ATA/1181/2018

1.

Monsieur A______ était en 2015 directeur général du département B______. Sa fonction, située en classe 29, était alors mentionnée dans la liste des fonctions de cadres supérieurs, classe 27 et plus, avec responsabilités hiérarchiques, figurant dans l’annexe au règlement d’application de la loi concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l’État et des établissements hospitaliers du 17 octobre 1979 (RTrait - B 5 15.01).

Cette fonction entre dans le champ d’application de l’ancien art. 23A de la loi concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l’État et des établissements hospitaliers du 21 décembre 1973 (LTrait - B 5 15). La teneur de cette disposition est la suivante : « Dès le 1er janvier 2009 et jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions, les cadres dès la classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques peuvent percevoir une indemnité, égale à 8.3 % de leur salaire annuel, versée en 13 mensualités. Le traitement, indemnité incluse, ne peut dépasser le montant correspondant à la classe 33, position 21, de l’échelle des traitements. Le Conseil d’État fixe par règlement la liste des bénéficiaires ».

2.

Adopté dans le cadre du projet de loi (ci-après : PL) 10’250 modifiant la LTrait, qui visait principalement au remplacement de la prime de fidélité octroyée aux collaborateurs de l’État par un treizième salaire et à l’instauration d’un nouveau système d’annuités, l’ancien art. 23A LTrait résulte d’un amendement de députés.

Ce dernier proposait l’adoption de cette disposition afin d’octroyer, aux cadres supérieurs en classe 27 à 32 selon l’échelle des traitements, le versement mensuel d’une indemnité correspondant à un pourcentage de leur salaire annuel. Selon le rapport du 23 septembre 2008 de la commission des finances du Grand Conseil chargée d’étudier le PL 10’250, il s’agissait de faire « un geste » en faveur des hauts fonctionnaires en attendant la réévaluation des fonctions, dans la mesure où le PL 10’250 instituait un système offrant une sur-rémunération des emplois requérant de moindres qualifications et une sous-rémunération de ceux en exigeant le plus. L’amendement avait été refusé par les membres de la commission. Le Conseil d’État s’y était montré opposé, considérant qu’il se situait en contradiction avec le système de réévaluation des fonctions, qui visait les « managers » et certains experts, et non pas tous les fonctionnaires dès la classe 27, de sorte qu’il était plus pertinent de proposer une telle indemnité seulement si cette réforme n’avait pas abouti au 1er janvier 2010 (MCG 2008/2009/I A 196 et 199).

Lors de la séance du Grand Conseil du 13 novembre 2008, les partisans de l’amendement ont avancé divers arguments, notamment en lien avec la motivation des hauts cadres, qui n’était pas suffisante au sein de l’administration, faute d’une rémunération adéquate, alors même qu’ils apportaient des compétences dont l’État avait besoin. L’amendement tendait à rendre les hauts postes plus attractifs par rapport à ceux d’un niveau équivalent dans le secteur privé, où les salaires étaient plus élevés, et à fidéliser les personnes concernées, de manière à améliorer l’efficience et l’efficacité de l’administration. À cette fin, une certaine marge de manœuvre était octroyée au Conseil d’État, qui pouvait cibler les bénéficiaires de cette rémunération. De plus, une proposition de nouvelle évaluation des fonctions devait intervenir à la fin de la législature (MGC 2008-2009/I D/2 122, 157 et 160 ss).

3.

En vigueur depuis le 1er janvier 2009, l’ancien art. 23A LTrait a été abrogé par la loi 11’328. Parallèlement à cette abrogation, la loi 11’328 a prévu l’adoption d’un nouvel art. 23B LTrait, dont la teneur est la suivante : « Dès l’entrée en vigueur de la loi 11’328, du 29 janvier 2015, et jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions mais au plus tard jusqu’au 31 décembre 2017, les médecins des HUG [Hôpitaux universitaires de Genève, ci-après : HUG] dès la classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques peuvent percevoir une indemnité, égale à 8.3 % de leur salaire annuel, versée en treize mensualités. Le traitement, indemnité incluse, ne peut dépasser le montant correspondant à la classe 33, position 14, de l’échelle des traitements. Le Conseil d’État fixe par règlement la liste des bénéficiaires. ».

