ATA/1052/2022

1) Monsieur A______, né le ______ 1981, a exercé en qualité d’agent de détention du 1er janvier 2009 au 28 février 2012. Il était affecté à la prison de Champ-Dollon.

Son traitement initial avait été fixé en classe 14, annuité 0 de l’échelle de traitements.

2) Le 28 novembre 2011, M. A______ a démissionné de sa fonction d’agent de détention avec effet au 28 février 2012 afin de pouvoir accéder à la formation professionnelle de policier.

Son dernier traitement en tant qu’agent de détention était en classe 14, annuité 01.

3) Il a intégré, le 1er mars 2012, l’école de formation de la police, pour une durée de 12 mois.

Dans ce cadre, en tant que stagiaire, il a perçu des indemnités fixées en classe 08, annuité 01.

4) M. A______ a été nommé à la fonction de gendarme le 1er mars 2013, selon courrier du Conseiller d’État en charge du département de la sécurité, de la population et de la santé (ci-après : le département) du 26 février 2013, remis en mains propres. Aucune voie de droit n’y figure.

Il a alors été mis au bénéfice de la classe 14, annuité 0.

5) À la suite de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la police du 9 septembre 2014 (LPol - F 1 05), il a été promu, par décision du Conseiller d’État du 27 mars 2017, à la fonction de policier 1, en classe 14, annuité 3.

Cette décision mentionne la possibilité de l’attaquer devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) dans le délai de trente jours.

6) À la suite de l’entrée en vigueur du protocole d’accord du 29 novembre 2017 entre le Conseiller d’État et les syndicats de police, M. A______, bien que maintenu dans sa fonction de policier 1, intégrant toutefois la brigade de sécurité publique, a bénéficié dès le 1er janvier 2018 de la classe 15, annuité 2, selon courrier du Conseiller d’État du 20 décembre 2017.

Aucune voie de droit n’y figure.

7) Il a été nommé, par courrier du Conseiller d’État du 2 mars 2018, dans la fonction de policier 1, grade appointé, à la brigade de sécurité publique, sans modification de traitement.

Aucune voie de droit ne figure sur ce document.

8) Le traitement de M. A______ a évolué avec les années pour atteindre, depuis le 1er janvier 2022, la classe 15, annuité 05.

9) Par courriel du 9 juin 2021, M. A______ s'est adressé au service de gestion des ressources humaines (ci-après : RH) de la police, demandant pourquoi il n'avait pas pu conserver les annuités acquises dans sa précédente fonction d’agent de détention. Il ne voyait pas la différence avec des collègues anciens gardesfrontière ayant eux aussi dû démissionner pour entrer dans la police, mais ayant pu conserver au moins la moitié de leurs annuités.

10) Un échange de courriels s'en est suivi, dont il résultait que les personnes s'engageant dans la police cantonale conservaient leurs annuités à 100 % si elles venaient de la police municipale armée, à 50 % si elles venaient du corps des gardes-frontière, et à 0 % si elles étaient agents de détention, donc non armés. La direction des RH devait prendre position sur cette thématique. Dans un courriel du 1er novembre 2021, M. A______ a réclamé, pour lui et pour trois autres anciens agents de détention se trouvant dans la même situation, l'octroi des annuités à concurrence des années de service passées comme agents de détention ; en cas de refus, ils sollicitaient une décision sujette à recours.

11) Par courrier du 17 janvier 2022 adressé au directeur RH, il a demandé formellement, motivation à l’appui, que les annuités acquises dans sa fonction antérieure soient reconnues dans la détermination de son traitement. Il estimait avoir été injustement traité dans la fixation de ses annuités au moment de sa nomination en qualité de gendarme.

12) La direction des RH du département a, le 25 janvier 2022, accusé réception du courrier du 17 janvier 2022 précité, et indiqué qu’il reviendrait à M. A______ dans les meilleurs délais.

