sind und die Nutzung der Sonnenenergie nicht stärker einschränken als der eben zitierte Art. 32a Abs. 1 RPV (Art. 32a Abs. 2 RPV). Das heisst, dass allfällige Gestaltungsvorschriften des kantonalen Rechts im Ergebnis nicht restriktiver sein dürfen als das Bundesrecht. Damit können diese konkreten Gestaltungsvorschriften des kantonalen Rechts den Bau von Solaranlagen nur erleichtern und nicht erschweren (Hettich/Peng, Erleichterte Bewilligung von Solaranlagen in der Rechtspraxis, AJP 10/2015, S. 6 f.).

5. Kritik der Rekurrentin

5.1. Es ist nun zu prüfen, ob die Rekurrentin Argumente anführt, die bei der Beurteilung der strittigen Photovoltaikanlage zu berücksichtigen sind.

5.2. (…)

5.3. (…)

5.4. Die Fachkommission Denkmalpflege führte sinngemäss und im Wesentlichen aus, das Erhaltungsziel A des ISOS sehe vor, dass alle Bauten und Anlageteile integral zu erhal-

ten und störende Eingriffe zu vermeiden seien. Die Dächerlandschaft sei als wesentlicher Bauteil zu bezeichnen und somit in ihrem Bestand zu erhalten. Die grossflächige, dunkle und homogene Oberfläche einer Photovoltaikanlage stehe der kleinteiligen Verspieltheit der Dächerlandschaft als deutlicher Störfaktor entgegen.

Entgegen der Auffassung der Fachkommission Denkmalpflege sind die ISOS-Vorgaben nicht direkt anwendbar. Eine Bewilligung kann daher nicht mit der Begründung verweigert werden, gemäss dem ISOS seien störende Eingriffe zu vermeiden und die Photovoltaikanlage sei ein störender Eingriff.

5.5. Die Fachkommission Denkmalpflege machte weiter sinngemäss geltend, gemäss Art. 18a Abs. 3 RPG dürften Solaranlagen Denkmäler von kantonaler und nationaler Bedeutung nicht wesentlich beeinträchtigen. Im öffentlichen Interesse sei auch mit der Dächerlandschaft des geschützten Ortsbilds ein schonender Umgang walten zu lassen. Daran vermöge der in Art. 18a Abs. 4 RPG vorgesehene Vorgang der Interessen an der Nutzung der Solarenergie gegenüber den ästhetischen Anliegen nichts zu ändern. Beeinträchtigt würde nach Auffassung der Fachkommission Denkmalpflege das Ortsbild von Appenzell.

Nach Art. 18a Abs. 3 RPG gelten als Kulturdenkmäler von kantonaler oder nationaler Bedeutung unter anderem Gebiete, Baugruppen und Einzelelemente gemäss Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung mit dem Erhaltungsziel A (Art. 32b lit. b RPV). Der Dorfkern von Appenzell ist im ISOS als Gebiet mit diesem Ziel aufgeführt. Das Grundstück mit dem Gebäude, auf welchem die Photovoltaikanlage geplant ist, liegt in diesem Gebiet. Der Dorfkern von Appenzell ist ein Kulturdenkmal. Die Photovoltaikanlage darf dieses Kulturdenkmal nicht wesentlich beeinträchtigen.

Die Fachkommission Denkmalpflege fordert einen schonenden Umgang mit der Dächerlandschaft. Inwiefern die strittige Photovoltaikanlage eine wesentliche Beeinträchtigung des Kulturdenkmals Dorfkern Appenzell darstellen soll, führt sie indessen nicht näher aus. Solche wesentlichen Beeinträchtigungen sind auch nicht ersichtlich. Geschützt durch das ISOS ist der Dorfkern von Appenzell als Gebiet. Dass sich dieses Gebiet durch eine homogene Dachlandschaft auszeichnen würde, die durch eine Photovoltaikanlage beeinträchtigt werden könnte, ist dem ISOS nicht zu entnehmen und behauptet auch die Fachkommission Denkmalpflege zu Recht nicht. Sie führt einzig aus, die grossflächige, dunkle und homogene Oberfläche einer Photovoltaikanlage stehe der kleinteiligen Verspieltheit der Dächerlandschaft entgegen. Gefordert ist aber eine wesentliche Beeinträchtigung des ISOS-Gebiets Dorfkern Appenzell.

5.6. Die Rekurrentin verweist weiter auf das Urteil des Bundesgerichts 1C_26/2016 vom 16. November 2016, mit welchem das Bundesgericht den Einbau einer Solaranlage auf einem ISOS-Objekt mit Erhaltungsziel A abgelehnt habe. Ohne weitere Erläuterungen zitiert die Rekurrentin wörtlich die Erwägungen 3.3, 4.5 und 4.6 des Bundesgerichts.

In diesen Erwägungen führte das Bundesgericht aus, nach seiner Praxis sei die Schwere der Beeinträchtigung eines Kulturdenkmals des ISOS im Einzelfall anhand der entsprechenden Schutzziele zu beurteilen. Eine wesentliche Beeinträchtigung liege vor, wenn eine Solaranlage das Schutzobjekt in jenen Bereichen, die es einzigartig oder cha-

rakteristisch machten und aufgrund welcher es unter Schutz gestellt worden sei, in erheblicher oder umfangreicher Weise beeinträchtige. Dagegen liege keine wesentliche Beeinträchtigung vor, wenn ein Schutzobjekt in seiner geschützten Beschaffenheit und Wirkung durch eine Solaranlage nur unerheblich eingeschränkt werde (Urteil 1C_26/2016, E. 3.3). Das Bundesgericht führte aus, im Fall, den es zu beurteilen hatte (es ging um ein Bauvorhaben in einer Siedlung, die im ISOS mit Erhaltungsziel A aufgeführt war), hätten die kantonalen Behörden ihr Ermessen nicht überschritten, als sie annahmen, die geplante grossflächige Solaranlage mit dunklen Solarzellen stelle in der Dachlandschaft der Siedlung mit erdfarbenen Ziegeldächern einen auffälligen Fremdkörper dar, der das geschützte einheitliche Erscheinungsbild dieser Siedlung wesentlich beeinträchtige (Urteil 1C_26/2016, E. 4.5). Die Verweigerung der Baubewilligung verstosse daher nicht in unzulässiger Weise gegen das mit Art. 18a RPG grundsätzlich verfolgte Ziel, die Nutzung der Sonnenenergie zu fördern, weil dieses Ziel namentlich durch Abs. 3 Satz 2 beschränkt werde, der vorsehe, dass Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler oder nationaler Bedeutung diese Denkmäler nicht wesentlich beeinträchtigen dürften. Daran ändere auch der in Art. 18a Abs. 4 RPG vorgesehene grundsätzliche Vorrang der Interessen an der Nutzung der Solarenergie gegenüber den ästhetischen Anliegen nichts, weil dieser Vorrang aufgrund des Worts «ansonsten» namentlich für die in Art. 18a Abs. 3 RPG geregelten Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern nicht gelte (Urteil 1C_26/2016, E. 4.6).

Währendem es im Bundesgerichtsentscheid um ein ISOS-Gebiet ging, in welchem das einheitliche Erscheinungsbild der Siedlung geschützt war, und die dunkle Solaranlage deswegen abgelehnt wurde, weil sie auf einem der einheitlich erdfarbenen Ziegeldächer einen auffälligen Fremdkörper dargestellt hätte, zeichnet sich der Dorfkern von Appenzell gerade nicht durch eine einheitliche Dachlandschaft aus, sondern durch eine lebhafte Struktur. Die Fachkommission Denkmalpflege wies denn auch in ihrer Stellungnahme vom 22. September 2020 selber daraufhin, dass die Dächerlandschaft im Dorfkern von Appenzell vom Zusammenspiel vieler kleiner Teilflächen und den sich mit Alter und Witterung verändernden Tonziegeln lebt. Mit der geplanten Photovoltaikanlage wird daher, anders als im Fall, welchen das Bundesgericht zu beurteilen hatte, nicht ein einheitliches Bild gestört.

Auch aus dem von ihr zitierten Bundesgerichtsentscheid kann die Rekurrentin daher nichts für sich ableiten.

