Gesetz über die Steuerung der Finanzen und Leistungen

Dieses Gesetz regelt

1. die Steuerung der Finanzen und der Leistungen,

2. die Ausgaben und deren Bewilligung und

3. die Rechnungslegung.

Das Gesetz gilt für den Finanzhaushalt des Kantons.

Für Anstalten und andere Organisationen und Organe des kantonalen öffentlichen Rechts gilt es, soweit die Gesetzgebung dies vorsieht.

Der Kantonsrat, der Regierungsrat, die Gerichte und die Verwaltung führen den Haushalt nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit, der Wirksamkeit, der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit.

Diese Grundsätze sind auch für die Steuerung der Finanzen und der Leistungen massgebend.

Die Verursacherinnen und Verursacher und die Nutzniessenden besonderer Leistungen des Staates haben in der Regel die zumutbaren Kosten zu tragen (Verursacherprinzip).

Die staatlichen Tätigkeiten werden durch ein zweckmässiges Controlling gesteuert. Dieses umfasst die Zielsetzung, die Massnahmenplanung, die Umsetzung der Massnahmen und die Überprüfung des staatlichen Handelns.

Das Controlling des Regierungsrates erstreckt sich insbesondere auf

1. die Leistungen, einschliesslich gewerblicher Leistungen der Verwaltung und Aufträgen an Dritte,

2. die Finanzen,

3. die Beteiligungen des Kantons an Organisationen des öffentlichen und des privaten Rechts gemäss § 46 des Organisationsgesetzes vom 13. März 1995²,

4. die Staatsbeiträge,

5. den Umgang mit Risiken, die den Kanton betreffen,

6. die Substanzerhaltung des kantonalen Vermögens.

Die Departementsvorsteherinnen und -vorsteher und die Dienststellenleiterinnen und -leiter sowie die Gerichte nehmen im Rahmen ihrer Führungsverantwortung das Controlling wahr und sorgen für die ordnungsgemässe und wirksame Erfüllung der Leistungsaufträge.

Ziele der finanzpolitischen Steuerung sind der Erhalt des Eigenkapitals und tragbare Schulden. Damit sollen die langfristige Handlungsfähigkeit des Kantons und eine sichere Finanzierung der staatlichen Leistungen und Infrastrukturen gewährleistet werden.

Gegenstand der finanzpolitischen Steuerung sind die Erfolgsrechnung und die Nettoschulden. Das ausserordentliche Ergebnis nach § 37 Absatz 4 ist ausgenommen.

Die Nettoschulden sind das Fremdkapital ohne die passivierten Investitionsbeiträge abzüglich des Finanzvermögens.

Der Kantonsrat kann beschliessen, dass Investitionen für Infrastrukturprojekte, die mindestens 3/10 einer Einheit der Staatssteuern beanspruchen, dem § 6a nicht unterliegen. Er fasst diesen Beschluss im Rahmen der Ausgabenbewilligung.

Die ordentlichen Ergebnisse der Erfolgsrechnung werden ab dem Jahr 2018 in einem statistischen Ausgleichskonto kumuliert.

1. …

2. …

Für das statistische Ausgleichskonto wird per 1. Januar 2018 ein Ertragsüberschuss von 140 Millionen Franken als Anfangssaldo festgesetzt.

Das Ausgleichskonto darf keinen Aufwandüberschuss aufweisen.

Die Nettoschulden dürfen 90 Prozent des durchschnittlichen Bruttoertrages einer Einheit der Staatssteuern der vergangenen fünf Jahre nicht überschreiten.

Im Aufgaben- und Finanzplan ist anzustreben, dass der Handlungsspielraum bei den Nettoschulden zur Einhaltung der Schuldengrenze und der Saldo des statistischen Ausgleichskontos mindestens 100 Millionen Franken plus den doppelten Betrag der durchschnittlich eingeplanten jährlichen Ausschüttungen der Schweizerischen Nationalbank betragen.

Zeichnet sich im letzten Planjahr des Aufgaben- und Finanzplans ab, dass beim Handlungsspielraum bei den Nettoschulden oder beim Saldo des Ausgleichskontos der Mindestbetrag gemäss Absatz 1 unterschritten wird, leitet der Regierungsrat Massnahmen ein und integriert diese in den nächsten Aufgaben- und Finanzplan.