13) M. A______ l’a relancée le 1er mars 2022, puis par courrier du 14 mars 2022, valant en outre pour ses trois collègues.

14) Par courrier du 14 mars 2022, reçu le lendemain par le conseil de M. A______, la direction des RH a répondu au courrier du 17 janvier 2022.

La fixation du traitement des aspirants de police faisait l’objet d’un contrat à durée déterminée qui prévoyait un engagement en classe 8, annuité 01. Les conditions avaient changé depuis, mais lors de l’engagement de M. A______, à l’issue de l’année de formation et la réussite des examens pour le brevet fédéral de policier (ci-après : BFP), la personne était engagée en tant que policier à titre d’épreuve, en classe 12 annuité zéro, avec un nouveau contrat à durée déterminée d’une année. En raison de la particularité de ces contrats à durée déterminée, M. A______ avait dû démissionner de sa fonction de gardien de prison avant d’être réengagé par la police. Cette règle était valable pour tous les nouveaux collaborateurs engagés en qualité d’aspirant, indifféremment de l’expérience professionnelle antérieure. Il n’était d’ailleurs pas rare que des collaborateurs ayant travaillé préalablement pendant plusieurs années dans un service administratif du corps de police soient engagé à ces mêmes conditions.

Les engagements de policiers déjà titulaires du BFP et donc formés, différaient de ceux précités, dans la mesure où il pouvait être tenu compte de leur expérience antérieure en tant que policier, dans un autre canton par exemple. Ce personnel, déjà formé, était engagé directement dans la classe de fonction du policier, selon le niveau de grade considéré, avec les annuités correspondant à l’expérience en tant qu’agent de police.

S’il était exact que les gardes-frontière voyaient par le passé leurs années d’expérience antérieures à leur engagement pondérées à 50 %, ils étaient engagés directement dans la fonction de policier et, en cours d’emploi, suivaient quelques modules de formation à l’Académie de Savatan. Cette passerelle n’était plus applicable depuis les changements intervenus dans le cursus de formation en 2020.

Il n’était donc pas possible de déroger aux règles et à la pratique en vigueur.

15) M. A______ a sollicité, le 29 mars 2022, la notification d’une décision formelle, susceptible de recours, concernant la problématique en cause, demande réitérée le 28 avril 2022.

16) Par courrier du 4 mai 2022, le département, se référant aux lettres des 29 mars et 28 avril 2022 précitées, a « confirm[é] qu’aucune décision ne devait être rendue par l’employeur, dans le cas d’espèce ».

Comme M. A______ contestait les conditions de la fixation de son traitement lors de son engagement en qualité de policier, il s’opposait donc à sa lettre d’engagement du 1er octobre 2016. Or, l’art. 2 let. d de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) précisait ne pas s’appliquer, en matière de fonction publique, aux procédures relatives à la création initiale des rapports de services. Par ailleurs, hormis cet acte d’engagement, d’autres actes administratifs, contenant les conditions salariales, avaient été rendus en faveur de M. A______ depuis son engagement. Aucun n’avait fait l’objet d’une contestation de sa part.

17) M. A______ a formé recours contre ce courrier par acte expédié le 2 juin 2022 à la chambre administrative. Il a conclu à l’annulation de la « décision » rendue le 4 mai 2022 par le département, à ce qu’il soit dit et constaté que son traitement devait être calculé à compter du 1er mars 2013 en classe 14, sur la base d'une annuité, à ce qu’il soit ordonné au département de rectifier son traitement en tenant compte de cette annuité comptabilisée au 1er mars 2013, ainsi qu’à la condamnation de l’État à lui verser la différence entre le salaire effectivement perçu et celui calculé à compter du 1er mars 2013 avec intérêts à 5 % l'an dès cette date, subsidiairement au renvoi de la cause au département pour calcul et rectification de son traitement.

