VVGE 2009/10 Nr. 14

2.1 Im Streit liegen die von der Einwohnergemeinde X in Rechnung gestellten Groberschliessungsbeiträge für die Erstellung der O-Strasse, deren Hauptwasserleitung sowie der Abwasserleitung, die in die S Strasse verläuft. Die Beschwerdeführer machen unter anderem geltend, dass diese Beitragsforderungen verjährt und daher nicht mehr geschuldet seien.

2.2 Bei Erschliessungsbeiträgen ist die Verjährung von Amtes wegen zu berücksichtigen (Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2002, 4. Auflage, N 786). Sind die Beiträge verjährt, ist die Beschwerde gutzuheissen (vgl. Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, N 1046; Schluep, Einladung zur Rechtstheorie, Bern 2006, N 164 zu § 1).

Das Institut der Verjährung ist im öffentlichen Recht als allgemeiner Rechtsgrundsatz anerkannt. Dies ergibt sich aus dem Grundsatz der Rechtsicherheit und des staatlichen Verhaltens nach Treu und Glauben. Sofern die massgeblichen Erlasse keine Vorschriften enthalten, die Beginn und Dauer der Verjährungsfrist regeln, sind die gesetzlichen Fristenregelungen anderer Erlasse für verwandte Ansprüche heranzuziehen. Dabei ist in erster Linie auf die Ordnung, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt hat, zurückzugreifen. Beim Fehlen entsprechender gesetzlicher Vorschriften ist die Verjährungsfrist schliesslich nach allgemeinen Grundsätzen festzulegen (VVGE 2005 und 2006, Band XVII, Nr. 43, Erw. 5, mit Hinweisen).

Soweit keine einschlägigen Verjährungsregelungen bestehen, gilt nach dem Willen des Regierungsrats seit 1. Januar 2007 im Kanton Obwalden die Praxis, dass Erschliessungsbeiträge nach fünf Jahren (früher zehn Jahre) – in Anlehnung an das Steuerrecht (Steuerveranlagung) – seit deren Fälligkeit verjähren (VVGE 2005 und 2006, Band XVII, Nr. 29, Erw. 3; heute könnte eine fünfjährige Verjährungsfrist auch in Anlehnung an Art. 20 des Allgemeinen Gebührengesetzes vom 21. April 2005 [AGG; GDB 643.1] angenommen werden).

3.1 Ausgangspunkt für die Beurteilung der Verjährung ist die Feststellung des Bestehens von Beitragsforderungen.

Gemäss Art. 6 Abs. 1 und 2 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes (WEG) vom 4. Oktober 1974 (SR 843), in Kraft seit 1. Januar 1975, erheben die nach kantonalem Recht zuständigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften von den Grundeigentümern angemessene Beiträge an die Kosten der Groberschliessung, während die Kosten der Feinerschliessung ganz oder zum überwiegenden Teil den Grundeigentümern zu überbinden sind.

Art. 1 Abs. 1 und 2 der Verordnung zum Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz (VWEG) vom 30. November 1981 (SR 843.1), in Kraft seit 1. Januar 1987, konkretisiert, dass die Gesamtheit der Grundeigentümer wenigstens 30 Prozent der Kosten für Anlagen der Groberschliessung und 70 Prozent der Kosten für Anlagen der Feinerschliessung tragen muss. Dienen Anlagen gleichzeitig der Grob- und der Feinerschliessung, so sind die Kostenanteile nach dem Verhältnis der Erschliessungsfunktionen zu berechnen.