5.7. (…)

5.8. In der Replik vom 20. November 2020 machte die Rekurrentin schliesslich sinngemäss geltend, Solaranlagen würden auf einem Dach nur als genügend angepasst gelten, wenn sie den Voraussetzungen von Art. 32a Abs. 2 RPV (vgl. dazu Erw. 4.3) entsprächen. Im Meldeformular für Solaranlagen des Kantons Appenzell I.Rh. würden diese Voraussetzungen wie folgt ergänzt: «Für die Einfassungen und Panels der Solaranlagen sei ein dunkler, unbunter Farbton zu wählen». Diese letzte Regelung sei kontraproduktiv. Sie sei gut gemeint, wirke sich aber nur positiv aus, wenn das betroffene Objekt mit einer dunklen Dachhaut versehen sei. Das strittige Dach wie auch die Dächer der benachbarten Bauten seien mit ziemlich hellen, roten Ziegeln eingedeckt. Dunkle Paneele stünden in scharfem Kontrast zum fraglichen Dach und der umgehenden Dachlandschaft. Es sei also gerechtfertigt, von einer wesentlichen Beeinträchtigung zu sprechen.

(…)

In der Sache ist festzuhalten, dass eine wesentliche Beeinträchtigung vorliegt, wenn eine Solaranlage das Schutzobjekt in jenen Bereichen, die es einzigartig oder charakteristisch machten und aufgrund welcher es unter Schutz gestellt wurde, in erheblicher oder umfangreicher Weise beeinträchtigt. Keine wesentliche Beeinträchtigung liegt vor, wenn ein Schutzobjekt in seiner geschützten Beschaffenheit und Wirkung durch eine Solaranlage nur unerheblich eingeschränkt wird (Bundesgerichtsurteil 1C_26/2016 mit Verweisen, unter anderem auf den von der Vorinstanz in der Vernehmlassung angeführ-

Im vorliegenden Fall ist nicht das Gebäude, auf dem die strittige Photovoltaikanlage erstellt werden soll, als Kulturdenkmal geschützt, sondern das im ISOS umrissene Gebiet Dorfkern Appenzell. Im Bundesgerichtsurteil 1C_26/2016 wurde eine erhebliche Beeinträchtigung erkannt. Die in jenem Fall durch das ISOS geschützte Siedlung zeichnete sich durch eine Dachlandschaft mit erdfarbenen Ziegeldächern aus, indem die geplante dunkle Photovoltaikanlage einen auffälligen Fremdkörper darstellte, der das geschützte einheitliche Erscheinungsbild der Siedlung wesentlich beeinträchtigte. Inwiefern sich das Anbringen einer Photovoltaikanlage auf einem Haus in einer relativ lebhaften Dachlandschaft, wie sie in Appenzell besteht, erheblich nachteilig auswirken soll, ist nicht erkennbar. Auch aus dem ISOS ergeben sich keine Hinweise, dass gerade die Dachlandschaft besonders geschützt sein soll. Im Abschnitt über das geschützte Gebiet im Inventar («Der historische Ortskern», ISOS Ortsbilder von nationaler Bedeutung Kanton Appenzell A.Rh. und I.Rh., Bundesamt für Kultur, 2007, S. 244 bis S. 246) sind keinerlei Anhaltspunkte vorhanden, nach denen auf die Dachlandschaft ein besonderes Augenmerk zu richten wäre.

Es kann entgegen den Behauptungen der Rekurrentin nicht wegen der strittigen Photovoltaikanlage von einer wesentlichen Beeinträchtigung des geschützten Gebiets Dorfkern Appenzell gesprochen werden. Der Rekurs ist damit abzuweisen.

Standeskommissionsbeschluss Nr. 501 vom 11. Mai 2021

Der Entscheid wurde mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten. Die Beschwerde wurde am 30. November 2021 abgewiesen und der Entscheid der Standeskommission bestätigt.

Einräumung eines Notwegs

Vor einigen Jahren wurden im Rahmen einer Teilung eines grossen Grundstücks acht kleinere Grundstücke ausgeschieden und im Grundbuch eingetragen. Auf zwei dieser Grundstücke erstellten zwei separate Eigentümerschaften ein Zweifamilienhaus. Die Eigentümerschaft des hinterliegenden Hausteils muss über die Parzelle des davorliegenden Hauses fahren, um auf die Quartierstrasse zu gelangen. Da seit jeher unbestritten war, dass dies so möglich sein soll, wurde auf die Errichtung eines Fahr- und Fusswegrechts zugunsten des hinterliegenden Grundstücks und zulasten des davorliegenden Grundstücks verzichtet.

Mit der Zeit wurde die Zufahrt zum hinterliegenden Grundstück vermehrt durch parkierte Fahrzeuge erschwert, weshalb die Eigentümerschaft dieses Grundstücks um Einräumung eines Notwegrechts mit einer Breite von mindestens 3.5m ersuchte. Der zuständige Bezirksrat räumte einen Notweg mit einer Breite von 3m ein und legte eine Entschädigung fest. Gegen diesen Entscheid erhob die Eigentümerschaft der hinterliegenden Parzelle Rekurs und beantragte unter anderem, es sei ein breiterer Notweg einzuräumen.

Eine knapp bemessene Dimension entspricht der Natur eines Notwegs. Ein Anspruch auf eine komfortable Lösung besteht nicht. Der Rekurs wurde daher abgewiesen.

(…)

2. Anspruch auf einen Notweg

2.1. Gemäss Art. 694 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) kann eine Grundeigentümerin oder ein Grundeigentümer, die oder der keinen genügenden Weg von ihrem oder seinem Grundstück auf eine öffentliche Strasse hat, von ihren oder seinen Nachbarinnen und Nachbarn gegen volle Entschädigung die Einräumung eines Notwegs beanspruchen.

2.2. Die Rekurrenten und die Rekursgegner sind sich darin einig, dass ein Anspruch der Eigentümer der Parzelle B auf einen Notweg zu Lasten der Parzelle A besteht. Der Bezirksrat C bestätigte diesen Anspruch in seinem Entscheid. Auf die Anspruchsvoraussetzungen für einen Notweg muss deshalb nicht eingegangen werden. Wie die Vorinstanz korrekt ausführte, könnten die Garage und der Parkplatz ohne Zufahrt von der öffentlichen Strasse nicht bestimmungsgemäss genutzt werden. Die Eigentümer der Parzelle B haben einen Anspruch auf einen Notweg zu Lasten der Parzelle A.

2.3. Strittig ist hingegen die Linienführung des einzuräumenden Notwegs sowie die dafür zu zahlende Entschädigung. Auf diese beiden Punkte ist im Folgenden genauer einzugehen.

3. Rügegründe

3.1. Der Bezirksrat C räumte mit Entscheid vom 4. Dezember 2019 dem Grundstück B einen 3m breiten, unbefristeten Notweg zu Lasten des Grundstücks A ein. Mit der Linienführung sind die Rekurrenten nicht einverstanden; sie beantragten mit Rekursschrift einen 3.5m breiten Notweg zu verfügen. (…)

4. (…)

5. Linienführung

5.1. Beim Anspruch auf einen Notweg nach Art. 694 Abs. 1 ZGB geht es darum, einen «genügenden» Weg zur öffentlichen Strasse zu erhalten. Bei der Wahl zwischen mehreren Wegen, die nach Lage und Beschaffenheit geeignet sind, dem Berechtigten einen genügenden Zugang zur öffentlichen Strasse zu vermitteln, ist in erster Linie nicht darauf zu achten, welcher dieser Wege für den Berechtigten der günstigste sei, sondern darauf, welche Lösung dem Belasteten am wenigsten schade. Dass von mehreren geeigneten Wegen der bequemste als Notweg bezeichnet werde, kann der Berechtigte nur verlangen, wenn dem keine schutzwürdigen Interessen des Belasteten entgegenstehen. Nichts Anderes kann gemeint sein, wenn Art. 694 Abs. 3 ZGB vorschreibt, bei der Festlegung des Notwegs sei auf die beidseitigen Interessen Rücksicht zu nehmen. Entsprechend der Natur und des Zwecks eines Notwegs muss sich der Belastete eine Beschränkung seines Eigentums nur insoweit gefallen lassen, als dies erforderlich ist, um die «Not» zu beheben. Wo dies auf verschiedene Weise geschehen kann, muss daher vor allem massgebend sein, welcher Wegverlauf die Interessen des Belasteten am wenigsten beeinträchtigt. Nur wenn es vom Gesichtspunkt der berechtigten Interessen des Belasteten aus gleichgültig ist, welche Lösung gewählt werde, dürfen die Interessen des Berechtigten den Ausschlag geben (BGE 86 II 235 E. 4). In diesem Bundesgerichtsentscheid ging es um verschiedene Strassen, welche als Notwege zur Auswahl standen. Die Ausführungen können aber auch für die Ausgestaltung der Linienführung einer Zufahrt über einen bestehenden Vorplatz angewendet werden.