Les règles de la LPA étaient applicables à sa situation puisque, selon la jurisprudence de la chambre administrative (ATA/660/2014 du 26 août 2014), la classification du fonctionnaire et la fixation de sa rémunération pour les tâches effectivement effectuées dès l’engagement n’étaient pas un litige relatif à une promotion, ni à la création initiale des rapports de travail. En conséquence, le département devait rendre une décision susceptible de recours.

La réponse du département du 29 mars 2022 n’était certes pas intitulée « décision » et n’indiquait pas les voies de recours, ce qui n’empêchait toutefois pas qu’elle soit considérée comme telle, dès lors qu’elle comportait une détermination sur sa demande, soit la question des annuités. Par surabondance, l’acte par lequel une administration se prononçait sur des prétentions salariales d’un employé en relation avec la classification d’une fonction répondait à la notion de décision.

Son recours était donc recevable.

La non-reconnaissance de l’expérience antérieure acquise comme agent de détention consacrait une violation des art. 17 de la loi concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l'État, du pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers du 21 décembre 1973 (LTrait - B 5 15) et 3 al. 2 du règlement d’application de la LTrait du 17 octobre 1979 (RTrait - B 5 15.01). Il ne contestait pas qu’au moment de son engagement, il ne pouvait se prévaloir de la formation, complète, de policier. Il aurait à tout le moins dû se voir reconnaître l’expérience utile au poste, ce qui aurait permis de conserver ses annuités. Cette reconnaissance aurait été d’autant plus justifiée que durant les douze mois de formation à l’école de police, il avait subi une diminution de son traitement de six classes.

En outre, sa situation, comparée notamment à celle des gardes-frontière, dont les années d’expérience antérieures à leur engagement étaient pondérées à 50 %, violait le principe de l’égalité de traitement. Il n’existait aucun motif suffisant qui permettrait de favoriser ces derniers par rapport aux agents de détention. Leur formation n’était pas comparable à celle de policier, preuve en était qu’ils étaient non seulement astreints à la formation de policier, mais aussi à se soumettre aux examens finaux du BFP, à l’instar de n’importe quel autre aspirant de police.

Ne pas lui reconnaître ses annuités revenait à le sanctionner doublement pour avoir, d’une part, dû démissionner de sa fonction d’agent de détention afin de pouvoir accéder à la formation de policier, dans laquelle il avait été rétribué dans une classe moindre et d’autre part, une fois engagé en tant que policier, ne pas pouvoir récupérer ses annuités. En conséquence, la non-reconnaissance de l’expérience acquise antérieurement comme agent de détention était constitutive d’une inégalité de traitement également par rapport à la situation d’autres aspirants policiers.

Cette non-reconnaissance de l’expérience acquise violait en outre le principe de la proportionnalité, dès lors que l’atteinte à ses intérêts, soit à sa rémunération, ne pouvait être justifiée par un intérêt public supérieur.

S’il avait postulé pour la fonction qu’il occupait actuellement sans avoir travaillé précédemment auprès de l’État de Genève, son traitement aurait été à tout le moins identique « dès lors qu’il aurait pu faire valoir ses années d’expérience professionnelle ».

Le raisonnement serait le même si l’on devait considérer que l’engagement à la fonction de gendarme constituait une promotion au sens des art. 13 LTrait et 8 al. 4 let. c RTrait. Alors que son traitement se trouvait en classe 14, annuité 01 lorsqu’il occupait le poste d’agent de détention, il avait été « maintenu », au terme de la période de stage et l’obtention du brevet fédéral de policier, en classe 14, annuité 0. Il avait donc non seulement stagné dans sa classe de traitement antérieure, mais en plus s’était vu supprimer l'annuité acquise, alors qu’il aurait dû bénéficier des deux dispositions précitées.