La loi 11’328 résulte du PL 11’328 intitulé « suppression du 14ème salaire des cadres supérieurs, dans un esprit de partage et de solidarité », déposé en décembre 2013 par des députés. Selon l’exposé des motifs y relatif, lors de l’adoption de la loi 10’250, les conséquences financières de l’art. 23A LTrait n’avaient pas été correctement évaluées, ce d’autant qu’une baisse d’impôts avait été votée dans la foulée. La diminution des recettes fiscales qui s’en était suivie, associée au ralentissement économique et à la hausse de la dette cantonale, avait entraîné une dégradation des finances du canton et un équilibre budgétaire difficilement atteignable. Des coupes budgétaires avaient été effectuées au détriment d’associations et de diverses prestations publiques à caractère social, ce qui avait entraîné la précarisation des bénéficiaires de certains emplois dits de solidarité. Le maintien d’un « 14ème salaire » au mérite pour des cadres supérieurs de la fonction publique ne se justifiait ainsi plus, ce d’autant que les autres employés de l’État se trouvaient également dans une situation difficile et ne bénéficiaient d’aucun privilège de ce type.

Le 2 décembre 2014, la commission ad hoc du Grand Conseil chargée d’étudier le PL 11’328 a rendu son rapport et adopté un PL 11’328 amendé. Ce dernier prévoyait le maintien de l’indemnité de 8.3 % pour les cadres en fonction, sauf en cas de changement d’affectation si les conditions à son octroi n’étaient plus réunies, situation dans laquelle le versement cessait le deuxième mois après ce changement ou l’entrée en vigueur de la loi. Il précisait que les cadres nouvellement engagés ne devaient plus bénéficier de cette indemnité. Il ressortait des différentes interventions devant ladite commission les éléments suivants. L’État avait besoin de hauts cadres compétents et motivés pour améliorer le fonctionnement de l’administration, mais avait de la peine à les attirer en raison des salaires plus élevés dans le privé. Si la rémunération n’était pas un outil de motivation, sa baisse constituait clairement un facteur de démotivation. Alors que les comptes positifs de l’État, au moment de l’adoption de l’ancien art. 23A LTrait, avaient permis d’introduire l’indemnité litigieuse, la situation financière s’était détériorée, ce qui entraînait des difficultés budgétaires et posait la question de la suppression de cette indemnité. Le versement de celle-ci concernait principalement les cadres des HUG et, parmi ceux-ci, majoritairement les médecins qui travaillaient soixante heures ou plus par semaine et n’étaient ainsi pas dans une position comparable aux personnes travaillant quarante heures par semaine. Face à la concurrence qu’exerçaient le secteur privé et d’autres cantons sur les salaires des médecins occupant de hauts postes à responsabilité, et à la nécessité reconnue de disposer de compétences pointues aux HUG, les parlementaires reconnaissaient que le maintien de l’indemnité litigieuse en faveur des médecins était un moyen de garder les cadres médecins ayant de telles compétences aux HUG et de continuer ainsi à y offrir des soins de qualité.

Lors de la séance du 29 janvier 2015, le Grand Conseil a examiné le PL 11’328 et adopté la loi 11’328. L’indemnité de 8.3 %, qui devait initialement être octroyée de manière circonstanciée et n’était pas, à proprement parler, conçue comme un « 14ème salaire » mais accordée sur la base du constat selon lequel la progression des salaires entre les basses classes et celles plus élevées était trop faible, avait été distribuée de manière trop généreuse, même en faveur de personnes n’en remplissant pas toujours les conditions. Bien qu’une part non négligeable de cette indemnité eût été attribuée aux HUG, non pour des cadres supérieurs exerçant des fonctions hiérarchiques, mais pour compenser les différences de salaire des médecins par rapport à la pratique des autres hôpitaux et du secteur privé, il convenait néanmoins d’éviter que ceux-ci ne quittent le canton, raison pour laquelle l’indemnité en cause devait être conservée en leur faveur jusqu’à l’élaboration d’une nouvelle grille salariale, plus adéquate.

