VVGE 1991/92 Nr. 30

4. Nach Art. 13 SHG haben Personen, die für ihren Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen können, Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Die wirtschaftliche Hilfe hat einen den persönlichen Bedürfnissen angemessenen Lebensunterhalt zu ermöglichen.

5. Nach Art. 10 Abs. 1 der Sozialhilfeverordnung vom 10. November 1983 erstreckt sich die wirtschaftliche Hilfe auf die Gewährung des notwendigen Lebensunterhaltes im Sinne eines sozialen Existenzminimums.

6. Die Unterstützungspraxis im Kanton Obwalden richtet sich im Grundsatz nach den Richtlinien für die Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge (SKöF). Dieser Grundsatz ist im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 20. Mai 1981, veröffentlicht in Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsentscheide des Kantons Obwalden, 1981 und 1982, Band 5, Seite 150, enthalten. Der Einwohnergemeinderat X geht grundsätzlich bei der Beurteilung von Unterstützungsfällen auch von den SKöF-Richtlinien aus. Gleichzeitig ist er jedoch der Meinung, dass der Verwaltungsgerichtsentscheid eine strikte Anwendung nicht vorschreibe. Auch die SKöF halte ausdrücklich fest, dass ihre Richtlinien Empfehlungen darstellten. Es stellt sich somit die Frage, welche Verbindlichkeit den SKöF-Richtlinien beizumessen ist.

7. Der Regierungsrat hat sich in seiner Beurteilungspraxis von Beschwerden betreffend die Gewährung von wirtschaftlicher Hilfe durch die Einwohnergemeinden seit Inkrafttreten des Sozialhilfegesetzes am 1. Januar 1985 stets an die Richtlinien der SKöF gehalten. Begründete Abweichungen wurden in Einzelfällen berücksichtigt. Die bisher höchste Reduktion des gemäss SKöF- Richtlinien errechneten Betrages lag bei sechs Prozent.

Mit Beschluss vom 23. September 1986 (Nr. 622) hat der Regierungsrat bei der Behandlung einer anderen Beschwerde betreffend Gewährung der wirtschaftlichen Hilfe darauf hingewiesen, dass der Einwohnergemeinderatsbeschluss vom 17. Februar 1986 mit der generellen Kürzung der SKöF-Richtsätze um 20 Prozent im Einzelfall rechtswidrig sein könne. Es könne nicht generell gesagt werden, dass die Lebensunterhaltskosten im Kanton Obwalden 20 Prozent tiefer seien als im schweizerischen Mittel. Für die Beurteilung der damaligen Beschwerde war der Einwohnergemeinderatsbeschluss nicht massgebend.

Der Entscheid des Verwaltungsgerichts enthält folgenden Wortlaut: "Bei der Frage, wann eine anspruchsberechtigte Hilfsbedürftigkeit im Sinne von Art. 2 Armengesetz vorliegt, hält sich das Gericht im wesentlichen an die Empfehlungen der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge".

Die SKöF hat für 1992 revidierte Richtlinien herausgegeben. In den darin formulierten Grundsätzen hält sie fest, dass diese Richtlinien Empfehlungen zuhanden der Sozialhilfeorgane darstellen sollen. Ziel der Sozialhilfe sei es, den Betroffenen zu wirtschaftlicher und persönlicher Selbständigkeit zu verhelfen. Die Hilfe solle nicht nur das Überleben der Bedürftigen sichern, sondern ihre Teilnahme am Arbeits- und Sozialleben, ihr Selbstbewusstsein und ihre Eigenverantwortung fördern. Sie sei deshalb nicht in schematischer Weise nach einem festen Tarif zu bemessen, sondern den individuellen und örtlichen Verhältnissen anzupassen. Dies erfordere Unterstützungsleistungen, die in Art und Mass der individuellen Lebenssituation und den spezifischen Problemen der Hilfesuchenden Rechnung tragen. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass auch gemäss SKöF die Richtlinien der jeweils individuellen Situation entsprechend anzuwenden sind. Sie betrachtet diese deshalb als Empfehlungen, weil durch angepasste Abweichungen in Einzelsituationen geeignete Lösungen ermöglicht werden sollen. Diese Sichtweise entspricht auch Art. 2 SHG, wonach die öffentliche Sozialhilfe nach den Besonderheiten und Bedürfnissen des Einzelfalles auszurichten ist.

