JTAPI/1121/2024

1.

Monsieur A______ est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune de I______ (ci-après: la commune), sise en zone 4B protégée. B______ SA, dont M. A______ est l'administrateur unique, est propriétaire des parcelles nos 3______ et 4______ de la commune, également situées en zone 4B protégée. Mesdames G______ et H______ ainsi que Messieurs D______, E______ et F______ sont copropriétaires de la parcelle n° 5______ de la commune, sise en zone agricole. Toutes ces parcelles sont situées dans le périmètre du plan de site de J______ adopté par le Conseil d'État le 7 novembre 2018.

2.

Le 12 avril 2013, M. A______ a déposé une demande d'autorisation de construire préalable portant sur la construction de huit logements et d'un garage souterrain auprès du département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, devenu le département du territoire (ci-après : le département). Cette requête a été enregistrée sous la référence DP 7______.

3.

Par décision du ______ 2014, le département a délivré l'autorisation de construire préalable sollicitée, laquelle a été publiée dans la Feuille d'avis officielle (ci-après: FAO) du ______ 2014. La validité de cette autorisation a été prolongée à deux reprises, jusqu'au 6 juin 2018.

4.

Par courrier du 15 septembre 2021, le bureau d'architectes K______ (ci-après : K______) a informé le département avoir été mandatée en 2020 par M. A______ pour la réalisation d'un habitat villageois de 24 logements avec parking souterrain. L'objectif était de déposer une demande d'autorisation de construire pour la fin du mois d'octobre 2021, le projet ayant pris du retard en raison du refus d'obtempérer des locataires.

5.

Le 29 juillet 2022, C______ SA, dont M. A______ est l'administrateur unique, agissant comme mandataire des propriétaires des parcelles nos 4______, 1______, 5______ et 3______, a déposé une demande d'autorisation de construire portant sur la construction de deux immeubles villageois HPE de 24 logements avec un garage souterrain, l'abattage d'arbres et la mise en place d'une pompe à chaleur. Cette requête a été enregistrée sous la référence DD 8______.

6.

Le 29 juillet 2022, la société C______ SA a également déposé une demande d'autorisation de démolir un ensemble de constructions (habitation, dépôts et serres) sur les parcelles précitées. Cette demande a été enregistrée sous la référence M Lors de son instruction, dans son préavis du 6 avril 2023, l'office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après: OCLPF) a conditionné l'entrée en force de cette autorisation à celle de l'autorisation de construire DD 8______ (condition n° 4).

7.

Dans le cadre de l'instruction du dossier de la DD 8______, plusieurs instances de préavis ont été sollicitées, notamment :

• le 8 août 2022, la direction des autorisations de construire (ci-après: DAC) a demandé la production du formulaire B01 en vue de l'inscription d'une servitude de distances et vues droites sur les parcelles nos 4______ et 3______. Les calculs du gabarit et les distances avec les limites de propriétés (entre la parcelle n° 1______ et les parcelles nos 10_____ et 3______) n'étaient pas respectés. Un projet de réunification des parcelles était une alternative possible ;

• le 12 août 2022, l'office cantonal de l'énergie (ci-après: OCEN) a sollicité la production d'un concept énergétique ;

• le 5 septembre 2022, l'office de l'urbanisme (ci-après: OU) a demandé la modification du projet afin de prévoir un retrait du couvert à vélos de 2.5 m de la zone agricole ;

• le 7 septembre 2022, la commune a requis la production de documents supplémentaires, soit des plans aux couleurs conventionnelles, et a requis la modification du projet, notamment en ce qui concernait le calcul des surfaces à intégrer aux surfaces brutes de plancher (ci-après: SBP), les places de stationnement, l'emplacement des couverts et les accès pompiers ;

