VVGE 1997/98 Nr. 2

1. Mit der Änderung von Art. 50 KV (Nachtrag zur Kantonsverfassung vom 8. Juni 1997, Behörden- und Verwaltungsorganisation) wurden zwei Ziele verfolgt. Zum einen ging es darum, dem Verzicht auf den Beamtenstatus Rechnung zu tragen und daher neu auf das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis abzustellen (formaler Aspekt). Zum andern wurden die Reformanliegen betreffend einer Lockerung der Einschränkungen des passiven Wahlrechts in angemessener Form wieder aufgegriffen. Die Öffnung besteht darin, dass von Verfassungs wegen die Wählbarkeit kantonaler Bediensteter nur mehr in den Einwohner- bzw. Bezirksgemeinderat, nicht aber in andere kommunale Behörden ausgeschlossen sein soll (vgl. Botschaft zum Verfassungsnachtrag sowie zum Staatsverwaltungsgesetz vom 21. September 1995, nachfolgend Botschaft genannt, S. 10; der Wortlaut von Art. 50 KV gemäss Vorlage des Regierungsrates vom 19. September 1995 bzw. Botschaft wurde in der parlamentarischen Beratung nur noch unbedeutend geändert).

Zu Abs. 3 wird in der Botschaft folgendes ausgeführt: "In Abs. 3 wird neu umschrieben, dass, wer in einem voll- oder hauptamtlichen Dienstverhältnis einer öffentlich-rechtlichen Anstalt steht - ob privatrechtlich oder öffentlichrechtlich - nicht in eine Wahlbehörde gewählt werden kann. Damit wird insbesondere im Sinne der bisherigen Verfassungsbestimmung ausgeschlossen, dass die Direktoren der selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten Mitglied ihrer Wahlbehörde, d.h. des Kantonsrates, werden können."

Zur Klärung der Frage, welche Einschränkungen im passiven Wahlrecht für die Dienst- und Arbeitnehmer von unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten - insbesondere für die Lehrkräfte der Kantonsschule oder die Angestellten des Kantonsspitals - bestehen, sind die Abs. 1 und 3 von Art. 50 KV nach den verschiedenen Methoden auszulegen.

a. Vom Wortlaut her ist Art. 50 Abs. 3 KV klar. Es wird nicht zwischen selbständigen und unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten unterschieden, wie dies der alte Art. 50 Abs. 2 KV tat. Demzufolge gilt Art. 50 Abs. 3 für die in einem voll- oder hauptamtlichen Dienst- oder Arbeitsverhältnis stehenden Personen sämtlicher öffentlichrechtlicher Anstalten, also auch der Kantonsschule oder des Kantonsspitals. Art. 50 Abs. 1 KV ist vom Wortlaut her an sich ebenfalls klar. Wer in einem Dienst- oder Arbeitsverhältnis mit dem Kanton steht, meint auf jeden Fall all jene, die in einem Arbeitsverhältnis mit dem Kanton als Arbeitgeber (Rechtspersönlichkeit) stehen, d.h. die durch den Regierungsrat angestellt sind und dem kantonalen Personalrecht unterstehen. Vom Wortlaut her nicht beantwortet ist das Verhältnis von Abs. 3 zu Abs. 1. Geht Abs. 1 vor oder stellt Abs. 3 eine Ausnahme dar?