Ce n’était qu’à compter de 2020, face aux conditions d’engagement et de traitement du corps des gardes-frontière, qu’il avait tenté de faire valoir les annuités acquises dans sa précédente fonction. Il avait donc agi dans un délai raisonnable dès le moment où il avait été confronté à la situation des anciens gardes-frontière.

18) Le département a conclu le 5 août 2022 principalement à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à ce qu’un délai lui soit octroyé pour déposer des observations sur le fond si la chambre administrative devait considérer le recours recevable, ainsi qu’au déboutement de M. A______.

Ce dernier contestait son traitement tel qu’il résultait de la lettre d’engagement du 30 septembre 2016 (recte : 1er mars 2013). Il était alors soumis à l’ancienne loi sur la police, en vigueur jusqu’au 30 avril 2016 (aLPol - F 1 05) et à son règlement l’application (aRPol - F 1 05.01). Sa lettre d’engagement du 1er mars 2013, en tant qu’elle fixait son traitement en classe 14, annuité 0, constituait bien une décision au sens de l’art. 4 LPA, et avait, depuis la fin du mois d’octobre 2016, été exécutée mensuellement, le traitement de M. A______ connaissant par ailleurs l’octroi des annuités. Ce dernier ne pouvait dès lors ignorer ni l’existence, ni la nature de la décision du 1er mars 2013. En cas de désaccord avec celle-ci, il lui appartenait de la contester dans un délai de trente jours ou, à tout le moins, de réagir auprès de son employeur dans un délai raisonnable, ce qu’il n’avait manifestement pas fait. Ce n’était qu’au mois de novembre 2021, soit plus de huit ans plus tard, qu’il avait fait savoir à la direction des RH de la police qu’il n’était pas d’accord avec le traitement fixé lors de son engagement, ce qui n’était pas conforme au principe de la bonne foi.

En conséquence, la décision du 1er mars 2013 était entrée en force et, partant, le recours interjeté le 2 juin 2022 était tardif.

À titre superfétatoire, il était rappelé que les agents de détention étaient soumis à la loi sur l’organisation des établissements et le statut du personnel pénitentiaires du 3 novembre 2016 (LOPP - F 1 50) et à son règlement du 22 février 2017 (ROPP - F 1 50.01), alors que les aspirants policiers l’étaient à la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05) et à son règlement d’application du 24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01). En conséquence, il était nécessaire qu’un agent de détention démissionne pour devenir policier. Pour ces raisons, l’aspirant de police, outre le fait qu’il était au bénéfice d’un contrat de stagiaire durée maximale limitée, ne pouvait être promu en qualité de policier. Un nouvel engagement était indispensable. C’était donc à tort que M. A______ considérait avoir été promu lorsqu’il était devenu policier, alors qu’il était auparavant aspirant.

Enfin, c’était en vain qu’il comparait sa situation à celle de policiers provenant d’autres cantons ou de la police des transports, dès lors que ceux-ci étaient déjà titulaires du BFP lorsqu’ils étaient engagés par l’État. Les spécialistes en douane et sécurité des frontières, jusqu’au changement intervenu dans leur cursus de formation, en 2020, pouvaient être directement engagés en tant que policiers, sans avoir effectué l’école de police. Une passerelle existait entre les deux fonctions, de sorte qu’ils devaient uniquement suivre quelques modules de formation en cours d’emploi. C’était la raison pour laquelle les années d’expérience acquises antérieurement à leur engagement en tant que policier étaient pondérées à 50 %. Ces situations étaient en conséquence dissemblables de celle des agents de détention souhaitant devenir policier, de sorte que c’était à tort que M. A______ se prévalait d’une inégalité de traitement.

19) Le 10 août 2022, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 16 septembre 2022, prolongé par la suite au 30 septembre 2022, pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger.