…

Im Voranschlag muss das Ausgleichskonto mindestens ausgeglichen sein und die Schuldengrenze eingehalten werden.

Ein Aufwandüberschuss in der Erfolgsrechnung darf im Voranschlag nur vorgesehen werden, wenn die Vorgaben von Absatz 1 eingehalten werden. Er darf höchstens 4 Prozent des Bruttoertrages einer Einheit der Staatssteuern betragen.

Liegt der im Voranschlag berücksichtigte Ertrag aus der Ausschüttung der Schweizerischen Nationalbank unter dem im Aufgaben- und Finanzplan des Vorjahres für das erste Planjahr eingeplanten Wert, erhöht sich der gemäss Absatz 2 zulässige Aufwandüberschuss um diese Differenz.

In der Jahresrechnung ist nachzuweisen, dass das Ausgleichskonto keinen Aufwandüberschuss aufweist und die Schuldengrenze eingehalten ist.

Sind bei Rechnungsabschluss die Vorgaben zum Ausgleichskonto oder zur Schuldengrenze verletzt, dürfen nur noch die für die ordentliche und wirtschaftliche Staatstätigkeit unerlässlichen Ausgaben getätigt werden.

Zudem hat der Regierungsrat unverzüglich Massnahmen einzuleiten, mit denen im nächsten Aufgaben- und Finanzplan sowohl für das Voranschlagsjahr als auch für die nachfolgenden Planjahre die Anforderungen der Schuldenbremsen erfüllt werden.

Die Beschränkung der Ausgaben auf die für die ordentliche und wirtschaftliche Staatstätigkeit unerlässlichen Ausgaben gilt so lange, bis ein vom Kantonsrat beschlossener Voranschlag mit gültig festgesetzten Einheiten der Staatssteuern vorliegt, der die Anforderungen der Schuldenbremsen einhält.

Der Regierungsrat erstellt jährlich einen Aufgaben- und Finanzplan und legt ihn dem Kantonsrat zur Genehmigung vor.

Der Aufgaben- und Finanzplan beruht auf der Kantonsstrategie und dem Legislaturprogramm.

Der Regierungsrat gliedert die öffentliche Staatstätigkeit im Aufgaben- und Finanzplan in Hauptaufgaben und diese in Aufgabenbereiche.

Der Aufgaben- und Finanzplan zeigt pro Aufgabenbereich die erwartete Entwicklung der Finanzen und Leistungen im Voranschlagsjahr und in drei weiteren Planjahren auf.

Der Aufgaben- und Finanzplan enthält insbesondere

1. die Analyse der Ausgangslage,

2. die Veränderungen gegenüber dem Aufgaben- und Finanzplan des Vorjahres,

3. die Planung der Aufgaben und Finanzen mit einem Bericht zu den Hauptaufgaben und den politischen Leistungsaufträgen in den Aufgabenbereichen,

4. die Planrechnungen und die konsolidierten Planrechnungen und

5. Erläuterungen.

Eine Nichtgenehmigung des Aufgaben- und Finanzplans ist mit konkreten Aufträgen im Sinn von § 79 Absatz 4 des Kantonsratsgesetzes vom 28. Juni 1976³ zu verbinden.

Der Regierungsrat legt im Jahresbericht Rechenschaft ab über die Umsetzung der strategischen Ziele und Massnahmen sowie über die Leistungen und Finanzen des Kantons im vergangenen Jahr.

Der Jahresbericht enthält insbesondere

1. den Bericht über die Umsetzung der Kantonsstrategie und des Legislaturprogramms,

2. die Berichte zu den Hauptaufgaben und den Aufgabenbereichen,

3. die Jahresrechnung,

4. die konsolidierte Rechnung,

5. den Bericht über die Behandlung der überwiesenen Motionen und Postulate.

Der Regierungsrat unterbreitet dem Kantonsrat den Jahresbericht zur Genehmigung.