• le 9 septembre 2022, l'office cantonal des transports (ci-après: OCT) a demandé la modification du projet. Les aménagements de la route M______ devaient être revus en concertation avec la commune, car une traversée piétonne existait et devait être maintenue aux abords du débouché du futur accès pompiers. Sur le principe, les deux objets pouvaient être mutualisés, mais il fallait néanmoins s'assurer que les cônes de visibilité fussent bien respectés, cela était d'autant plus important que cette voirie était à ce jour relativement fréquentée et que des lignes de bus circulaient à cet endroit. Par ailleurs, les continuités piétonnes pour les villas situées à l'est n'étaient pas assurées. Il fallait trouver de nouvelles localisations pour le stationnement vélo qui était très excentré par rapport aux logements situés aux abords de la route M______. Le couvert de 18 places devait être relocalisé au niveau de la place de travail des pompiers pour économiser de la surface de pleine terre. Une partie du stationnement pouvait trouver place à l'arrière de la rampe du parking souterrain. Le projet demandait une dérogation importante du nombre de places de stationnement voiture (treize places en moins) et nécessitait la suppression de places de stationnement sur le domaine public (minimum deux). L'absence de stationnement visiteur ainsi que la suppression de places sur le domaine public risquait de peser sur l'offre du secteur, ce qui nécessitait l'aval de la commune. Une attention particulière devait être apportée au stationnement vélo qui devait être abondant et bien localisé. Le projet devait également prévoir la mise à disposition d'espace permettant le stockage de vélos cargo. Le système de feu devait être mise en place pour gérer les flux de la rampe de parking unidirectionnel, la régulation devant se faire en faveur des mouvements entrant. Il était nécessaire de dégager les cônes de visibilités aux abords de la rampe de parking : supprimer les haies et abaisser les murets de la rampe en surface et prévoir un système permettant de sécuriser les mouvements au parking motos (feu de rappel) ;

• le 14 septembre 2022, l'office cantonal de l'agriculture et de la nature (ci-après: OCAN) a requis la modification du projet. L'accès du parcours piétonnier projeté sur la parcelle n° 4______, qui conduisait à la parcelle adjacente n° 5______ située en zone agricole, devait être supprimé. Sur certains plans, dont le plan de masse, une haie était projetée à la limite avec la parcelle n° 5______. Il convenait de décaler cette haie située en zone de bordure agricole de manière à garantir une distance minimale pour son entretien de 0.5 m entre les aménagements et la zone non constructible ;

• le 17 octobre 2022, la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après: CMNS) a sollicité la modification du projet afin de respecter les objectifs du plan de site et son règlement. Celui-ci reprenait les lignes du projet déposé dans le cadre de la DP 7______ en 2014, pour ce qui concernait l'implantation des deux immeubles avec le même sens des faitages et la position de la rampe d'accès au sous-sol. Si elle n'émettait pas d'objection sur ces points, en revanche, le projet – constructions nouvelles – n'arrivait pas à satisfaire à la fois la densité proposée et l'intégration de ces deux immeubles dans la zone protégée : les volumes étaient trop complexes et les bâtiments nombreux, l'effet étant renforcé par la multiplication des pentes de toiture. L'astuce des coursives impliquait globalement une augmentation des volumes des bâtiments, et l'expression des pignons, répétés, hauts, épais, avec pente de toit faible, était éloignée de la ligne caractéristique observable dans la zone rurale 4BP ;

• le 17 octobre 2022, le service des monuments et des sites (ci-après: SMS) a requis la modification du projet, sur la base du préavis de la CMNS précité ;

• le 6 avril 2023, l'OCLPF a sollicité la production documents complémentaires en vue de déterminer sur les plans les appartements liés à la compensation selon la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20) et d'établir un état locatif futur détaillé des appartements liés à cette compensation : position dans l'immeuble/allée, étage, loyer annuel net futur, nombre de pièces selon le règlement d’exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires (RGL I 4 05.01).

8.

Le 11 avril 2023, le département a imparti à la requérante un délai de 30 jours pour lui faire parvenir les pièces sollicitées dans les préavis précités et éventuellement modifier le projet. À défaut, le dossier serait instruit avec les éléments en sa possession.

9.

Par courrier du 9 mai 2023, sur demande de la requérante, le département a prolongé le délai pour répondre à la demande de compléments, lequel était reporté au 7 août 2023.

10.

Le 8 août 2023, le département a une nouvelle fois accepté de prolonger le délai pour répondre à la demande de compléments, celui-ci étant reporté au 6 novembre suivant. Il était précisé qu'il s'agissait d'un ultime délai.

11.

Le 9 novembre 2023, le département a accepté de prolonger le délai, reporté au 20 novembre 2023. Il était inscrit en gras que les documents demandés devaient lui être remis au plus tard à cette date.

12.