5.2. Entsprechend haben die Notwegberechtigten keinen Anspruch auf eine möglichst bequeme Linienführung ohne Kurve bei der Rückwärtsfahrt, sondern lediglich auf eine fahrbare Linienführung, welche die Notwegbelasteten möglichst wenig beeinträchtigt. Sofern diese Kriterien erfüllt sind, ist die Linienführung zweckmässig, und es liegt kein unangemessener Entscheid der Vorinstanz vor.

5.3. Im [von der Vorinstanz als Grundlage für den Entscheid beigezogenen] Gutachten befinden sich zwei Pläne mit eingezeichneten Schleppkurven für die Ein- und Ausfahrt aus der Garage (einmal für Vorwärtsfahrt und einmal für Rückwärtsfahrt). Diese beiden Schleppkurven wurden den Parteien auch per E-Mail vom 17. Juni 2019 durch den Bezirksrat C zugestellt. Schleppkurven dienen der Ermittlung des Flächenbedarfs eines beliebigen Fahrzeugs und werden eingesetzt, um die Befahrbarkeit einer Verkehrsfläche nachzuweisen. Den vorliegenden Schleppkurven kann entnommen werden, dass bei der gewählten Linienführung die Ein- und Ausfahrt aus der Garage möglich ist. Die Dimension der Notwegfläche ist zwar knapp bemessen, doch entspricht dies eben gerade der Natur des Notwegrechts, soviel wie notwendig, aber auch nicht mehr zuzusprechen. Entscheidend ist, dass die Ein- und Ausfahrt fahrbar ist, was die Schleppkurven belegen. Die Rekurrenten haben es denn auch bei der pauschalen Behauptung belassen, die Ein- und Ausfahrt sei nicht möglich. Die Schleppkurven wurden nicht bemängelt. Aufgrund des Gesagten ist die Ein- und Ausfahrt aus der Garage und die Zufahrt zum Parkplatz neben der Garage bei der verfügten Linienführung von 3m als fahrbar zu beurteilen. Der Entscheid der Vorinstanz ist damit zweckmässig und nicht unangemessen.

(…)

Standeskommissionsbeschluss Nr. 292 vom 16. März 2021

Der Entscheid wurde mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten. Mit Urteil vom 21. September 2021 hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde mit Bezug auf die Linienführung und Dimensionierung des Notwegs abgewiesen.

Versuchsweise Beschränkung der Durchfahrt durch den Dorfkern

Das Justiz-, Polizei- und Militärdepartement hatte am 11. März 2021 für die Zeit vom 1. Mai bis 31. Oktober 2021 versuchsweise Verkehrsanordnungen für die Durchfahrt durch den Dorfkern von Appenzell verfügt. Eine davon bestand darin, dass die Poststrasse ab dem Schloss Richtung Schmäuslemarkt täglich zwischen 11.00 Uhr und 17.00 Uhr als Fussgängerzone gilt und ein Fahrverbot für Motorfahrzeuge, Motorräder und Motorfahrräder besteht. Mehrere Unternehmen und Einzelpersonen, die im Dorfzentrum Geschäfte betreiben oder Geschäftsräumlichkeiten vermieten, haben die Verkehrsanordnung mit Rekurs angefochten und deren Aufhebung beantragt.

Einzelne Rekurrenten haben eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör gerügt. Die Betroffenen seien im Vorfeld nicht über die beabsichtigte Verkehrsbeschränkung informiert und angehört worden. Die meisten Rekurrenten haben das Fehlen eines öffentlichen Interesses für die verfügte Verkehrsbeschränkung geltend gemacht. Viele befürchteten durch die erschwerte Zufahrt zu ihren Betrieben Umsatzeinbussen und zweifelten daher sinngemäss die Verhältnismässigkeit der Verkehrsanordnung an. Die Standeskommission hat die Rekurse abgewiesen.

(…)

4. Rechtliches Gehör

4.1. A machte in seinem Rekurs geltend, die direkt betroffenen Hausbesitzerinnen und -besitzer, (…), seien im Vorfeld nicht informiert worden. Die Firma B führte aus, solch einschneidende Verkehrsanordnungen müssten langfristig angekündigt werden. Sinngemäss werden damit Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches Gehör gerügt.

4.2. Örtliche Verkehrsanordnungen (Art. 3 Abs. 3 und Abs. 4 SVG), die durch Vorschrifts- oder Vortrittssignale oder durch andere Signale mit Vorschriftscharakter angezeigt werden, sind von der Behörde zu verfügen und mit Rechtsmittelbelehrung zu veröffentlichen (Art. 107 Abs. 1 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979, SSV, SR 741.21). Sie stellen Allgemeinverfügungen dar, da sie sich an einen nicht näher bestimmbaren Personenkreis wenden (BGE 101 Ia 73, E. 3b). Vor dem Erlass einer Verfügung hat die Behörde grundsätzlich die Parteien anzuhören (Art. 21 Abs. 1 VRPG). Bei Allgemeinverfügungen, die sich an einen mehr oder weniger grossen Adressatenkreis richten, besteht aber in der Regel kein Anspruch auf individuelle Anhörung; eine Ausnahme kann dann gelten, wenn einzelne Personen als sogenannte Spezialadressatinnen und -adressaten durch die ergangene Anordnung ungleich schwerwiegender betroffen werden als die übrige Vielzahl der Adressatinnen und Adressaten; diesen Spezialadressatinnen und -adressaten muss Gelegenheit zur Äusserung gewährt werden (BGE 121 I 230, E 2c). Im Zusammenhang mit Verkehrsbeschränkungsmassnahmen hat das Bundesgericht aber entschieden, dass das in Art. 107 SSV spezialgesetzlich geregelte Verfahren einen Anspruch auf vorgängige Anhörung ausschliesst und eine Äusserungsmöglichkeit der Betroffenen erst im Rechtsmittelverfahren besteht (ZBl 1995 S. 508, E. 4a/aa). Der Anspruch auf rechtliches Gehör wurde somit nicht verletzt.

5. Öffentliches Interesse

5.1. Die meisten Rekurrentinnen und Rekurrenten (…) rügten, die Verkehrsberuhigung sei unnötig, nicht dringlich oder aus Gründen der Verkehrssicherheit nicht notwendig. Sie machen damit sinngemäss geltend, es fehle am öffentlichen Interesse für die Verkehrsmassnahme.

5.2. Die angefochtene Verkehrsbeschränkung hat zur Folge, dass die Marktgasse aus dem Gebiet südlich des Dorfkerns mit Motorfahrzeugen täglich während sechs Stunden, nämlich zwischen 11.00 Uhr und 17.00 Uhr, nicht mehr direkt vom südlichen Dorfteil via Poststrasse und Schmäuslemarkt durch die Rathausbögen erreicht werden kann.

Unabhängig von der strittigen Verfügung ist die Durchfahrt durch die Rathausbögen allerdings wegen der baulichen Begebenheiten für grössere Fahrzeuge ohnehin nicht möglich. Bei den Rathausbögen ist dementsprechend eine Höhenbeschränkung von 2.2m signalisiert (…).

Die Marktgasse bleibt auch mit der Verkehrsanordnung für Motorfahrzeuge von Norden her uneingeschränkt erreichbar. Durch die temporäre Durchfahrtssperre muss aber, wer mit einem Motorfahrzeug von der Strassenunterführung der Appenzeller Bahnen an der Verzweigung von Gringelstrasse und Poststrasse zum Landsgemeindeplatz gelangen will, im Vergleich zum heute jederzeit möglichen Weg unter dem Rathaus hindurch über die Marktgasse einen Umweg von mehr als einem Kilometer in Kauf nehmen (Unterführung Appenzeller Bahnen, Gringelstrasse, Weissbadstrasse, Metzibrücke, Gaiserstrasse, Spitalkreisel, Umfahrungsstrasse, Zielkreisel, Zielstrasse, Landsgemeindeplatz).

