ATA/155/2016

1) La compétence des autorités est déterminée par la loi et ne peut être créée par accord entre les parties (art. 11 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 – LPA – E 5 10). La chambre administrative examine d’office sa compétence (art. 1 al. 2, 6 al. 1 let. b et 11 al. 2 LPA).

2) a. La compétence de la chambre administrative est réglée par l’art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ – E 2 05). Elle est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative, sous réserve des compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (art. 132 al.1 LOJ).

b. Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions au sens des art. 4, 4A et 57 LPA prises par des autorités ou des juridictions administratives visées aux art. 5, respectivement 6 al. 1 let. a à e LPA (art. 132 al. 2 LOJ).

Sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 4 al. 1 LPA les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). Quant aux décisions fondées sur l’art. 4A LPA, elles portent sur des actes illicites de l’autorité compétente, qui sont fondés sur le droit fédéral, cantonal ou communal et qui touchent les droits ou obligations d’une personne ayant un intérêt digne de protection (art. 4A al. 1 LPA).

En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 – PA – RS 172.021).

Il en résulte que la compétence de la chambre administrative dépend notamment de la qualification juridique de l’acte porté devant elle. Ce dernier doit notamment avoir son fondement en droit public, sous réserve du cas particulier de du 8 avril 2014 consid. 2).

c. Le recours à la chambre administrative est également ouvert dans d’autres cas, soit lorsque la loi le prévoit expressément (art. 132 al. 6 LOJ), soit dans les autres hypothèses non pertinentes en l’espèce (art. 132 al. 3 à 5 LOJ).

3) Le présent litige porte sur l’arrêté du Conseil d’État du 24 juin 2015 ainsi que sur le courrier adressé par le conseiller d’État à la ville le 13 juillet 2015, ayant pour objet la modification des plans des SDA.

En l’espèce, aucune loi spéciale n’ouvre la voie du recours à la chambre administrative dans les cas de modification des plans des SDA.

Reste à examiner si les documents contestés peuvent être considérés comme des décisions, dans quel cas la chambre administrative serait compétente pour connaître du litige.

4) a. La création et la préservation des SDA est une exigence prévue par la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. – RS 101), selon laquelle la Confédération veille à ce que l'agriculture, par une production répondant à la fois aux exigences du développement durable et à celles du marché, contribue substantiellement à la sécurité de l'approvisionnement de la population (art. 104 al. 1 let. a Cst.).

b. Ce principe est repris par la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT – RS 700) et l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT – RS 700.1.). Les SDA doivent être créées et maintenues (art. 3 al. 2 let. a et 15 al. 3 LAT) et garanties par des mesures d'aménagement du territoire (art. 26 al. 1 OAT). Les SDA sont délimitées en fonction des conditions climatiques (période de végétation, précipitations), des caractéristiques du sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que de la configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée ; art. 26 al. 2 OAT). Une surface totale minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (art. 26 al. 3 OAT). La Confédération et les cantons veillent à la détermination et au maintien de ces surfaces (art. 27 à 30 OAT). La Confédération fixe dans le plan sectoriel des SDA la surface totale minimale d’assolement et sa répartition entre les cantons (art. 29 OAT).

5) a. Au cours de l’élaboration de leur plan directeur (art. 6 à 12 LAT), les cantons circonscrivent les SDA visées à l’art. 26 al. 1 et 2 OAT, dans le cadre de la délimitation des autres parties du territoire qui se prêtent à l’agriculture (art. 28 al. 1 OAT). Ils fixent les SDA par commune, les reportent sur des cartes, les chiffrent et en indiquent l’emplacement exact, l’étendue et la qualité ; ils montrent également celles de ces surfaces qui sont situées dans des zones à bâtir non équipées ou dans d’autres zones non affectées à l’agriculture (art. 28 al. 2 OAT).

b. Les cantons suivent les modifications qui affectent l’emplacement, l’étendue et la qualité des SDA ; ils renseignent au moins tous les quatre ans l’ARE sur ces modifications (art. 9 al. 1 OAT ; art. 30 al. 4 OAT).

6) a. À Genève, afin de garantir les SDA au sens de la législation fédérale sur l’aménagement du territoire, le DALE veille à ce que les terres propices à l’agriculture ne soient pas affectées à un usage autre que l’exploitation agricole ou horticole et, sur préavis de la direction générale de l’agriculture, prend les mesures de sauvegarde à cet effet (art. 20 al. 3 de la loi d’application de la LAT du 4 juin 1987 – LaLAT – L 1 30).

b. La procédure d’adoption des plans des SDA est prévue dans le règlement d’application de la LaLAT du 1er juillet 1992 (RaLAT – L 1 30.01 ; art. 8 et 9).

Un plan fixant le relevé des SDA du canton est établi en conformité avec les art. 26 à 30 OAT (art. 8 RaLAT). Après une enquête publique de trente jours permettant à toute personne intéressée de formuler ses observations (art. 9 al. 1 à 3 RaLAT), la mairie transmet au DALE son préavis sur le projet de plan et ce dernier examine si des modifications doivent être apportées au projet pour en tenir compte (art. 9 al. 1 à 3 RaLAT). Le DALE soumet alors le projet de plan des SDA et le dossier des observations au Conseil d’État qui adopte le plan en y apportant le cas échéant des modifications (art. 9 al. 4 RaLAT).

c. Le Conseil d’État est compétent pour abroger ou modifier le plan des SDA ; ces modifications ne sont plus soumises à une enquête publique au sens de l’art. 9 al. 1 à 3 RaLAT ; la décision est alors publiée dans la FAO (art. 9 al. 6 RaLAT).

7) En l’espèce, l’arrêté attaqué modifie les plans des SDA de l’ensemble du canton, si bien qu’il touche l’ensemble des communes et un nombre indéterminé de personnes. De plus, tel que rappelé par le Tribunal fédéral, les plans des SDA ne modifient pas l’affectation des terrains qu’il désigne (ATF 120 Ia 56 consid. 3c). Ils n’affectent pas la situation de l’individu, en lui imposant une obligation de faire, de s’abstenir ou de tolérer. En conséquent, la situation de la ville, en sa qualité de propriétaire, n’est pas affectée.

Pour ces motifs, l’arrêté du 24 juin 2014 ne peut être qualifié de décision au sens de l’art. 4 al. 1 LPA. Il en va de même du courrier, en tant qu’il se limite à reprendre le contenu de celui-ci et à en expliquer la portée.

De plus, la législation cantonale genevoise ne prévoit aucune procédure d’opposition à l’adoption ou à la modification des plans des SDA. Seule une mise à l’enquête publique (art. 2 al. 6 RALAT) doit être respectée, mais uniquement lors de l’adoption de ceux-ci. Ainsi, en cas de modification, le Conseil d’État n’a pas l’obligation de requérir l’avis des communes concernées et peut exercer seul sa compétence.

Par conséquent, les actes portés n’étant pas sujet à recours, la chambre administrative n’est pas compétente pour connaître du présent litige.

Le recours doit être déclaré irrecevable.

8) Vu la nature et l’issue du litige, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).