Allerdings bilden Art. 6 Abs. 1 und 2 WEG und Art. 1 Abs. 1 und 2 VWEG keine genügende gesetzliche Grundlage zur Erhebung von Erschliessungsbeiträgen, da sie nur den Rahmen und die Grundsätze festlegen, nach denen das kantonale Abgaberecht auszugestalten ist (Art. 1 Abs. 1 VWEG bezieht sich ohnehin nur auf die „Gesamtheit der Grundeigentümer“); dieses muss den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegen­stand der Abgabe sowie die Kriterien der Bemessung konkret statuieren, so dass die Festsetzung im Einzelfall möglich ist (Legalitätsprinzip). Gleiches gilt im Übrigen für die Finanzierung der Abwasserentsorgung nach Art. 60a des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) vom 24. Januar 1991 (SR 814.20) sowie für den Grundsatz nach Art. 19 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) vom 22. Juni 1979 (SR 700), wonach das kantonale Recht die Erschliessungsbeiträge regelt (Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Auflage, Bern 2008, S. 282).
Demzufolge kommt dem kantonalen oder kommunalen Recht im Hinblick auf die Umsetzung von WEG/VWEG eigenständige Bedeutung zu.

3.2 Gestützt auf Art. 28 Abs. 1 BauG sowie Art. 137 des Gesetzes betreffend die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 30. April 1911 (EG ZGB; GDB 210.1) obliegt die Groberschliessung des Baugebiets grundsätzlich den Gemeinden. In Art. 29 BauG werden die (bundesrechtlichen) Rahmenbedingungen der Erschliessungskosten näher geregelt. Danach erhebt die Gemeinde an die Kosten der Groberschliessung angemessene Beiträge von den Grundeigentümern, denen durch den Bau der Anlage ein wirtschaftlicher Sondervorteil erwächst.
Die konkrete Bemessung und Erhebung der Erschliessungsbeiträge soll gemäss Art. 30 BauG durch ein kommunales Erschliessungsreglement erfolgen (dazu auch Art. 137 Abs. 1 Ziff. 3 EG ZGB). Art. 22 der Verordnung zum Baugesetz vom 7. Juli 1994 (BauV; GDB 710.11) enthält die Minimalanforderungen an die Reglemente.

Das Reglement der Einwohnergemeinde über die Abgaben für öffentliche Strassen, die Abwasserbeseitigung und die öffentliche Wasserversorgung vom 28. November 1999 (Erschliessungsreglement), in Kraft seit 1. Januar 2000, regelt die Erschliessungsbeiträge, die Anschlussgebühren und die jährlich wiederkehrenden Benützungsgebühren.

3.3 Die Einwohnergemeinde stützt sich bei der Erhebung der umstrittenen Erschliessungsbeiträge auf das derzeit geltende kommunale und kantonale Recht ab.
Die Groberschliessung des betroffenen Grundstücks, namentlich die Erstellung der O-Strasse, deren Hauptwasserleitung sowie der in die S-Strasse verlaufenden Abwasserleitung, erfolgte nach Angaben der Einwohnergemeinde ungefähr in den Jahren 1989/1990 bzw. 1976/1977. Die Einzonung des Grundstücks fand im Dezember 1992 oder bereits früher statt. Die Parzelle war somit zum Zeitpunkt der Rechnungsstellung der umstrittenen Erschliessungsbeiträge bereits seit mindestens 12 Jahren – oder noch länger – vollständig erschlossen.

Das Erschliessungsreglement der Gemeinde vom 28. November 1999 ist erst seit 1. Januar 2000 in Kraft. Die Einwohnergemeinde wendet demnach neues Recht auf einen Sachverhalt an, der sich abschliessend vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat. Diese sogenannte echte Rückwirkung ist grundsätzlich unzulässig, wenn sie sich belastend auswirkt (Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, N 24 ff. zu § 24). Nur unter ganz bestimmten – nachfolgend aufgeführten – Voraussetzungen, welche kumulativ erfüllt sein müssten, wäre auch eine echte Rückwirkung zulässig:

Die Rückwirkung müsste ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt sein. Des Weiteren müsste sie zeitlich mässig und durch triftige Gründe gerechtfertigt sein. Rein fiskalische Gründe würden nicht genügen, es sei denn, die öffentlichen Finanzen wären in Gefahr. Und letztlich dürfte die Rückwirkung keine stossenden Rechtungleichheiten bewirken oder in wohlerworbene Rechte eingreifen (Häfelin/Müller, a.a.O., N 331; Tschannen/Zimmerli, a.a.O., N 27 zu § 24).