5.3. Der Dorfkern dient in erster Linie gewerblichen Zwecken und Wohnzwecken. Der motorisierte Verkehr ist mit Lärmimmissionen verbunden. Die strittige Verkehrsbeschränkung unterbindet den Durchgangsverkehr. Sie reduziert damit den vom Durchgangsverkehr ausgehenden Lärm. Zwar fehlen in den Akten genaue Lärmmessungen, doch ist es ein grundsätzlich nicht zu beanstandendes Ziel, Wohnquartiere von unnötigem Lärm zu verschonen, auch ohne dass genaue Zahlen über vorhandene und angestrebte Lärmbelastungen vorliegen (BVR 2004 S. 363, S. 369 f.).

Die Passage durch den Dorfkern wird nicht nur von Besucherinnen und Besuchern des Dorfkerns benutzt. Sie dient ebenso als Transitstrecke für nördlich des Dorfkerns liegende Ziele. Es liegt ein öffentliches Interesse vor, wenn die Vorinstanz den Durchgangsverkehr mit der Massnahme vom Dorfkern fernhält.

Vor dem Rathaus kreuzt die Nord-Süd-Durchfahrt die Hauptgasse, die östlich und westlich dieser Kreuzung bereits ohne die strittige Verkehrsanordnung als Fussgängerzone signalisiert ist (…). Dieser Umstand führt, wie die Vorinstanz in ihren Vernehmlassungen darlegte, während der touristisch stark frequentierten Perioden zu Konfliktsituationen, da Fussgängerinnen und Fussgänger den Querverkehr störten und sich durch ihn gestört fühlten. Die Erhöhung der Verkehrssicherheit, welche die Vorinstanz nach ihren Beschwerdevernehmlassungen anstrebt, steht unzweifelhaft im öffentlichen Interesse.

Vor allem aber handelt es sich bei der strittigen Verkehrsanordnung um einen befristeten Versuch, der dazu dient, durch Messungen und Umfragen gefestigte Annahmen für die

zukünftige Verkehrsführung treffen zu können. Das öffentliche Interesse an aussagekräftigen Werten für eine definitive Verkehrsführung ist klar gegeben.

Gemäss Art. 107 Abs. 2bis SSV dürfen Versuche mit Verkehrsmassnahmen höchstens für ein Jahr angeordnet werden. Verkehrsbeschränkungen werden gerade deshalb versuchsweise für eine befristete Zeit verfügt, weil ihre Auswirkungen nicht von vornherein feststehen. Die Folgen von geplanten Verkehrsmassnahmen (Art und Weise der Verkehrsverlagerung, Zu- oder Abnahme der Immissionen, Auswirkungen hinsichtlich Verkehrssicherheit) lassen sich nicht immer mit der erforderlichen Gewissheit voraussehen. Das gilt vor allem dann, wenn auf mehreren Strassen Beschränkungen, die sich gegenseitig bedingen oder ergänzen, eingeführt werden, oder wenn grossflächige Umfahrungen zu erwarten sind, deren Nachteile nicht abgeschätzt werden können. Daraus folgt, dass den zuständigen Instanzen ein weiter Beurteilungsspielraum zuzugestehen ist. Gerade die Befristung der getroffenen Massnahmen und die sich daraus ergebende Möglichkeit, den endgültigen Entscheid wieder anfechten zu können, rechtfertigen eine zurückhaltende Überprüfung der angefochtenen Massnahmen durch die Rechtsmittelinstanz (Urteil des Bundesgerichts 1C_37/2017 vom 16. Juni 2017, Erw. 3.2 mit Hinweisen).

5.4. Für die Verkehrsberuhigung des Dorfzentrums von Appenzell bestehen demnach legitime und von Art. 3 Abs. 4 SVG gedeckte öffentliche Interessen. Dass der Verkehrsversuch bei Teilen des Gewerbes und der Bevölkerung auf Widerstand stösst - neben den ursprünglich 18 Rekurrentinnen und Rekurrenten haben sich 551 Personen in einer Petition gegen die Verkehrsanordnung gewendet - ändert nichts daran, dass der Versuch im öffentlichen Interesse liegt. Es liegt in der Natur der Sache, dass es bei Verkehrsmassnahmen unterschiedliche Auffassungen darüber gibt, welche Lösung dem öffentlichen Interesse am besten entspricht. Es ist Aufgabe der zuständigen Behörden, die am besten scheinende Lösung zu wählen (BVR 2004, S. 363 ff., Erw. 4.3). Eine andere Lösung als die strittige Anordnung fällt indessen für das Hauptziel der Verkehrsanordnung, die Ermittlung von aussagekräftigen Werten über die Auswirkungen einer Sperre der Dorfdurchfahrt, vernünftigerweise gar nicht in Betracht.

6. Verhältnismässigkeit

6.1. Viele Rekurrentinnen und Rekurrenten machten ohne nähere Begründung geltend, die Betriebe im Dorfkern würden gefährdet und Arbeitsplätze gingen verloren. (…)

6.2. Diese Rekurrentinnen und Rekurrenten erblicken in der versuchsweisen Verkehrsanordnung sinngemäss eine Einschränkung in ihrer Wirtschaftsfreiheit, da die Zufahrt zu den Betrieben und Gebäuden für Kundinnen und Kunden erschwert werde. Sie gehen wegen dem Erschwernis von Umsatzeinbussen aus und orten darin eine Gefährdung der Existenz der Betriebe.

6.3. Es ist fraglich, ob überhaupt ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vorliegt: Zwar kann sich eine Gewerbebetreibende oder ein Gewerbebetreibender unter Berufung auf die Wirtschaftsfreiheit dagegen wehren, dass ihr oder ihm oder ihren oder seinen Kundinnen und Kunden durch ein Fahrverbot auf einer bisher zugänglichen Strasse der Zugang zu ihrem oder seinem Betrieb verunmöglicht oder übermässig erschwert wird (ZBl 1995

S. 508 E. 3c). Mit der Wirtschaftsfreiheit lässt sich aber kein Anspruch auf eine völlig ungehinderte Zufahrt oder auf Aufrechterhaltung der kürzestmöglichen Verbindung begründen (VPB 1996 Nr. 82 E. II.5, BVR 2004, S. 363 ff., Erw. 5.2). Ebenso wenig liesse sich ein solcher Anspruch übrigens auch aus den - hier nicht angerufenen - Rechten der Eigentumsfreiheit, die ebenfalls in der Bundesverfassung garantiert sind, ableiten (BGE 126 I 213 E. 3a) und der persönlichen Freiheit (ZBl 1998 S. 379 E. 5).

6.4. Die Zufahrt zu ihren Gewerbebetrieben und Grundstücken wird durch die angefochtene Massnahme nicht verunmöglicht. Verunmöglicht wird lediglich an täglich sechs Stunden die Wahl der direkten Zufahrt aus dem südlichen Dorfteil durch die Ratshausbögen. Soweit darin eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit oder auch der Eigentumsfreiheit der Rekurrentinnen und Rekurrenten liegen sollte, sind die dafür erforderlichen gesetzlichen Grundlagen (Art. 3 Abs. 4 SVG) und das öffentliche Interesse (siehe oben Erw. 5) gegeben.

Zu prüfen ist aber die Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV, SR 100). Auch wenn keine Einschränkung der Wirtschafts- oder Eigentumsfreiheit vorliegt, ist bei der Anordnung von Verkehrsbeschränkungen auf die Interessen der Anlieger billig Rücksicht zu nehmen (Art. 5 Abs. 2 BV; VPB 1996 Nr. 82 E. II.5).

Die Verhältnismässigkeitsprüfung unterliegt weniger strengen Voraussetzungen, wenn es - wie vorliegend - um eine befristete Versuchsanordnung (Art. 107 Abs. 2bis SSV) geht. Die Auswirkungen geplanter Verkehrsberuhigungsmassnahmen lassen sich oft nicht mit der erforderlichen Gewissheit voraussehen; es ist der Sinn des Versuchs, die vermuteten Auswirkungen durch Erfahrungen zu überprüfen. Rechtsmittelbehörden haben deshalb nur mit Zurückhaltung einzugreifen, was erst dann der Fall wäre, wenn der Versuch gesetzesfremde Ziele verfolgt oder offensichtlich ungeeignet oder unverhältnismässig wäre (VPB 1987 Nr. 51 E. 7a).