b. Für die Beantwortung der Frage nach dem Verhältnis der Absätze 1 und 3 von Art. 50 KV zueinander hilft die allgemeine Systematik der Verfassung nicht weiter. Aus der Stellung von Art. 50 KV unter den allgemeinen Bestimmungen des fünften Abschnitts "staatliche Gewalten und ihre Funktionen", kann nichts über die sich in diesen beiden Absätzen stellenden Fragen abgelesen werden. Bezüglich dem Verhältnis von Abs. 1 zu Abs. 3 lässt sich jedoch aus dem Aufbau der Bestimmung etwas ableiten. Die drei Absätze beginnen alle genau gleich. Sie regeln alle die Einschränkungen im passiven Wahlrecht von Personen, die in einem voll- oder hauptamtlichen Dienst- oder Arbeitsverhältnis stehen. Der Unterschied der drei Absätze liegt darin, mit wem diese Personen im Dienst- oder Arbeitsverhältnis stehen. Zuerst ist es der Kanton, dann die Gemeinde und im dritten Fall eine öffentlich-rechtliche Anstalt. Von diesem Aufbau her kann man darauf schliessen, dass der Gesetzgeber in jedem Absatz einen andern Fall regeln wollte. Eine gewisse Ungereimtheit liegt einzig darin, dass der Verfassungsgeber neu verallgemeinernd von den öffentlich-rechtlichen Anstalten spricht und nicht mehr zwischen den selbständigen und den unselbständigen unterscheidet. Wie erwähnt, kann eine unselbständige öffentlich-rechtliche Anstalt formalrechtlich Dienstverhältnisse nur verpflichtend für den Kanton bzw. die Gemeinde, nicht aber "eigene" Dienstverhältnisse begründen. Art. 50 Abs. 3 KV sagt nun aber nicht, dass das Dienst- oder Arbeitsverhältnis mit einer öffentlich-rechtlichen Anstalt bestehen muss - im Gegensatz zu den Formulierungen in den Abs. 1 und 2 - sondern spricht vom "Dienst- oder Arbeitsverhältnis einer öffentlichrechtlichen Anstalt". Dies kann heissen, dass das Dienst- oder Arbeitsverhältnis im Zusammenhang mit einer öffentlich-rechtlichen Anstalt steht, ungeachtet der Rechtsnatur der öffentlich-rechtlichen Anstalt. So gesehen macht der Aufbau der Abs. 1 bis 3 durchaus Sinn. Abs. 3 regelt demnach den Sonderfall, dass das Dienst- oder Arbeitsverhältnis "zu" einer öffentlich-rechtlichen Anstalt besteht.

c. Die Absicht des Gesetzgebers bezüglich der Frage, welche Einschränkungen im passiven Wahlrecht für Personen gelten, welche in einem voll- oder hauptamtlichen Dienst- oder Arbeitsverhältnis einer unselbständigen öffentlichrechtlichen Anstalt stehen, ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien nicht klar. Nach dem bisherigen Art. 50 KV galten für die Beamten und Angestellten der unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten die gleichen Einschränkungen im passiven Wahlrecht wie für die übrigen kantonalen Beamten und Angestellten. Sie waren weder in eine kommunale noch in eine ihnen übergeordnete kantonale Behörde wählbar. Aus der Botschaft geht klar hervor, wie weit der Gesetzgeber für die kantonalen Bediensteten eine Lockerung vornehmen wollte. Keine Ausführungen enthält die Botschaft aber zur Frage, wer zu den kantonalen Bediensteten gemäss Art. 50 Abs. 1 KV gehört und ob in Abs. 3 sowohl die selbständigen wie auch die unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten gemeint sind. Die Botschaft hält lediglich fest, dass die Einschränkung sowohl für die privatrechtlichen wie auch für die öffentlich-rechtlichen Dienst- und Arbeitsverhältnisse einer öffentlich-rechtlichen Anstalt gelten. Zudem wurde besonders auf die Direktoren der selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten hingewiesen. Auch aus den Protokollen der parlamentarischen Beratungen geht nicht hervor, was der Gesetzgeber bezüglich den unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten wollte. In einem Entwurf der Arbeitsgruppe, welche den Nachtrag zur Kantonsverfassung zuhanden des Regierungsrates vorbereitete, vom 11. August 1995 wurden in bezug auf Art. 50 KV folgende Varianten vorgeschlagen:

Variante 1:

1 Wer in einem voll- oder hauptamtlichen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis des Kantons steht, ist nicht in eine übergeordnete kantonale Behörde oder einen Einwohner- bzw. Bezirksgemeinderat wählbar. Die Gesetzgebung kann weitere Einschränkungen vorsehen.

2 Wer in einem voll- oder hauptamtlichen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis der Gemeinde steht, ist nicht in eine übergeordnete Gemeindebehörde wählbar.

3 Wer in einem voll- oder hauptamtlichen Dienstverhältnis einer öffentlichrechtlichen Anstalt steht, kann nicht in die Wahlbehörde gewählt werden.

Variante 2:

1 Im Voll- oder Hauptamt tätige Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons sind nicht in eine übergeordnete kantonale Behörde oder einen Einwohner- bzw. Bezirksgemeinderat wählbar. Die Gesetzgebung kann weitere Einschränkungen vorsehen.

2 Dieser Bestimmung sind auch vom Kantonsrat gewählte voll- oder hauptamtlich tätige Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter öffentlich-rechtlicher Anstalten des Kantons mit eigener Rechtspersönlichkeit unterstellt.

3 Im Voll- oder Hauptamt tätige Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Gemeinde sind nicht in eine übergeordnete Gemeindebehörde wählbar.