Eine solche Rückwirkung ist im Erschliessungsreglement weder ausdrücklich angeordnet noch sinngemäss zu entnehmen, auch nicht aus Art. 34 Abs. 2 Erschliessungsreglement. Und mit Bestimmtheit wäre eine entsprechende Rückwirkung in diesem Fall weder zeitlich mässig noch durch triftige Gründe gerechtfertigt. Die Voraussetzungen für eine zulässige echte Rückwirkung sind im vorliegenden Fall demnach nicht erfüllt, womit das Erschliessungsreglement vom 28. November 1999 nicht als Rechtsgrundlage für die Erhebung der umstrittenen Erschliessungsbeiträge herangezogen werden darf.

Gleiches gilt auch für das kantonale Recht. Zwar regelt Art. 63 f. BauG detailliert die Anpassung an das neue Recht, die Weitergeltung des bisherigen Rechts sowie die Anwendung des neuen Rechts auf hängige Verfahren, jedoch kann für den vorliegenden Fall die Anordnung einer Rückwirkung weder ausdrücklich noch sinngemäss aus dem BauG entnommen werden. Daher entfallen hier BauG und BauV als gesetzliche Grundlagen.

Insoweit können sich die umstrittenen Beitragsforderungen nicht auf die geltende kantonale und kommunale Gesetzgebung stützen.

3.4 Kann sich die Beitragsforderung nicht auf die geltende kantonale und kommunale Gesetzgebung stützen, ist – im intertemporalen Sinn – nach dem anwendbaren Recht zu suchen.
Der vorliegend diskutierte Erschliessungssachverhalt hat sich zwischen 1976 und 1992 verwirklicht.

Auf Bundesebene könnte Art. 6 WEG und teilweise auch Art. 1 VWEG in zeitlicher Hinsicht wohl als gesetzliche Grundlage in Frage kommen, da die Bestimmungen auf die in Frage stehende Zeitperiode anwendbar sind. Allerdings bilden diese Bestimmungen – wie erwähnt (Erw. 3.1) – keine genügende gesetzliche Grundlage zur Erhebung von Erschliessungsbeiträgen.
Auf kantonaler Ebene gelangt in zeitlicher Hinsicht das Baugesetz vom 4. Juni 1972 (aBauG, LB XIII 347) als gesetzliche Grundlage zur Anwendung. Die massgebende Regelung von Art. 21 Abs. 1 Bst. f aBauG statuiert allerdings lediglich, dass in den kommunalen Baureglementen u.a. die Beiträge der interessierten Gebäude- und Grundeigentümer an die Erstellung und den Unterhalt von Erschliessungsanlagen geregelt werden können. Insoweit enthält das aBauG keine konkrete Rechtsgrundlage für die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen. Die Vollziehungsverordnung zum Baugesetz vom 18. April 1972 (aBauV; LB XIII, 364, und XIX, 53) erwähnt die Erschliessungsanlagen nicht. Damit findet sich auf kantonaler Ebene für die relevante Zeit zwischen 1976 und 1992 keine gesetzliche Grundlage, die auf die streitigen Beitragsforderungen direkt anwendbar wäre.

Auf kommunaler Ebene stellt sich die damalige einschlägige Gesetzgebung – gemäss Angaben der Einwohnergemeinde – wie folgt dar:

– Vor dem Jahr 2000 gab es kein Strassenreglement.
– Aus dem Wasserversorgungsreglement der Wasserversorgungsgenossenschaft (WVR), das allenfalls auf die Groberschliessung der Wasserleitung in der O-Strasse (ca. 1989/1990) anwendbar ist, ergibt sich einzig, dass die Kosten der Erstellung der Hauptleitungen in der Regel die Wasserversorgung trägt, die Kosten der Versorgungsleitungen die Grundeigentümer (Art. 5 i.V.m. Art. 46 WVR). Art. 47 Abs. 1 WVR statuiert sodann, dass die Gesamtheit der Grundeigentümer, deren Grundstücke durch den Bau einer Versorgungsleitung Mehrwerte oder Sondervorteile erlangen, die Erstellungskosten dieser Versorgungsleitung anteilmässig zu bezahlen haben. Daraus kann abgeleitet werden, dass es damals gar nie die Absicht des Gesetzgebers war, den Grundeigentümern Kosten für die Erstellung der Hauptleitungen, also an die Groberschliessung, aufzuerlegen (aus dem eingereichten, aber auf den 1. Januar 1996 datierten Nachtrag zum Gebührenreglement kann nichts anderes entnommen werden).
– Aus dem Kanalisationsreglement von 1978 kann ebenfalls weder etwas Relevantes bezüglich der Erschliessungsbeiträge entnommen werden, noch finden sich darin massgebende Verjährungs- oder Übergangsbestimmungen.

Andere gesetzliche Bestimmungen sind nicht ersichtlich und konnten von der Einwohnergemeinde – auf Anfrage hin – auch nicht beigebracht werden.
Im Sinne eines Zwischenergebnisses kann festgehalten werden, dass sich weder auf eidgenössischer noch auf kantonaler noch auf kommunaler Ebene für die relevante Zeit zwischen 1976 und 1992 gesetzliche Grundlagen finden lassen, die aus abgaberechtlicher Sicht (selbstständig) auf die streitigen Beitragsforderungen anwendbar wären. Damit bestehen keinerlei gesetzliche Grundlagen für die streitigen Beitragsforderungen.

3.5 Nicht relevant ist der Einwand der Einwohnergemeinde, es sei keine Beschwerde gegen die Baubewilligung vom 19. Juli 2004 erhoben worden, weshalb Ziff. 20 des Beschlusses in Rechtskraft getreten sei. Ziff. 20 lautet wie folgt:

„Die Erschliessungsbeiträge sowie Anschlussgebühren für Strasse, Abwasser und Wasser werden gemäss den gültigen Tarifen und Reglementen bei Baubeginn separat in Rechnung gestellt.“

Der Wortlaut von Ziff. 20 sagt nicht mehr aus, als dass die entsprechenden Rechnungen von der Einwohnergemeinde später separat gestellt werden. Insoweit handelt es sich nur um eine Vorinformation, die keine neuen Rechte und Pflichten begründet. Immerhin muss die Baubewilligung auf jene Zusatzverpflichtungen beschränkt sein, welche für die Gewährleistung des baupolizeilichen oder raumplanungsrechtlichen Interesses unentbehrlich sind (Erläuterungen zum Baugesetz vom 12. Juni 1994 und zur Verordnung zum Baugesetz vom 7. Juli 1994 [Erläuterungen BauG/BauV], S. 184 f., mit Verweisen). Aus diesem Grund kann Ziff. 20 nicht als verpflichtende Nebenbestimmung qualifiziert werden.

Eine solche Zusatzverpflichtung wäre auch nicht anfechtbar gewesen. Andernfalls hätte die Einwohnergemeinde die Nebenbestimmung konkreter und ausreichender begründen müssen, so dass die Adressaten die Tragweite derselben erkennen und in voller Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel dagegen hätten ergreifen können.

Demnach kann die Einwohnergemeinde aus der Nichtanfechtung von Ziff. 20 nichts zu ihren Gunsten ableiten.

4.1 Aber selbst wenn der Mangel der fehlenden gesetzlichen Grundlage nicht bestehen würde, müsste die Beschwerde infolge Verjährung der Beitragsforderungen gutgeheissen werden.
Die Verjährung beginnt mit der Fälligkeit der Beitragsforderungen zu laufen.