6.5. Die angefochtene Massnahme ist weder offensichtlich ungeeignet noch unzumutbar und deshalb unverhältnismässig. Ein Teil der Verkehrsteilnehmerinnen und -teilnehmer benutzt die Durchfahrt für den Transit. Die angeordnete Massnahme ist geeignet, diesen Teil des Verkehrs auf die dafür vorgesehenen Durchgangsstrassen, vor allem über die Strecke via Weissbadstrasse, Metzibrücke, Spitalkreisel und Zielkreisel, zu verlagern. Sie ist auch geeignet, gefahrenträchtige Begegnungen zwischen Motorfahrzeugen und Fussgängerinnen und Fussgängern sowie Radfahrerinnen und Radfahrern an der Verzweigung von Hauptgasse und Poststrasse zu verhindern. Umwege im Bereich von einigen hundert Metern sind für den motorisierten Verkehr ohne Weiteres zumutbar (ZBl 1998 S. 379 E. 4b). Hier ist von einem Umfang in diesem Bereich, nämlich von etwa 1.5km, auszugehen (siehe Erw. 5.2). Gewisse wirtschaftliche Nachteile für einzelne Gewerbebetreibende lassen sich indessen bei Verkehrsbeschränkungen der vorliegenden Art nie ganz vermeiden und führen nicht an sich schon zur Unzulässigkeit (ZBl 1995 S. 508 E. 5d). Naturgemäss können nicht alle Gewerbebetriebe gleich günstig gelegen sein. Jede verkehrstechnische Massnahme führt daher zwangsläufig dazu, dass die Gewerbebetriebe unterschiedlich betroffen werden. Dies ist in einem gewissen Mass als unvermeidlich hinzunehmen. Es gibt keinen Anspruch darauf, von jedem Ort zu gleichen Bedingungen an jeden anderen Ort gelangen zu können (ZBl 2000 S. 371 E. 3b/bb). Es kann dem Gemeinwesen auch nicht verwehrt sein, Massnahmen zu treffen, die zur

Folge haben, dass bestimmte Betriebe künftig verkehrsmässig nachteiliger gelegen sind als vorher. Unverhältnismässig wäre die Massnahme allenfalls dann, wenn sie zu Umsatzeinbussen führen würden, welche die wirtschaftliche Existenz der Rekurrentinnen und Rekurrenten bedroht oder wesentlich einschränkt. Dies wird jedoch in keinem der Rekurse dargelegt. Die behauptete Existenzbedrohung wird nirgends näher begründet. Zudem handelt es sich hier um einen befristeten Versuch, bei dem die Anforderungen an die Verhältnismässigkeit geringer sind.

(…)

Standeskommissionsbeschluss Nr. 624 vom 22. Juni 2021

Gewässerraumfestlegung bei kleinen und eingedolten Gewässern

Die öffentlich aufgelegte Gewässerraumfestlegung im Bezirk Oberegg wurde mit Einsprache angefochten. Darin wurde kritisiert, dass bei Bächen, die auf der 1:25’000er-Karte nicht eingezeichnet sind, auf die Festlegung eines Gewässerraums verzichtet wurde. Das Bau- und Umweltdepartement lehnte die Einsprache ab. Den vom Einsprecher gegen den Einspracheentscheid erhobene Rekurs hiess die Standeskommission gut.

Im Hauptpunkt stützte die Standeskommission zwar die Haltung des Departements. Gewässer, die nicht auf den Landeskarten im Massstab 1:25'000 ersichtlich sind, dürfen als sehr kleine Gewässer bezeichnet werden. Bei solchen Gewässern ist ein Verzicht auf die Festlegung eines Gewässerraums möglich.

Der Verzicht setzt aber voraus, dass vorgängig eine Interessenabwägung vorgenommen wird. Es ist namentlich zu prüfen, ob überwiegende Interessen gegen einen Verzicht auf die Festlegung eines Gewässerraums bestehen. Da die Vorinstanz für die Kleinstgewässer ohne nachweisliche Interessenabwägung auf die Festlegung verzichtet hatte, wurde der Rekurs gutgeheissen und das Verfahren zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgegeben.

(…)

2. Verzicht auf Gewässerraumfestlegung

2.1. Der Rekurrent bemängelt nicht die ausgeschiedenen Gewässerräume, sondern den Verzicht auf die Festlegung weiterer Gewässerräume, unter anderem bei sehr kleinen und eingedolten Gewässern.

2.2. Gemäss Art. 41a Abs. 5 lit. a bis lit. d der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV, SR 814.201) kann, soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, auf die Festlegung des Gewässerraums verzichtet werden, wenn das Gewässer sich im Wald oder in Gebieten befindet, die im landwirtschaftlichen Produktionskataster gemäss der Landwirtschaftsgesetzgebung nicht dem Berg- oder Talgebiet zugeordnet sind (lit. a), eingedolt ist (lit. b), künstlich angelegt ist (lit. c) oder sehr klein ist (lit. d). Überwiegende Interessen, die eine Ausscheidung des Gewässerraums auch in solchen Fällen erfordern, sind insbesondere Interessen des Hochwasserschutzes, des Natur- und Landschaftsschutzes, der Gewässernutzung, einer angestrebten Revitalisierung oder die Sicherung der Funktion des Gewässerraums (Fritzsche, in Hettich/Jansen/Norer (Hrsg.), Kommentar zum Gewässerschutzgesetz (GSchG) und Wasserbaugesetz (WBG), 2016, [im Folgenden: Kommentar GSchG/WBG, Art. 36a N. 62].

2.3. Es ist damit zu prüfen, ob die Voraussetzungen für den Verzicht auf eine Gewässerraumfestlegung gegeben sind. Gemäss Art. 41a Abs. 5 GSchV muss hierfür zum einen ein sehr kleines oder eingedoltes Gewässer vorliegen, und zum anderen dürfen dem Verzicht keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Strittig ist vorliegend insbesondere, was als sehr kleines Gewässer zu gelten hat und ob eine Interessenabwägung vorgenommen wurde.

3. Definition als sehr kleines Gewässer

3.1. Nach der Auffassung des Rekurrenten verstösst das pauschale Abstellen auf die Landeskarten im Massstab 1:25'000 für die Festlegung als sehr kleines Gewässer gegen Art. 41a Abs. 5 lit. d GSchV i.V.m. Art. 36a Abs. 1 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR 814.20). Es handle sich nicht bei sämtlichen kleinen Gewässern, die nicht auf einer Landeskarte im Massstab 1:25'000 verzeichnet seien, ohne weiteres um Rinnsale von geringer Bedeutung. Es seien genauere oder genaustmögliche Grundlagen einzubeziehen, zum Beispiel das kantonale Gewässernetz (GN10) und der Bachkataster.

3.2. Der Gewässerschutzverordnung ist nicht zu entnehmen, was unter sehr kleinen Gewässern zu verstehen ist. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) erklärt in seinem erläuternden Bericht mindestens jene Gewässer als nicht sehr klein, die auf einer Landeskarte im Massstab 1:25'000 verzeichnet sind (BAFU, Erläuternder Bericht zur Änderung der Gewässerschutzverordnung [im folgenden BAFU-Bericht], 2017, S. 4). Das Bundesgericht hat es bisher offengelassen, ob Gewässer, die nicht auf einer Landeskarte im Massstab 1:25'000 verzeichnet sind, als sehr kleine Gewässer angesehen werden können (Bundesgerichtsentscheid 1C_15/2019 vom 13. Dezember 2019, E. 6).

3.3. Der BAFU-Bericht hält fest, dass die Kantone den Gewässerraum für die Gewässer auch auf der Grundlage von detaillierteren kantonalen Kartengrundlagen (z.B. kantonale Gewässernetze) vornehmen können (…). Wie die Vorinstanz im Einspracheentscheid vom 2. Februar 2021 korrekt ausführte, besteht keine Pflicht, entsprechende kantonale Planungsgrundlagen verwenden zu müssen. Die Landeskarten im Massstab 1:25'000 stellen das Mindestmass dar, detailliertere Planungsgrundlagen der Kantone sind erlaubt. Aus der Kann-Formulierung des BAFU wird eine Empfehlung zum Beizug kantonaler Planungsgrundlagen abgeleitet (Arbeitshilfe zur Festlegung und Nutzung des Gewässerraums in der Schweiz, herausgegeben von der Bau- und Planungsdirektorenkonferenz, der Konferenz der kantonalen Landwirtschaftsdirektorinnen und -direktoren und den Bundesämtern für Umwelt, für Raumentwicklung und für Landwirtschaft, Juni 2019 [im Folgenden Arbeitshilfe GWR]). Diese Auslegung geht sehr weit. Unabhängig davon stellt aber auch eine Empfehlung keine Pflicht dar. In der Literatur wird vertreten, es erweise sich als zweckmässiger, wenn die Kantone die Ausscheidung auf der Grundlage von detaillierteren kantonalen Kartengrundlagen vornehmen würden (Fritzsche, Kommentar GSchG/WBG, Art. 36a N. 68). Auch daraus kann keine Pflicht zur Verwendung kantonaler Gewässernetze abgeleitet werden. Es steht im Ermessen der kantonalen Behörde, ob sie sich auf die Landeskarten im Massstab 1:25'000 oder detailliertere kantonale Planungsgrundlagen abstützt.