4.

La loi 11’328 a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 6 février 2015. Aucun référendum n’a été déposé contre cette loi, ce qui a été constaté dans l’arrêté du Conseil d’État du 25 mars 2015 promulguant cette dernière. Cet arrêté a été publié dans la FAO du 27 mars 2015. La loi 11’328 est entrée en vigueur le 28 mars 2015.

5.

Par décision du 20 avril 2015, le Conseil d’État a supprimé, à partir du mois d’avril 2015, l’indemnité de 8.3 % de M. A______, en raison de l’entrée en vigueur de la loi 11’328. Cette décision était déclarée exécutoire nonobstant recours.

6.

Par acte du 20 mai 2015, M. A______, par le biais de son conseil, a saisi la chambre administrative d’un recours contre la décision du Conseil d’État du 20 avril 2015, qu’il avait reçue le 21 avril 2015, en concluant à l’annulation de celle-ci ainsi qu’à la restitution de l’effet suspensif.

La décision litigieuse violait son droit d’être entendu, le Conseil d’État ne lui ayant pas laissé l’occasion de prendre position sur la suppression de son indemnité. Elle se fondait sur une loi qui portait atteinte à ses droits acquis découlant de la teneur de l’art. 23A LTrait, qui prévoyait que l’indemnité serait versée jusqu’à une nouvelle évaluation des fonctions. Le principe de la bonne foi était également violé, vu les conséquences de la suppression de l’indemnité et son caractère imprévisible. Enfin, l’art. 23B LTrait contrevenait au principe d’égalité de traitement, dans la mesure où cette disposition accordait le versement de l’indemnité de 8.3 % aux seuls médecins des HUG alors que tous les hauts fonctionnaires concentraient de grandes compétences qu’ils vouaient à l’exercice de hautes responsabilités dans l’intérêt de l’État. La situation d’un médecin chef de service ou adjoint aux HUG n’était pas à ce point dissemblable de la sienne qu’il se justifiait de le discriminer.

7.

Par décision du 26 mai 2015, la chambre administrative a suspendu la procédure jusqu’à droit jugé dans une procédure en cours d’instruction portant sur un objet similaire.

8.

Par arrêt du 30 juillet 2015 (ACST/13/2015), la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) a rejeté le recours interjeté, notamment par M. A______, contre la loi 11'328, dans la limite de leurs conclusions visant l’annulation de l’abrogation de l’art. 23A LTrait, à l’exclusion de l’art. 23B LTrait. Elle a écarté les griefs exposés de manière détaillée, tirés de la violation de droits acquis et de l’absence d’un régime transitoire.

9.

Le 25 août 2015, le juge délégué a invité M. A______ à lui indiquer s’il persistait dans son recours au vu de l’arrêt susmentionné.

10.

Le 8 septembre 2015, M. A______ a persisté dans son recours.

11.

Le 14 mars 2017, le juge délégué a invité M. A______ à lui indiquer s’il persistait dans son recours vu la confirmation le 2 février 2017 par le Tribunal fédéral (cause 8C_158/2016) d’un arrêt de la chambre de céans rendu le 19 janvier 2016 dans une cause semblable, rejetant le recours d’un haut cadre de l’État de Genève (ATA/43/2016).

12.

Le 3 avril 2017, M. A______ a persisté dans son recours.