Par courriel du 13 novembre 2023, le mandataire en charge du projet a sollicité une rencontre avec le SMS pour discuter du projet selon son préavis du 17 octobre 2022.

13.

Le 22 novembre 2023, le département a encore une fois accepté de prolonger le délai initial pour transmettre les compléments demandés. La nouvelle échéance a été fixée au 15 décembre 2023.

14.

Par courriel du 28 novembre 2023, le mandataire en charge du projet a une nouvelle fois sollicité une rencontre avec le SMS pour discuter du projet selon son préavis du 17 octobre 2022.

15.

Par courriel du 29 novembre 2023, le directeur du SMS a répondu au mandataire que le dossier était à l'étude et qu'il lui reviendrait dans un délai d'une semaine.

16.

Par courrier du 13 décembre 2023, le mandataire du projet s'est excusé auprès du département pour le délai important consacré à ce dossier, mais précisait qu'il n'était pas abandonné et que ni lui ni le propriétaire ne tentait de faire trainer les choses. Les parcelles concernées, bien qu'elles appartenaient à des entités différentes, étaient en réalité propriété d'une seule personne, M. A______. Elles faisaient l'objet d'une procédure d'infraction gérée directement par lui et son conseil. Il avait eu de nombreux préavis à traiter, dont six demandes de modification du projet et trois demandes de compléments. Le plus difficile était celui du SMS, service qu'il avait pris soin de contacter à plusieurs reprises. Par la suite, il avait rencontré les plus grandes difficultés à avoir un répondant à la suite de la redistribution des secteurs, les dernières tentatives de contact étant restées sans réponse. Un autre problème était la dérogation à l'art. 106 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Pour l'éviter, il fallait pouvoir transmettre un tableau de mutation regroupant l'ensemble des parcelles concernées par le projet, mais ce n'était pour l'heure pas possible pour le propriétaire. Ce dernier avait entrepris de mettre en vente ses parcelles et était à bout touchant.

Une nouvelle prolongation de délai était sollicitée.

17.

Par courrier du 18 décembre 2023, le département a refusé d'accorder une nouvelle prolongation de délai.

18.

Le même jour, le département a accusé réception du dépôt de pièces complémentaires à l'instruction de la DD 8______, soit les documents transmis à l'appui du courrier du mandataire du 13 décembre 2023.

19.

Le 11 janvier 2024, le mandataire a écrit au département. Il avait pris connaissance du refus de prolongation de délai, ce qui représentait un traitement particulier des justiciables au vu des demandes restées sans réponses par le SMS. L'État devait tenir compte des retard pris par ses services et accéder à sa demande. Si l'autorisation de construire devait être refusée, un recours serait immédiatement déposé.

20.

Par décision du ______ 2024, le département a refusé d'accorder l'autorisation de construire sollicitée. Suite aux nombreux délais accordés pour transmettre les compléments demandés, il avait refusé d'accorder une sixième prolongation. À ce jour, aucune suite n'avait été donnée aux diverses demandes et autres exigences des préavis précités. Il ressortait de ces documents que des pièces complémentaires essentielles à l'instruction de la requête n'avaient pas été fournies, notamment le concept énergétique, le formulaire permettant d'inscrire une servitude de distances et vues droites, le formulaire présentant sur les plans les appartements liés à la compensation LDTR et le formulaire établissant l'état locatif futur détaillé des appartements liés à cette compensation. À cela s'ajoutait qu'un certain nombre d'instances de préavis avait demandé la modification du projet, sans que la requérante n'eut pris position à ce sujet ou s'y fut conformée. Il apparaissait dès lors que l'art. 9 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01) n'était pas respecté, le dossier adressé étant lacunaire.

21.