3.4. Im Einspracheentscheid vom 2. Februar 2021 erläuterte die Vorinstanz, weswegen sie auf den Beizug des kantonalen Gewässernetzes (GN10) verzichtete. Die Landeskarten im Massstab 1:25'000 würden gemäss Swisstopo auf Gewässerdaten im Massstab 1:10'000 basieren. Die Differenz zwischen dem kantonalen Gewässernetz 1:10'000 (GN10) und der Landeskarte 1:25'000 sei nicht substanziell. Der Verzicht auf den Beizug des kantonalen Gewässernetzes (GN10) ist damit nachvollziehbar. Der Vorinstanz kann damit im Abstützen auf die Landeskarten im Massstab 1:25'000 keine Rechtsverletzung und kein Ermessensmissbrauch vorgeworfen werden.

3.5. Der Rekurrent brachte des Weiteren vor, dass gemäss der Arbeitshilfe GWR der Begriff «sehr klein» zwingend in den Kontext des gesamten Art. 41a GSchV gesetzt und entsprechend interpretiert werden müsse. Gemäss der Arbeitshilfe GWR seien mit den Formulierungen in Art. 41a GSchV Kriterien vorhanden, die bei der Beurteilung, ob ein sehr kleines Gewässer vorliege, beigezogen werden könnten. Welche Kriterien dies genau sein sollen, wird in der Arbeitshilfe GWR nicht annähernd ausgeführt. Auch der Rekurrent zitiert lediglich die Arbeitshilfe GWR, ohne zu konkretisieren, welche Kriterien sich aus Art. 41a GSchV ergeben sollen. Es bleibt deshalb unersichtlich, inwiefern Art. 41a GSchV etwas zur Definition sehr kleiner Gewässer beitragen soll.

3.6. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Definition der Vorinstanz für sehr kleine Gewässer nicht zu beanstanden ist. Das Bau- und Umweltdepartement durfte sich auf die Landeskarten im Massstab 1:25'000 abstützen. Die Bezeichnung der eingedolten Gewässer wurde durch den Rekurrenten nicht moniert. Insofern ist bei Gewässern, die nicht auf den Landeskarten im Massstab 1:25'000 erscheinen und damit als sehr kleine Gewässer gelten, sowie bei eingedolten Gewässern ein Verzicht auf die Festlegung von Gewässerräumen möglich. Der Verzicht ist hingegen nur dann zulässig, wenn keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Es bleibt damit zu prüfen, ob dem Verzicht überwiegende Interessen entgegenstehen und ob die entsprechende Interessenabwägung im Einzelfall vorgenommen wurde.

4. Interessenabwägung

4.1. Der Rekurrent moniert, die Vorinstanz habe weder bei sehr kleinen noch bei eingedolten Gewässern eine Interessenabwägung hinsichtlich der Ausscheidung von Gewässerräumen geprüft. Die Vorinstanz habe generell-abstrakt auf die Gewässerraumfestlegung bei Gewässern, die nicht auf der Landeskarte im Massstab 1:25'000 verzeichnet seien, sowie bei zahlreichen eingedolten Gewässern verzichtet und verletze damit Art. 41a Abs. 5 GSchV.

4.2. Art. 41a Abs. 5 Satz 1 GSchV verlangt, dass dem Verzicht auf die Gewässerraumfestlegung keine überwiegenden Interessen entgegenstehen dürfen. Gemäss dem Bundesgericht hat eine Interessenabwägung und Beurteilung im Einzelfall zu erfolgen. Ein generell-abstrakt festgelegter Verzicht auf die Festlegung des Gewässerraums ist unzulässig (Bundesgerichtsurteil 1C_15/2019 vom 13. Dezember 2019, E. 6.4).

4.3. Die Vorinstanz bringt im Einspracheentscheid vor, dass die Definition von sehr kleinen Gewässern in der Begleitgruppe diskutiert und die Interessen gesammelt (Raumplanung, Ortsplanung, Gewässerschutz, Naturschutz, Landwirtschaft, Wasserbau und Naturgefahren, Fischerei und Forstwirtschaft) und gegeneinander abgewogen worden seien. Was allerdings die Interessenabwägung ergeben hat, führt sie weder im Einspracheentscheid noch in einer Stellungnahme zum Rekurs aus. Die Ergebnisse der Abwägung können auch nicht den vorliegenden Akten entnommen werden.

4.4. Gemäss dem Leitfaden zur Ausscheidung des Gewässerraums Appenzell I.Rh., der als interne Grundlage für die Festlegung des Gewässerraums erarbeitet wurde, ist im technischen Bericht zur Gewässerraumausscheidung nachvollziehbar aufzuführen, aus welchen Gründen auf eine Gewässerraumausscheidung verzichtet wird (Leitfaden zur Aus-

scheidung des Gewässerraums Appenzell I.Rh. vom 14. März 2018 [im Folgenden Leitfaden Gewässerraum]). Anhang 9.1 des technischen Berichts für den hier strittigen Gewässerraum, welcher eine Übersicht der Eindolungen innerhalb des Baugebiets enthält, kann teilweise eine Begründung entnommen werden, weshalb auf eine Gewässerraumfestlegung verzichtet wurde, nämlich für die ID-Nr. (…) auf S. 59, und für die ID-Nr. (…) auf S. 60. Für die restlichen Eindolungen, unter anderem auch jene ausserhalb der Bauzone, fehlen Begründungen. Auch der Tabelle «Übersicht Gewässerabschnitte» - Los 10, welche öffentlich aufgelegt und durch den Rekurrenten zu den Akten gereicht wurde, fehlen Begründungen, weswegen insbesondere bei den einzelnen sehr kleinen Gewässern auf eine Gewässerraumfestlegung verzichtet wurde.

Erscheint ein Gewässer nicht auf der Landeskarte im Massstab 1:25'000, bedeutet dies lediglich, dass es sich um ein sehr kleines Gewässer handelt, es bedeutet aber noch nicht, dass in jedem Fall auf die Gewässerraumfestlegung verzichtet werden kann. Erst nach erfolgter Interessenabwägung kann entschieden werden, ob ein Gewässerraum festgelegt werden muss oder ob darauf verzichtet werden kann. Der Vermerk «sehr kleines Gewässer» reicht deshalb nicht aus, um den Verzicht nachvollziehbar zu begründen. In den vorliegenden Akten fehlen Hinweise dazu, welche Interessen berücksichtigt wurden oder zumindest, was die Interessenabwägung ergeben hat. Aufgrund der Datenlage ist vielmehr anzunehmen, dass keine Interessenabwägung im Einzelfall vorgenommen, sondern in generell-abstrakter Weise einzig aufgrund des Kriteriums sehr kleines oder eingedoltes Gewässer entschieden wurde.

4.5. Indem die Vorinstanz für die einzelnen Gewässerabschnitte, bei welchen sie auf eine Gewässerraumausscheidung verzichtete, keine Interessenabwägung vorgenommen oder diese zumindest nicht nachvollziehbar und nachweislich dokumentiert hat, verletzt

5. Überwiegende Interessen

5.1. Der Rekurrent fordert, dass die in Art. 41a Abs. 5 GSchV verankerte Möglichkeit, auf eine Gewässerraumausscheidung zu verzichten, falls keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, systematisch im Konnex mit Art. 36a GSchG zu lesen sei. Überwiegende Interessen würden einem Verzicht namentlich dann entgegenstehen, wenn sie die natürliche Funktion des Gewässers oder den Hochwasserschutz betreffen würden. Gemäss den Ausführungen des Bundesamts für Umwelt im erläuternden Bericht zur Änderung der Gewässerschutzverordnung von 2017 (S. 4) können auch sehr kleine Gewässer wichtig für die Biodiversität, die Vernetzung von Lebensräumen und den Hochwasserschutz sein. Vielfach seien sie stark durch Schadstoffeinträge belastet. Die Kantone müssten diese Umstände bei einem Verzicht auf die Ausscheidung des Gewässerraums berücksichtigen.