Die Departemente, die Gerichte und die Staatskanzlei erstellen pro Aufgabenbereich eine mehrjährige, in der Regel vierjährige Leistungsplanung. Diese ist im Rahmen des ersten Aufgaben- und Finanzplanes einer Legislatur zu erstellen.

Sie geben ihren Organisationseinheiten im Rahmen ihrer rechtlichen Zuständigkeiten einen betrieblichen Leistungsauftrag. Dieser konkretisiert die mehrjährige Leistungsplanung, den Aufgaben- und Finanzplan und den Voranschlag auf Stufe Leistungsgruppen und Leistungen.

Für die betriebliche Führung wird eine Kosten-, Leistungs- und Erlösrechnung geführt.

Die Departemente, die Gerichte und die Staatskanzlei sorgen für ein stufengerechtes Qualitätsmanagement.

Die Departemente, die Gerichte und die Staatskanzlei sorgen für ein internes Kontrollsystem, das auf die Risikobewirtschaftung des Regierungsrates abgestimmt ist, um

1. das Vermögen des Kantons zu schützen,

2. die zweckmässige Verwendung der Mittel sicherzustellen,

3. Fehler und Unregelmässigkeiten bei der Rechnungsführung zu verhindern oder aufzudecken,

4. die ordnungsgemässe Rechnungslegung und die verlässliche Berichterstattung zu gewährleisten.

Das interne Kontrollsystem umfasst regulatorische, organisatorische und technische Massnahmen.

Das Finanzdepartement erlässt nach Rücksprache mit der Finanzkontrolle die erforderlichen Weisungen.

Die Steuerung der rechtlich selbständigen Organisationen, an denen der Kanton im Sinn von § 46 des Organisationsgesetzes beteiligt ist, umfasst ein ausgewogenes Verhältnis von Führung und Kontrolle, abhängig von der Bedeutung und dem Risiko der jeweiligen Organisation.

Die Steuerung dient

1. der Wahrung der Eignerinteressen,

2. der Koordination zwischen Eigner- und Unternehmensinteressen,

3. der Umsetzung der Risikopolitik,

4. der Transparenz über die Beteiligungen,

5. der Standardisierung der Instrumente und Prozesse für das Beteiligungscontrolling.

Die Beteiligungsstrategie enthält die strategischen Vorgaben für die Gesamtheit der Beteiligungen des Kantons. Sie ist auf die Kantonsstrategie abgestimmt.

Sie zeigt auf, in welchen strategischen Leitungsorganen ein Mitglied des Regierungsrats oder der Staatsschreiber oder die Staatsschreiberin Einsitz nimmt.

Der Regierungsrat legt dem Kantonsrat die Beteiligungsstrategie alle vier Jahre als Planungsbericht gemäss § 77 Absatz 1c des Kantonsratsgesetzes zur Genehmigung vor.

Auf der Grundlage der Geschäftsberichte der rechtlich selbständigen Organisationen, an denen der Kanton beteiligt ist, erstellen die zuständigen Departemente gemeinsam mit dem Finanzdepartement jährlich zuhanden des Regierungsrates einen Bericht über die Umsetzung der Beteiligungsstrategie.

Der Regierungsrat legt dem Kantonsrat den Bericht über die Umsetzung der Beteiligungsstrategie zur Genehmigung vor.

Der Regierungsrat bestimmt für jede Organisation, an der der Kanton beteiligt ist, eine Eignerstrategie.

Die Eignerstrategie enthält die unternehmerischen, wirtschaftlichen, politischen, ökologischen und sozialen Ziele des Kantons als Eigner sowie Vorgaben zur Führung, Kontrolle, Effizienz und Transparenz.

Die Eignerstrategie für die konsolidierten Einheiten gemäss § 42 enthält Vorgaben zur maximalen Verschuldung.

Bei Minderheitsbeteiligungen mit tiefem Risiko kann der Regierungsrat auf die Bestimmung einer Eignerstrategie verzichten.

Der Regierungsrat wirkt im Rahmen seiner gesetzlichen Möglichkeiten mit bei Wahlen und Beschlussfassungen der Organe von Organisationen, an denen er beteiligt ist.