8. Mit der Reduktion der Beträge um generell 20 Prozent hat der Einwohnergemeinderat X eine Situation geschaffen, die bisher seit Inkrafttreten des Sozialhilfegesetzes in keiner der bisherigen Beschwerden zu beurteilen war. Wie erwähnt handelt es sich bei den Richtlinien der SKöF um Empfehlungen. Damit sie jedoch als Massstab für die Überprüfung von Unterstützungsleistungen überhaupt Gültigkeit haben, können diese nicht generell gekürzt oder erhöht werden. Unterstützungssituationen sind nur überprüfbar, wenn auf zahlenmässig festgelegte Grundlagen zurückgegriffen werden kann. Eine Anpassung soll einzig der individuellen Situation Rechnung tragen. Dabei sollen begründete Anpassungen aufgrund der speziellen, auch regionalen Situation vorgenommen werden können. Bei der Einwohnergemeinde X ist davon auszugehen, dass diese keine eigentliche Randregion darstellt. Die generelle Kürzung der SKöF-Richtlinien um zwanzig Prozent ist deshalb auch nicht regional begründbar. Auch wenn der Kanton Obwalden in der Einkommensstatistik als einer der schwächsten Kantone figuriert, kann damit allein eine generelle Kürzung der Unterstützungsleistungen nicht ohne weitere, die individuelle Situation betreffende Gründe vorgenommen werden.

9. Der Einwohnergemeinderat X legt dar, dass das Existenzminimum nach ihren Erfahrungen auch bei den gemäss ihren Richtlinien gekürzten Beiträgen gewährleistet sei. Demgegenüber hält die SKöF zu ihren Ansätzen in den Richtlinien und im Kommentar unter Ziffer 1.4 fest, die aufgeführten Beiträge basierten auf Haushaltsbudgets mit bescheidenen, aber zur wirtschaftlichen Selbständigkeit ausreichenden Einkommen. Die Beiträge würden gemäss den Lohnstatistiken, den Haushaltrechnungen des BIGA, den Teilindizes (insbesondere Nahrungsmittelindex) des Landesindexes der Konsumentenpreise, den Angaben von Budgetberatungsstellen und den Erfahrungen der Sozialhilfepraxis festgelegt, laufend überprüft und periodisch (im allgemeinen jährlich) der Lohn- und Preisentwicklung angepasst. Sie stellten eine Kombination von statistischen und erfahrungsmässigen Werten dar, die sich in der Praxis seit Jahrzehnten bewährt hätten.

Gemäss der Stellungnahme vom 21. Mai 1992 sind in der Gemeinde X auch mit den reduzierten Ansätzen keine Härtefälle aufgetreten, wobei der Einwohnergemeinderat Beweise ausdrücklich vorbehält. Wann ein Härtefall eintritt, hängt insbesondere davon ab, wie das soziale Existenzminimum interpretiert wird. Nach den Richtlinien der SKöF soll mit der Hilfeleistung nicht nur der unbedingt notwendige Bedarf, sondern ein soziales Existenzminimum sichergestellt werden. Auch nach Art. 13 Abs. 2 SHG hat die wirtschaftliche Hilfe einen den persönlichen Bedürfnissen angemessenen Lebensunterhalt zu ermöglichen. Aus dem Umstand, dass dem Einwohnergemeinderat X keine Härtefälle bekannt sind, kann noch nicht abgeleitet werden, dass alle Unterstützten das ihnen zustehende soziale Existenzminimum bisher erhalten haben.