5.2. Die natürlichen Funktionen der Gewässer, der Schutz vor Hochwasser und die Gewässernutzung können fraglos auch bei kleinen Gewässern eine erhebliche Rolle spielen. Allerdings dürfte es sich eher um Ausnahmefälle handeln. So ist insbesondere der Hochwasserschutz bei kleinen Gewässern nur in ganz besonderen Fällen von Bedeutung. Nur in Einzelfällen - zum Beispiel aufgrund der speziellen Lage eines Kleingewässers - dürfte ein erhöhter Raumbedarf zum Schutz vor Hochwassersituationen anzunehmen

sein. Auch die Gewässernutzung spielt bei diesen Gewässern in der Regel keine bedeutende Rolle. Schliesslich ist auch die Sicherung der natürlichen Veränderungen eines Bachs durch einen grossen Gewässerraum in vielen Fällen nicht notwendig. Auszuschliessen sind solche Situationen allerdings auch nicht. So ist beispielsweise vorstellbar, dass ein überwiegendes Interesse dann besteht, wenn der Lebensraum einer schützenswerten Tierart vom Verlauf eines kleinen Gewässers und damit von der Sicherung eines grosszügigen Fliessraums abhängen würde.

Diese möglichen überwiegenden Interessen sind einzelfallweise zu prüfen. Dabei kann man sich allerdings auf besondere Situationen beschränken. Im Normalfall wird man bei Kleingewässern keine Hochwassergefahr erkennen können. Diese Gefahr ist daher nicht im Detail abzuklären. Mangels besonderer Umstände kann man sich auf die Feststellung beschränken, dass keine Anzeichen für eine Gefährdung ersichtlich sind.

5.3. Wie der Rekurrent weiter geltend macht, kann es nicht seine Aufgabe sein, für jeden einzelnen Gewässerabschnitt, bei welchem auf die Festlegung des Gewässerraums aufgrund von Art. 41a Abs. 5 lit. b und lit. d GSchV verzichtet wurde, entgegenstehende Interessen zu evaluieren und zu bewerten. Mangels Fachwissens kann es auch nicht Aufgabe der Rekursinstanz sein, diese Interessenabwägung nachzuholen. Es liegt an der Vorinstanz, für die einzelnen sehr kleinen oder eingedolten Gewässer die besonderen Interessen zu sammeln und die Abwägung nachzuholen. Weitere Ausführungen zu den überwiegenden Interessen sind deshalb an dieser Stelle nicht notwendig.

5.4. Der Einspracheentscheid ist aufzuheben und die Gewässerraumfestlegung zur Überarbeitung an das Bau- und Umweltdepartement zurückzuweisen. Das Bau- und Umweltdepartement hat für jeden Gewässerabschnitt, für den auf eine Gewässerraumfestlegung aufgrund des Kriteriums «sehr kleines oder eingedoltes Gewässer» verzichtet wurde, die allfällig entgegenstehenden Interessen zu evaluieren und eine Interessenabwägung vorzunehmen. Alsdann hat eine neue Auflage der Gewässerraumfestlegung zu erfolgen, wobei bei der wiederholten Auflage nur noch über Änderungen Einsprache geführt werden kann, die nicht Gegenstand von vorherigen Auflagen waren (Art. 47 Abs. 2 und Abs. 3 des Baugesetzes vom 29. April 2012, BauG, GS 700.000, sinngemäss).

(…)

Standeskommissionsbeschluss Nr. 1144 vom 23. November 2021

Verlängerung eines landwirtschaftlichen Bewirtschaftungswegs

Nachdem die Baubewilligungsbehörden festgestellt hatten, dass an einem Bewirtschaftungsweg auf einer landwirtschaftlichen Liegenschaft ohne Bewilligung Bauarbeiten vorgenommen worden waren, wurde der Grundeigentümer aufgefordert, ein nachträgliches Baugesuch einzureichen. Er reichte darauf ein Baugesuch für die Sanierung und Verlängerung eines Bewirtschaftungswegs ein. Die Behörden bewilligten nachträglich den nach Luftbildern seit 2001 bestehenden Teil des Alpwegs. Sie verweigerten aber die Bewilligung für die Verlängerung des Alpwegs und ordneten den Rückbau innert zehn Monaten an. Gegen diesen Entscheid erhob der Landwirt bei der Standeskommission Rekurs. Er forderte, dass die Bewilligung für die Sanierung und die Erweiterung des gesamten Bewirtschaftungswegs uneingeschränkt zu erteilen sei. Die Standeskommission wies den Rekurs ab und bestätigte den Entscheid der Vorinstanz.

Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone sind nur zonenkonform, wenn sie betrieblich notwendig sind. Die Standeskommission stellte fest, dass der neu erstellte, nicht bewilligte Teil des Bewirtschaftungswegs ausschliesslich durch Weideflächen und zu Weideflächen führt. Der Rekurrent wies nicht nach, dass die Verlängerung des Wegs für die Bewirtschaftung der Weide betriebsnotwendig ist.

(…)

3. Zonenkonformität

3.1. Eine Baubewilligung darf nur erteilt werden, wenn die Baute oder Anlage dem Zweck der Nutzungszone entspricht (Art. 22 Abs. 2 lit. a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979, RPG, SR 700). Die strittige Weganlage liegt in der Landwirtschaftszone. Für die Beurteilung der Zonenkonformität von Anlagen in Landwirtschaftszonen sind nach Lehre und Rechtsprechung vier Aspekte bedeutsam: der landwirtschaftliche Zweck, die bodenabhängige Produktionsweise, die betriebliche Notwendigkeit am gewünschten Standort für den fraglichen Zweck und schliesslich eine Abwägung mit Interessen, die dem Vorhaben entgegenstehen (Ruch/Muggli, in: Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, 2017, [im Folgenden zitiert: RPG-Komm], Art. 16a Rz 10 f.).

3.2. Nicht strittig sind im vorliegenden Fall die bodenabhängige Produktionsweise und im Grundsatz der landwirtschaftliche Zweck des Bewirtschaftungswegs. Die Vorinstanz verneinte die Zonenkonformität mit der Begründung, die Erweiterung des Wegs über den bestehenden Weg hinaus sei nicht betriebsnotwendig (…). Darauf ist nun im Einzelnen einzugehen.

4. Betriebsnotwendigkeit

4.1. Die Vorinstanz führte zur Betriebsnotwendigkeit aus, der Rekurrent bezeichne keine objektiv erforderlichen Arbeitsvorgänge, denen der Weg in der erstellten Länge dienen sollte. Für den Austrag von Gülle und Mist reiche die bestehende Erschliessungsanlage von 150m Länge aus. Für den Weidegang der Kühe rechtfertige sich der Weg in der gebauten Breite und Länge nicht.

4.2. Der Rekurrent machte demgegenüber im Rekurs geltend, der Weg sei für die maschinelle Bewirtschaftung notwendig, damit das Kulturland möglichst wenig mit Landmaschinen befahren werden müsse und damit die weidenden Tiere auf dem Weg getrieben werden können und so keine Trittschäden verursachen. Es sei von einer zeitgemässen Bewirtschaftung des Landes auszugehen.

4.3. Nach der Rechtsprechung beurteilt sich die Frage der Notwendigkeit der Erstellung oder der Veränderung einer Baute oder Anlage nach objektiven Kriterien. Sie hängt von der bestellten Oberfläche, von der Art des Anbaus und der Produktion sowie von der Struktur, Grösse und Erforderlichkeit der Bewirtschaftung ab (Urteil des Bundesgerichts 1C_226/2008, vom 21. Januar 2009, E. 4.2). Weganlagen sind «nur zonenkonform, wenn sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Landwirtschaftsbetrieb stehen bzw. falls sie in ihrer konkreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Bodens am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert sind» (Urteil des Bundesgerichts 1A.63/1998 vom 3. September 1998, E. 2).