Par décision du ______ 2024 également, le département a refusé de délivrer l'autorisation de démolir sollicitée. Suite au refus de délivrance de l'autorisation de construire DD 8______, conformément à la condition n° 4 du préavis de l'OCLPF du 6 avril 2023, l'autorisation de démolir ne pouvait être délivrée. (ci-après: les recourants), sous la plume de leur conseil, ont formé recours contre les décisions précitées auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après: le tribunal), concluant à leur annulation et, cela fait, au renvoi du dossier au département pour nouvelle décision au sens des considérants, le tout sous suite de frais et dépens. Le département avait expressément reconnu que l'autorisation de démolir pouvait être octroyée sur le principe. Ce n'était qu'en raison du refus de délivrance de l'autorisation de construire que celle-ci n'avait pas été accordée. Il n'y avait donc pas lieu de traiter de cette question plus en détail. Le département avait refusé de délivrer l'autorisation de construire au motif que l'art. 9 RCI aurait été violé, faute d'avoir donné suite aux diverses demandes et exigences des préaviseurs. Il leur reprochait ainsi d'avoir failli à leur devoir de collaboration en ne produisant pas les pièces requises dans un délai raisonnable. Le département faisait totalement fi des circonstances, lesquelles lui étaient même, à certains égards, imputables et justifiaient dès lors un délai d'attente un peu plus long, sans que cela ne viola pour autant les art. 22 et 24 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). Ils avaient sollicité plusieurs prolongations de délai en raison de la complexité de l'affaire, lesquelles leur avaient été accordées. Par la suite, alors que les choses commençaient à se débloquer, ils avaient peiné à entrer en contact avec le SMS en raison d'une restructuration interne du service. Ce n'était qu'en novembre 2023, après plusieurs relances, que ledit service avait indiqué qu'il leur reviendrait au plus tard dans un délai d'une semaine. Ils avaient alors été choqués d'apprendre que le département avait refusé de délivrer les autorisations sollicitées, alors qu'ils étaient dans l'attente d'un rendez-vous avec le SMS. Le département était responsable des manquements du SMS et des comportements contradictoires que cette situation avait engendré.

Il ressortait du courrier du 13 décembre 2023 de leur mandataire qu'ils avaient dû faire face à des circonstances particulièrement difficiles tout au long de l'instruction des demandes d'autorisations, ce d'autant qu'il s'agissait d'un projet d'envergure. Il avait été précisé que le projet n'était pas abandonné. Le refus était encore plus choquant du fait qu'ils disposaient d'un délai au 15 décembre 2023 pour faire le nécessaire et que le mandataire avait éprouvé des difficultés pour traiter avec le SMS en raison de sa restructuration interne. Rien ne permettait de comprendre pourquoi le département avait refusé la demande d'autorisation de construire et cette position était constitutive de formalisme excessif.

23.

Le 8 mai 2024, le département a transmis ses observations, accompagnées de son dossier. Il a conclu au rejet du recours, sous suite de frais. Les recourants ne contestaient pas que l'autorisation de démolir était liée à l'autorisation de construire, comme le prévoyait le préavis de l'OCLPF du 6 avril 2023 (condition n° 4). Concernant le refus de délivrance de l'autorisation de construire DD 8______, les recourants estimaient que l'autorité avait violé le principe de la bonne foi et avait fait preuve de formalisme excessif en statuant, de manière précipitée, sur le dossier sans attendre la production des pièces requises ou la modification du projet. Dans le cadre de l'instruction du dossier, sur la base des documents complémentaires sollicités par les instances de préavis, il avait constaté que plusieurs documents étaient manquants. Cela rendait en l'état impossible l'instruction complète de la requête et partant, l'octroi de l'autorisation de construire. Par ailleurs, certaines instances de préavis avaient également requis des modifications du projet. Il n'était pas contesté que le projet présentait une certaine complexité, mais qui n'était toutefois pas inhabituelle, d'autres cas présentant un contexte similaire, soit la présence des parcelles en zone 4BP et en zone agricole ou encore un nombre de logements semblable. La position des recourants et cette complexité avaient justement été prises en compte, raison pour laquelle cinq prolongations de délai, sur près de huit mois, avaient été accordées. Or, en dépit de celles-ci, les recourants n'avaient fourni aucune des pièces requises, ni modifié le projet entre le moment où la demande de complément avait été formulée en avril 2023 et le mois de janvier 2024, date de la décision querellée, après le refus d'octroi d'une sixième demande de prolongation. Même en tenant compte du fait qu'ils avaient rencontré des difficultés pour prendre contact avec les représentants du SMS, comme ils l'alléguaient, depuis le mois d'avril, ils auraient pu prendre des dispositions pour contacter cette instance. Au contraire, ils étaient restés passifs et n'avaient pris contact avec cette instance qu'en novembre 2023, comme le démontraient les courriels qu'ils produisaient à l'appui de leur recours. Ils n'avaient en outre pas relancé le directeur du SMS lorsqu'ils avaient constaté que ce