Le 28 octobre 2015, le Conseil d’État avait indiqué que, simultanément à la décision de suppression de l’indemnité litigieuse, une décision rétablissant cette indemnité ou une indemnité de même nature avait été prise en faveur de sept hauts cadres du département des finances, en raison de leurs connaissances spéciales et du fait qu’ils assumaient des responsabilités hiérarchiques. Le Conseil d’État avait une marge d’appréciation en opportunité pour la suppression de l’indemnité en cause. Lui-même n’avait pas été invité se déterminer alors qu’il remplissait les critères appliqués pour les sept personnes précitées.

13.

Le 19 juin 2017, la procédure a été reprise, vu l’arrêt du Tribunal fédéral susmentionné.

14.

Le 8 février 2018, le juge délégué a informé les parties que la chambre administrative était dans l’attente de l’issue d’un recours déposé le 6 juillet 2017 auprès du Tribunal fédéral par un haut cadre de l’administration cantonale dans une cause semblable maintenue après l’arrêt du Tribunal fédéral 8C_158/2016 susmentionné.

15.

Le 16 mai 2018, le juge délégué a invité M. A______ à lui indiquer s’il persistait dans son recours vu la confirmation le 26 avril 2018 par le Tribunal fédéral (cause 8D_4/2017) de l’arrêt de la chambre de céans ayant fait l’objet du recours susmentionné (ATA/572/2017 du 23 mai 2017).

16.

Le 30 mai 2018, M. A______ a communiqué un descriptif des tâches et responsabilités qu’il avait assumées successivement ou cumulativement depuis qu’il avait été nommé à une fonction directoriale en 2002, répétant pour le surplus son argumentation relative à la violation de son droit d’être entendu et du principe d’égalité de traitement en relation avec la décision du Conseil d’État de faire bénéficier sept hauts fonctionnaires du département des finances d’un traitement spécifique visant à compenser la suppression de l’indemnité litigieuse. Remplissant les critères pour être lui aussi mis au bénéfice d’une compensation en application de l’art. 3 LTrait, il aurait dû être invité à se déterminer lorsque cette solution a été envisagée pour certains cadres supérieurs.

17.

Le 13 juillet 2018, le Conseil d’État a conclu au rejet tant du recours que de la demande de restitution de l’effet suspensif, dans la mesure où ils étaient recevables.

La suppression contestée découlait de l’application d’une loi. Or, le processus législatif ne conférait pas un droit d’être entendu aux citoyens. En tout état, M. A______ avait eu l’occasion de s’exprimer devant la chambre administrative, qui disposait d’un libre pouvoir d’examen en fait et en droit. L’art. 23A LTrait ne pouvait pas être le fondement d’un droit acquis, vu que cette disposition n’avait pas pour effet de soustraire la situation de l’intéressé à une modification de la LTrait. Le reproche d’absence de régime transitoire était infondé, la durée des travaux préparatoires de la loi 11'328 ayant été suffisamment longue pour anticiper les effets de la suppression de l’indemnité litigieuse, qui n’apparaissait pas particulièrement draconienne eu égard au montant des traitements de base des hauts fonctionnaires concernés. Quant au grief d’inégalité de traitement avec les médecins des HUG, il devait être rejeté, la situation de ces derniers et celle des autres cadres supérieurs étant différentes et pouvant être traitées différemment. Il avait décidé de maintenir l’indemnité litigieuse pour les médecins, au moins à titre temporaire, pour assurer un haut niveau de compétences médicales aux HUG, synonyme de qualité des prestations fournies. De plus, l’écart de rémunération entre deux catégories différentes ne violait pas les garanties constitutionnelles. Enfin, le grief relatif à l’application de l’art. 3 LTrait était tardif et l’intéressé ne pouvait en outre rien en tirer, la situation à laquelle il s’appliquait n’étant pas comparable à celle visée par l’art. 23A LTrait.

18.

Le 17 août 2018, M. A______ a répliqué, persistant dans son argumentation et ses conclusions.

19.

Le 21 août 2018, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.