4.4. Die Vorinstanz hatte in der angefochtenen Verfügung sinngemäss festgehalten, dass der Rekurrent auf seiner Liegenschaft Parzelle X Weideland bewirtschaftet. Nördlich des bestehenden Wegs sei aber gemäht worden, dort diene das Land also nicht einzig als Viehweide. Die Fotos in der angefochtenen Verfügung bestätigen diese Ausführungen. Aus der im Geoportal dargestellten Aufteilung der landwirtschaftlichen Nutzungsflächen ist weiter ersichtlich, dass die strittige Weganlage zwei Kategorien landwirtschaftlicher Nutzungsflächen erschliesst, zum einen die Kategorie «616 Weide (Heimweiden, üb. Weide ohne Sömmerungsgebiete)», zum anderen die Kategorie «613 übrige Dauerwiesen (ohne Weiden)». Die intensiver maschinell bewirtschaftete (gemähte) Fläche (613) grenzt direkt an die seit 2001 im Zonenplan eingezeichnete Weganlage an. Der durch den Rekurrenten neu erstellte und nicht bewilligte Teil der Weganlage führt ausschliesslich durch und zu Flächen, die als Weide (616) eingestuft sind.

Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung zutreffend festgestellt hat, hatte der Rekurrent nicht dargelegt, weshalb für die Bewirtschaftung von Weiden eine befestigte Weganlage erforderlich ist. Im Rekursverfahren trug der Rekurrent im Wesentlichen vor, er benötige den Weg für die Nutzung seiner Weiden. Der Weg sei notwendig, damit das Kulturland möglichst wenig mit Landmaschinen befahren werden müsse und damit die weidenden Tiere auf dem Weg getrieben werden können, wo sie keine Trittschäden verursachen. Es sei von einer zeitgemässen Bewirtschaftung des Landes auszugehen.

4.5. Die Standeskommission hielt 2003 in einem Rekursentscheid über die Teerung einer Flurstrasse fest (Anhang zum Geschäftsbericht über die Staatsverwaltung und Rechtspflege des Kantons Appenzell I.Rh. 2003, Nr. 1, Erw. 4.2.2.), von der Landwirtschaft bearbeitete Grundstücke sollten mit Traktoren erreicht werden können. Ein entsprechendes Netz an Zufahrtsstrassen und Bewirtschaftungswegen müsse als notwendig bezeichnet werden. Auch wenn man daran noch festhalten will, ist für den vorliegenden Fall festzustellen, dass der Rekurrent die von ihm bewirtschafteten Flächen bereits vor der hier strittigen Erweiterung gegen Westen über den damals schon bestehenden Weg erreichen konnte. Insbesondere konnte und - da dieser Wegteil bestehen bleibt - kann er weiterhin direkt von der Strasse auf das unmittelbar nördlich an die Strasse angrenzende Wiesland fahren. Es steht ihm also für Flächen, bei denen der Maschineneinsatz

von Bedeutung ist (Mähflächen), bereits ein Weg für die zeitgemässe Bewirtschaftung zur Verfügung. Auf Weiden ist der Bedarf nach maschineller Bewirtschaftung deutlich tiefer als auf Wiesen. Im Wesentlichen wird dort maschinell lediglich Gülle oder Mist ausgetragen. Dafür ist eine befestigte Zufahrt auch bei Hanglagen (die Weideflächen im Bereich der nicht bewilligten Wegerweiterung überschreiten gemäss Geoportal teilweise eine Neigung von 35%) nicht betriebsnotwendig. Die für das Ausbringen von Gülle und Mist eingesetzten Fahrzeuge müssen ohnehin geländegängig sein, da die Gülle oder der Mist in aller Regel nicht vom Bewirtschaftungsweg aus auf die Weideflächen ausgetragen, sondern dafür auf die Weide gefahren wird. Der Rekurrent macht denn auch nicht geltend, er benötige die Weganlage, um direkt von ihr aus Gülle oder Mist auszubringen, das heisst zu verspritzen. Ohne Bewirtschaftungsweg verlängert sich zwar die Strecke, auf der über Weideflächen bis zum Ausbringungsort gefahren werden muss. Die Belastung des Weidebodens durch Fahrzeuge auf dieser Strecke hält sich jedoch in Grenzen. Die Verlängerung des Bewirtschaftungswegs ist deshalb für die zeitgemässe Bewirtschaftung nicht notwendig.

4.6. Der Rekurrent macht geltend, der Bewirtschaftungsweg sei notwendig, um Trittschäden zu vermeiden. Zweifellos entstehen auf befestigten Weganlagen weniger Trittschäden. Ohne die neu erstellte Weganlage können im vorliegenden Fall Trittschäden aber nur soweit anfallen, als das Vieh sich mangels Weganlage auf der Weidefläche bewegen muss, das heisst auf einer Strecke von etwas über 100m. Die dadurch potentiell geschädigte Fläche erreicht im Vergleich zur Gesamtfläche aller Weiden auf der Liegenschaft Nr. X (die Weidefläche macht knapp 8ha der gesamten Grundstücksfläche von gut 11ha aus) keinen Umfang, der den Bewirtschaftungsweg als betriebsnotwendig erscheinen liesse. Dabei besteht ein Unterschied, welche Tiere auf der Weide gehalten werden. Bei Milchkühen entstehen grössere Trittschäden als bei Jungvieh, weil ihr Gewicht grösser ist und weil sie zum Melken in der Regel zweimal täglich eingestallt werden und sich deshalb viermal täglich von der Weide zum Stall oder umgekehrt bewegen, während Jungvieh bei der im Kanton Appenzell I.Rh. gängigen Weidehaltung nicht täglich eingestallt wird. Der Rekurrent machte aber keine Angaben über die Tiere, welche Trittschäden verursachen sollen. Aufgrund seiner Angaben kann jedenfalls nicht darauf geschlossen werden, dass der Weg wegen der Trittschäden betriebsnotwendig wäre, denn auch die Tierverkehrsdatenbank enthält keine Informationen darüber, auf welchen Bewirtschaftungsflächen die auf die Tierhalterinnen und Tierhalter eingetragenen Tiere gehalten werden.

4.7. Der Rekurrent behauptete in der Replik vom 23. Juli 2020, auch das Land- und Forstwirtschaftsdepartement sei in seiner Stellungnahme vom 3. April 2020 zum Ergebnis gelangt, der Weg sei für die maschinelle Bewirtschaftung des Landwirtschaftslands notwendig. Dass der Weg notwendig ist, hatte die Landwirtschaftliche Beratung des Land- und Forstwirtschaftsdepartements in ihrer Stellungnahme zum Bewirtschaftungsweg vom 3. April 2020 indessen nicht festgehalten. Die Landwirtschaftliche Beratung hatte lediglich einleitend ausgeführt, in der Landwirtschaft im Berggebiet spiele die Weidehaltung von Rindern eine grosse Rolle. Der Austrieb der Tiere funktioniere aber nur, wenn das Management passe. Dazu gehörten tiergerechte, kostengünstige und zeitsparende Wege. Die Landwirtschaftliche Beratung zeigte sodann die Vorteile des festen Bewirtschaftungswegs in einer Gegenüberstellung auf:

Die Landwirtschaftliche Beratung kam gestützt auf diese Tabelle zum Schluss, aus ihrer Sicht sei «ein fester Weg für die Bewirtschaftung der Weide und Wiese im (…) eine Verbesserung des Tierwohls, der Bewirtschaftung und der Qualität der Weide.» Die Betriebsnotwendigkeit des Bewirtschaftungswegs wurde damit nicht festgestellt.

Eine Verbesserung des Tierwohls bringt der Weg nach der Tabelle nicht mit sich. Der Weg hätte diesbezüglich Vorteile und Nachteile, die sich offenbar aufwiegen. Dass die mechanische Bewirtschaftung mit einem Bewirtschaftungsweg verbessert würde, ist klar. Jede Weganlage erleichtert die Bewirtschaftung. Für eine Bewilligung genügt es aber nicht, dass eine Verbesserung eintritt. Standortkonform ist die Weganlage nur, wenn sie betriebsnotwendig ist. Das aber ist sie - wie in Erwägung 4.5 dargelegt - nicht. Ebenso ist klar, dass die Trittschäden mit dem Bewirtschaftungsweg abnehmen. Dies ist aber - wie in Erwägung 4.6 dargelegt - nur in bescheidenem Rahmen der Fall. Dass Trittschäden reduziert werden, ist nicht betriebsnotwendig.

(…)

Standeskommissionsbeschluss Nr. 573 vom 8. Juni 2021

Der Entscheid der Standeskommission wurde mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten. Das Urteil steht noch aus.