Gemäss Art. 6 Abs. 1 WEG werden die Beiträge an die Groberschliessung kurz nach der Fertigstellung der Anlagen fällig (mit der Baurechtsrevision wurde dieser Grundsatz übrigens auf kantonaler Ebene in Art. 29 Abs. 3 BauG umgesetzt, vgl. dazu Erläuterungen BauG/BauV, S. 56; siehe auch Art. 10 Abs. 2 Erschliessungsreglement). Gemäss Art. 6 Abs. 3 WEG ist der Bundesrat beauftragt, Ausführungsbestimmungen u.a. über die Fälligkeit der Beitragsleistungen, mithin also zum Begriff "innerhalb kurzer Zeit fällig werden", zu erlassen (BBl 1987 II 694). Soweit ersichtlich erfolgte diese Definition bis heute aber weder im VWEG noch in einer anderen Verordnung (vgl. BGE 112 Ib 239 Erw. 2d). Somit muss, da Art. 6 Abs. 1 WEG nicht selbstständig anwendbar ist, der Zeitpunkt der Fälligkeit der Beiträge auf kantonaler oder kommunaler Ebene konkretisiert werden (vgl. BGE 112 Ib 240 Erw. 2f, wonach der Entscheid über die Beitragsstundung usw. sich auf kantonales Recht stützen müsse).

Nachdem aber das kommunale und kantonale Recht damals auch den Zeitpunkt der Fälligkeit der Beiträge nicht regelte (daran ändert auch Art. 10 Abs. 4 Erschliessungsreglement nichts), ist für die Konkretisierung von Art. 6 Abs. 1 WEG auf Lehre und Rechtsprechung abzustellen.

Danach handelt es sich bei den hier in Frage stehenden Erschliessungsbeiträgen um Kausalabgaben als Entgelt für die Erstellung einer öffentlichen Erschliessungsanlage. Es sind Abgaben, die vom Pflichtigen, dem aus einer öffentlichen Einrichtung wirtschaftliche Sondervorteile erwachsen, erhoben werden. Mit dem Sondervorteil werden die Abgaben fällig. Bei noch nicht überbauten Grundstücken äussert sich der Sondervorteil in der Regel in der Überbaubarkeit und damit der Wertsteigerung der Liegenschaften. Die Überbaubarkeit ist, bei bestehender Groberschliessung, mit der Einzonung grundsätzlich gegeben. Rechtlich unerheblich ist dabei, ob und wann dieser Sondervorteil genutzt wird. Entscheidend ist, dass es der Beitragsbelastete in der Hand hat, durch geeignete Massnahmen – beispielsweise durch Veräusserung oder Überbauung eines Grundstücks – den Vorteil zu nutzen. Irrelevant ist dabei auch, nach welchem Prinzip, Perimeter- oder Flächenprinzip, die Erschliessungsbeiträge zu leisten sind (zum ganzen: Hänni, a.a.O., S. 280 ff.; Erläuterungen BauG/BauV, a.a.O., S. 58; Alexander Ruch, Die Bedeutung des Sondervorteils im Recht der Erschliessungsbeiträge, in ZBl 1996, S. 529 ff.; VVGE 2005 und 2006, Band XVII, Nr. 29 und 43, mit Verweisen). Somit ist der Sondervorteil und damit die Fälligkeit mit der Überbaubarkeit des Grundstücks gegeben.

In Folge dessen wären im vorliegenden Fall die Erschliessungsbeiträge spätestens mit der Einzonung des Grundstücks, also im Dezember 1992, fällig geworden.

4.2 Weder in den massgeblichen kommunalen noch kantonalen Bestimmungen finden sich Vorschriften bezüglich der Verjährung von Erschliessungsbeiträgen. Wie erwähnt (Erw. 2.2) sind diesfalls die gesetzlichen Fristenregelungen anderer Erlasse heranzuziehen bzw. ist auf die Praxis des Regierungsrats abzustellen.

Diese sieht für die Verjährung von Erschliessungsbeiträgen eine Frist von fünf Jahren vor. Das Verwaltungsgericht bestätigte in seinem Grundsatzentscheid vom 8. Juli 2005 (VVGE 2005 und 2006, Band XVII, Nr. 43) diese fünfjährige Verjährungsfrist. Die entsprechende Praxisänderung wurde mit Entscheid des Regierungsrats vom 28. März 2006 (VVGE 2005 und 2006, Band XVII, Nr. 29) den Gemeinden zur Kenntnis gebracht.