Für die Vertretung an beschlussfassenden Versammlungen von Organisationen von grosser Bedeutung oder mit hohem Risiko, an denen der Kanton beteiligt ist, erteilt der Regierungsrat ein klar umschriebenes Mandat und bestimmt die erforderliche Berichterstattung. Er bezeichnet die betreffenden Organisationen in der Verordnung.

Der Regierungsrat strebt bei Wahlen in strategische Leitungsorgane eine der Organisation angemessene Zusammensetzung an. Er legt in Zusammenarbeit mit dem strategischen Leitungsorgan der Organisation ein Anforderungsprofil fest.

In begründeten Fällen kann er auf die Festlegung eines Anforderungsprofils verzichten.

Der Regierungsrat genehmigt die Geschäftsberichte der öffentlich-rechtlichen Organisationen mit Mehrheitsbeteiligung des Kantons.

Die Geschäftsberichte von Organisationen von grosser Bedeutung oder mit hohem Risiko nimmt er zur Kenntnis.

Für die übrigen Organisationen regelt der Regierungsrat das Nähere in der Verordnung.

Als Ausgabe gilt die Bindung von Finanzvermögen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben.

Eine Ausgabe führt entweder zur Verminderung von Mitteln (Erfolgsrechnung) oder zur Vermehrung des Verwaltungsvermögens (Investitionsrechnung).

Jede Ausgabe setzt eine Rechtsgrundlage, einen Voranschlagskredit und eine Ausgabenbewilligung voraus.

Rechtsgrundlage können sein:

1. ein Gesetz,

2. ein Gerichtsentscheid,

3. ein Dekret.

Dem Voranschlagskredit gleichgestellt sind Nachtragskredite, bewilligte Kredit-überschreitungen und Kreditübertragungen.

Die Ausgabenbewilligung erfolgt

1. bei freibestimmbaren Ausgaben ab 3 Millionen Franken durch Bewilligung eines Sonderkredites durch den Kantonsrat,

2. bei freibestimmbaren Ausgaben unter 3 Millionen Franken und bei gebundenen Ausgaben durch Beschluss des Regierungsrates oder des Kantonsgerichtes.

Der Regierungsrat und das Kantonsgericht können ihre Ausgabenbefugnisse in bestimmtem Ausmass an die ihnen unterstellten Organisationseinheiten übertragen.

Die Ausgabenbefugnis bestimmt sich nach der Gesamtausgabe für den gleichen Gegenstand.

Ausgaben, die in einem sachlichen Zusammenhang zueinander stehen, dürfen nicht künstlich aufgeteilt werden.

Die Ausgabenbewilligung darf sich nur dann auf mehrere Gegenstände beziehen, wenn die Ausgaben sich gegenseitig bedingen oder einem gemeinsamen Zweck dienen, der zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft.

Die Aufteilung einer Ausgabe in einen freibestimmbaren und einen gebundenen Anteil ist zulässig.

Bei wiederkehrenden Ausgaben ist vom Gesamtbetrag der einzelnen Betreffnisse auszugehen. Ist dieser nicht feststellbar, ist der zehnfache Betrag einer Jahresausgabe massgebend.

Eine Ausgabe ist freibestimmbar, wenn bezüglich ihrer Höhe, des Zeitpunkts ihrer Vornahme oder anderer Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit besteht.

Eine Ausgabe ist gebunden, wenn sie nicht freibestimmbar im Sinn von Absatz 1 ist.

Der Sonderkredit ist die Ermächtigung des Kantonsrates, für ein bestimmtes Vorhaben bis zu einem bestimmten Betrag finanzielle Verpflichtungen einzugehen.

Ein Sonderkredit ist vor dem Eingehen von Verpflichtungen einzuholen.

Der Mittelbedarf für Sonderkredite ist in den jeweiligen Voranschlag einzustellen.

Reicht ein Sonderkredit nicht aus, ist beim Kantonsrat unter Vorbehalt von Absatz 2 rechtzeitig ein Zusatzkredit einzuholen.