dernier ne les avait pas recontactés. Par ailleurs, ils avaient eu la possibilité de traiter les autres demandes de documents et modification de projet précitées et, à tout le moins, de fournir ces éléments afin que l'autorité puisse instruire ces aspects du dossier. De plus, le manque d'information du SMS ne les exemptait pas de traiter les autres demandes de complément et de démontrer leur collaboration et diligence en attendant de pouvoir prendre contact avec cette instance. Il ne pouvait qu'être déduit de leur comportement qu'aucune suite ne serait donnée aux demandes de compléments, les seules assurances en mains du département étant les explications des recourants sur la complexité du dossier et de multiples demandes de prolongations sans aucun élément concret pendant presque une année. Aucun comportement contradictoire ou violation du principe de la bonne foi ne pouvait ainsi être reproché à l'autorité. Au contraire, le département avait fait preuve d'une grande souplesse vu les nombreux délais accordés, ce d'autant plus que les autorisations litigieuses s'inscrivaient dans un contexte de régularisation d'infraction. Rien au dossier ne permettait de retenir que les recourants ou leur mandataire auraient dû faire face à une complexité du dossier telle qu'ils étaient dans l'impossibilité de produire au moins une partie des éléments requis. Ils s'étaient contentés de fournir de vagues explications et avaient tenté de justifier le délai pour donner suite aux nombreuses demandes de compléments et modifications du projet par l'hypothétique inaction du SMS. Le manque d'éléments concrets étayant les propos des recourants illustrait leur absence de collaboration, mais en aucun cas un quelconque formalisme excessif.

24.

Le 4 juin 2024, les recourants ont répliqué, persistant dans leurs conclusions et leur argumentation. Par ses décisions de prolongations successives du délai pour transmettre les compléments demandés, le département avait avalisé le retard pris dans ce dossier jusqu'en décembre 2023, compte tenu de la particularité du cas. Il était donc incompréhensible que cette autorité put soutenir aujourd'hui qu'ils n'avaient rien entrepris depuis avril 2023. Dans une telle hypothèse, il lui aurait été loisible de refuser les demandes de prolongation de délai. Dès le mois de juin 2023, ils avaient relancé le SMS, en vain. Ce n'était qu'en septembre 2023 qu'ils avaient été informés du changement de poste de la personne alors en charge du dossier. Il sollicitait au besoin l'audition de deux collaboratrices du SMS. Les autres demandes de compléments avaient été traitées. Dans la mesure où cellesci étaient indéniablement liées au préavis du SMS, il n'y avait pas lieu d'aller de l'avant sans disposer au préalable d'un retour formel du SMS.

25.

Le 27 juin 2024, le département a dupliqué, maintenant ses conclusions et son argumentation. Les prolongations accordées démontraient la flexibilité dont il avait fait preuve dans le traitement des requêtes des recourants. Cependant, face à l'absence de réaction de leur part ou de la production des pièces requises, il n'était pas possible de penser qu'un tel statu quo perdurerait indéfiniment. Cela ne revenait ainsi pas à avaliser le retard du dossier. À lire leurs explications, il leur aurait été préférable que le département ne fît pas preuve de compréhension et refusa leurs demandes de prolongation depuis le début. En réalité, les prolongations avaient été accordées à bien plaire, car les explications fournies semblaient cohérentes et il n'avait pas vocation à faire preuve de formalisme excessif. Toutefois, il ne pouvait raisonnablement pas être attendu que l'autorité demeura tolérante devant l'inaction des recourants depuis près de huit mois. Les recourants ne démontraient pas que les autres demandes de compléments avaient été traitées. Si tel avait été le cas, il était surprenant qu'ils n'eussent pas produit ces éléments, dans l'attente d'un retour du SMS afin de démontrer leur collaboration et leur diligence. Ils tentaient encore une fois de se déresponsabiliser de leur inaction.

26.

Invités à se déterminer les 11 mars et 6 juin 2024, Messieurs D______, E______ et F______ ainsi que Mesdames H______ et G______ n'ont pas donné suite.

27.

Le détail des écritures et des pièces produites sera repris dans la partie « En droit » en tant que de besoin.