Zum Zeitpunkt der Rechnungstellung der Erschliessungsbeiträge (10. November 2004) durfte die Einwohnergemeinde allerdings in guten Treuen noch von einer zehnjährigen Verjährungsfrist nach alter Praxis ausgehen. Damit ist im vorliegenden Fall von einer zehnjährigen Verjährungsfrist auszugehen (vgl. VVGE 2005 und 2006, Band XVII, Nr. 43, Erw. 5b/aa; VVGE 1991 und 1992, Band X, Nr. 27, Erw. 5; VVGE 1976 und 1977, Band III, Nr. 32).

Somit wären die im Streit liegenden Erschliessungsbeiträge spätestens zehn Jahre nach deren Fälligkeit (demnach spätestens im Dezember 2002), mithin also in jedem Fall vor der Rechnungstellung vom 10. November 2004, bereits verjährt gewesen.

4.3 Die Einwohnergemeinde geht somit fehl in ihrer Argumentation, wenn sie geltend macht, die Beitragspflicht obliege keiner zeitlichen Einschränkung, da Erschliessungswerke vor der Bebauung von Grundstücken erstellt werden müssten und demzufolge als Vorinvestitionen anzusehen seien.

Daran ändert auch nichts, dass die Beschwerdeführer es unterlassen haben, die Baubewilligung – im Speziellen Ziff. 20 – anzufechten. Zwar kann der Schuldner im öffentlichen Recht offenbar rechtsgültig auf die Einrede der Verjährung verzichten, auch wenn die Verjährung von Amtes wegen zu berücksichtigen ist (VPB 65 [2001] Nr. 8, Erw. 16; Häfelin/Müller, a.a.O., N 786). Jedoch kann es sich im vorliegenden Unterlassen nicht um einen Verjährungsverzicht handeln, da dieser explizit ausgesprochen werden müsste. Im Übrigen ist auch aufgrund der gesamten Umstände ein entsprechender Verzichtswille der Beschwerdeführer zu keinem Zeitpunkt ersichtlich.

5. Im Ergebnis sind die in Rechnung gestellten Beitragsforderungen nicht nur verjährt, sondern können sich auch nicht auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen. Damit sind der angefochtene Einspracheentscheid vom 28. Februar 2005 und die Verfügungen (Rechnungen) vom 10. November 2004 aufzuheben. Vor diesem Hintergrund muss auf die übrigen Vorbringen der Verfahrensbeteiligten nicht weiter eingegangen werden.

Es kann auch offen bleiben, ob die Beiträge, welche den Beschwerdeführern an die Kosten der Groberschliessung verrechnet wurden, angemessen und rechtens gewesen wären (vgl. Art. 6 Abs. 1 WEG und Art. 1 Abs. 1 VWEG). Immerhin aber hat die Einwohnergemeinde mit Schreiben vom 12. September 2008 zugegeben, dass sie die Kosten der Werke nicht mehr beziffern könne. Auch vor diesem Hintergrund erscheint eine Kostenüberwälzung fraglich.

Zu bemerken bleibt, dass die Fälligkeit von Erschliessungsbeiträgen insbesondere vom Zeitpunkt der Einzonung und der Groberschliessung abhängt. Ist demzufolge die Überbaubarkeit und damit auch die Fälligkeit der Beiträge gegeben, beginnt die fünfjährige Verjährungsfrist zu laufen. Wie die Praxis zeigt, erfolgt die Erteilung einer Baubewilligung unter Umständen nach Ablauf der fünfjährigen Frist, weshalb die Beiträge dann nicht mehr eingefordert werden können. Es erscheint deshalb ratsam, dass die Gemeinden die Erschliessungsbeiträge den betreffenden Grundeigentümern sofort nach Eintritt der Fälligkeit in Rechnung stellen. Dies freilich nur dann, wenn die zu verrechnenden Gesamtkosten der Groberschliessung bekannt sind.

Die Beschwerde ist somit vollumfänglich gutzuheissen.