20) Le 9 septembre 2022, M. A______ a ajouté s’être renseigné auprès de ses collègues dans le courant de l’année 2021, à la suite du changement intervenu dans le cursus de formation des spécialistes en douane et sécurité des frontières aspirant à la fonction de policier. C’était à cette occasion qu’il avait appris la pondération à 50 % de leurs annuités et le fait que les policiers venant d’autres cantons et nouvellement engagés en conservaient l’entier. Il versait à la procédure les conditions de traitement d’un collègue, ancien garde-frontière, qui avait rejoint les rangs de la police en 2020 après avoir dû suivre, tout comme lui, l’intégralité du processus de recrutement.

Le département, en soutenant que son recours était tardif, évitait de devoir trancher la question de la reconnaissance des annuités dans la détermination du traitement. Ceci était d’autant plus choquant qu’il ne contestait pas son traitement, mais uniquement l’attribution insuffisante des annuités. Plus grave, ce refus d’entrer en matière interdisait toute possibilité de revoir une décision prise près de six ans plus tôt, alors que des éléments de fait portés à sa connaissance en 2021 lui permettaient d’apprécier différemment la situation. Ledit refus s’appréciait comme un refus de statuer contraire à l’art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et devait être considéré comme une décision, attaquable, puisqu’il comportait en fin de compte la détermination du département, à savoir son refus de trancher la problématique de la reconnaissance des annuités.

Il avait agi avec diligence et célérité dès qu’il avait appris la différence de traitement qui lui avait été réservée par rapport à d’autres collègues en situation similaire. Il devait être admis que le délai écoulé entre le moment où il avait eu obtenu cette information et le dépôt de son recours était raisonnable.

En application du principe de la bonne foi, le département était tenu, au moment de son engagement, de l’informer de la possibilité de contester les conditions de son traitement afin de pouvoir récupérer ses annuités.

Selon ses informations, non seulement les aspirants policiers en provenance du corps des gardes-frontière devaient suivre l’entier du programme de formation professionnelle de policier et subir les examens du BFP, cela sans assouplissement quelconque, mais encore étaient engagés en qualité de stagiaires pour une durée maximale de douze mois, comme cela avait été son cas, colloqués en classe 8, nombre d’annuités 01, sans prime liée aux inconvénients de service, heures de nuit et/ou autre prime lors de l’année de formation. Leur situation était donc parfaitement semblable à celle des agents de détention souhaitant devenir policier.

Il a produit une lettre d’engagement du département (anciennement département de la sécurité), en qualité d’aspirant, à l’école de police, signée le 20 décembre 2018 par Monsieur B______, censé intégrer la formation le 1er avril 2019. Le montant de l’indemnité est fixé en classe 08, annuité 01. Il y est encore mentionné que pour exercer la fonction de policier, il était indispensable d’avoir suivi avec succès une école de police, cas échéant l'Académie de police de Savatan, et obtenu le BFP.

Concernant encore M. B______, il a produit sa lettre d’engagement du 23 mars 2021 dans la fonction de policier 1 à titre d’épreuve, au grade de gendarme, en classe 15, annuité 02.

21) Le 30 septembre 2022, le département a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Il ressortait d'une analyse détaillée que les tâches exercées par les policiers tant en 2012 qu'actuellement, indépendamment du fait qu'elles étaient plus variées et plus complexes, différaient largement de celles confiées aux agents de détention. Elles englobaient tant la prévention que la répression et exigeaient une importante autonomie. Les tâches exécutées par les agents de détention, lesquelles relevaient davantage de l'exécution, avaient principalement trait à la surveillance en milieu fermé des personnes et des biens. La sphère d'action des policiers comprenait l'ensemble du canton, alors que celle des agents de détention était circonscrite à leur établissement de détention. Les responsabilités des policiers étaient plus importantes.

C'était au vu de ces importantes différences que l'expérience acquise en tant qu'agent de détention n'était pas comptabilisée en faveur des policiers lors de l'engagement. Cette manière de faire ne pouvait être vue comme contraire au droit, d'autant que l'autorité d'engagement jouissait d'une grande latitude en la matière.