Zusatzkredite brauchen nicht verlangt zu werden:

1. für teuerungsbedingte Mehrausgaben,

2. für gebundene Ausgaben,

3. für nicht voraussehbare freibestimmbare Ausgaben, mit denen eine mit Sonderkredit bewilligte Kreditsumme bis zu 10 Prozent, aber höchstens um 1 Million Franken überschritten wird.

Ausgaben gemäss Absatz 2 sind dem Kantonsrat mit der Jahresrechnung zur Genehmigung zu unterbreiten.

Über die Beanspruchung der Sonder- und Zusatzkredite hat die mit der Durchführung des Vorhabens betraute Dienststelle eine Kontrolle zu führen.

In der Kontrolle werden der Stand der eingegangenen und der zur Vollendung des Vorhabens voraussichtlich noch erforderlichen Verpflichtungen sowie die geleisteten Zahlungen ausgewiesen.

Die Kontrolle über die Sonder- und Zusatzkredite ist in den Anhang der Jahresrechnung aufzunehmen.

Die Abrechnungen über die vom Kantonsrat bewilligten Sonder- und Zusatzkredite werden diesem zur Genehmigung vorgelegt, sobald das Vorhaben abgeschlossen ist oder nicht weiterverfolgt wird und die Beiträge Dritter im Wesentlichen eingegangen sind. Die Abrechnung wird innert zwei Jahren nach dem Abschluss oder der Aufgabe des Vorhabens vorgelegt.

Wurde für das Vorhaben vorgängig ein Projektierungskredit bewilligt, ist dieser zusammen mit dem Sonderkredit abzurechnen.

Ein nicht beanspruchter Sonderkredit verfällt.

Die Rechnungslegung vermittelt ein umfassendes, die tatsächlichen Verhältnisse wiedergebendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage des Kantons.

Die Rechnungslegung folgt den Grundsätzen der Verständlichkeit, der Wesentlichkeit, der Zuverlässigkeit, der Vergleichbarkeit, der Fortführung, der Bruttodarstellung und der Periodengerechtigkeit.

Die Rechnungslegung erfolgt nach allgemein anerkannten Normen der Rechnungslegung.

Der Regierungsrat bezeichnet das anzuwendende Regelwerk und die Abweichungen davon in einer Verordnung.

Die Jahresrechnung umfasst den Finanzhaushalt des Kantons.

Rechnungsjahr ist das Kalenderjahr.

Die Jahresrechnung umfasst

1. die Bilanz,

2. die Erfolgsrechnung,

3. die Investitionsrechnung,

4. den Eigenkapitalnachweis,

5. die Geldflussrechnung,

6. den Anhang.

Die Bilanz enthält auf der Aktivseite das Umlauf- und das Anlagevermögen, auf der Passivseite das Fremd- und das Eigenkapital.

Das Umlaufvermögen umfasst das kurzfristig realisierbare Finanzvermögen. Das Anlagevermögen ist in das nicht kurzfristig realisierbare Finanzvermögen und das Verwaltungsvermögen gegliedert.

Das Verwaltungsvermögen umfasst die Vermögenswerte, die unmittelbar der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen.

Das Finanzvermögen umfasst alle übrigen Vermögenswerte.

Das Fremdkapital umfasst laufende Verbindlichkeiten, kurz- und langfristige Finanzverbindlichkeiten, kurz- und langfristige Rückstellungen, passive Rechnungsabgrenzungen und Fonds, die nicht dem eigenen Recht unterstehen.

Das Eigenkapital umfasst den Bilanzüberschuss oder -fehlbetrag, die Fonds des kantonalen Rechts und das übrige Eigenkapital.

Die Erfolgsrechnung enthält den Aufwand und den Ertrag.

Die Erfolgsrechnung gliedert sich in

1. das Ergebnis aus betrieblicher Tätigkeit,

2. das Finanzergebnis,

3. das ausserordentliche Ergebnis.

Das Ergebnis aus betrieblicher Tätigkeit und das Finanzergebnis ergeben das ordentliche Ergebnis, welches dem Bilanzüberschuss oder -fehlbetrag gutgeschrieben oder belastet wird.