10. Die Richtlinien der SKöF haben im Verlauf der Jahre in Praxis und Rechtssprechung an Bedeutung gewonnen. Sie tragen zur gleichartigen Behandlung von Hilfesuchenden in verschiedenen Kantonen und Gemeinden bei. Sämtliche Einwohnergemeinden des Kantons Obwalden sind Mitglied der SKöF. Die Richtlinien der SKöF werden dem Grundsatz nach von allen Gemeinden befolgt. Im benachbarten Kanton Luzern sind nach dem dortigen Sozialhilfegesetz (Paragraph 30) ebenfalls die Richtlinien der SKöF für die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe wegleitend. Insbesondere in Gemeinden der Agglomeration Luzern werden keine generellen Kürzungen gemacht. Im Kanton Nidwalden erfolgt die Bemessung der Unterstützungsleistungen ebenfalls nach den Richtlinien der SKöF. Allfällige Abweichungen werden nicht generell, sondern im begründeten Einzelfall vorgenommen. Damit die Rechtsgleichheit nicht nur auf Gemeindegebiet, sondern auch kantonal und soweit sinnvoll auch gesamtschweizerisch gewahrt bleibt, soll deshalb an den SKöF-Ansätzen als allgemeine Beurteilung von Unterstützungsfällen festgehalten werden. Würde dies nicht so gehandhabt, wäre zu befürchten, dass bald in allen sieben Gemeinden eigene Richtlinien zur Anwendung gelangten. Mit der vom Einwohnergemeinderat X vorgebrachten Begründung könnte jede Gemeinde Abweichungen für sich beanspruchen mit der Folge, dass die anerkannten SKöFRichtlinien im Kanton Obwalden praktisch doch nicht mehr Anwendung finden.

11. Möglicherweise geht es dem Einwohnergemeinderat X darum, angesichts der angespannten finanziellen Verhältnisse die "Attraktivität" für unterstützungspflichtige Personen aus der Agglomeration Luzern möglichst klein zu halten. Indessen wollen gerade die SKöF-Richtlinien eine gewisse Einheitlichkeit der Unterstützungspraxis herbeiführen und verhindern, dass unterschiedliche Massstäbe angelegt und dadurch Unterstützungsfälle auf andere Gemeinden abgeschoben werden. Unterschiede sind nur dann gerechtfertigt, wenn objektive Gründe hiefür bestehen. Konkret müsste nachgewiesen sein, dass die Lebensunterhaltskosten in der Gemeinde X günstiger sind als in anderen Gemeinden. Solche Gründe werden nicht vorgebracht und sind auch nicht ersichtlich.

Generelle Kürzungen können eigentlich, wie auch aus den diesbezüglichen Beschlüssen des Einwohnergemeinderates X hervorgeht, nur im Unterhaltsbetrag (Haushaltgeld) und im frei verfügbaren Betrag (Taschengeld) vorgenommen werden. Weil die restlichen Kosten grösstenteils als feste Kosten anfallen, sind die Einsparungen im Verhältnis zu den Auswirkungen für die Betroffenen eher gering.

Nach Art. 11 SHG fördern die für die Sozialhilfe zuständigen Stellen die Selbsthilfe und die Eigenständigkeit des Hilfesuchenden. Die Ursachen einer sozialen Notlage sind zu ermitteln und nach Möglichkeit zu beseitigen. Der in der Sozialarbeit stark verankerte Grundsatz der Hilfe zur Selbsthilfe wird weiter gestützt mit Art. 14 SHG, wonach der Hilfeempfänger die ihm zumutbare Mitwirkung zu gewährleisten hat. Andernfalls kann die öffentliche Sozialhilfe eingeschränkt oder eingestellt werden. Es ist deshalb davon auszugehen, dass mit aufbauender und gezielter Sozialhilfe in vielen Fällen mehr Kosteneinsparungen möglich sind als mit generellen Kürzungen. Nicht zuletzt wird mit der gezielten und auf den Einzelfall eingehenden Hilfe auch eine minimale Solidarität mit Menschen, die sich in schwierigen Situationen befinden, gewährleistet.

(Eine gegen diesen Beschluss erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht am 24. März 1993 ab).