Die Arbeitsgruppe entschied sich für die erste Variante, da von verschiedenen Seiten eine Lockerung verlangt wurde. In der zweiten Variante wurde für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten besonders festgehalten, dass sie den gleichen Einschränkungen im passiven Wahlrecht unterstehen, wie alle voll- oder hauptamtlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons. Dies hätte sinngemäss dem bisherigen Art. 50 KV entsprochen. Die von der Arbeitsgruppe gewählte erste Variante enthält keine Unterscheidung bezüglich den selbständigen und unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten mehr. Dies lässt darauf schliessen, dass die Lockerung der Einschränkung im passiven Wahlrecht für beide Kategorien öffentlich-rechtlicher Anstalten gewollt war. Andernfalls hätte die Arbeitsgruppe eher, wie in der bisherigen Formulierung, ausdrücklich nur die selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten erwähnt. Es liegt somit aus dem Vorverfahren des Gesetzgebers ein Indiz für die Absicht des historischen Gesetzgebers vor. Ein ganz klarer und eindeutiger Schluss lässt sich aus den vorhandenen Materialien aber nicht ziehen.

d. Die Frage nach dem Sinn und Zweck von Art. 50 Abs. 1 und 3 KV ist, nachdem die Gesetzesmaterialien keinen klaren Aufschluss geben, schwierig zu beantworten. Klar ist, dass eine Lockerung gegenüber bisher beabsichtigt war. Es kann auch festgestellt werden, dass der Grund für Einschränkungen im passiven Wahlrecht nicht mehr, wie beim Erlass der Kantonsverfassung 1968, wesentlich in der zeitlichen Belastung der betroffenen Personen liegt. Ursprünglich wurde der Ausschluss der Beamten und Angestellten im Verfassungsrat wesentlich damit begründet, dass diese ihre volle Arbeitskraft dem Kanton zuwenden müssten (vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrates über die Interpretation von Art. 50 der Kantonsverfassung vom 23. November 1993, S. 3, mit Hinweisen auf das Verfassungsprotokoll). Das Problem von Interessenkollisionen wurde damals nur am Rande vereinzelt angesprochen.

Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zum Staatsverwaltungsgesetz wurde die Frage des hauptamtlichen Dienst- und Arbeitsverhältnisses diskutiert, bei welchem das passive Wahlrecht gemäss Art. 50 eingeschränkt ist. Schliesslich wurden in Art. 38 Abs. 1 des Staatsverwaltungsgesetzes als hauptamtliche Dienst- oder Arbeitsverhältnisse solche von mindestens 60 Prozent oder mehr der Normalarbeitszeit festgelegt. Daraus geht hervor, dass heute das Kriterium der zeitlichen Belastung gegenüber demjenigen der Interessenkollision in den Hintergrund gerückt ist. Von daher ist auch erklärbar, dass in Art. 50 Abs. 3 KV nicht unterschieden wird zwischen den selbständigen und den unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten. Die Angestellten von öffentlich-rechtlichen Anstalten - sowohl selbständigen wie unselbständigen - verrichten eine Arbeit, die sich von derjenigen der Staatsverwaltung im engern Sinn (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. a Staatsverwaltungsgesetz) wesentlich unterscheidet. Insbesondere auch die unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten - das Kantonsspital und die Kantonsschule - nehmen nicht wie die Staatsverwaltung eine eigentliche staatliche Vollzugstätigkeit wahr. Das Problem von Interessenkollisionen stellt sich bei Angestellten von öffentlich-rechtlichen Anstalten daher praktisch nicht. Aus diesem Grund wollte der Gesetzgeber für sie die Einschränkungen im passiven Wahlrecht besonders - anders als für die Angestellten der Staatsverwaltung im engern Sinn - regeln (Art. 50 Abs. 3 KV). Art. 50 Abs. 1 KV ist daher für sie nicht anwendbar. Anders könnte nur dann entschieden werden, wenn klare Anhaltspunkte hierfür vorlägen, dass der Gesetzgeber in Art. 50 Abs. 3 KV nur die Dienst- oder Arbeitsverhältnisse mit selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten hätte regeln wollen. Solche Anhaltspunkte fehlen aber vollständig.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass Art. 50 Abs. 3 KV im Sinne einer Ausnahme zu Art. 50 Abs. 1 und 2 KV die Einschränkungen im passiven Wahlrecht jener Angestellten regelt, die in einem voll- oder hauptamtlichen Dienst- oder Arbeitsverhältnis einer selbständigen oder einer unselbständigen öffentlichrechtlichen Anstalt stehen.