Aufwand und Ertrag gelten als ausserordentlich, wenn nicht mit ihnen gerechnet werden konnte und sie sich der Einflussnahme und Kontrolle entziehen. Das ausserordentliche Ergebnis wird dem übrigen Eigenkapital gutgeschrieben oder belastet.

Die Investitionsrechnung umfasst die Anlagen mit einer mehrjährigen Nutzungsdauer, die als Verwaltungsvermögen aktiviert werden.

Sie stellt die Investitionsausgaben den Investitionseinnahmen gegenüber.

Der Eigenkapitalnachweis zeigt die Ursachen der Veränderung des Eigenkapitals auf.

Die Geldflussrechnung informiert über die Herkunft und die Verwendung der finanziellen Mittel. Sie ist nach betrieblicher Tätigkeit, Investitions- und Finanzierungstätigkeit unterteilt.

Der Anhang der Jahresrechnung

1. führt das für die Rechnungslegung angewandte Regelwerk samt Abweichungen auf,

2. fasst die Rechnungslegungsgrundsätze, einschliesslich der wesentlichen Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze, zusammen,

3. bezeichnet die von der Jahresrechnung erfassten Organisationseinheiten,

4. enthält einen Bericht über die Eventualverpflichtungen,

5. enthält zusätzliche Angaben, die für die Beurteilung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage des Kantons von Bedeutung sind.

Die Konsolidierung orientiert sich an der Beherrschung sowie der Wesentlichkeit von Aufwand, Ertrag, Vermögen oder Schulden. Die konsolidierte Rechnung umfasst nebst dem kantonalen Finanzhaushalt

1. die Universität Luzern,

2. die Lustat Statistik Luzern,

3. die Luzerner Kantonsspital Gruppe,

4. die Luzerner Psychiatrie AG,

5. den Verkehrsverbund Luzern,

6. die Pädagogische Hochschule Luzern,

7. die Immobilien Campus Luzern-Horw AG.

Auf die Konsolidierung einer Organisation kann verzichtet werden, wenn durch deren Besonderheiten die Transparenz, Übersichtlichkeit oder Aussagekraft der konsolidierten Rechnung beeinträchtigt würde.

Die konsolidierte Rechnung umfasst

1. die Bilanz,

2. die Erfolgsrechnung,

3. den Eigenkapitalnachweis,

4. die Geldflussrechnung,

5. den Anhang.

Die Konsolidierung wird nach der Methode der Vollkonsolidierung durchgeführt.

Der Regierungsrat kann für konsolidierte Organisationen Vorschriften über die Rechnungslegung erlassen.

Die konsolidierte Rechnung wird nach den gleichen Rechnungslegungsgrundsätzen erstellt wie die Jahresrechnung.

Für die Bewertung von Anteilen an Organisationen, auf die ein massgeblicher Einfluss besteht, die gemeinschaftlich geführt werden oder die gemäss § 42 Absatz 2 von der Konsolidierung ausgenommen sind, kann der Regierungsrat vorschreiben, dass das anteilige Eigenkapital und der anteilige Erfolg von Beteiligungen in der konsolidierten Rechnung abzubilden sind.

Vermögensteile werden aktiviert, wenn

1. sie einen künftigen wirtschaftlichen Nutzen hervorbringen oder ihre Nutzung zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben vorgesehen ist und

2. ihr Wert zuverlässig ermittelt werden kann.

Verpflichtungen werden passiviert, wenn ihr Ursprung in einem Ereignis der Vergangenheit liegt, ein Mittelabfluss zu ihrer Erfüllung sicher oder wahrscheinlich ist und dessen Höhe geschätzt werden kann.

Positionen des Finanzvermögens werden zum Verkehrswert bilanziert.

Positionen des Verwaltungsvermögens werden zum Anschaffungswert abzüglich der Abschreibung oder, wenn tiefer liegend, zum Verkehrswert bilanziert.

Anlagen des Verwaltungsvermögens, die durch Nutzung einer Wertminderung unterliegen, werden ordentlich je Anlagekategorie nach der angenommenen Nutzungsdauer linear abgeschrieben.

Ist auf einer Position des Verwaltungsvermögens eine dauernde Wertminderung absehbar, wird deren bilanzierter Wert berichtigt.